UNIWERSYTET JAGIELLOŃSKI
WYDZIAŁ ZARZĄDZANIA I KOMUNIKACJI SPOŁECZNEJ
INSTYTUT EKONOMII, FINANSÓW I ZARZĄDZANIA
Jacek Marek Radwan
STOSOWANIE MODELU WSPÓLNEJ OCENY (CAF)
W URZĘDACH JEDNOSTEK SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO
WOJEWÓDZTWA MAŁOPOLSKIEGO
Praca doktorska
Promotor: prof. dr hab. Marek Bugdol Pracę wykonano w Katedrze Zarządzania Jakością Kierownik jednostki: prof. dr hab. Marek Bugdol
Kraków 2020
Streszczenie
Wspólna Metoda Oceny (ang. The Common Assessment Framework — CAF), jest to narzędzie zarządzania jakością oparte na filozofii kompleksowego zarządzania jakością (TQM) dedykowane organizacjom sektora publicznego. Metodologia CAF oparta jest na założeniu, że osiąganie celów ustawowych organizacji jest uzyskiwane dzięki przywództwu ukierunkowanemu na strategię i planowanie, pracowników, partnerstwo, zasoby oraz procesy. Są to tzw. kryteria potencjału. Kryteria te są oceniane w odniesieniu do wyników organizacji, zdefiniowanych w ramach tzw. kryteriów wyników.
Głównym celem badawczym rozprawy było udowodnienie, że Wspólna Metoda Oceny (CAF) jest skutecznym narzędziem projakościowym wspomagającym realizację celów ustawowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. W dysertacji przedstawiono założenie badawcze oraz cztery wspomagające je założenia pomocnicze. Główne założenie badawcze miało na celu zweryfikowanie odpowiedzi na pytanie czy Wspólna Metoda Oceny (CAF) może znacząco przyczyniać się do doskonalenia funkcjonowania urzędów jednostek samorządu terytorialnego (JST) powodując tym samym lepszą realizację celów ustawowych. Natomiast pomocnicze założenia badawcze za-kładały, że model CAF umożliwia pełną diagnozę stanu urzędów JST, wartościuje zależności pomiędzy potencjałem, a wynikami osiągniętymi przez organizację oraz wzmacnia realizację celów ustawowych przez podjęcie działań z wykorzystaniem zasad TQM oraz cyklem PDCA.
Zakres badań literaturowych obejmował analizę literatury zagranicznej i polskiej w odniesieniu do zarządzania jakością oraz stosowania podejścia projakościowego w światowej, europejskiej i polskiej administracji publicznej. Analiza literatury została również przeprowadzona pod kątem przedstawienia przeobrażeń w zarządzaniu sektorem publicznym oraz administracją publiczną na świecie i w Polsce w XX i XXI wieku. Badania i analiza dotyczyły również zmian w podejściu do doskonałości funkcjonowania w codziennej praktyce podmiotów publicznych wykorzystujących samoocenę jako metodę doskonalenia. W pracy przedstawiono również genezę i rozwój oraz metodologię modelu CAF.
W części empirycznej przedstawiono wyniki badań, które objęły 71 urzędów JST województwa małopolskiego w zakresie zastosowania modelu CAF. W badaniach empirycznych autor oparł się na kwestionariuszu ankiety, wywiadzie bezpośrednim, obserwacjach nieuczestniczących oraz badaniu eksperckim. Wnioski oraz tezy z badań weryfikują cel rozprawy oraz pytania badawcze i założenia pomocnicze postawione w rozprawie oraz opisują skuteczność zastosowania samooceny CAF w małopolskich JST z uwzględnieniem stopnia wdrożenia projektów doskonalących.
Radwan Jacek Marek Rozprawa doktorska pt.: „Stosowanie Modelu Wspólnej Oceny (CAF) w urzędach jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego”, przygotowanej pod kierunkiem prof. dr hab. Marka Bugdola Wydział Zarządzania i Komunikacji Społecznej, Uniwersytet Jagielloński, Kraków 2019, 342 strony, 734 pozycje bibliograficzne, 4 załączniki, 35 rysunków, 50 wykresów, 38 tabeli
Summary
The CAF is a quality management tool based on the principles of the Total Quality Management (TQM) intended for public sector organizations. The methodology of the framework is based on the assumption that reaching statutory goals is achieved through leadership focused on strategy and planning, employees, partnership, resources and processes. These are so-called criteria of potential. These criteria are assessed in relation to the organization’s results which are defined as part of the so-called result criteria.
The main research goal of the paper was to prove that the Common Assessment Framework (CAF) is an effective pro-quality tool facilitating achievement of statutory goals of the local government units in Małopolska. The dissertation states a research assumption and four supplementary assumptions supporting it. The main research assumption aimed at verifying the answer to the question whether the Common Assessment Framework may significantly contribute to perfecting the functioning of the offices of local government units (JST) hence facilitating the achievement of statutory goals. The supplementary assumptions stated that the CAF model makes it possible to perform a full analysis of the state of JST offices, evaluates the relations between the potential and the results achieved by the organization and also facilitates achieving statutory goals by undertaking actions utilizing the TQM principles and the PDCA cycle.
The range of the literature research involved an analysis of Polish and foreign literature related to quality management and using a pro-quality approach in global, European and Polish public administration. The literature analysis was also conducted with focus on presenting the transformations in the public sector management and public administration in Poland and worldwide in the 20th and the 21st century.
The research and analysis also included the changes in the attitude towards the efficiency of the functioning of public entities using self-evaluation as a method of self-improvement. The dissertation also presents the origins, development and the methodology of the CAF.
The empirical section presents the results of research conducted on 71 JST offices in the Małopolska region in the range of application of the CAF model. As part of the empirical research, the author used a questionnaire, direct interview, participatory observation and an expert opinion. The conclusion and theses of the conducted research verify the aim of the dissertation as well as the questions and assumptions stated in the paper. They also describe the effectiveness of applying the CAF selfevaluation in the JST in Małopolska with regard of the degree of implementation of improvement projects.
Radwan Jacek Marek, PhD dissertation „Using the Common Assessment Framework (CAF) in local government units in Małopolska” written under the supervision of Prof. DSc. Marek Bugdol, Faculty of Management and Social Communication, Jagiellonian University, Kraków 2019, pages 342, bibliographic entries 734, attachments 4, drawings 35, charts 50, , tables 38.
Spis treści Streszczenie..................................................................................................................................2 Summary......................................................................................................................................4 Wprowadzenie..............................................................................................................................9
1. Jakość w usługach publicznych..............................................................................................17
1.1. Wprowadzenie...................................................................................................................................17
1.2. Ewolucja pojęcia jakości...................................................................................................................17
1.3. Total Quality Management — przegląd stanowisk...........................................................................24
1.4. Jakość usług publicznych..................................................................................................................31
2. Projakościowe systemy zarządzania w organizacjach publicznych........................................44
2.1. Wprowadzenie...................................................................................................................................44
2.2. Przeobrażenia w światowej administracji publicznej na przełomie XX i XXI wieku......................46
2.3. Projakościowe reformy w światowej i europejskiej administracji publicznej..................................60
2.4. Projakościowe reformy w polskiej administracji publicznej.............................................................82
3. Samoocena jako droga do doskonałości organizacji.............................................................109
3.1. Wprowadzenie.................................................................................................................................109
3.2. Modele samooceny..........................................................................................................................111
3.2.1. Model im. Williama Edwardsa Deminga...................................................................................118
3.2.2. Model im. Malcolma Baldrige'a.................................................................................................120
3.2.3. Model Doskonałości EFQM.......................................................................................................121
3.2.4. Polska Nagroda Jakości..............................................................................................................128
3.2.5. Samoocena z wykorzystaniem rozwiązań normatywnych w normie PN-EN ISO 9004:2010. .131
3.2.6. Doskonalenie organizacji z wykorzystaniem standardu PN-EN ISO 10014:2008....................139
3.2.7. Samoocena podstawą doskonalenia organizacji publicznej w oparciu o Program Rozwoju Instytucjonalnego..................................................................................................................141
3.2.8. Samoocena jako narzędzie kontroli zarządczej..........................................................................144
4.
Wspólna metoda oceny (The Common Assessment Framework — CAF).............................151
4.1. Wprowadzenie.................................................................................................................................151
4.2. Geneza i rozwój Modelu CAF.........................................................................................................153
4.3. Struktura Modelu CAF i jego główne założenia.............................................................................163
4.4. Kryteria Potencjału Modelu, a funkcjonowanie urzędu administracji publicznej...........................169
4.5. Wyniki organizacji publicznej jako podstawa do dalszego doskonalenia funkcjonowania............171
4.6. Punktacje i skale ocen w Modelu CAF...........................................................................................174
4.6.1. Punktacja klasyczna...................................................................................................................179
4.6.2. Punktacja dostrojona..................................................................................................................181
4.7. Stosowanie Wspólnej Metody Oceny (CAF) w polskich i małopolskich urzędach jednostek samorządu...............................................................................................................................................183
4.7.1. Wprowadzenie............................................................................................................................183
4.7.2. Organizacja procesu samooceny w wybranych urzędach jednostek samorządu terytorialnego 184
4.7.2.1. Planowanie procesu samooceny..............................................................................................188
4.7.2.2. Rola informacji w procesie samooceny..................................................................................190
4.7.3. Proces samooceny.........................................................................................................................193
4.7.3.1. Tworzenie grup samooceny.....................................................................................................193
4.7.3.2. Organizacja szkoleń................................................................................................................196
4.7.3.3. Prowadzenie samooceny.........................................................................................................198
4.7.3.4. Wyniki samooceny..................................................................................................................199
4.7.4. Działania doskonalące..................................................................................................................201
4.7.4.1. Projektowanie działań doskonalących....................................................................................202
4.7.4.2. Upowszechnienie działań doskonalących...............................................................................204
4.7.4.3. Wdrożenie działań doskonalących..........................................................................................205
4.7.5. Baza „Dobrych Praktyk” jako wynik CAF................................................................................212
4.7.6. Planowanie następnej samooceny CAF.....................................................................................213
4.8. Ocena budowy modelu i metodologii Wspólnej Metody Oceny (CAF).........................................214
5. Założenia i metodologia badań empirycznych pracy............................................................217
5.1. Cele i założenie badawcze...............................................................................................................217
5.2. Metodyka badań..............................................................................................................................218
5.2.1. Opis metod, techniki i narzędzia badawczego...........................................................................219
5.2.2. Opis doboru próby badawczej....................................................................................................222
5.2.3. Charakterystyka badanej populacji urzędów..............................................................................222
6. Badania empiryczne w urzędach jednostek samorządu terytorialnego Małopolski..............229
6.1. Prezentacja informacji i danych zawartych w ankietach skierowanych do wybranych urzędów jednostek samorządu terytorialnego Małopolski....................................................................................229
6.2. Analiza informacji zawartych w sprawozdaniach (matrycach) z samooceny CAF w wybranych urzędach jednostek samorządu terytorialnego Małopolski....................................................................246
6.3.
Analiza projektów doskonalących wynikających z zastosowania CAF w wybranych urzędach jednostek samorządu terytorialnego Małopolski....................................................................................253
7. Model wspólnej oceny (CAF) w polskiej administracji publicznej......................................277
7.1. Ocena skuteczności zastosowania samooceny CAF w urzędach jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego..........................................................................................277
7.1.1. Ocena stopnia wdrożenia projektów doskonalących w urzędach jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego........................................................................................279
7.1.2. Efekty stosowania Modelu CAF w opinii pracowników wybranych urzędów JST województwa małopolskiego w opinii konsultantów i ekspertów.......................................................282
7.2. Ocena i perspektywy stosowania Metody CAF w Polsce...............................................................293
7.3. Posumowanie badań........................................................................................................................298
7.4. Wnioski końcowe i dalsze kierunki badań......................................................................................304
Zakończenie.............................................................................................................................309
Literatura..................................................................................................................................313
Wydawnictwa zwarte:.............................................................................................................................313
Czasopisma:............................................................................................................................................330
Źródła elektroniczne:..............................................................................................................................343
Akty prawne:..........................................................................................................................................356
Strony www:...........................................................................................................................................360
Tabele......................................................................................................................................................362
Rysunki...................................................................................................................................................363
Wykresy..................................................................................................................................................364
Wprowadzenie
Funkcjonowanie polskiej administracji publicznej w ostatnim trzydziestoleciu ulega ciągłej ewolucji. Wraz ze zmianami funkcji administracji publicznej na przełomie XX i XXI wieku nastąpił równoległy proces nieustannego poszukiwania nowych metod i narzędzi, które mogłyby przyczynić się do podniesienia poziomu jakości świadczenia usług publicznych. Poszukiwanie doskonałości w realizacji celów i zadań ustawowych sektora publicznego oraz ciągłe zapotrzebowanie na innowacje nałożyło tym samym na administrację publiczną nowe wyzwania, gdzie skuteczność w realizacji celów i sprawność w działaniu to kluczowe kierunki rozwoju. W światowym i europejskim sektorze publicznym można też zauważyć od połowy XX wieku trudności związane z uzyskaniem efektywnych wyników działania, gdyż przy ciągle zmniejszających się zasobach pojawiła się konieczność poszukiwania oszczędności. Obecnie polskie organizacje publiczne nie są już „typowymi” organizacjami biurokratycznie administrującymi powierzonymi zadaniami. W drugiej dekadzie XXI wieku są to organizacje, które realizując swoje cele ustawowe i strategiczne, zarządzają skomplikowanym systemem usług publicznych świadczonych na rzecz klientów, obywateli i interesariuszy. Proces ten dotyczy też polskiego samorządu terytorialnego, w którym wraz z rozwojem cywilizacyjnym, ekonomicznym i społecznym ciągle rosną oczekiwania społeczności lokalnych dotyczące poziomu jakości realizowanych dla nich usług publicznych, a spełnione oczekiwania oraz satysfakcja klientów są istotnymi wyznacznikami oceny ja-kości funkcjonowania urzędów jednostek samorządu terytorialnego (JST). Powyższe uwarunkowania spowodowały konieczność poszukiwania nowych podejść w świadczeniu usług publicznych w polskim sektorze publicznym. Jednym z nich jest podejście projakościowe. W Polsce zainteresowanie systemami zarządzania jakością i podejściem projakościowym w sektorze publicznym miało swój początek w latach dziewięćdziesiątych XX wieku. Wyniki badań i analiza literatury wskazują, że polska administracja w tym okresie wprowadzała do swoich systemów zarządzania zasady i wytyczne norm serii ISO 9000. Z chwilą wejścia Polski do struktur europejskich, w 2004 roku, sytuacja polskich urzędów istotnie się zmieniła. Nowe wymagania i oczekiwania zewnętrzne i wewnętrzne sprawiły, że coraz częściej zaczęto wykorzystywać filozofię i zasady kompleksowego zarządzania jakością (TQM) oraz inne narzędzia do pomiaru funkcjonowania i oceny działalności oraz doskonalenia organizacji publicznych. Zasady TQM, które leżą u podstaw Europejskiej Nagrody Jakości (EQA), stanowiły i stanowią również fundament Polskiej Nagrody Jakości. Od początku jej powstania cieszyła się ona zainteresowaniem organizacji publicznych i samorządowców. W urzędach administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej, pojawiły się standardy zarządzania w zakresie doskonalenia zarządzania środowiskowego (ISO serii 14000), zarządzania bezpieczeństwem informacji (ISO 27 001) czy też zarządzania ryzykiem (ISO 31000). Pojawiły się również metodyki samooceny organizacji, które mają swoje korzenie w innych obszarach niż zarządzanie jakością, np. w zarządzaniu finansami, zarządzaniu wiedzą czy też w zarządzaniu strategicznym. Z zarządzania strategicznego wywodzi się zrównoważona karta wyników (ang. Balanced Scored), która jest wykorzystywana w sektorze publicznym do monitorowania strategii i procesów strategicznych. Popularność zdobyły również metody Six Sigma i Lean Management, jak również model doskonałości biznesowej EFQM. Istotną właściwością wymienionych koncepcji jest fakt, że obejmują one swoją metodologią kompleksowe podejście do oceny organizacji publicznej. Postrzegają ją całościowo, oceniając nie tylko wyniki finansowe działania, ale i te niematerialne procesy ukierunkowane na świadczenie usług dla klientów, pracowników, interesariuszy (ang. Stakeholders) oraz dla całego społeczeństwa. Doświadczenia urzędów administracji publicznej w krajach zachodnich wskazują, że tylko kompleksowa ocena funkcjonowania organizacji przyczynia się efektywnego, skutecznego i sprawnego zarządzania organizacją, w myśl zasady, że nie można zarządzać czymś, czego nie da się zmierzyć.
U podstaw takiego podejścia legł pomysł opracowania modelu samooceny organizacji publicznych. Jest nim Wspólna Metoda Oceny — CAF (ang. The Common Assessment Framework — CAF). Początki prac nad opracowaniem CAF związane są z reakcją na wyzwania, jakie stanęły przed europejską administracją publiczną na koniec XX wieku i reformami zapoczątkowanymi przez Nowe Zarządzanie Publiczne. Istotnym elementem, który wpłynął również na pomysł opracowania modelu dedykowanego organizacjom sektora publicznego, była potrzeba rozpoczęcia procesu doskonalenia europejskiej administracji publicznej. W Polsce wdrażanie metody CAF rozpoczęło się w ramach pilotażu w 2001 roku. Od roku 2008 były to już systematyczne działania związane ze stosowaniem modelu CAF w polskiej administracji publicznej. Apogeum wdrażania projektów związanych z zastosowaniem CAF miało miejsce w latach 2010–2012, kiedy to samoocena według wymagań modelu CAF szeroko objęła jednostki polskiego samorządu terytorialnego.
Obecnie ograniczono znacząco finansowanie tych projektów ze środków Unii Europejskiej, co przełożyło się na zainteresowanie co do ich stosowania. W tej chwili zaledwie parę organizacji samorządowych prowadzi regularną samoocenę według CAF.
Jednym z województw, w którym od początku model CAF był szeroko stosowany i jest wykorzystywany do chwili obecnej, jest województwo małopolskie. Województwo małopolskie dysponuje jednym z największych potencjałów społeczno-gospodarczych w Polsce, wytwarza 8,0% PKB kraju i od wielu lat ma stały poziom wzrostu gospodarczego. Systematyczny i ciągły rozwój Małopolski przekłada się bezpośrednio na funkcjonowanie małopolskiej administracji publicznej. Aby sprostać nowym oczekiwaniom i wymaganiom, małopolskie jednostki samorządowe już od ponad 20 lat wykorzystują różne systemy, metody i narzędzia do doskonalenia swojego funkcjonowania. Wyniki badań wskazują, że najbardziej rozpowszechnionym systemem zarządzania był system zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001. Grupę urzędów, stosujących znormalizowane podejście do zarządzania jednostką samorządową, uzupełniają urzędy, które wdrożyły zintegrowany system zarządzania z wykorzystaniem sytemu zarządzania środowiskowego według wymagań normy ISO 14000 oraz/lub zarządzania bezpieczeństwem informacji według wymagań normy ISO 27000. Liczbę urzędów, których funkcjonowanie wspomaga znormalizowane podejście, uzupełniają jednostki, które wdrożyły zasady normy ISO 9004. Innym narzędziem, wykorzystywanym do projakościowego doskonalenia funkcjonowania, jest udział małopolskich jednostek samorządowych w konkursach i aplikowanie do nagród jakościowych. W konkursach opartych o wytyczne Modelu Doskonałości EFQM uczestniczyły przede wszystkim urzędy największych małopolskich jednostek samorządowych, które dysponują największym potencjałem instytucjonalnym i wieloletnim doświadczeniem w zakresie budowania projakościowego podejścia w sektorze publicznym (np. UMWM, UM Kraków, UM Tarnów).
Małopolskie jednostki samorządu terytorialnego, które skutecznie przeprowadziły samoocenę z wykorzystaniem metody CAF, stanowią 33% wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w Małopolsce na ogólną ilość 215 jednostek.
Ta informacja stanowiła inspirację dla autora i legła u podstaw sformułowania celu badawczego oraz powstania niniejszej rozprawy. Istotnym przedmiotem i celem niniejszej dysertacji była też próba analizy procesu stosowania oraz skuteczności Wspólnej Metody Oceny w oparciu o przeprowadzone badania w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego. Takich badań w Polsce i Małopolsce dotychczas nie przeprowadzono. W zamyśle autora niniejsza dysertacja ma się też przyczynić do lepszego dostosowanie teoretycznego modelu i metodyki CAF do specyfiki polskiej administracji publicznej oraz wskazania dalszych istotnych kierunków badań nad jego budową i metodologią modelu. Istotnym elementem rozprawy jest też praktyczna weryfikacja teoretycznych założeń modelu i metodologii przeprowadzona w oparciu o analizę blisko 100 samoocen w 71 urzędach jednostek samorządu terytorialnego na terenie województwa małopolskiego, co może dać impuls do zmiany niektórych aspektów stosowania metody CAF w Polsce.
Głównym celem badawczym było udowodnienie, że Wspólna Metoda Oceny (CAF) jest skutecznym narzędziem projakościowym wspomagającym realizację celów ustawowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Tak sformułowany cel główny (Cg) rozprawy wymagał postawienia następujących pytań badawczych (Pb):
•
Czy istnieje zależność pomiędzy stosowaniem modelu CAF, a systemem zarządzania jakością wykorzystywanym w sektorze publicznym (Pb1)?
•
Czy zastosowanie samooceny według modelu CAF w małopolskich urzędach umożliwia diagnozę stanu tych urzędów w zakresie podejścia projakościowego oraz podjęcie działań doskonalących i benchmarkingu pomiędzy nimi (Pb2)?
•
Na ile model CAF umożliwia ukazanie zależności pomiędzy osiągniętymi wynikami, a wykorzystywanym potencjałem w urzędach JST (Pb3)?
•
Na ile model CAF wprowadza i utrwala zasady kompleksowego zarządzania jakością w polskiej administracji samorządowej (Pb4)?
Tak sformułowane pytania badawcze wymagały sformułowania założeń badawczych. W niniejszej rozprawie postawiono, a następnie podjęto próbę weryfikacji głównego założenia badawczego (Zg), które stanowi, że Wspólna Metoda Oceny może się przyczyniać znacząco do doskonalenia funkcjonowania małopolskich urzędów, umożliwiając tym samym lepszą realizację celów ustawowych JST.
Główne założenie badawcze wspomagają założenia pomocnicze (Zp) zakładające, że:
•
Efekty przeprowadzenia samooceny według modelu CAF wprowadzają podejście projakościowe w JST wzmacniając równocześnie realizację celów ustawowych (Zp1).
•
Stosowanie samooceny według modelu CAF umożliwia pełną diagnozę stanu urzędów JST w zakresie podejścia projakościowego oraz ułatwia podjęcie działań doskonalących, w tym dzielenie się dobrymi praktykami poprzez benchmarking (Zp2).
•
Analiza wyników samoocen według Wspólnej Metody Oceny w Polsce może wskazywać na brak spójności lub współzależność pomiędzy potencjałem a wynikami osiąganymi przez urzędy JST (Zp3).
•
Przeprowadzenie samooceny według modelu CAF wzmacnia stosowanie zasad Kompleksowego Zarządzania Jakością (TQM), w tym działań zgodnych z cyklem PDCA (Zp4).
Weryfikacja założeń badawczych oraz głównego celu pracy wymagały teoretycznych analiz oraz empirycznych badań. Dokonano ich w oparciu o studia literaturowe i analizę wyników badań empirycznych. Badania literaturowe objęły literaturę zagraniczną oraz retrospektywne badania literatury polskiej, począwszy od pierwszych publikacji na temat CAF z początku lat dwutysięcznych, aż do ostatnich, opublikowanych w roku 2018.
