Dysfunctions of the administration : the civil service in the neo-institutional perspective

Bibliogr. s. 321-391. Strona wydawcy: https://www.wuj.pl

Służba cywilna stanowi ważny element systemu administracji rządowej i wywiera zasadniczy wpływ na sposób wykonywania zadań państwa. W latach 90. XX wieku Polska, koncentrując się na reformach gospodarczych i politycznych, zaniedbała reformę sektora administracji publicznej i proces tworzenia służby cywilnej, co przyczyniło się do nadmiernego upolitycznienia administracji. Pierwsza po zmianie ustrojowej ustawa o służbie cywilnej została uchwalona dopiero w 1996 r. Dwa i pół roku później została ona zastąpiona inną, wielokrotnie nowelizowaną ustawą z 1998 r., zaś ponad siedem i pół roku później zasady organizacji służby cywilnej uległy kolejnej zmianie, co wiązało się z przyjęciem dwóch wzajemnie powiązanych ustaw z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych. Od marca 2009 r. zasady funkcjonowania służby cywilnej określa ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. celem ustanowienia służby cywilnej jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa przez urzędników administracji rządowej. Utworzenie służby cywilnej w Polsce służyć miało temu, by zadania administracji publicznej wykonywane były w sposób profesjonalny, bezstronny i niezakłócony przez partykularne interesy polityczne. Podział na stanowiska polityczne, obsadzane przez każdą nową ekipę rządzącą, i stanowiska urzędnicze, z założenia apolityczne i stabilne bez względu na orientację polityczną kolejnych gabinetów, w założeniu gwarantować miał ciągłość pracy administracji państwowej niezależnie od zmian na szczytach władzy. Celem ustanowienia służby cywilnej było zatem utrzymaniu ciągłości instytucji oraz zachowaniu pamięci systemowej państwa. W Polsce jednak nadal obserwujemy przewagę czynników politycznych nad administracyjnymi. Partie polityczne dążą do ograniczenia autonomii administracji i podporządkowania jej swym interesom. W praktyce polityka kadrowa w administracji rządowej sprowadza się do tego, że po każdych wyborach parlamentarnych następuje wymiana urzędników na osoby cieszące się poparciem partii, które objęły władzę, mimo że decyzje dotyczące zatrudnienia i awansów w służbie cywilnej winny zapadać na podstawie kryteriów merytorycznych, nie zaś politycznych. Cel monografii stanowiła analiza słabości organizacyjnych i prawnych systemu służby cywilnej w Polsce, mających bezpośredni wpływ na kształtowanie profesjonalnej kadry urzędników publicznych. Starałam się odpowiedzieć na pytanie, jak od początku transformacji, pod rządami kolejnych ugrupowań politycznych, kształtował się w praktyce podział na sferę polityczną i administracyjną oraz w jakim stopniu faktyczne relacje między polityką i administracją stanowiły odzwierciedlenie formalnych uregulowań zawartych w kolejnych ustawach o służbie cywilnej. Interesowały mnie, po pierwsze, rzeczywiste powody przyjmowania określonych rozwiązań prawnych normujących funkcjonowanie służby cywilnej w Polsce w okresie rządów kolejnych ugrupowań sprawujących władzę – czy faktyczne motywy ustawodawcy były zbieżne z oficjalnie deklarowanymi (czy dysfunkcjonalny dla służby cywilnej skutek działania określonego przepisu był niezamierzony, czy też przyjęcie określonego rozwiązania umożliwiającego w efekcie realizację celów niezgodnych z oficjalnie deklarowanymi było z góry zaplanowane), a po drugie, realne funkcjonowanie służby cywilnej w ramach przyjętych rozwiązań formalnoprawnych (działania podejmowane przez uczestników systemu jako wynik interakcji między instytucjami formalnymi i nieformalnymi). Celem badań była analiza przebiegu procesu tworzenia służby cywilnej w Polsce po 1989 r., w szczególności zaś analiza polityki kadrowej w odniesieniu do wyższych stanowisk i określenie, w jakim stopniu rzeczywiste zasady i praktyki nią rządzące były i są zbieżne z formalnie zdefiniowanymi. Wychodzę z założenia, że zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia podstawowych celów związanych z ustanowieniem służby cywilnej ma oparta na obiektywnych kryteriach rekrutacja kandydatów. W badaniach skupiłam się na polityce zatrudnienia dotyczącej wyższych stanowisk, bowiem ich obsadzenie wiąże się z przejęciem kontroli nad polityką kadrową w urzędach. W przypadku gdy dyrektorzy generalni urzędów