Executive review of the constitutionality of statutes in the United States

Praca porusza problem executive review – prawa organów władzy wykonawczej do kontroli konstytucyjności wykonywanych przez nie ustaw i innych aktów prawnych oraz do odmowy zastosowania tych sprzecznych z Konstytucją. W pracy została podjęta próba odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność executive review w oparciu o najważniejsze argumenty tekstualne, strukturalne, funkcjonalne i historyczne, przedstawienie praktyki politycznej oraz analizę orzecznictwa sądowego, zarówno na szczeblu federalnym jak i stanowym, a także literatury problemu (w większości ograniczonej do stosowania executive review przez Prezydenta).Ani Konstytucja Stanów Zjednoczonych, ani prawie żadna z konstytucji stanowych nie odnosi się wprost do problemu executive review. Odpowiedzi na pytanie o prawo egzekutywy do odmowy stosowania niekonstytucyjnych ustaw trzeba więc szukać w innych źródłach – takich jak struktura konstytucyjna, uwarunkowania funkcjonalne, praktyka historyczna czy orzecznictwo. Podstawowe argumenty za executive review, tak jak te za judicial review, odwołują się do zasad strukturalnych, przede wszystkim zasady supremacji Konstytucji czy zasady równorzędności władz. Uzasadnienie executive review opiera się na logice opinii sędziego Marshalla z Marbury v. Madison: egzekutywa stosuje prawo, więc musi je interpretować; interpretacja wymaga rozstrzygania konfliktów między normami; zaś konflikty między ustawą a Konstytucją trzeba rozstrzygać na korzyść tej ostatniej.Z kolei strukturalne argumenty przeciw executive review uznają tę praktykę za formę uzurpacji władzy ustawodawczej (absolutne weto selektywne) lub uzurpację wyłącznej funkcji sądownictwa. Praca przekonuje, że oba te argumenty opierają się na mylnej interpretacji właściwych zasad prawa konstytucyjnego.Argumenty funkcjonalne prowadzą do bardziej złożonego podejścia, w którym legalność executive review zależy od szeregu kryteriów, jak np. natury funkcji organu wykonawczego, dostępności judicial review, groźby nienaprawialnej szkody czy zgodności z regułami standing.Materiały historyczne nie pozwalają rozstrzygnąć, czy executive review jest zgodne z intencjami twórców Konstytucji. Jednak praktyka historyczna na szczeblu federalnym pokazuje, że prezydenci stosowali executive review od czasów Thomasa Jeffersona, czasem napotykając silny opór ze strony Kongresu, ale w innych przypadkach unikając większych kontrowersji.Jeżeli chodzi o orzecznictwo, to żaden precedens federalny nie odnosi się wprost do kwestii executive review. Implikacje wynikające z decyzji Sądu Najwyższego, przede wszystkim Myers v. United States oraz Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, jak również dictum z opinii sędziego Scalii z Freytag v. Commissioner, wydają się wspierać wykorzystywanie executive review przez Prezydenta, chociaż niektóre sądy niższych instancji doszły do odmiennych wniosków (ale decyzje te nie mają mocy precedensowej). Natomiast decyzje Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych wskazują, że agencje administracyjne przeważnie nie mogą badać konstytucyjności ustaw. Na szczeblu stanowym orzecznictwo jest podzielone: 17 stanów zasadniczo dopuszcza executive review, również 17 je wyklucza, zaś 9 dopuszcza je tylko w szczególnych przypadkach.Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że najwyżsi urzędnicy egzekutywy (jak np. Prezydent czy gubernatorzy stanowi) prawie zawsze mogą stosować executive review, podczas gdy dopuszczalność kontroli konstytucyjności ustaw przez agencje administracyjne i urzędników lokalnych zależy od szeregu czynników. Konkluzje te wydają się być w dużym stopniu zgodne z orzecznictwem (zarówno federalnym, jak i stanowym) oraz z praktyką historyczną. Niemniej jednak problem wymaga dalszych badań, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii kryteriów, jakimi egzekutywa powinna się kierować przy stosowaniu executive review.

The thesis addresses the issue of executive review – a right (or duty) of the officers of the executive branch to pass upon the constitutionality of statutes and other legislative acts they are called upon to executive and to refuse to apply those that are inconsistent with the Constitution. The thesis seeks to answer the question of constitutionality of executive review by considering the principal textual, structural, functional, and originalist arguments, presenting the historical practice, and analyzing judicial pronouncements at both federal and state levels as well as scholarship on executive review (in most cases confined to presidential review).Neither the Constitution of the United States nor most of the state constitutions do address the issue of executive review. The answer to the question of the right of the executive to disregard unconstitutional statutes must be drawn from other sources – constitutional structure, functional considerations, historical practice, and jurisprudence. The principal arguments for executive review, just like those for judicial review, rest on structural considerations: the principles of the supremacy of the Constitution and coordinacy of three branches of government. The argument follows the logic of Chief Justice Marshall’s opinion in Marbury v. Madison: the executive branch applies the law to particular circumstances, so it must engage in interpretation; interpretation requires resolution of conflicts between two legal acts; and conflicts between a statute and the Constitution must be resolved in favor of the latter.Structural arguments against executive review either treat it as an encroachment of the legislative power – a form of absolute line-item veto – or as a usurpation of an exclusively judicial function. The thesis demonstrates that those arguments rest on misunderstanding of the relevant principles of constitutional law.Functional arguments lead to a much more nuanced approach, conditioning constitutionality of executive review on a number of case-dependent considerations, like nature of the officer’s or agency’s functions, availability of judicial review, threat of irreparable harm, and prudential standing inquiry.Historical record it too inconclusive to determine the question of conformity of executive review to the original intent of the Framers, with arguments of both sides resting solely on implications. However, historical practice on the federal level shows that Presidents have disregarded unconstitutional statutes since the times of Thomas Jefferson, sometimes encountering strong opposition from Congress, but at other times avoiding any substantial controversy.As for jurisprudence, there is no federal precedent directly addressing the question of executive review. Implications drawn from Supreme Court cases, principally Myers v. United States and Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, as well as Justice Scalia’s dictum in Freytag v. Commissioner, seem to support presidential executive review, although some lower courts have held otherwise (neither of those holdings is good law). Both Supreme Court and appellate decisions indicate that administrative agencies usually do not have authority to rule on constitutionality of statutes. At state level, the authorities are divided, with 17 states approving executive review, 17 states rejecting it, and 9 states permitting it only in specific circumstances.The foregoing considerations lead to conclusion that executive review is virtually always constitutional when applied by principal executive officers, like President and state Governors, while its constitutionality in the administrative agency and local officer context depends on a number of factors. Such conclusions appear to be largely in accord with both state and federal jurisprudence, as well as with the historical practice. Nevertheless, the problem requires further study, especially on such questions as proper standards to be applied by the executive.