Wieloaspektowa analiza badań empirycznych, dotyczących stosowania CAF w urzędach jednostek samorządu terytorialnego w Małopolsce, została osadzona na szerokim fundamencie obserwacji prowadzonych przez autora począwszy od roku 2008. Obserwacje te dotyczyły zarówno urzędów administracji rządowej stopnia centralnego (ministerstwa i urzędy centralne), administracji rządowej zespolonej i niezespolonej, jak i urzędów samorządowych wszystkich stopni, w wielu regionach kraju.
Realizując badania autor wykorzystał kilka metod badawczych. Badane urzędy małopolskich jednostek samorządu terytorialnego zostały objęte badaniem ankietowym oraz nieuczestniczącym badaniem obserwacyjnym. Uzyskane wyniki zostały skonfrontowane z opiniami uzyskanymi od przedstawicieli małopolskich jednostek samorządowych w trakcie wywiadu bezpośredniego (kierownictwa urzędów, jaki i szeregowi pracownicy samorządowi). Tak zestawione wyniki badań wraz z opiniami pracowników samorządu zostały skonfrontowane z opiniami ekspertów w zakresie stosowania metody CAF w Polsce, będących ekspertami MSWiA. Eksperci ci pochodzili z dwóch grup zawodowych: ekspertów pochodzących z jednostek samorządu terytorialnego oraz ekspertów z firm doradczych i konsultingowych. Działania te podjęto w celu uzyskania opinii z innej perspektywy niż badane urzędy, mając na uwadze wysoką wiedzę i praktyczne doświadczenie ekspertów w zakresie badanych problemów. W tym wypadku zastosowano metodę ekspercką.
Zgromadzone wyniki badań oraz informacje uzyskane w trakcie badań literaturowych i obserwacji pozwoliły określić strukturę niniejszej dysertacji, która prócz wstępu i zakończenia składa się z siedmiu rozdziałów, spośród których cztery mają charakter teoretyczny, jeden metodyczny oraz dwa empiryczny.
Rozdział pierwszy został poświęcony pojęciu jakości i jego ewolucji, przeglądowi stanowisk związanych z definiowaniem pojęcia TQM wraz z odniesieniem się do ewolucji tej koncepcji. W rozdziale tym omówiono również związki pomiędzy jakością usług publicznych, a satysfakcją klientów instytucji publicznych.
Rozdział drugi prezentuje przeobrażenia w światowej administracji publicznej na przełomie XX i XXI wieku oraz projakościowe reformy w światowej, europejskiej i polskiej administracji publicznej. W rozdziale tym omówiono rozwój badań nad administracją jako nauką oraz przedstawiono różne teoretyczne i praktyczne nurty reform administracji światowej i europejskiej, Szczególną uwagę zwrócona na rolę koncepcji Nowego Zarządzania Publicznego (New Public Management — NPM) oraz model reformowania sektora publicznego i administracji oparty o New Governance, które leżą u podstaw funkcjonowania dzisiejszej europejskiej administracji publicznej. W rozdziale tym przedstawiono również systemy zarządzania, koncepcje oraz metody projakościowe stosowane w administracji publicznej funkcjonujące w różnych krajach, począwszy od QM (Quality Management), poprzez system norm ISO, model EFQM, aż po Lean Government i Lean Six Sigma. W rozdziale drugim omówiono również reformy oraz metody doskonalenia jakości funkcjonowania administracji publicznej w Polsce, aby dostosować administrację rządową i samorządową do standardów przyjętych w Unii Europejskiej. Przedstawiono tudzież praktyczne rezultaty i wyniki oddziaływania wdrożonych do polskich urzędów różnych programów, systemów, metod i narzędzi projakościowych.
Rozdział trzeci to rozważania na temat doskonałości i samooceny jako drogi, która prowadzi do znakomitości organizacji. W rozdziale tym przedstawiono różne modele i systemy, w których wykorzystywana jest samoocena jako narzędzie poprawy jakości funkcjonowania organizacji publicznej, począwszy od modeli nagród jakościowych (np. EFQM, PNJ), poprzez rozwiązania normatywne (ISO 9004 i ISO 10014), metodę PRI, aż po kontrolę zarządczą. Wprowadzenie tych koncepcji, metod i narzędzi projakościowych do codziennej działalności organizacji sektora publicznego pozwala na sformułowanie czytelnych i konkretnych celów, stymuluje zainteresowanie kierownictw i pracowników poziomem jakości oraz ciągłego doskonalenia.
Rozdział czwarty prezentuje Wspólną Metodę Oceny (The Common Assessment Framework — CAF). W pierwszej części rozdziału omówiono genezę i rozwój modelu. Druga jego część odnosi się do istoty metody jako narzędzia doskonalenia organizacji publicznej oraz przedstawienia kryteriów potencjału i kryteriów wyników modelu CAF w odniesieniu do funkcjonowania urzędu administracji publicznej W trzeciej części przedstawiono zasady metodologii stosowania modelu ze szczególnym uwzględnieniem przyjętych w metodzie punktacji. Czwarta część omawia organizację procesu samooceny w wybranych urzędach jednostek samorządu terytorialnego, ze szczególnym uwzględnieniem, wynikających z metodologii, „Dziesięciu kroków doskonalenia organizacji według CAF 2013”. W rozdziale tym omówiono również poszczególne fazy i kroki procesu samooceny w odniesieniu do praktycznych zjawisk, jakie zaobserwował autor w tym obszarze stosowania modelu. Informacje dotyczące zaobserwowanych zjawisk i przyjętych w trakcie samooceny rozwiązań uzupełniają praktyczne przykłady z wybranych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Rozdział piąty omawia założenia i metodologię badań empirycznych dysertacji wraz z zdefiniowaniem problemów badawczych. W rozdziale tym omówiono przyjęte zasady procesu badawczego i sposób prowadzenia badań empirycznych. Zaprezentowano również zastosowane metody badawcze. W drugiej części rozdziału przedstawiono opis próby badawczej. Prowadząc analizę informacji autor oparł się o wyniki 71 ankiet skierowanych do poszczególnych badanych urzędów jednostek samorządu terytorialnego Małopolski, które przeprowadziły samoocenę według metody CAF. Badanie ankietowe urzędów jednostek samorządu terytorialnego na obszarze województwa małopolskiego było ściśle dedykowane dla urzędów, które przeprowadziły samoocenę funkcjonowania z wykorzystaniem metody CAF w latach 2002–2015.
Podstawowej charakterystyki badanych urzędów dokonano według 5 kryteriów: lokalizacja urzędu, rodzaj samorządowej jednostki administracyjnej (Wyk. 18), wielkość zatrudnienia w urzędzie, wcześniejsze doświadczenia urzędów w wykorzystaniu systemów, metod i narzędzi projakościowych oraz ilość przeprowadzonych samoocen z wykorzystaniem modeli CAF z roku 2002, 2006 lub 2013. Charakterystykę badanej grupy urzędów dopełnia informacja, dotycząca deklaracji poddania się zewnętrznemu badaniu jakości z zastosowania CAF w ramach procedury „Poświadczenia Jakości Zastosowania CAF”.
Rozdział szósty prezentuje wyniki badań empirycznych w urzędach badanych jednostek samorządu terytorialnego Małopolski. Dokonano w nim analizy i syntezy informacji pozyskanych z ankiet skierowanych do wybranych urzędów jednostek samorządu terytorialnego Małopolski. Przedstawiono również wyniki badań empirycznych, które koncentrowały się na trzech płaszczyznach badawczych: analizie informacji zawartych w ankietach skierowanych do przewodniczących zespołów samooceny CAF oraz do zespołów w poszczególnych urzędach, analizie informacji zawartych w matrycach samooceny (sprawozdaniach z samooceny) oraz analizie informacji dotyczących planowania i realizacji projektów doskonalących zawartych w „Sprawozdaniach z samooceny” i „Planach doskonalenia”.
Rozdział ostatni, siódmy, to próba oceny skuteczności zastosowania samooceny CAF w polskich i małopolskich urzędach jednostek samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem oceny stopnia wdrożenia projektów doskonalących. W pierwszej części rozdziału została przedstawiona przez autora ocena skuteczności zastosowania modelu. Ocena została zaprezentowana na tle i w powiązaniu z opiniami pracowników wybranych małopolskich urzędów JST oraz opiniami konsultantów i ekspertów. Ostatnia część rozdziału to subiektywna opinia autora dotycząca oceny i perspektywy stosowania Metody CAF w Polsce.
Autor, przygotowując empiryczną cześć rozprawy, korzystał ze wsparcia i informacji udzielonych przez przedstawicieli małopolskich jednostek samorządowych oraz opinii i sugestii ekspertów oraz konsultantów CAF w Polsce. Autor serdecznie dziękuje wszystkim przedstawicielom tych jednostek oraz gronu ekspertów, bez wsparcia których przygotowanie tej rozprawy byłoby niemożliwe. Szczególne podziękowania kieruję do Krajowego Konsultanta ds. CAF w Polsce, pracowników Departamentu Administracji Publicznej MSWiA, pracowników UM w Krakowie oraz pracowników Urzędu Gminy w Sękowej, Zawoi i Chełmca. Autor pragnie też wyrazić szczególne podziękowania firmie konsultingowej Q-base w Warszawie za wsparcie metodyczne w zakresie praktycznego stosowania metody CAF w polskiej administracji publicznej.
Autor wyraża nadzieję, że zaprezentowane w dysertacji rozważania teoretyczne oraz wyniki przeprowadzonych badań mają walory poznawcze, merytoryczne i metodologiczne, i tym samym przyczynią się do pogłębienia wiedzy o stanie i możliwościach zastosowania Modelu Wspólnej Oceny CAF w Polsce w przyszłości.
1. Jakość w usługach publicznych
1.1. Wprowadzenie
Jednym z ważniejszych problemów funkcjonowania współczesnego społeczeństwa jest zapewnienie wysokiej jakości świadczonych usług publicznych. Wzrastające oczekiwania klientów i interesariuszy wpływają na modernizację i transformację usług sektora publicznego, który musi im sprostać. Temat poziomu jakości usług świadczonych przez podmioty publiczne jest już od dziesięcioleci w kręgu zainteresowań praktyków i naukowców na świecie (m.in. Cappelli, Guglielmetti, Mattia, Merli i Renzi, 2011; Elg, Wihlborg i Örnerheim 2015), i w Polsce (m.in. Bugdol 2008; Frąś 2008; Modzelewski 2009; Szczepańska 2010; Wawak S., 2011; Opolski & Modzelewski 2011; Bugdol 2011; Broniewska 2012; Wiśniewska & Szczepańska 2014; Sichelska 2017). Stosowanie podejścia projakościowego w sektorze publicznym może przybierać różne formy: od nadzoru i kontroli, wprowadzania polityk projakościowych (Bejerot i Hasselbladh 2013) przez wdrażanie programów poprawy jakości (Elg, Stenberg, Kammerlind, Tullberg, & Olsson 2011) i stosowanie kryteriów wynikających z norm serii ISO 9000 (www.iso.org/iso-9001) oraz modeli i nagród jakościowych np. EFQM (Wiśniewska & Szczepańska 2014; Kłosowska-Lasek 2017), CAF (Thijs & Staes 2010), MBA (https://www.nist.gov/baldrige), PNJ (www.pnj.pl), aż po stosowanie zasad filozofii TQM (Borys & Rogala 2012; Szczepańska 2015; Tomazevic, Seljak, Aristovnik 2016; Słaboszewska 2017).
1.2. Ewolucja pojęcia jakości
Jakość jest pojęciem subiektywnym, złożonym i w różny sposób interpretowanym w zależności od rodzaju wiedzy, do której się odnosi i czasu historycznego, w którym funkcjonuje. Inaczej definiowano pojęcie jakości w starożytności, kiedy było oparte na wysublimowanych przemyśleniach starożytnych filozofów, inaczej dzisiaj u progu trzeciej dekady XXI wieku, kiedy poziom jakości wyrobów, usług, jakości życia, jakości pracy znajduje się w centrum zainteresowania każdego człowieka, niezależnie od roli jaką pełni we współczesnym społeczeństwie. Przegląd kluczowych podejść i aspektów w odniesieniu do pojęcia jakości przedstawiono w tabeli 1.
Tabela 1. Podejście i uwzględniane aspekty w definiowaniu pojęcia jakości
Podejście Aspekt jakości
cywilizacyjne Kształtowanie warunków jakości życia;
ekonomiczne Przydatność produktu lub usługi za określoną cenę. Zależność pomiędzy poziomem jakości produktu/usługi, a innymi kategoriami ekonomicznymi, takimi jak: cena, popyt, przychód, zysk, koszt wytworzenia, koszty jakości, system motywacyjny, itp.;
filozoficzne Coś do czego dążymy intuicyjnie, ale praktycznie bez żadnej możliwości jednoznacznego jej zdefiniowania;
ogólne Przydatność do użytku. Odniesienie do cech wyrobów i usług, gdzie jakość to doskonałość wyrobu/usługi, będąca przeciwieństwem niskiej jakości;
prawne Przestrzeganie norm jakościowych zawartych w normach prawnych;
socjologiczne Stosunek klientów/konsumentów i użytkowników do cech określających wyrób/usługę;
techniczne Preferowanie określonych właściwości jakościowych wyrobów i usług, w celu wykazania optymalnej przydatności społecznej i użytkowej spełniającej oczekiwania klientów. Zgodność ze specyfikacjami.
Źródło: opracowanie własne na podstawie Bielawa A. (2011) Postrzeganie i rozumienie jakości — przegląd definicji jakości, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, Szczecin, nr 21, Przedsiębiorstwo zorientowane na wiedzę, s. 143–152.
Wraz z rozwojem cywilizacyjnym interpretacja pojęcia „jakość” na przestrzeni setek lat stała się coraz bardziej wieloaspektowa i złożona. Rozwój technologii i wytwarzanie coraz bardziej skomplikowanych wyrobów powodował konieczność wprowadzenia kontroli ja-kości wyrobu, początkowo końcowego, a następnie na kolejnych etapach wytwarzania produktu. Pojawiła się kontrola jakości. Wiek XX przyniósł rozwój przemysłu, automatyzacji, specjalizacji produkcji. Wynikiem tego było wprowadzenie statystycznej kontroli jakości produkowanych wyrobów na pewnym akceptowanym poziomie. Równocześnie zaczęto mówić o jakości systemów zarządzania i dostrzegać znaczenie jakości usług.
W. E. Deming, jeden ze współtwórców japońskiej rewolucji jakościowej sformułował program poprawy jakości zawarty w tzw. „Czternastu wskazówkach”, które powinno stosować kierownictwo organizacji (Wawak 1997, s. 14). „Czternaście wskazówek” to swoisty elementarz jakości, który stał się fundamentem filozofii jakościowej Deminga. Jego zdaniem jakość wyrobu czy też usługi jest możliwa do osiągnięcia, kiedy kadra kierownicza zmienia swoją orientację z „dzisiaj" na „jutro" i stawia na innowacje, przeprowadza zmiany dotyczące decentralizacji zarządzania i samokontroli pracowników w trakcie wykonywania procesu produkcyjnego. Druga połowa XX wieku to rozwój technologii związanych z przemysłem atomowym, rakietowym i kosmicznym. W tym przypadku jakość wytworzonych produktów nie mogła być sprawdzona po ich wykonaniu, musiały być wykonane, jak to określił P. B. Crosby, „dobrze za pierwszym razem" (Dendura 1997, s. 12). Dało to początek pojęciu zapewnienia jakości. P. B. Crosby w swojej koncepcji zwrócił uwagę na rolę kadry zarządzającej w procesie poprawy jakości (zaangażowanie i przewodzenie procesom zmian) oraz postulował zmianę postaw wobec jakości poprzez konieczność sprawnego komunikowania się w obrębie organizacji (por. Szczepańska 1997,
s. 30–33). Z kolei filozofia J. M. Jurana była oparta na założeniu o konieczności identyfikacji przyczyn powstawania problemów, jako metody zapobiegania wadom oraz konieczności uwzględnienia kosztów jakości jako czynnika wpływającego na problemy jakościowe organizacji (Szczepańska 1997, s. 40). W 1962 roku ukazał się w Japonii podręcznik ja-kości napisany przez K. Ishikawę, równocześnie powstały tam pierwsze Kręgi Jakości (Wawak 1998, s. 46). Były to grupy pracowników spotykających się w regularnych odstępach czasu z własnej woli, aby dyskutować nad problemami napotkanymi podczas pracy pod kątem ich rozwiązywania. Lata siedemdziesiąte przyniosły światowy kryzys paliwowy i wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw japońskich. Spowodowało to zmiany w podejściu do problemów jakości. W przedsiębiorstwach amerykańskich i zachodnioeuropejskich wprowadzono zmiany w metodach pracy oraz nastąpił rozwój pierwszych koncepcji jakości (Rys. 1). Zapewnienie jakości, planowanie, sterowanie i doskonalenie jakości stały się elementem systemu zarządzania jakością.
Rysunek 1. Ewolucja zarządzania jakością — od nadzoru do TQM
Źródło: Opracowanie własne.
W 1985 roku powstały projekty norm ISO 9000, które po weryfikacji w 1987 roku zostały przyjęte przez Europejski Komitet Normalizacyjny (CEN) (Dendura s. 43) w postaci norm europejskich EN 29000 i zastosowane w krajach Wspólnoty Europejskiej i EFTA. W początku lat dziewięćdziesiątych ukazały się kolejno normy EN 45000 i ISO 10011. W 1993 roku normy ISO 9000 zostały wdrożone do norm polskich jako seria PN-EN 29000. W 1994 roku ukazała się zmodyfikowana wersja norm ISO 9000:1994, która została przyjęta przez CEN jako seria norm EN ISO 9000. W Polsce przyjęto serię norm jako PN-ISO 9000:1996. (Wawak 1998, s. 47). Kolejna nowelizacja norm ISO serii 9000 z roku 2000 wynikała z konieczności dostosowania standardu do zmieniającej się rzeczywistości społeczno-gospodarczej świata i postępujących wraz z nią procesów globalizacyjnych. W znowelizowanych normach osiem zasad zarządzania jakością stało się podstawą wymagań, co umożliwiło ich lepsze dostosowanie do zasad filozofii TQM (ang. Total Quality Management), celów programów nagród jakościowych oraz modeli doskonałości (Komentarz do norm... 2001, s. 4). Nowelizacja normy ISO 9000 z roku 2006 przyniosła definicję jakości, która stanowiła próbę uogólnienia i zharmonizowania różnych podejść do definiowania tego pojęcia. Wprowadzenie nowej normy zmieniło koncepcję podejścia do systemów zarządzania jakością. W znowelizowanej normie ISO 9001 położono szczególny nacisk na zdolność do nieustannego i trwałego dostarczania wyrobów i usług, spełniających wymagania klienta oraz do ciągłego doskonalenia w celu zwiększania zadowolenie klienta. Trzecie wydanie normy ISO 9004 z 2009 roku zastąpiło normę ISO 9004:2000. Znowelizowana norma zawiera wytyczne dotyczące zarządzania organizacją, dzięki czemu możliwe jest ukierunkowanie organizacji na osiągnięcie trwałego sukcesu (Rogala 2011,
s. 9–12). W 2015 roku opublikowano kolejną nowelizację normy ISO 9001. Wprowadzono w niej istotne zmiany wynikające z nowego układu wymagań. Równolegle z wydaniem normy ISO 9001 pojawiła się również norma ISO 9000:2015 „Systemy zarządzania jakością. Podstawy i terminologia”, w której opisano podstawowe pojęcia i zasady zarządzania jakością, które mają zastosowanie w innych normach zarządzania jakością (PN-EN ISO 9000:2015-10). Tabela 2. Definicja pojęcia jakość według norm serii ISO 9000
Norma Definicja pojęcia jakość
PN-EN ISO 28402:1986. Jakość. Terminologia Zespół właściwości i charakterystyk liczbowych wyrobów, które wpływają na ich zdolności do zaspokajania potrzeb.
PN-EN ISO 8402:1996. Zarządzanie jakością i zapewnienie jakości. Terminologia. Ogół cech i właściwości obiektu decydujących o ich zdolności do zaspokajania stwierdzonych i przewidywalnych potrzeb.
PN-EN ISO 9000:2001 Systemy zarządzania jakością. Podstawy i terminologia Stopień, w jakim zbiór inherentnych właściwości spełnia wymagania.
PN-EN ISO 9000:2006. Systemy zarządzania jakością. Podstawy i terminologia.
PN-EN ISO 9000:2015-10. Systemy zarządzania jakością. Podstawy i terminologia. Stopień, w jakim zbiór inherentnych właściwości obiektu spełnia wymagania.
Źródło: opracowanie własne na podstawie norm serii ISO 9000.
Dokonując przeglądu podejść do definiowania pojęcia „jakość” od czasów starożytnych do definicji opublikowanej w normie ISO 9000:2015 można tę analizę przeprowadzić w oparciu o różne kryteria i wyznaczniki. Analiza występujących w literaturze definicji ja-kości pozwala na dokonanie klasyfikacji współczesnych pojęć jakości (Szczepańska 2010, por. s. 31–37; Dziadkowiec 2017, s. 23–38). Można wśród nich znaleźć definicje ogólne, gdzie jakość to doskonałość produktu, będąca przeciwieństwem niskiej jakości. Jakość z jednej strony to osiągnięcie wyższych standardów, a z drugiej to istota zadowolenia klienta. Inne definicje to: definicje produktowe, gdzie jakość to mierzalna i dokładna zmienna; definicje użytkowe, które oparte są na przekonaniu, że potrzeby nabywcy mogą być zaspokojone przez produkty, które najbardziej odpowiadają preferencjom klienta; definicje produkcyjne, które wskazują na to, że jakość produktu jest podstawą preferencji klientów oraz wyznacznikiem ich oczekiwań; definicje wartościowe, w której jakość jest tym, co powoduje zmiany w wymaganiach klienta, przy akceptowanym poziomie ceny lub koszcie nabycia; definicja normatywna, która jest definicją uniwersalną ponieważ łączy różne sposoby rozpatrywania pojęcia jakości jako parametru wyrobu i wyboru przez klienta. Na koniec można mówić o definicjach jakości totalnej, która oznacza nieustanne i ciągłe zaspokajanie potrzeb odbiorcy w warunkach konkurencji, poprzez uzyskanie najlepszej pozycji u klienta, który za określoną cenę otrzymuje z towaru najwyższą dla siebie wartość. B. Oyrzanowski twierdził, że definicje pojęcia jakości można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to definicje związane z jego cechami i właściwościami samego produktu. Druga to definicje określające jakość w odniesieniu do oczekiwań klienta, czyli stopień, w jakim właściwości produktu zaspokajają jego oczekiwania jako użytkownika (Oyrzanowski 1993, s. 23). D. A. Garvin postulował podział definicji pojęcia jakości na siedem kategorii tj.: ogólne, produkcyjne, produktowe, klienckie, wartościujące, wielowymiarowe, strategiczne (Garvin 1984, s. 25).