pochodzą z nominacji politycznych, istnieją uzasadnione obawy, że podejmowane przez nich decyzje dotyczące obsady stanowisk w podległym im urzędzie również będą miały charakter polityczny. Upolitycznienie wyższych stanowisk niesie zatem ze sobą niebezpieczeństwo powielenia manipulacji kadrowych na niższych szczeblach. Pogłębionej analizie poddano również procedury naboru do korpusu służby cywilnej oraz procedury związane z uzyskaniem statusu urzędnika mianowanego w świetle przepisów czterech obowiązujących kolejno ustaw o służbie cywilnej. W badaniach przyjęto hipotezę, że w im większym stopniu faktyczne zasady obsadzania stanowisk w służbie cywilnej stanowią wynik politycznych nacisków i opierają się na nieformalnych powiązaniach i zależnościach, w tym większym stopniu awansujący w tym trybie urzędnicy będą skłonni realizować partykularne interesy, w tym interesy swoich patronów, nawet jeśli byłoby to sprzeczne z interesem państwa i odbywało się kosztem dobra publicznego. Im większy jest wpływ czynników politycznych, a nie kryteriów merytorycznych na proces obsady stanowisk urzędniczych i im słabsze są gwarancje stabilnego zatrudnienia, w tym większym stopniu urzędnicy będą skłonni ulegać sugestiom politycznych patronów (i realizować partykularne interesy ze szkodą dla interesu ogólnospołecznego) i tym trudniej będzie im oprzeć się naciskom. W badaniach wykorzystano zróżnicowane, wzajemnie uzupełniające się metody o charakterze jakościowym i ilościowym, co umożliwiło przeprowadzenie wyczerpującej wielokierunkowej weryfikacji hipotez badawczych i pozwoliło na uzyskanie możliwie pełnego obrazu funkcjonowania służby cywilnej w relacji z systemem polityki w Polsce po 1989 r. W toku badań poddano analizie treść przepisów prawa – ustaw i aktów wykonawczych – wyznaczających zasady organizacji i działania służby cywilnej (instytucje formalne określające ramy funkcjonowania służby cywilnej) oraz rzeczywiste procesy zachodzące w korpusie służby cywilnej. Analiza zmieniających się podstaw prawnych funkcjonowania systemu służby cywilnej uzupełniona została o badanie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie zagadnień związanych z konstytucyjnym umocowaniem służby cywilnej w polskim porządku prawnym. Dokonana została analiza treści artykułów prasowych w wybranych dziennikach ogólnopolskich oraz tygodnikach na temat organizacji i funkcjonowania służby cywilnej, w tym w szczególności artykułów dotyczących procesu rekrutacji do służby cywilnej, obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej, powiązań między polityką i administracją oraz przypadków nieprawidłowości w badanych obszarach. Przeprowadzona została ponadto szczegółowa analiza materiałów źródłowych, w tym sprawozdań Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji jej zadań; opracowań Departamentu Służby Cywilnej i Państwowego Zasobu Kadrowego, a następnie Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dotyczących wybranych aspektów funkcjonowania służby cywilnej; raportów Najwyższej Izby Kontroli na temat funkcjonowania służby cywilnej oraz korupcji w Polsce; raportów i opracowań Fundacji im. Stefana Batorego; raportów SIGMA; raportów OECD; raportów Ernst & Young oraz interpelacji i zapytań poselskich dotyczących funkcjonowania administracji rządowej. Podczas realizacji badań przeprowadzono 188 wywiadów pogłębionych (IDI – individual in-depth interview) z wytypowanymi członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionymi w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstwach i urzędach centralnych, urzędach wojewódzkich oraz terenowych urzędach administracji zespolonej i niezespolonej, a także ekspertami ds. służby cywilnej, politykami i przedsiębiorcami. Zrealizowano ponadto 3 wywiady zogniskowane z wytypowanymi respondentami. Monografia łączy perspektywę nauk społecznych, prawnych i administracyjnych. Horyzont teoretyczny prowadzonych badań wyznaczony został przez podstawowe założenia teorii neoinstytucjonalnych. Ujęcie to pozwala z jednej strony prześledzić wpływ dokonujących się od początku transformacji zmian o charakterze instytucjonalno-prawnym na zachowania społeczne, z drugiej zaś uchwycić wpływ czynników kulturowych na funkcjonowanie instytucji. W świetle podjętej problematyki badawczej szczególną uwagę poświęciłam relacjom między instytucjami formalnymi i