Tabela 3. Wybrane definicje pojęcia „jakość”
Rodzaj definicji Definicja
ogólne Dobroć produktu, przy czym dobroć ta może być zastosowana do wszystkich rodzajów produktów i usług (Shewhart 1931).
produkcyjne Zgodność z wymaganiami wewnętrznymi i zewnętrznymi (P. Crosby 1979); coś na mocy czego rzeczy są w pewien sposób określone (Horbaczewski 2006, s. 10).
produktowe Właściwości przedmiotu (Horbaczewski 2006, s. 10); Zbiór różnych cech produktu, które określają poziom jego użyteczności społecznej, co przekłada się na powiązanie go z jego wartością (Gwarek 1975, s. 15); Zespół cech fizycznych, chemicznych i biologicznych, które opisują dany produkt, a jednocześnie odróżniają go od innych (Oyrzanowski 1970, s. 11).
klienckie Wynik procesu zarządzania, który polega na opracowaniu, wytworzeniu, administrowaniu i dystrybucji odpowiednio tanich produktów i usług, których pragną i potrzebują odbiorcy (Bank 1997, s. 93); System zarządzania składający się z wartości, metodologii i narzędzi mających na celu zaspokajanie lub korzystnie przekraczanie potrzeb i oczekiwań klientów przy zmniejszonej ilości zasobów (Bergman i Klefsjö 2003); Zgodność z oczekiwaniami klienta, ale nie doskonałość techniczną lub finezję strony estetycznej (Szczepańska 1997, s. 30–33); Zdolność do zaspokojenia stwierdzonych i potencjalnych potrzeb klienta (Griffin 1998, s. 616).
wartościujące Doskonałość, perfekcja wykonania. Definiowana jakość nie jest jakością w sensie bezwzględnym (Horbaczewski 2006, s.10); Stopień doskonałości przy akceptowalnej cenie i sterowanie zmiennością przy akceptowalnym koszcie (Broh R.A 1982, s. 3).
wielowymiarowe Jakość produktu — wykonanie, dodatkowe wyposażenie, zgodność, wytrzymałość, zdolność do działania, estetyka, postrzegana jakość (D. A. Garvin 1984).
strategiczne Produkt wyższej jakości może poprawić postrzeganie firmy przez klientów (W. E. Deming 1986); Usystematyzowana próba ponownego skoncentrowania zachowania organizacji na planowaniu i praktycznym działaniu opartym na pracownikach, rozwiązywaniu problemów, zorientowaniu na interesariuszy poprzez otwartość oraz kierowanie się wspólnymi wartościami (Ghobadian i Gallear 1996).
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Hrobaczewski D. (2006) Filozoficzne źródła pojmowania jakości, „Problemy Jakości”, nr 10, s. 9-12; Dendura K., Podstawy Zarządzania jakością, Gdynia, Wydawnictwo Uczelniane Wyższej Szkoły Morskiej, s. 11; Prusak W. (2006) Zarządzanie jakością. Wybrane elementy, Wydawnictwo Politechniki Poznańskiej, Poznań, s. 15; Gazzola P., Pellicelli M. (2009) Sustainable Management and Total Quality Management in Public Organizations with Outsourcing Economics and Quantitative Methods, https://ideas.repec.org/p/ins/quaeco/qf0901.html, dustups: 30.12.2017; PN-EN ISO 9000:2015 Podstawy i terminologia, PKN, Warszawa 2016, https://sklep.pkn.pl/customer/account/login/, dostęp: 14.01.2018; R.A. Broh, Managing Quality for Higher Profits, McGraw-Hill, New York 1982, s. 3.; Rajkiewicz M., Mikulski R. (2016) Tendencje zmian w systemach zarządzania. Problemy integracji oraz wdrożenia, Monografie Politechniki Łódzkiej, Łódź, s. 8-12; http://repozytorium.p.lodz.pl/bitstream/ handle/11652/1464/Tendencje_zmian_w_systemach_Rajkiewicz_Mikulski_2016.pdf?sequence=1, dostęp 28.12.2016; Encyklopedia zarządzania https://mfiles.pl/pl/index.php/Jako%C5%9B%C4%87, dostęp 27.01.2018.
W literaturze funkcjonuje wiele innych definicji pojęcia jakości, które na przestrzeni ostatnich czterdziestu lat ewoluowały, będąc odbiciem rozwoju ekonomicznego, społecznego i technologicznego świata na przełomie XX i XXI wieku. Współczesne definiowanie pojęcia jakości z jednej strony wynika z nowego podejścia i rozwoju nauk o zarządzaniu, a z drugiej jest wyłącznie kombinacją lub implikacją wcześniejszych definicji jakości.
Dokonując analizy światowej literatury w zakresie definiowania pojęcia „jakość” łatwo zauważyć, że w perspektywie ostatnich trzech dekad uwidoczniły się różne podejścia w rozumieniu tego pojęcia. Stanowiska te wskazują, że ostatecznym sędzią poziomu jakości jest zawsze klient, który ustalając pewne potrzeby przekształca je w mierzalne cechy i cele. Ostatecznym celem jakościowym jest tu subiektywne zadowolenie klienta, który wie za co zapłacił. Uogólniając — „jakość” pod koniec drugiej dekady XXI wieku to:
przydatność do realizacji celu,
stopień zadowolenia klienta,
dokładność w spełnieniu specyfikacji lub projektu,
spełnienie standardów lub norm,
zgodność z doskonałością (Kumar & Kumar 2016, s. 14).
Można też zauważyć, że współcześni polscy teoretycy i praktycy bardzo często wracają do klasycznej interpretacji pojęcia jakości i definiują jakość opisując cechy obiektu
(E. Kindlarski, K. Lisiecka, A. Hamrol, W. Mantura, J. Łańcucki) lub oceniając cechy tegoż obiektu (E. Skrzypek, T. Wawak, R. Kolman, T. Tkaczyk, R. Karaszewski) (Cichoń 2012, s. 38). Należy też zwrócić uwagę na definicję zaproponowaną przez K. Lisiecką, która łączy ocenę obiektu z kategorią wartości użytkowej, gdzie jakość jest utożsamiana z wartością użytkową obiektu i ze stopniem zaspokojenia określonej potrzeby przez wyrób oraz z efektywnością gospodarowania (Lisiecka 2002, s. 36–37).
Pojęcie jakości w organizacji jest również nierozerwalnie związane z takimi kategoriami jak doskonalenie, rozwój i dojrzałość. Można przyjąć, że doskonalenie to proces rozwoju organizacji i jej przechodzenie od stanu gorszego do lepszego, od formy mniej rozwiniętej do formy bardziej rozwiniętej, gdzie ocena pozytywnych zmian następuje w oparciu
o ściśle określone kryterium (kryteria). Doskonalenie jest to dążenie do stanu docelowego jakim jest doskonałość (Borys, Rogala 2011, s. 19). Natomiast dojrzałość to osiągnięcie stanu pełnego rozwoju organizacji lub jej systemów zarządzania do stopnia „…w jakim wszystkie zasoby organizacji są optymalnie alokowane w stabilnych i opomiarowanych procesach, które umożliwiają realizację celów strategicznych organizacji" (Grela 2013,
s.
171).
Procesy doskonalenia jakościowego w organizacjach są też odnoszone do takiej kategorii jak skuteczność (Modzelewski 2011, s. 33–36). W naukach ekonomicznych przyjmuje się, że pojęcie to oznacza stopień realizacji celów. Według J. Zieleniewskiego skuteczność to takie działanie, które prowadzi do zamierzonego celu. Miarą skuteczności jest stopień w jakim zbliżamy się do celu (Zieleniewski 1969, s. 225). Jest jednak empirycznie dowiedzione, że skuteczność nie jest jednoznacznie powiązana z efektywnością w procesach doskonalenia. Należy bowiem zauważyć, że istnieją sytuacje, kiedy realizacja założonego celu jest skuteczna przy bardzo niskiej efektywności lub sytuacje odwrotne, kiedy efektywność realizacji celu jest związana z niską skutecznością. Pojęcie „jakość” można również definiować z punktu widzenia organizacji zorientowanej na klienta. Jakość z punku widzenia klienta zawsze jest związana z dwoma grupami jego potrzeb tj. potrzebami funkcjonalnymi i potrzebami niefunkcjonalnymi (Borucki, Urbaniak 1996, s. 21–22). Do pierwszej możemy zaliczyć cechy związane z eksploatacją produktu np. energooszczędność, a do drugiej np. reputację producenta czy też markę produktu.
Inni badacze, definiując jakość z punktu widzenia klienta (Lockyer, Muhlemann, Oakland 2005, s. 33), zwracają szczególną uwagę na jej rolę w zaspokajaniu ustalonych lub sugerowanych potrzeb klienta. Natomiast marketingowa definicja jakości zwraca uwagę na fakt, że bez klienta nie ma jakości — klient jest ostatecznym elementem weryfikującym jakość, zaś poziom jego zadowolenia wpływa na jej miarę (Kolman, Tkaczyk 1996, s. 25).
Dokonując powyższego przeglądu definicji i podejść związanych z pojęciem jakości można stwierdzić, że jest to kategoria niezwykle trudna do uchwycenia, zdefiniowania i osiągnięcia. Dotyczy to w jednakowym stopniu rozważań teoretycznych, jak i praktycznego postrzegania jakości.
Rysunek 2. Jakość z punktu widzenia klienta i jego potrzeb
Źródło: Opracowanie na podstawie Borucki W., Urbaniak M. (1996) Zdefiniować jakość, „Problemy Jakości”, nr 12, s. 22.
1.3. Total Quality Management — przegląd stanowisk
Funkcjonowanie pojęcia jakości jest też związane z filozofią TQM (Total Quality Management) i jej twórcami P. B. Crosbym, W. E. Demingiem i J. Juranem, którzy najogólniej rozumieli jakość jako spełnienie wymagań klienta.
Dokonując przeglądu stanowisk i definiowania filozofii Total Quality Management, należy spojrzeć na to zagadnienie poprzez pryzmat kolebki filozofii TQM, którą jest Japonia. Kraj ten i jego mieszkańcy są głęboko osadzeni w swojej kulturze i samurajskiej historii. Tradycja od wieków nakazuje mieszkańcom Japonii wytrwałe i pokorne dążenie do wyznaczonych celów, a jednym z elementów życia codziennego jest kult pracy, w tym pracy zespołowej i nieustanne dążenie do doskonałości. Pomimo trudnych warunków geograficznych, klimatycznych i izolacji od innych kultur na wyspach japońskich przez wieki funkcjonowały świetnie zorganizowane państwa i społeczności. Wartość jednostki w tym społeczeństwie była też oparta o kształtowanie wewnętrznej doskonałości oraz zrozumienie i szacunek dla drugiego człowieka. Dzięki temu dzisiejszy japoński przedsiębiorca (samuraj z teczką) to człowiek, który kieruje się w życiu honorem, odpowiedzialnością, wewnętrzną motywacją i estetyką.
Przyjmuje się, że podstawą teoretyczną do Total Quality Mangement były działania
W. E. Deminga i J. Jurana podjęte w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych w Japonii. W polskiej literaturze tematu nie ma jednoznacznie przyjętej wersji językowej TQM. Najczęstsze tłumaczenie to „Zarządzanie przez Jakość" (Wawak 1997, s. 23). Pojęcie to do do języka polskiego wprowadził Edward Kindlarski (Ćwikilicki, Obora 1994, s. 16). Można też to pojęcie tłumaczyć jako „Kompleksowe Zarządzanie Jakością", ponieważ słowo „Total" można też rozumieć jako: całościowe, nieograniczone, kompleksowe, totalne i globalne objęcie tym systemem zarządzania w organizacji. „Quality" to jakość w sensie spełnienia wymagań klientów zewnętrznych i pracowników wewnętrznych organizacji (Wawak 1997, s. 23). Natomiast „Management" to zarządzanie, ale nie w znaczeniu kierowania. Na tę różnicę zwrócił uwagę J. Pośpiech, który uważa, że kierowanie to ustalanie celów działania przez kierowników lub dyrektorów. Natomiast zarządzanie jest realizowaniem przez zarząd lub dyrektorów celów ustalonych przez kierownictwo (Pośpiech 1998, s. 28).
W ujęciu klasycznym definiuje się TQM jako filozofię zarządzania, stosowaną przy wszystkich działaniach organizacji, na zasadach przywódczej roli kierownictwa, w której każdy pracownik współpracuje z zespołem, stosując narzędzia ciągłej poprawy oczekiwań klienta, w celu osiągnięcia przez organizację zwiększenia wiarygodności na rynku, wzrostu zaufania klientów i ich przywiązania do organizacji (Kłos 1999, s. 8–10).
Natomiast QM jest systemem dochodzenia do jakości. TQM wg W. E. Deminga to koncepcja (filozofia), która w zarządzaniu organizacją prowadzi do działań na poziomie strategicznym organizacji doskonaląc planowanie, funkcjonowanie, sprawdzanie oraz zapobieganie i korekcję. Deming postulował odpowiedzialność i kontrolę wykonywanej pracy we-dług cyklu P-D-C-A i podkreślał, że pierwotna nazwa cyklu nie jest do końca precyzyjna, ponieważ słowo sprawdzenie (ang. check) w języku angielskim jest utożsamiane z zaprzestaniem działania, co samo w sobie zaprzeczało dynamice modelu. Dlatego też w 1993 roku dokonano modyfikacji cyklu, która polegała na zastąpieniu etapu sprawdzania etapem badania (uczenia się) (ang. study). W ten sposób powstał cykl P-D-C-A (Rogala 2011, s. 4). Cykl P-D-C-A jest czterotaktowym cyklem powtarzalnym: „Planuj”, czyli określ możliwość zmian i zaplanuj je. „Wykonaj”, czyli wprowadź w życie zaplanowane rozwiązania. „Sprawdź”, czyli dokonaj pomiaru i porównaj osiągnięte wyniki z celami określonymi w planie. „Działaj”, czyli popraw działania jeżeli zaobserwowano odchylenia od planu.
Rysunek 3. Cykl PDCA Wiliama Edwardsa Deminga
Źródło: Opracowanie własne na podstawie, Ćwikliński M., Obora H. (2009) Metody TQM w zarządzaniu firmą, Warszawa, Wydawnictwo Poltext, s. 18–19.
W literaturze przedmiotu definiowanie TQM (Szczepańska 2015, s. 51–54) wynika z tych samych przesłanek, założeń filozoficznych, teoretycznych, praktycznych i najczęściej jest rozwinięciem lub unowocześnieniem wcześniejszych definicji. Najważniejsze podejścia przedstawia tabela nr 4.
Tabela 4. Wybrane definicje Total Quality Management (TQM)
Autor Definicja
Bugdol M. Koncepcja kompleksowa. Wysiłek skierowany „na doskonalenie jakości we wszystkich sferach aspektach i rezultatach działania. Uwzględnia wszystkie elementy współczesnego przedsiębiorstwa. TQM związane jest z przekonaniem, że każdy proces i element funkcjonowania organizacji musi podlegać doskonaleniu” (Bugdol 2003, s. 35).
Europejski Instytut Administracji Publicznej (EIPA) Filozofia zarządzania oparta na kliencie, która zakłada ciągłe doskonalenie procesów poprzez wykorzystanie narzędzi analitycznych oraz zespołów obejmujących wszystkich pracowników organizacji (Papaj 2008, s. 60).
Griffin R. W. „Strategiczne zaangażowanie najwyższego kierownictwa na rzecz zmiany całego podejścia do prowadzenia działalności gospodarczej, które uczyniłyby jakość najważniejszym czynnikiem we wszystkich poczynaniach organizacji” (Griffin 2002, s. 609).
Hamrol A. Bezustannie zmieniający się system zarządzania, składający się z trzech składników: wartości, narzędzi i technik, którego celem jest pełna satysfakcja klientów wewnętrznych i zewnętrznych oraz zmniejszenie zasobów (Hamrol 2005, s. 67).
Japońska Nagroda Jakości im. Deminga Zbiór systematycznych działań realizowanych w organizacji w celu skutecznego i efektywnego osiągnięcia jej celów, prowadzących do dostarczenia wyrobów i usług na poziomie satysfakcjonującym klientów, w odpowiednim czasie i cenie (Szczepańska 2013, s. 27).
Kindlarski E. Zbiorowy wysiłek członków organizacji, zorientowany na ciągłe doskonalenie firmy we wszystkich aspektach, sferach i efektach jej działalności. Nowa filozofia zarządzania, nowy rodzaj wszechstronnego, zbiorowego wysiłku skierowanego na ustawiczne doskonalenie organizacji we wszystkich przekrojach jej działalności (Kindlarski 1994 b, s. 11); (Kindlarski 1994 a, s. 56).
Lisiecka K. Jest czymś więcej niż tworzeniem zbioru wskazań i zaleceń dla uzyskania przez firmę przyszłej pozycji na rynku, i czymś więcej niż przyswojeniem zestawu metod i środków pomocniczych dla osiągnięcia założonych celów w zakresie jakości produktów (Lisiecka 2002, s. 185).
Marinkowic V. i in. To podejście do zarządzania jakością, które koncentruje się na ciągłej poprawie i utrzymaniu jakości produktów i usług poprzez zaangażowane zarządzanie, pracowników, dostawców i klientów, w celu spełnienia lub przekroczenia oczekiwań klienta (Marinkowic V. i in. 2016, s. 745–746).
Norma ISO 8402:1996 Sposób zarządzania organizacją oparty na jakości i udziale wszystkich członków organizacji, ukierunkowany na osiągnięcie długotrwałego sukcesu dzięki zadowoleniu klienta oraz korzyściom dla wszystkich członków organizacji oraz dla społeczeństwa (Norma ISO 8402:1996, s. 20).
Oakland J. S. Koncepcja likwidowania marnotrawstwa poprzez wciąganie każdego pracownika w proces doskonalenia; to także koncepcja doskonaląca konkurencyjność, skuteczność, elastyczność całej organizacji (Lisiecka 2002, s. 177).
Polska Nagroda Jakości Wszechstronny wysiłek zorientowany na doskonalenie organizacji we wszystkich aspektach jej funkcjonowania (Bugdol 2003, s. 34).
Shahin A., Dabestani R. Filozofia zarządzania, która umożliwia ciągłe doskonalenie funkcji organizacji (Shahin, Dabestani 2011).
Steinbeck H. Metoda zarządzania organizacją oparta na zaangażowaniu i współdziałaniu wszystkich członków organizacji, której celem jest jakość. System ten ma na celu osiągnięcie pełnego zadowolenia klientów, zapewnienie organizacji stałego sukcesu oraz korzyści członkom organizacji i społeczeństwu (Steinbeck 1998, s. 13).
Stoner J. A. F. Ukierunkowanie kierownictwa organizacji na ciągłe doskonalenie wszystkich działań, w tym i procesów związanych z pracą tak, aby zaspokoić wszystkie potrzeby klienta (Stoner 2001, s. 27).
Szczepańska K. Koncepcja zarządzania organizacją, która poprzez zaangażowanie wszystkich członków organizacji w proces poprawy jakości swojego działania i organizacji dla zaspokojenia oczekiwań i potrzeb klienta (Szczepańska 1988, s. 288).
Wysocki S. Dynamiczny, nieskończony proces doskonalenia organizacji (Rączka, Wysocki 2005, s. 20).
Źródło: Opracowanie własne.
Reasumując definicję TQM można stwierdzić, że jest to wieloaspektowa filozofia, metoda i sposób zarządzania, model kierowania, środek i system oddziaływania na jakość wyrobów poprzez proces ciągłego doskonalenia (Rys. 4). Należy przyjąć, że działanie zgodne z zasadami filozofii TQM polega na zaangażowaniu pracowników na wszystkich poziomach organizacji w osiągnięcie wspólnego celu, czyli o powiązanie celów najwyższego kierownictwa organizacji ze środkami, służącymi osiąganiu tych celów, jakimi dysponują pracownicy. Jakość w tym układzie spoczywa na wszystkich pracownikach. TQM jest więc filozofią zarządzania, w której wszyscy są zaangażowani w doskonalenie (Kurek 2012, s. 411). Takie definiowanie wynika między innymi z podejścia jakie stosuje Szczepańska, definiując TQM w odniesieniu do tzw. „miękkich” kryteriów (społecznych) TQM, gdzie zasoby ludzkie, przywództwo i praca zespołowa istotnie wpływają na rozumienie tego pojęcia. Na przeciwległym krańcu rozumienia tego podejścia znajdują się definicje oparte na twardych kryteriach (technicznych), do których można zaliczyć, procesy, procedury oraz ciągle doskonalenie ukierunkowane na klienta (Szczepańska 2015, s. 53).
Rysunek 4. Wieloaspektowość definicji Total Quality Management
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Kłos Z. (1999) TQM definicje zakres, „Problemy Jakości”, nr 2,
s. 8–9.
Techniki, jakimi posługuje się TQM, są stosowane w różnych obszarach i sektorach. Mogą być tak samo użyteczne i skuteczne w technice i produkcji, jak i w usługach publicznych. Jednak, aby TQM było efektywne, musi objąć swoim działaniem całą organizację. Konieczne jest też zaangażowanie najwyższego kierownictwa, zespołowe podejście do rozwiązywania problemów, propagowanie polityki projakościowej poprzez szkolenia oraz udział wszystkich pracowników na wszystkich poziomach organizacji, tak aby ludzie z różnych działów o różnych możliwościach i umiejętnościach mogli się nawzajem komunikować i wspierać.
Głównym celem TQM jest dążenie do zapewnienia zadowolenia klientom organizacji (wewnętrznym i zewnętrznym) poprzez dobre zarządzanie i ciągłe doskonalenie realizowanych procesów. W TQM ważne są trzy aspekty:
• zespół wspomagany przez zaangażowane kierownictwo, które motywuje projakościowo pracowników oraz dąży do stałej poprawy funkcjonowania organizacji poprzez doskonalenie i spełnienie wymagań klientów oraz usprawnienie realizowanych procesów;
• odpowiedni system lub model, który umożliwi przełożenie idei filozofii TQM na praktyczne działania doskonalące (standardy ISO 9000, EFQM, CAF, AI, PNJ, SPEYER, Malcom Baldrige) (Papaj 2008, s. 60, 87).
• wykorzystanie narzędzi jakościowych do planowania, realizowania, nadzorowania i doskonalenia procesów (Kotas 2011, s. 56).
Rysunek 5. Model kompleksowego zarządzania jakością (TQM)
Źródło: Muhlemann A. P., Oakland J. S., Keith G. Lockyer K. G. (1997) Zarządzanie: produkcja i usługi, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN, s. 131.
Konsekwentne i systematyczne wprowadzanie TQM w organizacji znacząco wpływa na zmniejszenie niedomagań we wszystkich obszarach jej działania. TQM wspiera i wpływa na kooperatywny styl zarządzania, ponieważ wszyscy uczestniczą w podejmowaniu decyzji i mają na nią wpływ, a kierownictwo uzyskuje informacje płynące z dołu, co pozwala na podjęcie optymalnej decyzji. TQM ponadto wspiera innowacyjność, przedsiębiorczość i elastyczność organizacji i jej pracowników. Na powyższe korzyści wpływa szereg cech charakterystycznych dla filozofii TQM (Latzko, Saunders 1995, s. 46–115).
Wśród tych cech można wymienić za T. Wawakiem:
•
Ukierunkowanie na realizację procesów, a nie na wyniki działania.
•
Kaskadową realizację wdrażania i zaangażowania wszystkich pracowników.
•
Zaangażowanie ze strony ścisłego kierownictwa.
•
Skuteczne, nieskrępowane komunikowanie się zarówno pionowe, jak i poziome.
•
Ciągłe ulepszanie i udoskonalanie wewnętrzne i zewnętrzne wszystkich procesów i usług świadczonych przez organizację.
•
Stałość celu, wizji i misji, która jest wspólna dla wszystkich.
•
Ukierunkowanie na klienta, na jego oczekiwania i poziom satysfakcji.
•
Inwestowanie w zasoby ludzkie organizacji.
•
Szkolenie jako stały wymóg dla pracowników, które jest początkiem i końcem zarządzania jakością.
•
Akcentowanie pozytywnych wyników i sukcesu.
•
Działanie poprzez pracę zespołową.
•
Cele i zadania ustalane z udziałem wszystkich pracowników, którzy mają je wykonywać.
•
Inwestowanie w rozwój jakości prowadzące w długim okresie czasu do wzrostu zaufania klientów do instytucji publicznych, demokracji i państwa (Wawak 2002,
s. 271–289 za http://caf-commonassesmenthamwork.blogspot.com).
Kompleksowe Zarządzanie Jakością, jak wspomniano powyżej, obejmuje dwa kierunki działań: zapewnienia jakości zewnętrznej i zapewnienia jakości wewnętrznej. Zapewnienie jakości zewnętrznej jest działaniem mającym na celu zdobycie zaufania i zadowolenia klienta (np. petenta w urzędzie). Natomiast zapewnienie jakości wewnętrznej jest działaniem mającym na celu kontrolowanie i wzbudzenie zaufania kierownictwa i pracowników dla zapewnienia skuteczności i trwałości działania całej organizacji (Wawak 1998, s. 61–62). Aby skutecznie zapewnić jakość w działaniu organizacji, należy badać potrzeby i oczekiwania klienta i określać je jako wymagania stawiane przed organizacją. Należy ponadto ocenić czynniki wpływające na wymagania klienta i sposób ich spełnienia. Zapewnienie jakości wiąże się też z systematyczną weryfikacją i kontrolą poszczególnych działań oraz ich udokumentowaniem. Udokumentowany system zapewnienia jakości oraz wykonywanie działań powinno być poddane ocenie i nadzorowi przez dostawcę systemu. Proces zapewnienia jakości w organizacji jest nieprzerwanym ciągiem działań, polegającym na planowaniu jakości, organizowaniu ja-kości, pomiarze jakości i powrocie do planowania w celu poprawy jakości. Powinien to być proces ciągły i niekończący się nigdy, jako że w filozofii TQM nigdy nie można dojść do najwyższej jakości tylko trzeba dążyć do jej ciągłej poprawy, nawet tej najwyższej. Jest to stały cykl doskonalenia. Działa on na zasadzie wspomnianego już koła Deminga, które pozwala na rozwiązanie każdego problemu stojącego na drodze do poprawy jakości w organizacji. W dzisiejszym rozumieniu cykl Deminga można opisać jako nieustane działania doskonalące, które prowadzą do zdobywania nowych i pewnych informacji (wiedzy), służących uczeniu się organizacji, które następnie pozwalają wypracować optymalne metody mierzenia jej funkcjonowania, dzięki czemu możemy identyfikować potrzeby klientów i interesariuszy oraz oceniać działania konkurencji. Doskonaleniu całego systemu sprzyjają działania zapobiegawcze i korygujące, które stanowią „napęd” całego systemu. W ten sposób prowadzone działania sprzyjają podnoszeniu jakości usług publicznych.
1.4. Jakość usług publicznych
Wiek XXI jest często nazywany „wiekiem usług”. Wiąże się to z dynamicznym rozwojem tego sektora na całym świecie. W Unii Europejskiej udział wartości dodanej w sektorze usług wykazuje od wielu lat tendencję wzrostową. Udział usług w całkowitej wartości dodanej brutto dla 28 krajów UE wyniósł w 2016 r. 73,9%. Względne znaczenie usług było szczególnie duże w Luksemburgu, na Cyprze, Malcie, w Grecji, w Wielkiej Brytanii, we Francji, w Holandii, Belgii, Portugalii oraz Danii, gdzie stanowiły one co najmniej trzy czwarte wartości dodanej ogółem (Rachunki narodowe i PKB 2016). W Polsce sektor usług w 2016 r. wytworzył 64,2% wartości dodanej brutto i dał miejsca pracy 58,3% wszystkich zatrudnionych (Rynek wewnętrzny 2017, s. 18). W 2017 roku w sektorze usług zatrudnionych było ok. 9,486 mln osób (Rynek pracy.org, 2017). W sektorze usług trzecie miejsce pod względem ilości zatrudnionych w rok 2017 zajęli pracownicy administracji publicznej, obrony narodowej oraz obowiązkowego zabezpieczenia społecznego (wg PKD sekcja O) — 652,4 tys. pracowników (Rynek wewnętrzny 2017, s. 18; Zatrudnienie i wynagrodzenie… 2017).
Rozwój ekonomiczny, społeczny i kulturowy spowodował, że potrzeby i oczekiwania wszystkich odbiorców usług, w tym odbiorców usług sektora publicznego, ciągle wzrastają. Z jednej strony oczekiwania społeczne są właściwie nieograniczone, a z drugiej strony realne możliwości ich spełnienia przez pracowników sektora publicznego podlegają znacznym i zmieniającym się barierom.
Literatura przedmiotu definiuje najczęściej usługę jako przejaw ekonomicznej aktywności człowieka, która ma charakter niematerialny i charakteryzuje się interaktywnością pomiędzy usługodawcą i usługobiorcą (Wolniak, Skotnicka 2009, s. 7).
Jest to działanie, które jest podejmowane w celu zaspokojenia określonej potrzeby klienta, które jest wraz z nim realizowane. Rezultatem usługi mogą być: nowe lub istniejące wyroby lub człowiek jako osoba fizyczna (Hamrol 2017, s. 18).
W myśl definicji, która obowiązuje w Unii Europejskiej, świadczenie usług oznacza każdą transakcję, która nie jest sprzedażą towarów (Dyrektywa 2006/112/WE, art. 24). Normy Międzynarodowej Organizacji Normalizacyjnej określają usługę jako jedną z czterech kategorii wyrobu, obok przedmiotów materialnych, materiałów przetworzonych, wytworów intelektualnych i jest definiowana jako: „wyjście organizacji z przynajmniej jednym działaniem nieodzownie przeprowadzonym między organizacją a klientem” (Norma ISO 9000:2015-10, pkt. 3.7.7) Usługa według tej normy charakteryzuje się niematerialnością i „…często obejmuje działania styku z klientem w celu ustalenia wymagań klienta również podczas dostarczania usługi i może obejmować ciągłe relacje tak jak w przypadku banków, księgowości, organizacji publicznych np. szkół lub szpitali” (Norma ISO 9000:2015-10, pkt. 3.7.7).
Obecne myślenie o kliencie, jako odbiorcy usługi organizacji publicznej, znacznie różni się od tego sprzed kilku lat. Dzisiejszy klient instytucji publicznej to partner, który może wpływać na jej funkcjonowanie teraz i w przyszłości (Dembińska-Cyran 2004, s. 31–32). W większości krajów Unii Europejskiej klient sektora publicznego znalazł się w centrum zainteresowania, a jego rola i zadowolenie stały się motorem przeprowadzenia istotnych reform usług publicznych w krajach UE. Wiele krajów członkowskich podjęło działania mające na celu „wgląd w klienta”, w jego oczekiwania i potrzeby (Zarządzanie satysfakcją… 2008, s. 13).
Współczesny klient urzędu administracji publicznej to:
•
nabywca usługi publicznej, który ma swoje oczekiwania i preferencje;
•
wyborca znający swoje prawa i obowiązki;
• obywatel, który zasługuje na uprzejmość i uwagę;
•
podmiot, od którego w dużej mierze zależy sukces organizacji;
•
jednostka, mająca uczucia i określony poziom wrażliwości (Bank 1996, s. 2).
Jednym z elementów, który prowadzi do zwiększenia poziomu satysfakcji klientów organizacji publicznych, jest podnoszenie poziomu jakości usług publicznych. Funkcjonowanie jakości w usługach publicznych może być rozpatrywane na wielu płaszczyznach, ponieważ poziom jakości jest kształtowany na różny sposób i poprzez realizację różnych działań, w tym także projakościowych. Natomiast jednym z głównych celów towarzyszących realizacji tych działań jest dążenie do świadczenia usług publicznych o wysokim poziomie jakości i zapewnienie pełnego zadowolenia klientów z ich realizacji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na charakter usług publicznych oraz różne oblicza klienta (usługobiorcy) w organizacji publicznej. Usługi sektora publicznego posiadają cechy, które odróżniają go od usług sektora prywatnego.
Do najważniejszych można zaliczyć:
•
ukierunkowanie usług publicznych na ściśle określone grupy docelowe (np. społeczeństwo, społeczności lokalne, obywateli — klientów urzędów i instytucji rządowych i samorządowych, klientów wewnętrznych — interesariuszy – np. innych urzędów);
•
większość usług publicznych musi być dostarczana przez państwo i nie można poddać ich działaniom rynku;
•
usługi publiczne zawsze są związane z klientem – indywidualnym odbiorcą usługi, a masowość świadczenia jest znacznie utrudniona;
•
usługi publiczne są „nienamacalne” tj. nie można ich przechowywać, chronić patentami oraz ustalić ich ceny;
•
usługa publiczna każdorazowo może się różnić pod względem spójności, więc jej standaryzacja i kontrola jakościowa są znacznie utrudnione;
•
sposób korzystania z usług publicznych jest związany w zdecydowanej większości z ich obowiązkowością, regularnością i bezpłatnością;
•
usługi publiczne są najczęściej usługami specjalistycznymi;
•
korzystanie z większości usług publicznych jest związane z „przymusem terytorialnym”;
•
usługodawcy i usługobiorcy mają ściśle określone prawa i obowiązki, a ich działania podlegają kontroli;
•
dostawcy usług publicznych są w większości monopolistami;
•
poszczególne cele działania wielu instytucji publicznych są często niemierzalne, stąd trudno sprawdzić czy są efektywne;
• ograniczona konkurencja w sferze usług publicznych wpływa na koszty, efektywność i jakość ich świadczenia;
•
jakość świadczonych usług publicznych jest zależna od stanu finansów publicznych;
•
planowanie i realizacja usług publicznych może być zakłócona przez działania grup interesów, polityków (por. Zarządzanie satysfakcją… 2008, s. 13–18; Buchacz, Wysocki 2002/2003, s. 29).
Cechy usług umożliwiają wskazanie tych elementów, które mają wpływ na jakość zarządzania w urzędzie administracji publicznej oraz na jakość usług publicznych.
Są to następujące cechy:
•
biurokratyczne, np. przepisy prawa, normy, procesy, procedury;
•
techniczno-materialne, np. budynki, wyposażenie, infrastruktura techniczna;
•
predyspozycyjne, np. osobowość pracowników, indywidualny stosunek do pracy;
•
kompetencyjne, np. wiedza, doświadczenie, umiejętności i uprawnienia (Wawak 2008, s. 207).
Usługi publiczne są „produktem” wynikającym z idei istnienia instytucji państwa oraz jego polityki. Usługi te podlegają politycznemu i społecznemu tworzeniu, nadzorowi i kontroli (Lisiecka, Papaj 2009, s. 31). Z istoty takiego podejścia wynika fakt, że każdy człowiek ma dostęp do dóbr publicznych, które powinny być mu dostarczone w tej samej wielkości jak pozostałym klientom (Kożuch 2004, s. 84–85).
Pojęcie „jakości usług” jest pojęciem złożonym i ma wymiar wieloaspektowy. „Jakość usługi to stopień zaspokajania podstawowych wymagań, a jednym z podstawowych wymagań w procesie usługowym jest zadowolenie klienta —usługobiorcy” (Kolman, Pytko, Siedlikowski 2004, s. 22).
Z punktu widzenia klienta urzędu administracji publicznej jakość usługi można podzielić na jakość oczekiwaną przez klienta, jakość dostarczoną przez instytucję publiczną oraz jakość odczuwaną przez klientów tego sektora. Jakość oczekiwana zależy przede wszystkim od wymagań, oczekiwań i życzeń klientów organizacji publicznych. Natomiast jakość dostarczona przez instytucje publiczne jest uwarunkowana jakością zaplanowaną, która jest określana i stanowiona przez organy państwa. Jakość odczuwana to subiektywna ocena klientów sektora publicznego w trakcie świadczenia usług publicznych i po ich zakończeniu, która jest bezpośrednio związana z jakością oczekiwaną. Jakość usług publicznych z perspektywy usługobiorców jest najczęściej postrzegana poprzez pryzmat wymagań klienta oraz poprzez jego odczucia w odniesieniu do wykonanej usługi, czyli tzw. satysfakcję. Pojęcie satysfakcji zostało określone w normie PN-EN ISO 9000:2006, gdzie opisano je jako „percepcja klienta dotycząca stopnia, w jakim jego wymagania zostały spełnione” (PN-EN ISO 9000:2006, s. 29). Satysfakcja jest postrzegana jako subiektywne wrażenie, którego poziom zależy od cech osobowych nabywcy oraz emocji, które nim kierują (Skrzypek 2007, s. 4–12). Satysfakcja jest też definiowana jako opinia klienta, która wynika z porównania oczekiwań klienta z doświadczeniem, jakim jest korzystanie z usługi (Wolniak 2014, s. 21).
Satysfakcja klienta jest też związana z jakością techniczną i jakością funkcjonalną procesu usługi, z których wypływa:
•
jakość opinii — subiektywne podejście klienta do usługi;
•
jakość usługi — kompetencja i doświadczenie pracowników, komfort i wyposażenie pomieszczeń obsługi;
•
jakość osobistych relacji — wzajemna komunikacja i przepływ informacji pomiędzy klientem i pracownikiem (Zalewski, Borucki 2003, s. 25).
Satysfakcja i zadowolenie klienta jest też związane z jego potrzebami i oczekiwaniami. Potrzeby to te wymagania, z których klient zdaje sobie sprawę i je artykułuje do usługodawcy, a oczekiwania to te wymagania, których klient nie przekazuje usługodawcy (Wawak S. 2002, s. 9). Norma PN EN-ISO 9000:2015-10 definiuje wymaganie jako „potrzebę lub oczekiwanie, które zostało ustalone, przyjęte zwyczajowo lub jest obowiązkowe” (PN EN-ISO 9000:2015-10, s. 23).
Natomiast zadowolenie klienta to „percepcja klienta dotycząca stopnia w jakim jego wymaganie zostało spełnione” (PN-EN ISO 9000:2015-10, s. 29). Literatura przedmiotu, definiując jakość usług, korzysta często z kryteriów konsumenckiej oceny jakości, Najważniejsze z nich to: solidność i niezawodność, otwartość i wrażliwość, pewność, empatia oraz materialne składniki procesu usługowego (Łańcucki 2010, s. 36–37). Najbardziej uznane i rozpowszechnione są wymiary jakości opracowane przez autorów zintegrowanego modelu jakości usług (Parasuraman, Zethaml, Berry 1985, s. 41–50), którzy wyróżnili dziesięć determinantów jakości, które wpływają na jakość usługi (Rys. 6).
Rysunek 6. Wyznaczniki jakości usług
RozwojuŻródło: Opracowanie na podstawie Parasuraman A., Zeithaml V. ., Berry L. (1985) A conceptual model of service quality and its implications for future research, „Journal of Marketing”, vol. 49, s. 4.
Funkcja determinantów jakości w usługach publicznych jest szczególna. Wynika to z cech i specyfiki usług publicznych oraz swoistych zależności pomiędzy usługodawcami i usługobiorcami w sferze publicznej. Funkcjonowanie determinantów jakości w odniesieniu do usług publicznych jest tu węższe i bardziej precyzyjne niż w odniesieniu do organizacji biznesowych.
Wymiary jakości w organizacji publicznej to:
•
dostępność (access) — podejście i łatwość nawiązywania kontaktu z klientem przez szeregowych pracowników oraz przez ich przełożonych;
•
komunikacja (communications) — umiejętność słuchania oraz informowania klienta zrozumiałym dla niego językiem;
•
kompetencje (competetencies) — wykształcenie, wiedza, umiejętności oraz doświadczenie pracowników;
•
uprzejmość (courtesy) — szacunek i przyjazność pracowników wobec klientów;
•
wiarygodność (credibility) — zaufanie, uczciwość oraz gwarancja, że organizacja kierując się obowiązującym prawem ma na względzie zawsze interes klienta;
•
niezawodność (reliability) — planowanie, dostarczenie weryfikacja oraz doskonalenie usług publicznych;
•
reakcja na potrzeby (responsiveness) — szybkość reakcji na oczekiwania klienta, ale zawsze w powiązaniu z dochowaniem należytej staranności usługi;
•
bezpieczeństwo (security) — brak zagrożeń prawnych i innego ryzyka wynikającego z działania organizacji;
•
konkretyzacja (tangibles) — cechy realne takie jak: infrastruktura, organizacja funkcjonowania, dostępność, sprzęt i narzędzia do e-komunikacji oraz wygląd pracowników;
•
zrozumienie/znajomość klienta (understending/knowing the customer, user) — wysiłek włożony przez pracowników, aby zrozumieć potrzeby i wymagania klienta (Parasuraman A., Zeithaml V., Berry L. 1985).
Takie pojmowanie jakości najpełniej uwidacznia styk obszarów oczekiwań klientów i czynników determinujących jakość. Jakość usług jest wypadkową pomiędzy oczekiwaniami klientów, a percepcją w czasie jej realizacji. Oczekiwania klienta są związane z wyobrażeniami, jakie ma przed nabyciem usługi. Na kształtowanie oczekiwań natomiast wpływają wcześniejsze doświadczenia, opinie innych klientów, indywidualne potrzeby, wizerunek organizacji i wiele innych. Percepcja związana jest z subiektywnymi odczuciami usługobiorcy w trakcie realizacji usługi i połączona z np. projakościowymi działaniami usługodawcy (por. Kłosowski 2013, s. 18–19). Na postrzeganie jakość usługi składa się więc odpowiednio jakość zaoferowana i percepcja tej jakości (Mrugalska, Piwowarska 2011, s. 51).
Rysunek 7. Podstawowe elementy usługi publicznej
Źródło: Opracowanie na podstawie Cichoń S. (2012) Jakość usług w organizacjach, „Zarządzanie Jakością”, nr 1, s. 19.
Różnicę pomiędzy tym czego oczekuje klient od organizacji publicznej, a realizacją usługi publicznej obrazuje model luk percepcji w usługach publicznych (Rys. 8). Jest on oparty na koncepcji modelu Servgual, gdzie początkowo opisano 10 wyznaczników jakości usługi. Były to: dostęp, komunikacja, kompetencja, grzeczność, wiarygodność, niezawodność, szybka reakcja, bezpieczeństwo, rozumienie klienta oraz aspekty fizyczne usługi. Po licznych badaniach dziesięć wymienionych powyżej wyznaczników zredukowano do pięciu. Są to: konkretność (związana namacalnością rzeczy), niezawodność, reagowanie, pewność i empatia. Te pięć czynników mierzy w jednakowym stopniu zarówno percepcję jak i oczekiwania i jest z powodzeniem stosowana do mierzenia jakości usług publicznych (por. Zarządzanie satysfakcją… 2008, s. 22–26).
Na poziom jakości usług wywierają też wpływ sami zainteresowani (pojedyncze jednostki, grupy społeczne, interesariusze, klienci, różnego typu organizacje, itp.) oraz państwo wraz ze swoimi agendami i administracją. Również same potrzeby mają różny charakter, jedne są indywidualne, inne grupowe. Jedne można świadczyć bezkosztowo, inne przekraczają możliwości ekonomiczne i organizacyjne poszczególnych jednostek organizacyjnych.
Wielkość, ilość i różnorodność potrzeb społecznych sprawiają, że mogą być one zaspokajane tylko w sposób zbiorowy. Można do nich zaliczyć wszystkie te potrzeby, które wynikają z samej istoty istnienia i funkcjonowania państwa tj. bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, administracji, polityki zagranicznej, ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa narodowego i in. oraz te, które wynikają z realizacji idei samorządności tj. edukacji i ochrony zdrowia na poziomie lokalnym, kultury, opieki socjalnej, itp. Jednakże jedne i drugie mają wspólny mianownik, ich odbiorcą jest całe społeczeństwo, zbiorowości lokalne lub grupy społeczne i zawodowe (Flejtarski i in. 2005, s. 452).
Rysunek 8. Model luk percepcji w usługach publicznych
Źródło: Wolniak R., Sasadzień-Skotnicka B. (2009) Wykorzystanie metody Servqual do badania jakości usług administracji samorządowej, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice za: Gaster, Squires (2003) Providing Quality in the Public Sector. A practical Approach to Impproving Public Sector Services, Open University Press, United Kingdom, s. 82.
Administracja publiczna, rządowa i samorządowa, realizując swoje cele, muszą dążyć do zapewnienia społeczeństwu i każdemu obywatelowi z osobna możliwości skorzystania z określonego „koszyka dóbr i usług”. Koszyk ten powinien zapewniać życie na poziomie społecznie oczekiwanym i akceptowalnym. Administracja realizuje swoje zadania w formie usług publicznych. Usługi te jednak są bardzo zróżnicowane pod względem prawnym i normatywnym, a ich charakter wpływa na wewnętrzną strukturę organizacyjną. W literaturze przedmiotu nie ma jednolitej definicji usług publicznych, dlatego usługi publiczne zostały poddane klasyfikacji na klasy i rodzaje na podstawie zróżnicowanych kryteriów.
Usługi publiczne to również system usług gospodarczych i pozagospodarczych, produkcyjnych, konsumpcyjnych i ogólnospołecznych oraz administracyjnych, które są ukierunkowane na spełnienie oczekiwań potrzeb ludzkich i społeczeństwa i są świadczone przez organy administracji rządowej lub samorządowej. (Dziarski 2003, s. 23; Wolniak, Skotnicka-Zasadzeń 2009, s. 32–34). Jeżeli spojrzymy na usługi publiczne poprzez kryterium ich jakości to ich zdefiniowanie staje się jeszcze trudniejsze. Według M. Bugdola jakość usług należy określać jako pewną wartość, która wpływa na wzbogacenie jakości życia i kultury. Jest to proces, w którym zaspokajane są potrzeby indywidualne i zbiorowe, które często jednak nie są w jednakowym stopniu tożsame (Bugdol 2008, s. 29). Można ją też określić jako stopień zaspokajania potrzeb jednostki i społeczeństwa (Bugdol 2011, s. 26).
Usługi te więc powinny mieć zagwarantowany pewien określony wysoki poziom jakości, jednolity dla wszystkich usługobiorców, który w dużym stopniu spełniałby oczekiwania indywidualnych odbiorców. Przy świadczeniu usług publicznych konieczne jest więc zachowanie konsensusu pomiędzy celami organizacji publicznej, prawem, a oczekiwaniami klientów. Poziom jakości jest jednak uzależniony i często warunkowany zasobami finansowymi usługodawców i procesem ich dostarczania.
Pojęcie jakości w organizacjach publicznych jest złożone i „wymaga scharakteryzowania rodzajów usług publicznych i określenia kto jest tak naprawdę odbiorcą lub interesariuszem tych usług oraz czym powinna charakteryzować się administracja publiczna, żeby dostarczać wysokiej jakości usług” (Opolski 2004, s. 13).
Definiując jakość w usługach publicznych można też spojrzeć na nią przez pryzmat innych przesłanek:
•
postrzeganie jakości jest uzależnione od wiedzy, doświadczenia i zapotrzebowania na usługę publiczną,
•
pojęcie jakości ciągle ewoluuje wraz z rozwojem społecznym,
•
rozwój świadomości projakościowej pośród usługodawców i usługobiorców wpływa na ocenę jakości,
• oczekiwania klienta zbiorowego – społeczeństwa — określają poziom jakości usług,
•
funkcjonowanie pojęcia jakości w usługach publicznych jest również wielowymiarowe i interdyscyplinarne (Bugdol 2008, s. 18).