nieformalnymi. Przyjęcie perspektywy neoinstytucjonalnej umożliwiło przeprowadzenie wielowymiarowej analizy procesu tworzenia i funkcjonowania służby cywilnej w Polsce w kontekście relacji z systemem politycznym. Badanie wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań działania służby cywilnej miało na celu, po pierwsze, wskazanie faktycznych powodów przyjmowania określonych rozwiązań prawnych, po drugie zaś – rzeczywistych wywoływanych przez nie skutków. W monografii analizie poddano funkcjonowanie administracji publicznej w warunkach braku ustawy o służbie cywilnej w okresie rządów postsolidarnościowych w latach 1989–1993; funkcjonowanie administracji publicznej w okresie rządów ugrupowań postkomunistycznych, tj. koalicji Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, w latach 1993–1997, początkowo w warunkach braku ustawy, następnie zaś na podstawie przepisów nowo uchwalonej ustawy o służbie cywilnej z 1996 r.; funkcjonowanie służby cywilnej w okresie rządów ugrupowań postsolidarnościowych, tj. koalicji Akcji Wyborczej „Solidarność” i Unii Wolności, a następnie samej AWS, w latach 1997–2001, początkowo na podstawie ustawy z 1996 r., następnie zaś na podstawie przepisów nowej ustawy o służbie cywilnej z 1998 r., która zastąpiła ustawę z 1996 r.; funkcjonowanie służby cywilnej w okresie rządów koalicji Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Polskiego Stronnictwa Ludowego i Unii Pracy, a następnie SLD i UP w latach 2001–2005 na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy z 1998 r.; funkcjonowanie służby cywilnej w okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości w latach 2005–2007, kiedy dokonano kolejnej nowelizacji ustawy o służbie cywilnej z 1998 r., następnie zaś przyjęto dwie powiązane z sobą ustawy o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych z 2006 r.; oraz funkcjonowanie służby cywilnej w okresie rządów koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego w latach 2007–2011 i od 2011 r. do końca 2012 r., początkowo na podstawie przepisów regulacji z 2006 r., następnie zaś na podstawie nowej ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. Analiza funkcjonowania służby cywilnej w Polsce po 1989 r. prowadzi do wniosku, że legislacja w tym zakresie podporządkowana była w znacznym stopniu (i jest nadal) doraźnym interesom politycznym, a nie długofalowemu interesowi państwa. Równocześnie należy podkreślić, że pewne rozwiązania formalne wykorzystywane były niezgodnie z intencją ustawodawcy w celu realizacji partykularnych interesów poszczególnych ugrupowań politycznych stanowiących zaplecze kolejnych rządów. Wyniki badań wskazują, że dysfunkcje służby cywilnej mają swe źródło zarówno w wadliwie zaprojektowanych instytucjach formalnych, jak i w instytucjach nieformalnych. Analiza zmieniających się podstaw prawnych określających zasady funkcjonowania służby cywilnej prowadzi do wniosku, że regulacje projektowane jako instrument mający zapewnić efektywność systemu wykorzystywane były po części zgodnie z oficjalnie głoszoną intencją ustawodawcy, po części zaś wbrew owej intencji – jako narzędzie polityzacji służby cywilnej. Powtarzalność działań systemu politycznego polegająca na przeprowadzaniu czystek kadrowych w służbie cywilnej, bądź przy wykorzystaniu instrumentów prawnych, które w założeniu służyć miały innym celom, bądź przy pomocy doraźnych zmian ustaw o służbie cywilnej, świadczy, że rzeczywisty stosunek systemu politycznego do służby cywilnej jest inny niż oficjalnie głoszony. W świetle przeprowadzonych badań uprawniona wydaje się teza przypisująca politykom intencjonalne projektowanie instytucji służby cywilnej w taki sposób, by przejąć nad nią kontrolę. Z drugiej wszelako strony wyniki badań wskazują, że wiele właściwie zaprojektowanych rozwiązań instytucjonalnych mających służyć profesjonalizacji służby cywilnej wykorzystywanych było w sposób niezgodny z zamierzeniami ustawodawcy. Analiza zgromadzonego materiału badawczego pozwoliła na identyfikację problemów wiążących się z zastosowaniem określonych rozwiązań instytucjonalnych oraz na zdiagnozowanie przyczyn dysfunkcji służby cywilnej. W wymiarze praktycznym uzyskana wiedza może stać się podstawą do podjęcia działań służących ograniczeniu wskazanych w monografii nieprawidłowości, przyczyniając się tym samym do poprawy funkcjonowania państwa.