Część badaczy (Opolski, Modzelewski 2009, s. 14) uważa, że chcąc dojść do pełnej definicji jakości w usługach publicznych trzeba skorzystać z trzech dróg określenia co to jest jakość w instytucjach publicznych:
•
pierwsza, bazując na istocie usługi, wyróżnia trzy wymiary usług publicznych: techniczny, nietechniczny i socjalny;
•
druga jest związana z oczekiwaniami klienta względem usługi i poziomem satysfakcji z jej realizacji;
•
trzecia wiąże się z debatą i negocjacjami na płaszczyźnie usługobiorca–usługodawca (por. Opolski, Modzelewski 2009, s. 14–16).
Literatura poświęcona jakości usług, w tym i jakości usług publicznych, od szeregu lat stara się też przedstawić i rozpoznać jakie czynniki wpływają na satysfakcję klienta.
Rysunek 9. Oczekiwania klienta organizacji publicznej
Źródło: Opracowanie na podstawie Zarządzanie Satysfakcją Klienta. Europejski poradnik praktyka (2008), Warszawa, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, s. 21.
Analizując pojęcie jakości w usługach publicznych nie należy zapomnieć, że jakość usług w sektorze publicznym jest powiązana nie tylko z subiektywnymi odczuciami klientów/usługobiorców administracji, ale również z oczekiwaniami klientów/wyborców, którzy mają wysoki poziom oczekiwań w stosunku do organów państwa i jego instytucji. Oczekiwania klientów co do realizacji usług publicznych są też związane z satysfakcją z ich realizacji, zaś sama satysfakcja jest wynikiem doświadczenia, zmienia się jej poziom w czasie wraz z rozwojem świadomości, zadowoleniem lub brakiem zadowolenia (Communitties Scotland 2006, s. 20). Oczekiwania klienta organizacji publicznej są również związane z czynnikami i sposobem ich tworzenia. Czynniki te to:
•
potrzeby osobiste wynikające z potrzeb naturalnych;
•
potrzeby wynikające z przekonań i hierarchii wartości, które otrzymaliśmy w procesie socjalizacji, wychowania i kształcenia;
•
poprzednie doświadczania wynikające z kontaktów bezpośrednich i pośrednich z usługami prywatnymi i publicznymi;
•
doświadczenia wynikające z kontaktów z organami państwa i jego przedstawicielami;
•
informacje oficjalne uzyskane z różnych źródeł (karty usług, karty klienta, itp.);
•
informacje uzyskane za pośrednictwem mediów (kreujących obraz) o funkcjonowaniu sektora publicznego;
•
informacje nieoficjalne (przekazy ustne) uzyskane od innych klientów, usługobiorców lub interesariuszy;
•
informacje ukryte, które wpływają pośrednio na oczekiwania klienta np. reklamy z lokowanym wizerunkiem regionu lub miejscowości (Zarządzanie satysfakcją 2008, s. 21).
Należy również pamiętać o uwarunkowaniach środowiskowych i kulturowych. Dla osób (klientów), po raz pierwszy spotykających się z nową usługą publiczną (np. e-dokument), nawet jej niski poziom może być bardzo satysfakcjonujący. Po przeciwnej stronie tej sytuacji może się pojawić usługobiorca dla którego usługa publiczna na bardzo dobrym poziomie może być niewystarczająca ze względu na szczególnie wysokie oczekiwania i wymagania (np. e-Zdrowie).
Rysunek 10. Związek pomiędzy jakością usługi publicznej, a satysfakcją klienta
Źródło: Opracowanie na podstawie Storbacka K., Strandvik K., Gronroos Ch. (1994) Managing Customer Relationship for Profit, „International Journal of Service Industry Management”, nr 5, s. 26.
Związki pomiędzy jakością usługi publicznej, a satysfakcją klientów sektora publicznego obrazuje rysunek 10. Przedstawia on cztery odmiany związków, które zachodzą pomiędzy jakością usługi publicznej, a satysfakcją klienta:
A – niska jakość usługi publicznej spotyka się z niskim poziomem satysfakcji, np. kiedy klienci nie mają świadomości poziomu jakości świadczonych usług i nie mają oczekiwań w tym zakresie (niski poziom świadomości społecznej/brak społeczeństwa obywatelskiego);
B – wysoka jakość usługi publicznej wywołuje pełną satysfakcję, kiedy świadczone usługi o wysokiej jakości są równe oczekiwaniom, a nawet je przekraczają, np. w sytuacji, kiedy klienci mają możliwości skorzystania z nowych rozwiązań technicznych i organizacyjnych w trakcie korzystania z usług (e-administracja);
C – wysoka jakość usługi publicznej wywołuje niski stan satysfakcji, kiedy wysokiej ja-kości usługi spotykają się z niskim poziomem satysfakcji, np. korzystanie przez klientów z usług, do których dostęp jest ograniczany przez czynniki niezależne od nich (wykluczenie cyfrowe);
D – niska jakość usługi publicznej wywołuje wysoką satysfakcję, kiedy np. możliwość skorzystania z usług, które mają ograniczoną dostępność, powoduje pełną satysfakcję klientów wraz z pojawieniem się możliwości skorzystania z nich (usługi opiekuńczowychowawcze).
Administracje publiczne wielu krajów na wszystkich kontynentach od szeregu lat starają się sprostać oczekiwaniom swoich klientów i zmienić podejście oraz sposoby działania w zakresie jakości usług publicznych. U podstaw tego nowego podejścia leży Nowe Zarządzanie Publiczne i wynikające z niego inne systemy i metody zarządzania w organizacjach publicznych. Należy też pamiętać, że satysfakcja z usług administracji publicznej jest zazwyczaj krótkotrwała (zapisana w pamięci krótkiej) (Mrugalska, Piwowarska 2011, s. 52), a klienci pamiętają zazwyczaj ostatnią wizytę w urzędzie. Dlatego urzędy administracji publicznej powinny utrzymywać stały wysoki poziom świadczonych usług publicznych.
Analiza literatury przedmiotu potwierdza fakt, że świadczenie usług publicznych na wysokim poziomie jest oczekiwane przez klientów. Zadowolony z usług publicznych klient rozpowszechnia informacje, które budują pozytywny obraz i wizerunek instytucji publicznych. Przedstawiona w tym rozdziale retrospektywna analiza definicji oraz stanowisk dotyczących podejścia i ewolucji pojęcia jakości została przeprowadzona w oparciu o głębokie badania literaturowe. Analiza ta ma istotny związek z weryfikacją pytań i założeń badawczych w niniejszej dysertacji, ponieważ nie można dokonywać analizy zjawisk projakościowych we współczesnej administracji publicznej bez odniesienia się do korzeni i rozwoju nauki o jakości. Dotyczy to w równej mierze definiowania pojęcia jakość, jak i zasad TQM. Podobnie jak jakość, również pojęcie usług publicznych, ich świadczenie i ocena, to zjawiska, które są znacząco powiązane z stosowaniem modelu CAF jako narzędzia oceny funkcjonowania administracji publicznej.
W rozdziale tym wskazano, że istnieją istotne historyczne zależności i związki pomiędzy stosowaniem modelu CAF a pierwotnymi zasadami projakościowymi, które obecnie stanowią fundament modelu. (Pytanie badawcze Pb1 oraz Pb4). Przedstawione w tym rozdziale informacje wskazują również na silny związek i powiązanie modelu CAF z podejściem projakościowym oraz filozofią i zasadami TQM. (Założenie pomocnicze Zp1 i Zp4). Nie można bowiem skutecznie stosować modelu CAF w oderwaniu od wiedzy o wcześniejszych podejściach do zagadnień projakościowych. (Cel główny Cg).
2. Projakościowe systemy zarządzania w organizacjach publicznych
2.1. Wprowadzenie
Funkcjonowanie światowej i europejskiej administracji publicznej jest zjawiskiem złożonym, które przebiega w dynamicznym otoczeniu, przy nieustannie zmieniających się zróżnicowanych czynnikach. Jest też zjawiskiem dotykającym różnych sfer funkcjonowania państwa, a w szczególności społeczeństwa i obywatela. Funkcjonuje w odniesieniu do zjawisk politycznych, społecznych i gospodarczych, co sprawia, że administracja publiczna była i jest charakteryzowana i definiowana w różny sposób (Koprić 2017, s. 34). W okresie ostatnich trzech dekad administracja publiczna zarówno w Polsce, jak i na świecie, uległa istotnym zmianom, zarówno w obszarze świadczenia usług, jak i we wzajemnych relacjach pomiędzy klientem a urzędem (Kobylińska 2013, s. 65; Sadura, 2016, s. 48–50). Zmiany te wymusiły ewolucję podejścia do funkcjonowania sektora publicznego. Na konieczność przeprowadzenia reform w sektorze publicznym wskazywali też liczni badacze (Poolit 2000; Poolit, Bouckaert 2003; Hazlett, Hill 2000; Farazmand 2005; Hartley 2005; Chary 2007; i in.). W wyniku tych działań w Stanach Zjednoczonych i w Europie Zachodniej przeprowadzono szereg reform m.in. w zakresie świadczenia usług przez administrację publiczną (Kobylińska 2014, s. 64–74) Nastąpiło odejście od klasycznego biurokratycznego podejścia do funkcjonowania administracji publicznej (Wąsowska A., Wąsowski K. 2016,
s. 13–15) na rzecz modelu menedżerskiego, dzięki któremu mierzenie rezultatów działania i wykorzystania zasobów przyczyniło się do podniesienia sprawności i jakości świadczonych usług publicznych. Implementowanie zasad funkcjonujących dotychczas w biznesie do sektora publicznego zostało określone jako „nowe zarządzanie publiczne” (ang. New Public Management — NPM). Z biegiem lat koncepcja to ewaluowała dalej, rozwijając się w kolejne koncepcje i rozwiązania zarządcze w sektorze publicznym m in.: współrządzenie (ang. Public Governance), E-admnistrację (ang. E-Government), otwarty rząd (ang. Open Government), dobre rządzenie (ang. Good Governance) (Sempiak 2017, s. 152).
Robiąc przegląd literatury przedmiotu w odniesieniu do wyżej wskazanych koncepcji, można spotkać wiele publikacji krajowych i zagranicznych, które odnoszą się do teorii NPM oraz wynikających z niej praktycznych rozwiązań zarządczych w sektorze publicznym. O istocie NPM pierwsi pisali D. Osborn i T. Gaebler w książce pt. Reinventing Government. Publikacja ta, stanowiąc fundament teoretyczny NPM, dała impuls do dalszych badań w obszarze zarządzania publicznego (Szumowski, 2016). W ciągu następnych dwóch dekad szereg naukowców i praktyków prowadziło dyskusję na temat kierunków reform w administracji publicznej. Do teorii NPM odnosili się między innymi: Hughes 1994; Dunleeaavy, Hodd 1994; Lynn 1998; Hausner 2002 i 2005; Kożuch 2004; Szarfenberg 2004; Zalewski 2005 i 2006; Krynicka 2006; Izdebski 2010; Rudolf 2010; Opolski, Modzelewski 2011; Zawicki 2011; Bugdol 2011; Ochio 2012; Lisiecka, Papaj, Czyż-Gwiazda, 2012; Oleksyn 2013; Szumowski 2012, 2014 i 2016; Asejczyk-Woroniecka 2015; Jasińska 2015; Młodzik 2015; Sadura 2016; Kopyciński 2016; Sempiak 2017; Supernat 2014 i 2017 i in.
Rozwój cywilizacyjny, zmieniające się otoczenie społeczno-gospodarcze oraz wzrost świadomości społecznej dotyczącej zakresu zadań i sposobu realizacji usług publicznych spowodowały również odejście od tradycyjnego rozumienia pojęcia „administracji publicznej”. Pojęcia „administracja publiczna” (ang. public administration) po raz pierwszy użył
W. Wilson, który chcąc opisać zjawisko prowadzenia spraw publicznych stwierdził, że administracja publiczna jest szczegółowym i systematycznym wykonywaniem prawa (Wilson 1887, s. 212). Wilson rozróżnił również sferę polityki i administracji, dając początek tzw. polityczno-administracyjnej dychotomii. Twierdził, że administracja to „rządzenie w działaniu”, czyli zarządzanie (Kudrucka, Peters, Suwaj 2009, s. 162). Zmiany w systemie administracji na przestrzeni ostatnich stu lat wynikały też z nacisku lub przewagi jednego z elementów tego systemu.
Na przestrzeni lat powstał współczesny system, który można przedstawić w sposób uproszczony jako układ, składający się z czterech interaktywnych podsystemów, tj.: prawa, systemu politycznego, gospodarki i administracji publicznej. Każdy z nich został ustawiony w szerokim kontekście oczekiwań społeczeństwa. Potwierdza to H. Izdebski (2006, s. 14 i nast.), który pisze, że istotą administracji publicznej jest służba społeczeństwu oparta o dostarczanie usług publicznych. Wpływa na nią każdy z elementów systemu organizacji państwa demokratycznego tj: system polityczny, prawo, gospodarka i społeczeństwo. W obecnych czasach termin ten służy opisywaniu relacji pomiędzy administracją publiczną, prawem, systemem politycznym i systemem ekonomicznym (Supernat 2008 b, s. 1, Kudrycka, Peters, Suwaj 2009, s. 36).
2.2. Przeobrażenia w światowej administracji publicznej na przełomie XX i XXI wieku
Zmiany w podejściu do funkcjonowania światowej administracji publicznej na przełomie XIX i XX wieku były oparte na ewolucji i nakładaniu się kolejnych paradygmatów nauki i administracji (Rys. 12). Zalążki współczesnej administracji publicznej związane są z badaniami F. J. Goodnowa, który na początku XX wieku badał zjawisko dychotomii pomiędzy polityką a administracją i wypieranie przez nie tradycyjnego postrzegania podziału władzy. Istotnym elementem dalszych badań nad administracją publiczną były też wnioski jakie przedstawił L. D. White w Introduction to the Study of Public Administration. Stanowiły one fundament do dalszych badań nad koncepcjami nauki administracji publicznej (Ginandjar 2016, s. 1–21).
Rysunek 12. Ewolucja paradygmatów administracji
Źródło: Opracowanie na podstawie Ginandjar (2012) http://www.slideshare.net/Ginandjar/developmentadministration-chapter-3-unpas-2012-11828858, dostęp: 14.01.2016, Koliba Ch., Meek, Zia A. (2011) za Modzelewski P., Opolski K. (red.) (2014) Metodologia pomiaru funkcjonowania sieci administracji publicznej, CeDeWu, Warszawa, s. 13.
Rozwój badań nad administracją jako nauką był też związany z zanegowaniem XIX-wiecznej formy ustroju państwowego i przeciwstawieniu państwa policyjnego (Politzeistaat) państwu opartemu o „rządy prawa” (Izdebski 2007, s. 10). W państwie prawa, gdzie instytucje publiczne były narzędziem wykonywania prawa, działały formalnie na podstawie procedur, w ramach obowiązującego porządku prawnego i na podstawie obowiązujących przepisów prawa (Hausner 2008, s. 23–24). Państwo to charakteryzowało się przede wszystkim podporządkowaniem władzy wykonawczej (m.in. administracji) systemowi prawnemu (Szumowski 2014, s. 91).
Dalsze badania teoretyków administracji, m.in. D. Waldo, V. Ostroma i innych przedstawicieli okresu klasycznego, doprowadziły do uznania tezy, że funkcjonowanie organizacji jest ściśle powiązane z jej kontrolą, a administracja publiczna to również nauka. W tamtym okresie powstał również nowy nurt w nauce administracji tzw. zarządzanie naukowe, który odwoływał się do nauki o zarządzaniu i praktycznych działań F. W. Taylora. Położenie akcentu na jeden z elementów systemu funkcjonowania państwa stało się przyczynkiem do powstawania nowych podejść w funkcjonowaniu administracji publicznej. I tak, akcent położony na zarządzanie przyczynił się do powstania w administracji nurtu zwanego biurokracją (Sempiak 2017, s. 147–149), gdzie hierarchiczność, depersonalizacja, kwalifikacje formalne, specjalizacja i skuteczność stały się podstawą działania (Hausner 2005, s. 54– 55). Taki model idealnej organizacji opartej na władzy legalnej opisał na początku XX w.
M. Weber. W modelu tym organizacja administracji publicznej oparta była na hierarchii (Krajewska-Nieckarz 2015, s. 316) i bezosobowych przepisach. Organizacje biurokratyczne charakteryzują też inne zjawiska. Są to najczęściej:
•
nieustanny wzrost liczby etatów, realizowanych zadań i wzrost budżetu;
•
mnożenie przepisów prawa, które uściślając niekompletne wcześniejsze uregulowania, jeszcze bardziej komplikują obowiązujące prawo;
•
autonomizacja organizacji oraz przesunięcie celów, które z czasem przestają być istotne i są zastępowane przez cele, które służą wyłącznie legitymizacji funkcjonowania samej organizacji (Hensel 2012, s. 173–174; Sempiak 2017, 148).
Przykładem takiego działania administracji opartej o system biurokratyczny może być administracja publiczna, która funkcjonowała w państwach o ustroju socjalistycznym i postsocjalistycznym.
Podejmowano również próby zmian związane z oddzieleniem administracji od systemu politycznego. Jednakże, jak pisze H. Izdebski (2007, s. 11): „…coraz trudniej bowiem kreślić linię podziału między sferą administracji i sferą polityki, a administracja okazuje się nie tylko wykonawcą decyzji politycznych, ale i na różne sposoby ich inicjatorem”. Praktycznym wyrazem takiego stanowiska było amerykańskie spojrzenie na administrację oparte na naukach politycznych.
Lata trzydzieste ubiegłego wieku przyniosły inne spojrzenie, które kształtowało naukę
o administracji. Było ono związane z wewnętrznymi aspektami działania organizacji publicznych tj. strukturą wewnętrzną, procedurami działania i rolą pracowników w funkcjonowaniu organizacji. W 1935 roku L. Gulick określił jakie funkcje powinno spełniać zarządzanie w organizacji. To podejście określa się skrótem „POSDCORB” i obejmuje siedem głównych funkcji:
1.
Planowanie (ang. Planning) — opracowanie kierunków i metod planowanych działań;
2.
Organizowanie (ang. Organizing) — stworzenie formalnej struktury organizacyjnej;
3.
Rekrutacja (ang. Staffing) — odpowiedni dobór pracowników na właściwych stanowiskach;
4.
Koordynowanie (ang. Coordinating) — łączenie w całość wspólnych części działania;
5.
Sprawozdawczość (ang. Reporting) — informowanie o wynikach działania;
6.
Budżetowanie (ang. Budgeting) — planowanie, ewidencjonowanie i kontrola finansów (Ginangjar 2016, s. 2).
Teoretycy administracji publicznej zajmowali się również elementami zewnętrznymi wpływającymi na jej funkcjonowanie tj. odpowiedzialnością administracyjną, interesem publicznym oraz postępowaniem administracyjnym. Wiązało się to z odpowiedzią na pytania związane z legalnością i odpowiedzialnością za działania administracji publicznej (Kudrycka, Peters, Suwaj 2009, s. 44). Ukształtowały się wówczas dwa stanowiska (Ginandjar 2016). Pierwsze reprezentował C. Friedrich, który uważał, że odpowiedzialność administracji za działania może być zabezpieczona wyłącznie wewnętrznie poprzez procedury, standardy i postępowanie administracyjne. Przeciwne zdanie miał H. Finer, który uważał, że zabezpieczenie działania administracji przed naciskami grup interesów, polityków i przedstawicieli parlamentu powinno leżeć w gestii zewnętrznej kontroli tj. parlamentu i społeczeństwa. Dalsze reformy administracji publicznej są związane z działalnością naukową P. Appleby’ego, H. Simona, R. A. Dhala i D. Waldo (Kudrycka, Peters, Suwaj 2009,
s. 44). Appleby porównywał funkcjonowanie rządu i administracji do przedsiębiorstwa, negował rozdział pomiędzy polityką i administracją, jednocześnie wskazując, że zaangażowanie polityków w działalność administracji jest elementem kontroli nad jej funkcjonowaniem. H. Simon, twórca koncepcji ograniczonej racjonalności w procesach decyzyjnych administracji, uważał, że podejmowanie rozstrzygnięć administracyjnych jest istotą i najważniejszym elementem funkcjonowania administracji. Twierdził, że decyzje, które podejmują urzędnicy są racjonalne, bo dochodzi się do nich na podstawie analizy wielu wariantów rozwiązań. R. A. Dhal, który analizował aktualny stan sztuki (state of the art) administracji, uważał, że administracja powinna również analizować zachowania ludzkie i powiązania pomiędzy otoczeniem i administracją. Stanowisko to wiązało się z krytyką polityczno-administracyjnej dychotomii Simona. Podobne stanowisko reprezentował również
D. Waldo, który definiował administrację publiczną z perspektywy jej otoczenia.
Połowa XX wieku, lata 1950–1970 przyniosły odwrócenie uwagi badaczy od analizy funkcjonowania administracji w kierunku nauk politycznych. Administrację w tamtym okresie wiązano ze sferą polityki, wprowadzając zmiany, które zaowocowały m.in. pojawieniem się tzw. „nowoczesnej biurokracji” (Suwaj 2012). Można było też zauważyć w tym okresie zwrot postrzegania administracji publicznej. W latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku pojawiły się badania nad administracją ukierunkowane na badania rozwoju instytucjonalnego (organizacyjnego) administracji. Rozwój instytucjonalny w administracji był oparty na demokratyzacji organizacji biurokratycznej oraz rozróżnieniu „publicznej” administracji od „prywatnego” zarządzania, gdzie uprawnienia i obowiązki oraz proces decyzyjny powinny być ulokowane jak najbliżej swoich źródeł i oparte na zasadach konkurencji, sprzyjającej realizacji wyznaczonych celów. Pojawiła się administracja publiczna — w której instytucje publiczne były samodzielnym aparatem mogącym podejmować decyzje polityczne.
W latach siedemdziesiątych uwidoczniły się dwa nurty reform w administracji. Pierwszy był związany z dwoma oddzielnymi koncepcjami tj. Nowym Zarządzaniem Publicznym (New Public Management — NPM), oraz Nowym Rządzeniem Publicznym (The New Governance — NG). Według Hensela (2012) New Public Management to model reformowania sektora publicznego i administracji oparty o założenia neoliberalne, który wprowadza do sektora publicznego mechanizmy rynkowe i techniki menedżerskie (Hensel 2012,
s.
172). Istota NPM w polskiej literaturze została zdefiniowana przez: J. Hausnera (2008) Zarządzanie publiczne, Warszawa, Scholar, s. 24; H. Izdebskiego (2010) Nowe kierunki zarządzania publicznego a współczesne kierunki myśli polityczno-prawnej, Warszawa, Liber,
s.
20; M. Zawickiego (2011) Nowe zarządzanie publiczne, Warszawa, PWE, s. 31 i dalsze. W literaturze anglojęzycznej można szczególnie przywołać prace: M. Barzelaya (2001) The new public management, Berkeley, University of California Press, s. 3; E. Ferliego [w:] Ashburner L., Fitzgerald L., Pettigrew A. (1996) The new public management in ac
tion, Oxford, Oxford University Press, s. 56 oraz C. H. Hooda (1991) A public management for all seasons?, „Public administration”, s. 3–19.
Jedną z koncepcji samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, która legła u postaw debaty o roli administracji jako podmiotu działającego na wzór sektora prywatnego, była koncepcja podwójnego państwa (Dual state) (Stoker 1997, s. 27–28). Koncepcja ta opierała się na rozróżnieniu dwóch funkcji państwa: inwestycji społecznych i konsumpcji społecznej. Inwestycje społeczne to te działania państwa, które zmierzają do wsparcia sektora prywatnego, który jest głównym producentem dóbr i usług. Państwo dostarcza poszczególnym branżom i firmom sektora prywatnego surowce, infrastrukturę, pomoc finansową oraz produkty i usługi objęte monopolem państwa. Działania te sprzyjają podniesieniu efektywności sektora prywatnego, co przynosi korzyści całemu społeczeństwu. Konsumpcja społeczna jest natomiast tym elementem funkcjonowania państwa, który nie zawsze jest możliwy do zaspokojenia przez mechanizmy rynkowe. Dotyczy to działań samorządu, będącego dystrybutorem dóbr o charakterze socjalnym jak np. zasiłki, opieka społeczna, podstawowa opieka zdrowotna, itp.
The New Governance to model reformowania sektora publicznego i administracji oparty
o zależności sieciowe pomiędzy elementami systemu, który podkreśla znaczenie obywateli, organizacji pozarządowych i przedsiębiorstw komercyjnych w procesie rządzenia (Hensel 2012, s. 172–173).
Pod koniec lat dziewięćdziesiątych znaczenia nabrała też koncepcja Public Governance (Hausner 2008, s. 23–243), która w jednakowym stopniu jest związana z menedżerskim zarządzaniem publicznym opartym o NPM, jak i z partycypacyjnym zarządzanie publicznym opartym o NG (Supernat 2008 b; Lisiecka, Papaj, Czyż-Gwiazda, 2012). Public Governance to koncepcja w zarządzaniu publicznym, która w zależności od podejścia przyjmuje postać New Public Management lub The New Governance (Szumowski 2014, s. 93– 95).
U podstaw powstania koncepcji New Public Management — (NPM) legło położenie akcentu na gospodarkę. Koncepcja ta stanowi podstawę rozwoju administracji publicznej opartej na Public Governance (Szumowski 2014, s. 91–92). Jest to próba dostosowania funkcjonowania administracji do reguł obowiązujących w gospodarce rynkowej.
Podstawowe zasady NPM wspierają się na dwóch założeniach:
1.
na postulacie przeniesienia do administracji technik i metod zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym;
2.
na dorobku ekonomii neoliberalnej, która postuluje prywatyzację i ograniczenie roli państwa jako bezpośredniego dostarczyciela usług publicznych dla obywateli (Sześciło 2012, s. 45).
Impulsem wprowadzenia do powszechnego stosowania w nauce o zarządzaniu pojęcia „zarządzanie publiczne” była publikacja książki T. J. Petersa i R. H. Watermana In Search of Excellence (pol. Poszukiwanie doskonałości w biznesie). W książce tej autorzy na podstawie swoich doświadczeń i obserwacji opisali cechy, którymi charakteryzuje się organizacja doskonała i innowacyjna. Najważniejsze z nich to:
1.
Chęć działania i samodzielnego radzenia sobie;
2.
Uczenie się od ludzi, którym służymy;
3.
Nie ograniczanie kreatywności pracowników;
4.
Wykorzystywanie pracowników jako źródła jakości i wydajności;
5.
Kierowanie się wartościami;
6.
Trzymanie się swojej domeny;
7.
Prostota organizacyjna i nieliczna administracja;
8.
Połączenie luzu i sztywności w funkcjonowaniu (Peters, Waterman 2000, s. 45–48, 187–469).
Powyższe cechy organizacji doskonałych można z łatwością odnieść do procesów doskonalenia organizacji publicznych i koncepcji NPM (Rączka, Wysocki 2005, s. 8–9; Szumowski 2016).
Natomiast Ch. Hood kładzie nacisk na następujące elementy Nowego Zarządzania Publicznego:
•
wprowadzenie menedżerskiego zarządzania w sektorze publicznym;
•
wypracowanie oraz określenie standardów i mierników pomiaru działalności;
•
kontrolę wyników działania;
•
ukierunkowanie na dezagregację jednostek administracji;
•
wprowadzenie konkurencji pomiędzy jednostkami administracji;
•
wprowadzenie zasad, metod i narzędzi zarządzania, które stosuje się w sektorze prywatnym;
•
zwiększenie dyscypliny i oszczędności przy wykorzystywaniu dostępnych zasobów (Hood 1991, s. 4–5).
Koncepcję NPM po raz pierwszy zastosowano w latach osiemdziesiątych XX wieku w Wielkiej Brytanii, Australii, Kanadzie, Nowej Zelandii oraz w latach dziewięćdziesiątych w Stanach Zjednoczonych (Jasińska 2015, s. 70–71). Do przeobrażeń w administracji publicznej doszło na tle kryzysu ekonomicznego lat siedemdziesiątych XX wieku, kiedy kryzys naftowy, koszty związane z utrzymywaniem państwa opiekuńczego oraz niechęć do administracji publicznej wymusiły konieczność reform. Była to też reakcja wynikająca z powszechnej krytyki działania „biurokracji publicznej” (Lisiecka, Papaj, Czyż-Gwiazda 2011, s. 41), w której urzędnicy państwowi, postrzegani jako siła sprawująca władzę, nie byli odpowiedzialni za swoje działania przed wybieralnymi władzami.
Reformy NPM opierały się na działaniach, które doprowadziły do wprowadzenia w organizacjach publicznych zasad i metod zarządzania, dotychczas typowych dla sektora prywatnego (Jasińska 2015, s. 71). Model zakładał postrzeganie obywatela jako konsumenta, który przychodzi do administracji publicznej i płaci za usługi publiczne. Najważniejszym zaś kryterium oceny funkcjonowania administracji była efektywność wykonywanych usług, a nie normatywne i etyczne standardy oceny pracowników.
Nowe Zarządzanie Publiczne to działania instytucji publicznych, „dostawców specyficznych usług” (Zalewski 2006, s. 74), które zmierzają do doskonałości, decentralizacji władzy, redukcji kosztów, uelastycznienia sposobów działania poprzez realizację procesów i są ukierunkowane na klienta (Bugdol 2008, s. 157). Koncepcja ta została oparta na „menadżerskim” podejściu w trakcie realizacji zadań przez administrację publiczną (por. Kożuch 2011, s. 133). Administracja publiczna zbudowana w oparciu o NPM była:
•
apolityczna;
•
elastyczna i innowacyjna, działając w sposób ograniczający formalne i biurokratyczne podejście do funkcjonowania;
•
instytucją świadczącą usługi publiczne przy wykorzystaniu mechanizmów konku
rencji rynkowej; • oparta o monitoring oczekiwań klientów i mierzyła poziom ich satysfakcji; • oparta o zasady pracy zespołowej z równoczesnym wykorzystaniem inicjatywy,
wiedzy i doświadczenia indywidualnych pracowników;
•
przełamująca monopol państwa w zakresie czynności i zapewnienia usług;
•
ukierunkowana na klienta i obywatela;
•
ukierunkowana na zmniejszanie kosztów świadczenia usług, w tym kosztów jakości;
•
zarządzana poprzez realizację procesów;
•
zarządzana przez kierowników jednostek zgodnie z regułami biznesowymi, ale w granicach budżetu;
•
zorientowana na realizację celów i osiąganie wyników (Frąś 2008, s. 139–141; Oleksyn 2013, s. 61; Krajewska-Nieckarz 2015, s. 316–318; Mlodzik 2015, s. 187– 191).
Podstawą reform sektora publicznego, które przeprowadzono w oparciu o NPM, było:
•
sprywatyzowanie organizacji publicznych i uwolnienie ich od kontroli publicznej,
•
realizowanie zleceń publicznych na podstawie kontraktu uzyskanego dzięki procedurze przetargu publicznego,
•
stworzenie zewnętrznego i wewnętrznego rynku usług publicznych,
•
utworzenie agencji realizujących określone zadania,
•
wprowadzenie opłat na niektóre usługi publiczne (Zalewski 2007, s. 29–32).
Elementem, który odróżnia NPM od wcześniejszych podejść do zarządzania w sferze publicznej, jest ukierunkowanie organizacji publicznej na jakość i podejście do usługobiorców urzędów (obywateli i interesariuszy) jak do klientów organizacji biznesowych. Inną cechą charakterystyczną dla Nowego Zarządzania Publicznego było też ciągłe dostosowywanie do globalnych uwarunkowań, do których można zaliczyć:
•
zmianę charakteru relacji obywatel – państwo – obywatel,
•
zmianę mechanizmów działania w instytucjach państwa,
•
zwiększenie konkurencyjności pomiędzy państwami,
•
nacisk na zmniejszanie wydatków publicznych,
•
zmianę podejścia w systemie miar ekonomiczno–finansowych (Kaczmarek 2011,
s. 6–7).
Istotnym elementem koncepcji NPM były próby wprowadzenia do administracji publicznej filozofii TQM i opartego na niej systemu zarządzania jakością (Buchacz, Wysocki 2003, s. 37). Nowe Zarządzanie Publiczne można traktować jako pewnego rodzaju rewolucję menedżerską, która wprowadziła nowy paradygmat do zarządzania sektorem publicznym (Wójcik-Mazur, Wieczorek 2014, s. 136). U podstaw tego paradygmatu leżała formuła Prywatyzacja + Rynek + Konkurencja = Efektywność + Wysoka Jakość (Kobylińska, Glińska 2007, s. 289). Ocena rezultatów reform związanych ze stosowaniem nowego zarządzania publicznego, pomimo początkowych sukcesów, ostatecznie nie była jednoznaczna. Pomimo zastosowania wspólnego języka opisu reform, w poszczególnych krajach występują różnice we wdrażaniu poszczególnych rozwiązań. NPM jest różnie wykorzystywane w różnych administracjach i nie uzyskało statusu wiodącego modelu w zarządzaniu usługami publicznymi. Najczęściej podnoszone wątpliwości w stosunku do NPM dotyczyły elementów związanych z samymi zasadami funkcjonowania rynku w sektorze publicznym. Są przecież takie usługi publiczne jak edukacja, służba zdrowia, bezpieczeństwo, które nie mogą być realizowane wyłącznie na podstawie kryterium efektywności. Zastrzeżenia budziła też rola samego klienta/konsumenta, który miał być wyłącznie zainteresowany skutecznością działań. Nie dostrzegano jego roli jako obywatela, który chce się zaangażować w sprawy lokalne. Administracja publiczna (w szczególności ta samorządowa) jest przecież sferą pomocniczą, służącą realizacji zadań publicznych, które z kolei powinny służyć społeczności regionalnej i lokalnej.
Obecnie Nowe Zarządzanie Publiczne w żadnym kraju nie występuje jako samoistny, spójny model. Najczęściej jest modelem mieszanym, który w różnym stopniu łączy różne podejścia w zarządzaniu publicznym. Nowe Zarządzanie Publiczne, po wyczerpaniu swojej „atrakcyjności”, stało się pomostem do dalszego rozwoju zarządzania w sektorze publicznym. Jeżeli odniesiemy się do administracji publicznej i spojrzymy na nią poprzez pryzmat społeczeństw obywatelskich przełomu XX i XXI wieku, to często pojawia się struktura opisywana w literaturze pojęciem Governance lub Public Governance. Pojęcie to jest trudno przetłumaczalne na język polski. Termin governance pochodzi od łacińskiego słowa gubernantia i ma to samo źródło co słowo government, można je przetłumaczyć jako „sposób lub metoda rządzenia” (Izdebski 2007, s. 15). Próbując zbudować definicję należy zwrócić uwagę na fakt, że Public Governance nie opisuje struktur organizacyjnych władzy, ale procesy zarządzania społeczeństwem, zarządzanie siecią z udziałem podmiotów sektora publicznego i prywatnego. Ważnym uwarunkowaniem funkcjonowania tej sieci jest fakt, że podmioty publiczne nie muszą w niej pełnić roli wiodącej. Public Governance to wielopoziomowe i sieciowe zarządzanie sprawami publicznymi, w którym obywatele i ich zbiorowości są postrzegani jako podmioty, które są zaangażowane w sprawy publiczne. W takim modelu państwo przestaje być suwerenem, a staje się wyłącznie jednym z wielu podmiotów, które są zaangażowane w proces zarządzania sprawami publicznymi (Mazur 2010, s. 24; Szumowski 2014, s. 94–95).
W Public Governance obywatele to nie jednostki i grupy (wyłącznie konsumenci, klienci, strony czy też petenci), ale również interesariusze (ang. stakeholders), czyli wszyscy ci, którzy są zainteresowani decyzjami władzy publicznej. Obecne rozumienie słowa interesariusz to: „Osoba, grupa lub organizacja, która ma interes lub odnosi się do organizacji. Zainteresowane strony mogą wpływać lub być dotknięte działaniami organizacji publicznej w ramach jej celów i polityk”. Skracając tę definicję można powiedzieć, że interesariusze to ci, z których organizacja czerpie swoje zasoby.
„Dotknięcie” działaniami administracji publicznej w Public Governance jest zaczątkiem współuczestnictwa interesariuszy w podejmowaniu decyzji oraz fundamentem do powstania społeczeństwa partycypacyjnego. Public Governance jest związane z poglądem, że państwo, dostarczając określonej polityki i usług publicznych, jest uzależnione od innych podmiotów (Lisiecka, Papaj, Gwiazda-Czyż 2011, s. 30). W tym przypadku Państwo (rząd) ma za zadanie „sterować łodzią” (prowadzić politykę), a nie „wiosłować” (świadczyć usługi publiczne) (Osborne, Geabler 2005, s. 53). Realizacją usług publicznych w tym ujęciu powinny zająć się te podmioty, które są do tego przygotowane i są w tym najlepsze. Koncepcja New Governance (podejście B. G. Petersa i J. Pierre) ma cztery charakterystyczne cechy:
1.
W sieci organizacji nie dominują organizacje publiczne, ale nieokreślony zbiór podmiotów publicznych i prywatnych, które wpływają na rynek dóbr i usług publicznych.
2.
Zmniejsza się władztwo państwowe nad polityką społeczną. Państwo nie kontroluje tej polityki, jedynie na nią wpływa.
3.
Nastąpiło połączenie zasobów prywatnych i publicznych, przez co powstała możliwość korzystania z nich zarówno przez podmioty prywatne, jak i publiczne w trakcie świadczenia usług publicznych.
4.
W trakcie realizacji polityki społecznej są wykorzystywane różne metody i instrumenty realizacji tej polityki (Supernat 2008 a, s. 4–5; Krajewska-Nieckarz 2015,
s. 316).
Pojęcie Good Governance (dobre rządzenie) pojawiło się po raz pierwszy w dokumentach programów pomocowych Banku Światowego na początku lat dziewięćdziesiątych. „Nie ma jednolitej, precyzyjnej definicji ‘dobrego rządzenia’. Jednak w oparciu o wypracowane w tym zakresie stanowiska ekspertów Banku Światowego, UNDP (Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju) i USAID (Agencji Stanów Zjednoczonych na rzecz Rozwoju Międzynarodowego) można przyjąć, że ‘dobre rządzenie’ to sprawowanie władzy publicznej w ramach wzajemnych relacji, administracji i społeczeństwa, cechujące się otwartością, partnerstwem, rozliczalnością, skutecznością i spójnością” (Koncepcja Good… 2008, s. 5–9; Hausner 2008, s. 402; Szumowski 2014, s. 94). Idea Good Governance bezpośrednio nawiązuje też do podstawowych wartości, które leżą u podstaw funkcjonowania Unii Europejskiej tj. godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawa, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości (Traktat o Unii Europejskiej 2004, art. 2).
Koncepcja dobrego rządzenia jest oparta na optymalnym wykorzystaniu istniejących w organizacjach publicznych struktur, a nie na budowaniu nowych. Nacisk jest tutaj położony na funkcje i zdolność wykonywania służby społecznej. Ważne dla modelu są cechy administracji, a nie struktury, które z racji zróżnicowania ustrojowego są różne w różnych krajach. Jakość funkcjonowania administracji nie jest związana ze strukturą, ale z wysoką marką. Administracja z marką Good governance to administracja, która charakteryzuje się:
•
ukierunkowaniem na partycypację w funkcjonowaniu,
• oparciem działań o prawo,
•
przejrzystością w funkcjonowaniu,
•
responsywnością w kontaktach z klientami,
• orientacją na porozumienie,
•
równością wszystkich podmiotów,
•
efektywnością i skutecznością w działaniu,
• odpowiedzialnością za efekty (Kozak 2013, s. 38). Cechy nowoczesnego „dobrego rządzenia” w sektorze publicznym to:
•
stwarzanie instytucjonalnych warunków dla realizacji celów publicznych,
•
stosowanie instrumentów ekonomicznych w procesie dostarczania usług publicznych,
•
wykorzystywanie partnerstwa publiczno–prywatnego i instytucji pozarządowych do dostarczania dóbr publicznych,
•
monitorowanie i informowanie opinii publicznej o działalności sektora publicznego,
•
decentralizacja uprawnień decyzyjnych (Wiklin i in. 2008, s. 13).
Analiza literatury przedmiotu w zakresie zarządzania (rządzenia) w europejskiej administracji publicznej oraz doświadczenia wynikające z funkcjonowania tejże administracji wskazują na fakt, że New Public Management i New Governance ewoluują w kierunku Good Governance. U podstaw ewaluacji NPM i NG leżą niewątpliwie praktyczne wnioski i doświadczenia płynące z funkcjonowania Unii Europejskiej, jej struktur i administracji oraz krytyczne uwagi wobec NPM (Młodzik 2015, s. 192). Zainteresowanie koncepcją Good Governance wynika z wielu przesłanek. Jednakże podstawy praktyczne tej koncepcji wynikają z:
•
powiązania zasad dobrego rządzenia z realizacją zasad państwa demokratycznego,
•
rozpoczęcia dyskusji nad rolą państwa w warunkach globalizacji i integracji europejskiej,
•
wpływu sektora publicznego i sposobów zarządzania nim na konkurencyjność gospodarki,
•
efektywnego wykorzystania środków publicznych (Wiklin i in. 2008, s. 12).
W koncepcji Public Governance w centrum zainteresowania znajduje się społeczeństwo obywatelskie i interesariusze administracji publicznej. Jak uważa H. Izdebski (2007, s. 13– 14), społeczeństwo obywatelskie to przede wszystkim sieć społecznych organizacji pozarządowych i uczestnictwo tych organizacji w sieciach koordynacji. Praktycznym wyrazem funkcjonowania idei Governance jest też działanie instytucji o charakterze sieciowym (Szumowski 2014, s. 94 za Rhodes 2014, s. 34–41), które wspomagają funkcjonowanie europejskiej administracji publicznej i promują koncepcję Public Governance. Za najważniejsze można tu uznać europejskie organizacje EUPAN, EIPA i NISPAcee.
Europejska Sieć ds. Administracji Publicznej (ang. European Union Public Administration Network — EUPAN) to nieformalne forum i sieć współpracy ministrów i dyrektorów generalnych, którzy odpowiadają za administrację publiczną w krajach członkowskich UE oraz w państwach kandydujących i w Komisji Europejskiej (www.eupan.eu). Misją EUPAN jest prowadzenie działań zmierzających do poprawy wydajności, konkurencyjności i jakości europejskiej administracji publicznej poprzez opracowanie nowych narzędzi i metod w europejskim sektorze usług publicznych. Działania EUPAN obejmują również wymianę poglądów, doświadczeń i dobrych praktyk przez europejskie urzędy administracji publicznej. EUPAN wspiera również realizację Strategii Lizbońskiej poprzez współpracę z różnymi podmiotami w takich obszarach jak zasoby ludzkie, innowacje, jakość administracji publicznej, e-administracja oraz dialog społeczny. Funkcjonowanie EUPAN zgodnie z zasadami New Governance płynnie ewoluuje, czego przykładem mogą być zmiany w strukturze organizacyjnej sieci i w grupach roboczych (www.eupan.eu). Punktem wyjścia dla ostatniego procesu dostosowania sieci EUPAN do oczekiwań członków była rezolucja dyrekcji generalnych z Rzymu z grudnia 2014 roku, w której określono trzy główne obszary reform oraz kierunki działania EUPAN. Ocena EUPAN w 2015 r. wprowadziła między innymi zmiany w funkcjonowaniu posiedzeń oraz konieczność aktualizacji podręcznika EUPAN (http://www.eupan.eu). Zaktualizowany w 2016 roku podręcznik zawiera m.in. szczegółowe informacje dotyczące struktury i funkcji sieci (The Handbook EUPAN, 2016).
Europejski Instytut Administracji Publicznej (ang. European Institute of Public Administration — EIPA) został powołany do życia jako autonomiczna fundacja przez kraje członkowskie Unii Europejskiej w roku 1981 r. Misją EIPA jest wspieranie państw Unii Europejskiej w zakresie funkcjonowania administracji publicznej. Główne obszary aktywności Instytutu to działalność szkoleniowa, naukowo-badawcza i wydawnicza, której celem jest rozwój współpracy między administracjami publicznymi państw członkowskich oraz instytucjami europejskimi. EIPA uczestniczy w pracach Sieci Europejskiej ds. Administracji Publicznej EUPAN (koordynowanie prac nad Wspólną Metodą Oceny CAF). W Radzie Administracyjnej EIPA (Board of Governors) zasiadają przedstawiciele państw członkowskich oraz przedstawiciele państw stowarzyszonych jako obserwatorzy. EIPA posiada także ośrodki zamiejscowe w Barcelonie, Mediolanie, Luksemburgu i Warszawie. Działalność Instytutu jest finansowana przez rząd Holandii, państwa członkowskie UE oraz przez państwa stowarzyszone z EIPA (www.eipa.eu.).
The Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe — NISPAcee (www.nispa.sk) to sieć instytutów i szkół administracji publicznej w Europie Środkowej i Wschodniej, która została powołana do życia w 1994 r. jako niezależna, pozarządowa organizacja non-profit. Siedzibą organizacji jest Bratysława. Misją NI-SPAcee jest wspieranie działań, umożliwiających obywatelom Europy środkowej i wschodniej dzielenie się swoją wiedzą i umiejętnościami oraz radzenie sobie z obecnymi i przyszłymi wyzwaniami, przed którymi może stanąć ten region. Główne obszary działania sieci dotyczą funkcjonowania administracji publicznej, a tym samym promowania procesu budowania zasobów ludzkich i instytucjonalnego rozwoju administracji w krajach regionu (www.nispa.org).
Ważną rolę w stymulowaniu funkcjonowania administracji centralnych w krajach OECD odgrywa też międzynarodowa organizacja PGC — Public Governance Committee (www.oecd.org) oraz działalność informacyjna Banku Światowego.
Komitet OECD ds. Zarządzania Publicznego (ang. Public Governance Committee PGC) to organizacja, której celem jest doskonalenie sektora publicznego w państwach członkowskich Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Działania PGC obejmują głównie:
• ocenę i analizę funkcjonowania administracji publicznej w krajach członkowskich
OECD oraz dostarczanie informacji na ten temat decydentom w krajach członkow
skich;
•
analizę funkcjonowania administracji rządowej i jej wpływu na działanie całej administracji, sektor publiczny i prywatny;
• ocenę poszczególnych instrumentów polityk publicznych, umożliwienie benchmarkingu pomiędzy urzędnikami w dziedzinie dobrych praktyk i standardów, szczególnie w zakresie funkcjonowania administracji rządowej;
•
przygotowywanie raportów na temat wyzwań i postępów w funkcjonowaniu sektora publicznego oraz jego wpływu na rozwój ekonomiczny i społeczny w krajach OECD (www.oecd.org/gov).