The civil service is an important element in the system of public administration and has a major impact on the country’s manner of functioning. In concentrating on economic and political reforms in the 1990s, Poland neglected reform of the public administration and the process of creating a civil service and thus contributed to its excessive politicizing. After the change of political system, the first civil service act was only passed in 1996. Two and a half years later, it was replaced by 1998 act, which was amended numerous times. Then after another seven and half years the principles for organizing the civil service changed again in connection with the passage of two interrelated acts of 24 August 2006 on the civil service and on the state reserve of human resources and high-ranking state positions. Since March 2009, the principles for the functioning of the civil service have been defined by the civil service act of 21 November 2008. In accordance with the Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997, the aim of establishing the civil service is to ensure the professional, competent, impartial, and politically neutral performance of the state’s functions by officials of the public administration. The creation of a civil service was furthermore intended to maintain the continuity of institutions and preserve the country’s institutional memory. The creation of the civil service in Poland was intended to ensure that the public administration performed its duties in a professional and impartial manner, unhindered by special political interests. The division between political positions, which were to be filled by each new governing team, and administrative positions, which were in theory apolitical and stable, whatever the political orientation of successive government cabinets, was supposed to guarantee the continuity of the country’s administrative work independently of changes in the highest echelons of power. The establishing of a civil service was thus intended to maintain the continuity of institutions and preserve the country’s institutional memory. Nevertheless, in Poland we still see the predominance of political factors over administrative ones. Political parties strive to limit the autonomy of the public administration and to subordinate it to their interests. In practice, in spite of decisions to the effect that employment and advances in the civil service should occur on the basis of objective criteria of merit and not for political reasons, the personnel policy in public administration produces a situation where every parliamentary election is followed by a change in administrative personnel to persons enjoying the support of the party that has come to power. My aim in writing the book was to analyze those organizational and legal weaknesses of the civil service system in Poland that have a direct influence on shaping the corps of public officials. I tried to answer the question of how, in practice, from the beginning of the transformation and under the governments of succeeding political groups, the division was formed between the political and administrative spheres and to what degree the actual relations between politics and public administration reflect the formal regulations contained in successive civil service acts. I was interested, first of all, in the real reasons for the adoption of specific legal solutions regulating the functioning of the civil service in Poland during successive governments—whether the actual motives of the legislators coincided with their official declarations (whether the dysfunctional effect on the civil service of given regulations was unintentional, or whether the adoption of measures allowing the achievement of aims that were incompatible with official declarations was planned in advance), and second, in the real functioning of the civil service within the framework of the adopted formal-legal measures (activities undertaken by participants in a system as the result of interaction between formal and informal institutions). The aim of my research was to analyze the process of creating a civil service in Poland after 1989, and in particular to analyze personnel policy in regard to senior positions and to determine to what degree the real principles and practices governing that policy have coincided with the formal ones. I assumed that the recruitment of candidates on the basis of objective criteria has major importance for achieving the basic goals of establishing a civil service. In my research, I concentrated on personnel policy concerning senior positions because these appointments are connected with assuming control of human resources policy in administrative offices. In cases where directors general are political appointees, there is reason to fear that their decisions concerning appointments in the offices they oversee will also be political. The politicization of senior positions thus entails the risk that the manipulation of staff will be replicated at lower levels. I also did an in-depth analysis of recruitment procedures for the civil service and of the procedures connected with becoming an appointed civil servant under the provisions of four successive civil service acts. In my research, I hypothesized that the more positions in the civil service are actually the result of political pressure and rest on informal ties and dependences, the more employees who advance in this manner will be inclined to pursue special interests, including the interests of their patrons, even if these are contrary to the interests of the country and occur at the cost of the public good. The greater the influence of political factors, and not criteria of merit, in the process of filling administrative positions, and the weaker the guarantees of stable employment, the more administrative officials will be inclined to attend to the suggestions of their political patrons (and to pursue special interests to the harm of the general social interest) and the harder it will be for them to resist pressure. In my research, I used various complementary qualitative and quantitative methods, which made it possible to conduct exhaustive multi-directional verification of my research hypotheses and to achieve the fullest possible picture of the functioning of the civil service in relation to the political system in Poland after 1989. During the research I analyzed the legal provisions—the acts and executive regulations—on the organizational and acting principles of the civil service (the institutions setting the formal framework for the functioning of the civil service) and the real processes occurring in the civil service corps. I supplemented my analysis of the civil service’s changing legal foundation with an analysis of the judgments of the Constitutional Tribunal in regard to the constitutional basis of the civil service in Poland’s legal order. I also analyzed press articles in selected national newspapers and periodicals on the subject of the organization and functioning of the civil service, including in particular articles concerning the process of recruitment to the civil service, appointments to senior posts in the civil service, the ties between politics and the administration, and cases of irregularities. Furthermore, I made a detailed analysis of source materials, including reports of the Head of Civil Service on the state of the civil service and its performance; reports of the Department of Civil Service and State Reserves of Human Resources, and subsequently of the Department of Civil Service of the Chancellery of the Prime Minister concerning selected aspects of the civil service’s functioning; reports of the Supreme Audit Office on the subject of the functioning of the civil service and corruption in Poland; reports and studies of the Stefan Batory Foundation; SIGMA reports; OECD reports; reports by Ernst & Young; and members of parliaments’ questions and interpellations concerning the functioning of the public administration. For the purposes of my research, 188 individual in-depth interviews (IDI) were conducted with selected members of the civil service employed in the Chancellery of the Prime Minister, in ministries and central administrative offices, provincial administrative offices, and combined and detached local administrative offices, as well as with experts on the civil service, politicians, and businesspeople. In addition, three focused interviews with selected respondents were conducted. My monograph combines social science, legal, and administrative perspectives. The basic premises of neo-institutional theory provided the theoretical framework for my research. This conceptualization made it possible, on the one hand, to trace the impact of changes of an institutional-legal nature occurring from the beginning of the transformation, and on the other, to grasp the influence of cultural factors on the functioning of institutions. Given my research topic, I devoted particular attention to relations between formal and informal institutions. Use of the neo-institutional perspective enabled me to conduct a multi-dimensional analysis of the establishment and functioning of the civil service in Poland in the context of its relation with the political system. My study of the internal and external conditions for the operation of the civil service was intended, first, to show the reasons behind the adoption of specific legal measures, and second, to show the effects of those measures. I analyzed the functioning of the public administration in the period of post-Solidarity governments in the years 1989–1993, when there was no civil service act; the functioning of the public administration in the period of post-communist party governments, that is, the coalition of Democratic Left Alliance (SLD) and the Polish People’s Party (PSL) in the years 1993–1997, under the initial lack of a civil service act, and then under the provisions of the newly passed civil service act of 1996; the functioning of the civil service in the period of post-Solidarity party governments, that is, the coalition of Solidarity Electoral Action (AWS) and Freedom Union (UW), then of AWS alone in the years 1997–2001, first on the basis of the act of 1996 and then on the basis of the provisions of the new civil service act of 1998, which had replaced the act of 1996; the functioning of the civil service in the period of the governments of Democratic Left Alliance, the Polish People’s Party, and Labour United (UP), and then of Democratic Left Alliance and Labour United in 2001–2005 on the basis of the amended provisions of the act of 1998; the functioning of the civil service in the period of the governments of the Law and Justice party (PiS) in the years 2005–2007, when another amendment of the civil service act of 1998 occurred, and then under the two related acts on the civil service and on the state reserve of human resources and high-ranking state positions of 2006; and the functioning of the civil service in the period of the governments of the Civic Platform (PO) and Polish People’s Party coalition in the years 2007–2011, and from 2011 to the end of 2012, initially on the basis of the regulations of 2006 and then on the basis of the new civil service act of 2008. Analysis of the changing legal bases for the functioning of the civil service has led me to conclude that regulations drafted as instruments to ensure the effectiveness of the system were used partially in accord with the official intentions of the legislators, but also partially contrary to those intentions—as a tool for the politicization of the civil service. That the political system should repeatedly conduct personnel purges in the civil service—either through the use of legal instruments intended to serve other aims, or by means of temporary changes to the civil service act—bears witness to the fact that the real relation of the political system to the civil service differs from the official attitude. In light of my research, it would seem legitimate to consider that politicians have deliberately designed the civil service institution in such a manner as to take control of it. In addition, the results of my research show that many properly planned institutional measures for the promotion of a more professional civil service were used in a manner inconsistent with the intentions of the legislators. Analysis of the material allowed me to identify problems connected with the use of specific institutional measures and to diagnose the causes of the civil service’s dysfunction. In practice, this information could form the basis for actions to limit the irregularities indicated in the book, and could thus contribute to improving the functioning of the state.