Innym przejawem praktycznego wprowadzania idei Good Governance jest działalność badawcza Banku Światowego. Od roku 1996 Bank Światowy (http://info.worldbank.org) prowadzi i publikuje badania dotyczące jakości rządzenia (Governance). Badania te dotyczą oceny działalności władz publicznych w 215 krajach świata ze szczególnym uwzględnieniem reguł i procesów wykonywania władzy w interesie publicznym. Badania prowadzone są w oparciu o sześć wskaźników jakości rządzenia. Wskaźniki te nie mierzą stanu obiektywnego, a jedynie percepcję występujących zjawisk, która jest określana przez niezależne grupy respondentów (organizacje pozarządowe, organizacje zrzeszające przedsiębiorców, specjalistów, itp.). Autorzy badań D. Kaufmann, A. Kraaya i M. Mastruzzi (Kaufmann, Kraaya, Mastruzzi 2011, s. 222–223) w trakcie swoich wieloletnich badaniach połączyli szereg indywidualnych miar jakości rządzenia w sześć kategorii, które obejmują kluczowe wymiary Governance. Wskaźniki jakości rządzenia są oparte na kilkuset indywidualnych zmiennych i blisko 40 źródłach danych udostępnianych przez ponad 30 organizacji i respondentów bezpośrednio związanych z administracją lub korzystających z jej usług. Wskaźniki odnoszą się do następujących wymiarów jakości rządzenia:
1. Demokratycznej kontroli (ang. Voice and accountability — VA).Wskaźnik ten mierzy różne elementy funkcjonowania i sprawowania władzy w państwie opartym
o demokrację, np. prawa i wolności obywatelskie, procesy wyborów i odwoływania władz, niezależność mediów, itp.;
2.
Stabilności politycznej, braku przemocy i terroryzmu (ang. Political stability and absencje of violence/terrorism — PV). Wskaźnik ten dotyczy ocen związanych z procesami destabilizacji funkcjonowania państwa przez wewnętrzne i zewnętrzne niekonstytucyjne akty przemocy (strajki, demonstracje, przewroty, zmiany rządów, zamach stanu, akty terroryzmu, itp.);
3.
Skuteczności państwa (ang. Government effectiveness — GE). Wskaźnik ten ocenia skuteczność funkcjonowania państwa poprzez pryzmat poziomu jakości świadczenia usług publicznych, poziomu biurokracji w administracji publicznej, kompetencji urzędników oraz niezależności administracji od sfery politycznej państwa.
4.
Jakości regulacji (ang. Regulatory quality — RQ). Wskaźnik ten dotyczy oceny poziomu jakości stanowionego prawa oraz funkcjonowania przepisów prawa, które np. jest nieprzyjazne dla przedsiębiorców, utrudnia funkcjonowanie gospodarki rynkowej przez np. nadmierne regulacje prawne, nieprzyjazny system podatkowy, kontrolę cen, itp.
5.
Rządów prawa (ang. Rule of law — RL). Wskaźnik ten dotyczy oceny skuteczności, sprawności i przewidywalności wymiaru sprawiedliwości, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony prawa własności.
6.
Kontroli korupcji (ang. Control of coruption — CC). Wskaźnik ten ma za zadanie mierzenie percepcji korupcji z uwzględnieniem pomiaru tego zjawiska w instytucjach publicznych i środowisku biznesowym np. zawłaszczanie instytucji państwowych przez grupy interesu lub wykorzystywanie sprawowanej władzy dla celów prywatnych (Kaufmann, Kraaya, Mastruzzi 2011, s. 222).
Na podstawie w/w szczegółowych wskaźników opracowywany jest wskaźnik efektywności administracyjnej (ang. Worldwide Governance Indicators — WGI), zwany wskaźnikiem jakości rządzenia (Wysocki 2009, s. 61), który mieści się w przedziale od –2,5 do 2,5, odzwierciedlając poziom jakości usług publicznych, gdzie im wyższa nota, tym lepsze osiągnięcia danego państwa w realizacji koncepcji Good Governance.
Analizując literaturę anglojęzyczną i polską dotyczącą różnych idei, koncepcji i wynikających z nich reform administracji publicznej, nie sposób nie zauważyć, że ich praktyczne realizacje są pewnym logicznym ciągiem działań doskonalących opartym o weryfikację wcześniejszych podejść. W wielu przypadkach poprzednie rozwiązania są też na nowo „montowane” do nowych rozwiązań zarządczych. Wynika to z samej natury funkcjonowania administracji publicznej i potrzeby jej ciągłego dostosowywania się do zmieniającego się otoczenia społeczno-gospodarczego. Reformy w sektorze publicznym to kolejne koncepcje i ich realizacje, które stanowią coraz mocniejszy fundament do następnych reform. Widać to szczególnie na przykładach reform administracji publicznej w Ameryce Północnej i w Europie.
2.3. Projakościowe reformy w światowej i europejskiej administracji publicznej
Stany Zjednoczone Ameryki Północnej są uznawane za prekursora reformowania funkcjonowania sektora publicznego. Przyczyny leżące u podstaw reform administracji publicznej w Stanach Zjednoczonych są związane z kryzysem finansów publicznych pod koniec lat siedemdziesiątych XX wieku i z wprowadzaniem koncepcji Nowej Administracji Publicznej NPA (ang. New Public Administration) (Modzelewski, Opolski 2009, s. 61). Początki reform w USA, związane z reformami nowego zarządzania publicznego, od samego po-czątku były prowadzone dwutorowo tj. w instytucjach rządu federalnego i administracji stanowej i lokalnej. W 1982 roku prezydent R. Regan podjął działania zmierzające do poprawy skuteczności działania administracji federalnej. W 1988 roku Sekretarz Obrony w specjalnym oświadczeniu potwierdził zaangażowanie Departamentu Obrony w zasady zarządzania jakością. W kwietniu 1988 roku prezydent Reagan ustanowił Program Poprawy Produktywności dla Rządu Federalnego (Gębczyńska 2013, s. 56). W 1988 roku powołano również do życia Federalny Instytut Jakości (US Federal Quality Institute), który zainicjował działania zmierzające do wprowadzenia do amerykańskich organizacji publicznych i prywatnych projakościowych elementów zarządzania. Efektem tych działań było między innymi wprowadzenie zasad TQM do agencji rządowych USA (Batko 2009, s. 69). Kolejni prezydenci amerykańscy: George H. W. Bush, Bill Clinton, George W. Bush Jr. stymulowali działania zmierzające do poprawy jakości i wyników rządzenia w instytucjach federalnych i samorządowych USA. Wdrożono różnego rodzaju programy, które w większość były nastawione na spełnianie potrzeb i oczekiwań klientów administracji oraz podnoszenie sprawności funkcjonowania instytucji publicznych. Szczególna rola w propagowaniu projakościowych rozwiązań w amerykańskim sektorze publicznym przypisywana jest w tamtym okresie wiceprezydentowi Alowi Gore’owi, który w 1993 roku nadzorował realizację projektu „Narodowego Partnerstwa dla Modernizującego się Rządu”. Projekt miał na celu zbadanie zależności pomiędzy efektami rządzenia, a zadowoleniem klientów. Jednym z rozwiązań, które implementowano z sektora prywatnego do amerykańskiej administracji publicznej była Strategiczna Karta Wyników (ang. Balanced Scorecard — BSC) (Pietrzak, Pietrzak 2011, s. 123–124). Strategiczną Kartę Wyników zastosowano po raz pierwszy w amerykańskich instytucjach publicznych w roku 1996.
Stosowanie BSC w amerykańskiej administracji publicznej, pomimo początkowych sukcesów w instytucjach federalnych, nie przyjęło się w samorządzie terytorialnym. Innym nurtem, który wpłynął na doskonalenie administracji publicznej w Stanach Zjednoczonych, była powstała na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku koncepcja „Modernizującego się Rządu” (Kobylińska, Glińska 2007, s. 289). Kierunek ten zakłada między innymi decentralizację, kontraktowanie usług publicznych oraz wzmocnienie roli partnerstwa publiczno-prawnego w instytucjach publicznych.
Amerykańska administracja federalna wytyczała w tamtym czasie kierunki modernizacji i reform sektora publicznego. Jednakże praktyczne zmiany następowały głównie w administracji stanowej i lokalnej, na poziomie hrabstw, powiatów, miast i wsi. Wynika to z ustroju Stanów Zjednoczonych, gdzie niska hierarchiczność państwa i autonomia prawna poszczególnych Stanów USA sprzyjają reformom administracji lokalnej.
Amerykański samorząd przyjął inne rozwiązania w doskonaleniu zarządzania niż administracja publiczna w Europie. Modele zarządzania samorządem oparte są na fachowym zarządzaniu przez apolitycznych profesjonalistów. Wynika to przede wszystkim z innych modeli ustrojowych samorządów, które występują w USA. Dla wszystkich modeli samorządu charakterystyczne jest ograniczenie składu rad. Na przykład w 100-tysięcznym powiecie Columbia jest 5-ciu radnych, w 200-tysięcznym Richmond Rada powiatowa składa się z 10-ciu radnych (Zaleski i in. 2000, s. 37).
Drugi charakterystyczny element amerykańskiego zarządzania samorządem to postawienie na profesjonalistów. Współczesne amerykańskie organizacje samorządowe w coraz większym stopniu polegają na profesjonalnych ekspertyzach przy podejmowaniu trudnych decyzji czy nawet w toku bieżącego zarządzania. Często rady miast decydują się na wynajęcie konsultantów lub zatrudnienie profesjonalnego personelu do zarządzania miastem.
Trzeci charakterystyczny element to wprowadzanie fundamentalnych zmian w strukturach administracyjnych, tak aby ograniczyć do zera naciski polityczne na przedstawicieli władzy wykonawczej. W amerykańskiej administracji publicznej idee TQM i zarządzania jakością były i są bardzo popularne. Są obecnie standardem zarządzania w sektorze publicznym.
W Kanadzie inicjatywy i projekty związane z wprowadzaniem zarządzania jakością są realizowane od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Były inspirowane raportem pt. „Usługi publiczne 2000. Unowocześnienie Usług Publicznych w Kanadzie” (ang. Public Service 2000. The Renewal of the Publice Serwice of Canada). Raport ten dał początek zmianom projakościowym w kanadyjskiej administracji publicznej (Opolski, Modzelewski 2009, s. 66).
W 2017 roku został opublikowany kolejny „Dwudziesty siódmy coroczny Raport do Prezesa Rady Ministrów w sprawie służby publicznej Kanady” (ang. Twenty-Fourth Annual Report to the Prime Minister on the Public Service of Canada) opracowany przez Privy Council Office (Twentieth Annual…, 2017). Raport ten podsumowuje osiągnięcia kanadyjskiej administracji rządowej i przedstawia plany na najbliższą przyszłość. Odzwierciedla on również kierunki i priorytety doskonalenia kanadyjskiej administracji rządowej.
Wspólne działanie kanadyjskich instytucji rządowych jest oparte na współpracy nie tylko różnych szczebli administracji, przemysłu, środowisk akademickich, organizacji pozarządowych i pojedynczych obywateli. Różni partnerzy pomagają w identyfikacji i wdrażaniu rozwiązań przyczyniających się do doskonalenia funkcjonowania skuteczności administracji. Służą temu interaktywne konsultacje społeczne z wykorzystaniem mediów społecznościowych.
Interesującym przykładem, który może reprezentować to podejście, jest projekt dotyczący konsultacji społecznych, implementowany z administracji Singapuru, która odchodzi od podejścia „Gov-to-You”” na rzecz „Gov-With-You”. W trakcie konsultacji wykorzystywane są tradycyjne i multimedialne kanały łączności z obywatelami w celu bezpośredniego kształtowania polityki rządu.
Wielka Brytania jest państwem jednolitym, w którym jednak ze względu na specyfikę ustroju istnieją różnice pomiędzy systemami administracyjnymi i prawnymi poszczególnych jej części tj. między Anglią, Walią, Szkocją i Irlandią Północną. U podstaw tak funkcjonującego ustroju leży fakt, że Wielka Brytania jest państwem wielonarodowym.
Brytyjski samorząd terytorialny jest zbudowany dwuszczeblowo i posiada szeroką autonomię. W wielu przypadkach do kompetencji samorządu terytorialnego należą sprawy, które w innych krajach są domeną rządu centralnego. Sprzyja to wprowadzaniu różnych form innowacji do instytucji samorządowych. Wyjątek stanowi Irlandia Północna, w której ze względów politycznych autonomia lokalna jest ograniczona.
Reformy brytyjskiego sektora publicznego, zapoczątkowane pod koniec lat sześćdziesiątych XX wieku pracami Komisji Fultona, przez kolejne czterdzieści lat wytyczały drogi doskonalenia i rozwoju instytucji europejskich organizacji publicznych. Szczególny okres w reformowaniu brytyjskiego sektora publicznego przypadł na okres rządów premierów Margaret Thatcher i Johna Majora w latach 1979–1997. Były to reformy tzw. Nowego Zarządzania. Początek reform brytyjskiego sektora publicznego był związany z wprowadzaniem mechanizmów konkurencji w usługach publicznych, prywatyzacją i denacjonalizacją przedsiębiorstw państwowych. Równolegle wprowadzano liberalizację rynku usług, która polegała na tworzeniu warunków prawnych, co następnie umożliwiło konkurowanie podmiotom prywatnym z monopolami państwowymi. Ważnym kryterium przy procesie liberalizacji usług publicznych była jakość. Na przykład prawa do świadczenia usług na rynku regulowanym trafiały wyłącznie do tych podmiotów, które mogły zagwarantować najwyższą jakość usług (Zawicki 2011 a, s. 99–100).
Systemy zarządzania w administracji publicznej ukierunkowane na jakość cieszyły i ciszą się dużą popularnością w Wielkiej Brytanii, są powszechnie stosowane w lokalnych samorządach oraz centralnych organach rządowych. Około 90% wszystkich usług publicznych uzyskało tam certyfikat zgodności z wymogami normy ISO 9001. Ze względu na odmienny system organizacyjny, inaczej niż w Polsce, certyfikaty jakości otrzymują tam usługi publiczne, a nie urzędy i instytucje publiczne (Jaworski, 2012).
Analiza problemów związanych z wdrażaniem systemu ISO 9000 w administracji Wielkiej Brytanii uwypukliła również problem braku szczególnych rozwiązań, które brałyby pod uwagę specyfikę pracy służb publicznych. Aby zapełnić tę lukę w SGS Yarsley opracowano wytyczne PM 9000 (Public Management) — zarządzanie w sektorze publicznym (Wawak 1998, s. 107). Wytyczne te nie były alternatywą w stosunku do ISO 9000, a jedynie uzupełniały i wyjaśniały standardy zarządzania jakością w odniesieniu do administracji publicznej. Zostały uwzględnione przy opracowaniu nowelizacji norm serii ISO 9000 w roku 2000.
Idee kompleksowego zarządzania jakością (TQM) dotarły do brytyjskiego sektora publicznego na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, kiedy zasady TQM zaczęto wdrażać na poczcie brytyjskiej (Bank 1997, s. 175–188). Wśród przyczyn, które skłoniły brytyjskie jednostki administracji publicznej do przyjęcia zasad TQM, wymienia się m.in. pragnienie poprawy jakości świadczonych usług oraz wewnętrznych procesów zarządzania, doskonalenie współpracy na szczeblu zarządzania i koordynację różnych obszarów swojego działania. Wielka Brytania była wówczas krajem, który stosował normy serii ISO 9000 powszechnie i w wielu dziedzinach życia. Również rząd Wielkiej Brytanii angażował się w zdecydowany sposób w modernizację i doskonalenie usług publicznych. Jego działania szły przede wszystkim w kierunku spełniania potrzeb i oczekiwań społeczeństwa. Jednym z pierwszych narzędzi rządu centralnego Wielkiej Brytanii, służącym realizacji lepszej jakości usług publicznych, był „Program Doskonalenie zarządzania w administracji publicznej: Następne kroki” (ang. Improving Management in Government: the Next Steps) (Parry 1999, s. 2). Po dziesięciu latach od wprowadzenia Programu Następnych Kroków rząd brytyjski przeszedł do realizacji drugiego etapu Programu, w celu dalszego doskonalenia jakości usług świadczonych przez Agencje. Program kładł nacisk na współpracę z władzami lokalnymi w celu podniesienia jakości usług oraz zakładał prowadzenie benchmarkingu w celu porównania wyników działania podobnych organizacji. Brytyjski Projekt Benchmarkingu w Sektorze Publicznym powstał, aby zachęcić władze lokalne i ich organizacje do poprawy wyników działalności poprzez przeprowadzenie samooceny w oparciu o Model Doskonałości w Biznesie Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością (EFQM) (Keady 2003). W roku 1991 opublikowano w Wielkiej Brytanii Białą Księgę Kart Obywatelskich (Batko 2009, s. 68–69). Był to kolejny program rządu brytyjskiego mający na celu podnoszenie standardów usług publicznych i zwiększenie odpowiedzialności dostawców usług w stosunku do ich odbiorców.
Istniało około 40 Kart obejmujących podstawowe usługi publiczne. Opracowano również około 10000 lokalnych kart dotyczących poszczególnych usług na szczeblu lokalnym, urzędów i wydziałów samorządowych działających na najniższym szczeblu. Program Karty Obywatelskiej w widoczny sposób przyczynił się do poprawy usług publicznych w Wielkiej Brytanii pod koniec lat dziewięćdziesiątych. Sukces tego programu spowodował jego ponowne uruchomienie pod nazwą Usługi Przede Wszystkim (ang. Service First) (Parry 1999, s. 3). Kolejnym programem realizowanym w Wielkiej Brytanii, był projekt, którego celem była modernizacja funkcjonowania brytyjskiej administracji rządowej i ożywienie współpracy pomiędzy rządem centralnym, władzami samorządowymi i innymi organizacjami publicznymi. Program zakładał tworzenie porozumień pomiędzy różnymi agendami i organami rządowymi w celu wspólnego świadczenie usług publicznych. Opracowano liczne projekty innowacyjne, które w swoim zamyśle miały doprowadzić do zredukowania kosztów i podniesienia jakości usług. Wiodąca rola w promowaniu tych działań przypadła Office of Deputy Prime Minister (Biuro Wicepremiera). Do zadań tego biura należało promowanie i prowadzenie projektów, które zmierzały do tworzenia lokalnych grup działania we współpracy z instytucjami rządowymi, radami lokalnymi i sektorem prywatnym. Działania ukierunkowane były m.in. na poszanowanie środowiska, zmniejszenie kosztów biurokracji, poprawę jakości świadczenia usług publicznych oraz promowanie egoverment. (Mączewski 2006, s. 17). Biała Księga zwracała też uwagę na rolę jaką pełnią pracownicy urzędów publicznych i zawierała zobowiązanie do szczególnej opieki nad „klientami wewnętrznymi”.
Kolejna koncepcja — Najlepsza Jakość (Wartość), (ang. Best Value) została wprowadzona w Wielkiej Brytanii w 1997 roku jako zadanie narzucone przez państwo brytyjskie samorządom lokalnym. Program zakładał ciągłe doskonalenie jednostek samorządu terytorialnego i świadczonych przez nie usług publicznych. Wdrożenie Best Value i coroczne wyniki funkcjonowania systemu kontrolowała Komisja Audytorska, nadzorowana przez Biuro Wicepremiera i Brytyjską Komisję Audytu (Zawicki 2011 a, s. 109). Osiągnięte wyniki były corocznie publikowane, a koszyk dostarczanych usług co pięć lat weryfikowany, zaś przewodnim kryterium były wymogi jakościowe.
W systemie do oceny działalności samorządu stosowano tzw. wskaźniki najwyższej wartości (ang. Best Value Performance Indicators). Były to wskaźniki ogólne (np. zadowolenia usługobiorców z całości usług publicznych) i szczegółowe (np. szczegółowych aspektów życia społeczności lokalnych: jakości życia, ilości pożarów, wypadków, itp.). Wyboru wskaźników dokonywano na podstawie ich „użyteczności” w procesie mierzenia wyników działalności konkretnego samorządu, tak aby uniknąć wskaźników, które nie oddawały rzeczywistości lub były niemierzalne (Frąś 2008, s. 56–57). Proces oceny dostarczania usług był oparty na analizie celowości świadczonej usługi, benchmarkingu z innymi samorządami w zakresie świadczonych usług, analizie zdolności dostarczenia usługi przez podmiot prywatny (wybór dostawcy usługi) oraz ocenę dostarczonych usług przez społeczność lokalną. Ogólne wyniki realizacji programu Best Value są niejednoznaczne. Z jednej strony program umożliwiał dokładne uporządkowanie i opisanie usług publicznych, ponieważ przyjęcie konkretnej oferty poprzedzała analiza różnego rodzaju parametrów usługi, jej słabych i mocnych stron oraz kosztów i ryzyk. System zapewniał też wybór najlepszych dostawców, oferujących produkty i usługi o optymalnej (wysokiej) jakości w stosownym czasie i za rozsądną cenę. Przy realizacji projektu wykorzystywano również wiedzę i doświadczenie niezależnych ekspertów. Doświadczenia te były następnie przenoszone na grunt europejskiego (w tym polskiego) samorządu terytorialnego. Z drugiej strony realizacja projektu spowodowała rozbudowanie biurokratycznego systemu analiz samorządowych i kosztów fachowej analizy. Wykorzystywano zbyt wiele kryteriów ocen usług publicznych, co powodowało zacieranie istotnych początkowo założeń. Przyjęty kierunek, pełnego zadowolenia społeczności lokalnej, doprowadził też do znaczących wydatków samorządów, które uczestniczyły w programie.
Innym działaniem rządu brytyjskiego, służącym poprawie jakości usług publicznych, jest stosowanie standardu „Inwestowanie w ludzi” (ang. Investors in People — IiP). Jest to narzędzie, które umożliwia uzyskanie zewnętrznego potwierdzenia, że organizacja „inwestuje” w kapitał ludzki. Standard ten może też być wykorzystywany do oceny (samooceny) funkcjonowania systemu zarządzania jakością oraz stopnia wdrożenia zasad TQM oraz umożliwia ocenę skuteczności inwestowania w szkolenie i rozwój pracowników oraz kadry pracowniczej. Norma ta koncentruje się na wynikach działania, a nie na procedurach postępowania. Jest to praktyczne narzędzie stałego doskonalenia organizacji i jej pracowników (Keady 1999, s. 6; Lisiecka 2013, s. 110).
Podobnie jak w innych systemach znormalizowanych, system IiP i prowadzone w jego ramach oceny i samooceny inwestowania w pracowników są oparte na systemie certyfikacji przez stronę trzecią, w celu potwierdzenia zgodności stanu organizacji z obowiązującym wzorcem. Standard Investors in People, pomimo że opiera się na rozwoju ludzi, może być elementem zintegrowanych systemów zarządzania i funkcjonować w powiązaniu z innymi standardami.
Ciekawym rozwiązaniem w sferze zarządzania jakością w brytyjskim sektorze lokalnym był zbiór metod i narzędzi zarządczych zastosowany w londyńskiej dzielnicy Ealing (Rys. 16). Były to: ISO 9001, Inwestowanie w pracowników, Nagroda Charter Mark, Zrównoważona Karta Wyników i Model Doskonałości.
Narzędzia te funkcjonowały równocześnie, doskonaląc różne obszary funkcjonowania tej londyńskiej dzielnicy. Norma ISO 9001 kładła nacisk na realizowane procesy. Inwestowanie w ludzi kładło akcent na pracowników i osiągane przez nich wyniki. Nagroda Charter Mark zbierała uzyskiwane wyniki po stronie klienta. BSC wspomagał realizację strategii, a Model doskonałości oceniał wyniki całości i stanowił fundament do dalszego doskonalenia (Keady 1999, s. 4–8). W samym centrum przyjętego modelu mieścił się model doskonałości wraz z logiką RADAR. Położono też szczególny nacisk na wyniki pod względem finansowym i operacyjnym, a także postrzeganie ich przez klientów i interesariuszy. W systemie zarządzania dzielnicą Ealing funkcjonowały też karty pomiaru. Karty te prze-kładały cele strategiczne na zestawy działań doskonalących, co miało wpływ na pracowników i ich wyniki pracy. Powyższe brytyjskie przykłady uwidoczniły fakt, iż działania projakościowe nie muszą być inicjatywami oddolnymi czy też lokalnymi, ale mogą być też stymulowane przez organy centralne państwa i wprowadzane na coraz niższych szczeblach administracji publicznej.
Brytyjskie władze lokalne na przełomie XX i XXI wieku znalazły się w nowej sytuacji. Pojawiły się ograniczenia i redukcje środków, nowe przepisy, rozporządzenia i dyrektywy Unii Europejskiej. Powodowało to coraz większą presję „od góry”. Równocześnie „od dołu” pojawiły się grupy interesów, „naciskające na realizację swoich postulatów i domagające się wyższych standardów oraz usług lepiej i szybciej odpowiadających na ich potrzeby” (Keady 2003). Tego rodzaju naciski wymusiły zmianę spojrzenia na zarządzanie we władzach lokalnych. Programy rządu brytyjskiego: Agencji Następnych Kroków, Karty Obywatelskiej, Usług Przede Wszystkim stanowiły jednak fundament dalszych reform i wprowadzenia systemu zarządzania jakością według norm ISO 9000 oraz zasad TQM w administracji publicznej.
Z perspektywy czasu można zauważyć, że brytyjskie reformy w administracji publicznej są prowadzone w sposób najbardziej systemowy i kompleksowy, począwszy od opracowania standardów świadczenia usług, poprzez stosowanie projektów benchmarkingowych, aż do aplikowania do nagrody Charter Mark i EFQM. Zastosowanie ISO 9001, modelu CAF, zasad filozofii TQM i innych rozwiązań projakościowych doprowadziło do sytuacji, że już w 1995 roku 97% gmin brytyjskich było ukierunkowanych na jakość działania (Rogala 2002, s. 12–15). Charakter wymagań i konieczność doskonalenia jakości zarządzania oraz potrzeba uwzględnienia potrzeb Klienta stworzyły sprzyjającą atmosferę do dalszego rozwoju systemów zarządzania opartych o kryteria jakościowe.
Rozwiązania projakościowe były i są stosowane w większości krajów europejskich. Najpopularniejszy obecnie system doskonalenia jakości w sektorze publicznym to wdrażanie wymagań w oparciu o kolejne edycje normy ISO 9001. Norma ISO 9001:2015 zaleca, aby planowane, funkcjonujące i doskonalone systemy zarządzania jakością były oparte na podejściu procesowym, ukierunkowane na klienta, wzmacniały rozwój pracowników oraz uwzględniały ideę ciągłego doskonalenia. Norma ta jest uniwersalna i może być stosowana we wszystkich sektorach gospodarki, niezależnie od rodzaju, formy organizacyjnej i wielkości organizacji. Lata dziewięćdziesiąte XX wieku i pierwsza dekada XXI wieku to nieustanny i dynamiczny wzrost certyfikatów ISO 9001 we wszystkich sektorach gospodarki światowej. Do końca 2006 r. zostało wydanych na Świecie 897 866 certyfikatów w 170 krajach (32,8% to organizacje usługowe) (Frost 2007, s. 2). Sześć lat później w roku 2012 przyznano 1 017 279 certyfikatów na zgodność z wymaganiami standardu ISO 9001:2008 w 184 krajach. Pierwsze trzy miejsca pod względem ilości certyfikatów we wszystkich sektorach gospodarczych zajmowały wtedy Chiny, Włochy i Hiszpania, a trzy kraje, które zanotowały największy przyrost certyfikatów w roku 2012 to Hiszpania, Chiny i Rumunia (The ISO Survey of Management System Standard, 2012). Później nastąpił globalny spadek ilości certyfikowanych systemów o około 7%. Największy spadek wystąpił w Europie, gdzie ubyło około 37 000 certyfikatów (The ISO Survey of Certifications, 2012). Po tym roku zanotowano systematyczne zmniejszenie ilości organizacji z certyfikatem ISO. Natomiast w 2016 roku zanotowano ponowny wzrost liczby certyfikowanych systemów zarządzania według wymagań normy ISO 9001 do ilości 1 105 937 ważnych certyfikatów (www.sgs.pl).
Funkcjonowanie systemu według wymagań norm ISO 9001 w sektorze publicznym jest niewątpliwie tym elementem, który na przestrzeni prawie trzech dekad przyczynił się do usprawnienia funkcjonowania tego sektora. Szczególną rolę standard ten odegrał w doskonaleniu świadczonych usług publicznych i zmianie w postrzeganiu administracji przez jej klientów. W systemie zarządzania jakością opartym o wymagania normy ISO 9001:2015 klient sektora publicznego odgrywa szczególną rolę, to on jest ostatecznym sędzią, który ocenia jakość świadczonych usług. Równie ważnym wymaganiem jest przywództwo i stałość celów. Przywódcy wytyczają kierunki rozwoju oraz własnym przykładem zachęcają do rozwoju i doskonalenia pracowników. Zaangażowanie pracowników jest natomiast oparte na zaufaniu i delegowaniu uprawnień oraz obowiązków. Kolejną zasadą, na której opiera się system wymagań ISO 9001:2015, jest zarządzanie organizacją w oparciu o procesy i na podstawie faktów. Norma wymaga, aby wszystkie decyzje w organizacji były podejmowane na podstawie faktów i sprawdzonych (wiarygodnych) informacji. Podejście procesowe to fundament świadczenia usług publicznych. Korzyści z jego stosowania mogą być wielorakie i o różnym charakterze. Najważniejsza jest możliwość spojrzenia na funkcjonowanie organizacji publicznej poprzez identyfikację nieprawidłowości w realizacji procesów, dzięki czemu następuje zmiana postrzegania swojej pracy przez pracowników urzędu z jednostkowej, specjalistycznej na zespołową, która wpływa na całość organizacji.
Ważnym elementem funkcjonowania organizacji publicznej ukierunkowanej na jakość jest efektywne wykorzystanie dostępnych zasobów, co stanowi problem w większości organizacji publicznych. Stąd konieczność oparcia się na zasadzie orientacji na wyniki, gdzie ostateczny wynik działalności zależy od poziomu zaspokojenia potrzeb i oczekiwań wszystkich interesariuszy oraz poziomu ich satysfakcji. Skuteczność i sprawność funkcjonowania to te elementy systemu, które muszą towarzyszyć każdemu działaniu. Ważną częścią systemu zarządzania jakością w organizacji opartej o wymagania normy ISO 9001:2015 są też zasady rozwoju partnerstwa i odpowiedzialności publicznej. Relacje z partnerami powinny być korzystne, co powinno sprzyjać budowaniu zaufania oraz współpracy. Odpowiedzialność publiczna to bardzo ważny element w kontaktach z obywatelami, gdyż przestrzeganie prawa i etyczne postępowanie to jedno z podstawowych oczekiwań społecznych. Całość wymagań w systemie ISO 9001 spina zasada ciągłego doskonalenia, ponieważ ciągłe uczenie się i innowacje to motor rozwoju organizacji publicznych. Standard ISO 9001 został również wprost adaptowany dla potrzeb i oczekiwań organizacji publicznych. Początkowo przyjął on postać dokumentu normatywnego IWA 4:2005, później wraz ze zmianą normy 9001 do standardu z 2008 roku przyjął postać IWA 4:2009 (Łunarski 2008, s. 90). IWA 4 — Zarządzanie systemem jakości — Wytyczne zastosowania ISO 9001:2008 w samorządzie terytorialnym (https://www.iso.org) był pierwszym na świecie specjalnie opracowanym dokumentem normatywnym dla tego sektora. Zawierał wytyczne dotyczące jakości i niezawodności oraz wytyczne do realizacji ciągłego doskonalenia. Standard IWA 4 promował wiarygodność, zaangażowanie lokalnych liderów, definiując potrzebę określenia rezultatów działania oraz wskazując na pomiary i weryfikację jako ważny element zarządzania jednostką terytorialną (Jedynak 2011, s. 23).
Obecnie obowiązującym standardem ISO dla sektora publicznego jest norma ISO 18091:2014 Quality management systems — Guidelines for the application of ISO 9001:2008 in local government (https://www.iso.org). Celem normy ISO 18091:2014 jest zapewnienie samorządom lokalnym jednolitych kryteriów w zakresie osiągania wiarygodnych wyników w procesie zastosowaniu normy ISO 9001:2008. Kryteria te jednak nie dodają, nie zmieniają ani nie modyfikują wymagań normy ISO 9001:2008. Wszystkie wytyczne wskazane w ISO 18091: 2014 są ogólne i mogą mieć zastosowanie do wszystkich jednostek lokalnych, niezależnie od ich rodzaju, wielkości i rodzaju świadczonych usług publicznych. Wykorzystujące ten standard organizacje publiczne mogą zastosować wymagania zawarte w ISO 18091: 2014 w całości lub w pewnej części.
W światowym sektorze publicznym tj. administracji, ochronie zdrowia, edukacji, zabezpieczeniu społecznym i innych usługach publicznych na koniec 2016 roku zostało certyfikowanych 58 792 organizacji (The ISO Survey 2017).
Tabela 5. Ilość certyfikatów IS0 9001 w światowym sektorze publicznym
L.p Sektor Ilość certyfikatów
1. Administracja publiczna 6 058
2. Opieka zdrowotna i zabezpieczenie społeczne 17 703
3. Edukacja 24 320
4. Inne usługi publiczne 10 711
Źródło: opracowanie własne na podstawie The ISO Survey 2017, dostęp: 18.05.2018. Pośród państw, w których certyfikowano organizacje w sferze publicznej, najwięcej certyfikatów ISO przypada na włoski sektor publiczny, potem niemiecki i hiszpański. Wykres 1. Certyfikaty ISO 9001 w światowej administracji publicznej
Źródło: opracowanie własne na podstawie The ISO Survey 2017, dostęp: 18.05.2018.
Po początkowym sukcesie systemu zarządzania jakością według ISO 9001 w organizacjach publicznych, obecnie od 2014 roku obserwuje się regres w tym sektorze.
Szereg organizacji publicznych (głównie urzędów administracji) rezygnuje z utrzymywania certyfikowania systemów lub wybiera inne drogi doskonalenia. Przyczyny tego zjawiska są wielorakie i wieloaspektowe. Do najważniejszych można zaliczyć:
•
Światowy sektor publiczny, w tym i europejska administracja publiczna, od szeregu lat doskonali swoje działanie. W wielu krajach zhumanizowała i uporządkowała zbiurokratyzowane struktury oraz osiągnęła pewien oczekiwany poziom jakości.
•
„ISO” spełniło już swoje zadanie — wprowadzane kiedyś „na siłę” zasady i procedury obecnie stały się elementem codziennego funkcjonowania organizacji.
•
Koszty utrzymywania i nadzoru systemu są nadal wysokie. W wielu przypadkach programy ponadnarodowe i narodowe, które wspomogły finansowo funkcjonowanie systemów, zakończyły się.
•
Nastąpiło obniżenie poziomu jakości audytów certyfikujących i nadzoru. Przyczyny tego zjawiska leżą raczej po stronie jednostek certyfikujących, które konkurując pomiędzy sobą, obniżyły najpierw ceny usług certyfikujących, a później wymagania.
•
Pojawiły się nowe rozwiązania zarządcze, metody i narzędzia, które są lepiej przystosowane do specyfiki i natury organizacji publicznej, np. CAF.
•
„Moda na jakość” spowodowała, że na rynku pracy pojawili się pełnomocnicy, audytorzy i konsultanci, których wiedza i doświadczenie są w ogromnej dysproporcji do oczekiwanej jakości ich usług.
•
Rynek przestał doceniać posiadanie certyfikatu, a klienci przestali zwracać uwagę na fakt jego posiadania a certyfikat ISO stracił swoje i tak ograniczone znaczenie i ma charakter wyłącznie symboliczny.
W różnych krajach europejskich funkcjonowanie projakościowych systemów i metod zarządzania przyjęło różne kierunki rozwoju (Tabela 2). Były to z jednej strony rozwiązania przeniesione bezpośrednio z biznesu, np.: filozofia TQM, normy ISO serii 9000, Six Sigma, Lean Management, Reengineering, Benchmarking oraz modele nagród jakości. Z drugiej strony metody specjalnie opracowane lub dostosowane do specyfiki administracji publicznej np.: EFQM, CAF, Investors in People, Balanced Scorecard, Charter Mark, Best Value czy narodowe nagrody jakości (Staes, Thijs 2005, s. 43; Kobylińska 2013, s. 66).
W holenderskim modelu doskonalenia jakości usług kluczową rolę odgrywał i odgrywa system oparty o wymagania normy ISO 9001. Jednakże z powodzeniem stosuje się tam też inne metody i narzędzia doskonalenia jakości usług (Earss 1999, s. 6–8). Są to:
•
Samoocena — ocena sposobu funkcjonowania organizacji, w której potrzebnych informacji dostarczają pracownicy.
•
Wszechstronne badania ankietowe — dotyczące zadowolenia ze świadczonych usług i proponowanej polityki lokalnej.
•
Metody angażujące mieszkańców — włącznie obywateli w prace projektowe nad nowymi rozwiązaniami.
•
Ocena polityki — systematyczne planowanie, realizacja, korekta polityki lokalnej.
•
Rejestrowanie skarg i zażaleń — gromadzenie informacji zwrotnych dotyczących świadczonych usług.
•
Koncentrowanie się na budowaniu „sąsiedztwa” — przekazanie w ręce mieszkańców koordynowania działań oraz kontroli nad usługami władz lokalnych.
•
Ukierunkowanie pracy na klienta urzędu — procedury muszą być dostosowane do otoczenia, w którym funkcjonuje klient, a stosowane narzędzia i demonstrowane postawy pozytywnie wpływają na jego zadowolenie.
•
Wspólne kształtowanie polityki — władze lokalne wspólnie z interesariuszami kształtują politykę lokalną.
•
Zorientowanie usług na obsługę w jednym punkcie — klient może skorzystać z różnych usług w jednym okienku.
•
Szkolenie pracowników „pierwszego kontaktu” — szkolenie pracowników pierwszej linii m. in. w zakresie umiejętności komunikacyjnych.
Jak pisze M. Essers „Doskonalenie jakości usług należy przeprowadzać w sposób starannie przemyślany… i nie zawsze będzie to łatwe”. Holenderski system monitorowania jakości usług publicznych został oparty na 10 zasadach:
1.
Władze lokalne określają standardy jakości.
2.
Radni i kierownictwo urzędu realizują monitorowanie jakości na podstawie dwustronnej umowy.
3.
Postawa radnych i kierownictwa urzędu jest wzorem dla innych.
4.
Kierownictwo urzędu stymuluje zaangażowanie pracowników.
5.
Urząd inwestuje w swoich pracowników.
6.
Kierownictwo urzędu informuje na bieżąco radę o postępach w monitorowaniu ja-kości.
7.
Kierownictwo urzędu prowadzi dialog z pracownikami, ucząc się na błędach obu stron.
8.
Mierzyć równa się wiedzieć.
9.
Praca jest nakierowana na klienta.
10.
Nie należy rozbudzać oczekiwań klientów, pracowników i kierownictwa (Essers 1999, s. 13–14).
Rozwiązania projakościowe w Holandii z jednej strony przyjęły postać monitorowania jakości, bez wprowadzania konkretnego modelu, a z drugiej strony oparły się o SZJ i wymagania normy ISO 9000. System zarządzania jakością zgodny z wymaganiami normy ISO 9001 skutecznie wdrożyło wiele organizacji samorządowych. Certyfikaty ISO 9001 uzyskały również organizacje rządowe Holandii. Wdrożono system jakości w Ministerstwie Transportu i Prac Publicznych oraz w Ministerstwie Sprawiedliwości w Hadze. Zakres certyfikacji obejmował system informatyczny, zarządzanie personelem, finansami oraz dokumentacją (Zalewski 2000, s. 33).
Doskonalenie funkcjonowania w światowym sektorze publicznym, podobnie jak w innych sektorach gospodarki światowej, cały czas ewoluuje. Pojawią się nowe idee i podejścia, które są odpowiedzią na dynamicznie zmieniające się otoczenie ekonomiczne technologiczne i społeczne sektora publicznego (Tab. 6).
Obecnie, w drugiej dekadzie XXI wieku można zauważyć, że szczególnego znaczenia dla doskonalenia funkcjonowania sektora publicznego nabrało podejście procesowe. Podejście procesowe w organizacji opiera się na przesłance, że doskonalenie i optymalizacja funkcjonowania opiera się na procesie, a nie na funkcjach (Krukowski 2011, s. 24). Literatura światowa po roku 2000 notuje ogrom publikacji naukowych w tym obszarze. Tylko proste wyszukiwanie z wykorzystaniem wyszukiwarki EBSCOhost Web przyniosło wynik 2 569 093 rekordów publikacji naukowych, które wiążą się ze słowami kluczowymi: process approach, management i quality (www.ebscohost.com).
Również polska literatura w tym zakresie jest bogata. Tylko bazy „BazTech” i „BazEkon” (https://yadda.icm.edu.pl/baztech; http://bazekon.icm.edu.pl) odnotowują blisko 300 rekordów, związanych z wyrażeniem kluczowym „podejście procesowe”. Także badania i doświadczenia ze stosowania i badań (np. Ludwiczak 2018, s. 60–102) wskazują, że jest to jedno z najskuteczniejszych podejść, które przyczynia się do poprawy funkcjonowania współczesnej administracji publicznej.
Tabela 6. Systemy zarządzania, koncepcje i metody projakościowe stosowane w administracji publicznej na świecie
L.p. Idea Koncepcja Podejście Kraj
1. Budowanie zaangażowania TQM (Total Quality Management) Ukierunkowanie na realizację celów jakości, satysfakcję klienta Japonia, USA, Kanada, większość krajów europejskich
2. Kaizen, Total Service Management — TSM Doskonalenie organizacji małymi krokami. Eliminacja strat. Standaryzacja, wizualizacja procesów, w celu skutecznego zarządzania procesami administracyjnymi Japonia, USA. Kanada, większość krajów europejskich
3. Opracowanie kryteriów i standardów postępowania ISO 9001:2015 Dokumentowanie procesów świadczenia usług publicznych i administracyjnych w celu prowadzania powtarzalnych działań na możliwie najwyższym poziome jakości. Podejście procesowe. Weryfikacja zewnętrzna przez niezależnego audytora. Chiny, Indie Japonia, USA, Kanada, UE, większość krajów świata
4. ISO 18091: 2014 (wcześniej IWA 4:2009) Celem normy jest zapewnienie samorządom lokalnym wytycznych w zakresie osiągania wiarygodnych wyników dzięki zastosowaniu normy ISO 9001. Wytyczne jednak nie dodają, nie zmieniają ani nie modyfikują wymagań normy ISO 9001.
5. ISO / TS 17582: 2014 Standard określający wymagania dotyczące systemu zarządzania jakością w odniesieniu do organizacji, które muszą wykazać zdolność do kierowania wyborami w tajnym głosowaniu, które zapewniają wiarygodne, przejrzyste, bezpłatne i uczciwe wyniki zgodne z wymogami wyborczymi w ramach ustanowionych ram prawnych. Ma to na celu zwiększenie zaufania obywateli, kandydatów, organizacji politycznych i innych interesariuszy poprzez skuteczne wdrożenie systemu zarządzania jakością w wyborach, w tym procesy ciągłego doskonalenia. Dotyczy wszystkich organów wyborczych. Ma zastosowanie do wyborów na wszystkich szczeblach administracji, lokalnych, regionalnych lub krajowych. UE
6. Samoocena organizacji Investors in People — IiP Ciągły rozwój i doskonalenie pracowników organizacji publicznych poprzez monitorowanie oczekiwań dotyczących szkoleń, ich prowadzenie, projektowanie indywidualnych ścieżek rozwoju poszczególnych pracowników. Głównie Wielka Brytania
Weryfikacja zewnętrzna przez niezależnego audytora.
7. Model European Foundation for Quality Management — EFQM Model doskonałości inspirujący i wzmacniający działania projakościowe oraz generujący projekty doskonalące powstałych na podstawie samooceny w celu osiągnięcia doskonałości i zwiększonej konkurencyjności organizacji. Wielka Brytania i UE.
8. Model Common Assessment Framework — CAF Model oparty na samoocenie organizacji w celu analizy potencjału i osiąganych wyników przez organizację. Na podstawie stwierdzonych obszarów do poprawy realizowane są projekty doskonalące. UE, większość krajów europejskich. Obligatoryjne narzędzie zarządzania w administracji centralnej Czech, Słowacji i Rumunii.
Pomiar wyników efektywności i skuteczności Charter Mark System nagród dla brytyjskiej administracji w celu dążenia do doskonałości w obszarze świadczenia usług publicznych, Wielka Brytania
Best Value Zestaw ogólnych zasad opracowanych dla władz lokalnych, ukierunkowanych na mierzenie sprawności poszczególnych samorządów w celu porównywania ich z dyrektywami rządu centralnego. Wielka Brytania
9. Balanced Scorecard Narzędzie zarządzania strategicznego w organizacji z jednoczesnym mierzeniem efektywności z czterech perspektyw: klienta, procesów, wewnętrznych, finansów i rozwoju. Umożliwia powiązanie strategii z działaniami operacyjnymi oraz umożliwia opracowanie wskaźników realizacji tych celów wraz z ich pomiarem. Stany Zjednoczone, Kanada, UE
10. Orientacja na procesy Business Process Reengineering — BPR Podejście procesowe. Przeprojektowanie istniejących procesów w organizacji w celu racjonalizacji poprawy jakości funkcjonowania organizacji. Eliminacja „pustych” procesów nie tworzących wartości dodanej z punktu widzenia oczekiwań klienta-obywatela. Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Belgia, Pakistan, Chiny, Etiopia
11. Six Sigma Redukowanie zmienności w procesach w celu poprawy osiągniętych wyników, co winno przekładać się na wzrost zadowolenia klienta. Metoda Six Sigma określa, że błędy w procesach występują z pewnym prawdopodobieństwem, które można opisać rozkładami statystycznymi. Celem biznesowym na poziomie Six Sigma jest Stany Zjednoczone, Japonia, UE
prawdopodobieństwo wystąpienia defektów do 3,4 na milion powtórzeń.
12. Lean Government Upraszczanie funkcjonowania organizacji poprzez zarządzanie „odchudzone”, polegające na budowaniu płaskich struktur i eliminowaniu zbędnych procesów nieprzynoszących wartości dodanej — organizacji i klientów-obywateli. Stany Zjednoczone, UE, Japonia
13. Lean Six Sigma Połączenie koncepcji Six Sigma i Lean Six Sigma ukierunkowane na podnoszenie satysfakcji klienta, ciągłe doskonalenie i zaangażowanie pracowników. Stany Zjednoczone, Kanada, Wielka Brytania
14. Koncepcje wspierające Outsourcing Obniżenie kosztów funkcjonowania administracji poprzez przekazanie realizacji niektórych usług publicznych innym podmiotom gospodarczym. UE, Stany Zjednoczone, Kanada, Nowa Zelandia, Australia, Wielka Brytania
15. Insourcing Włączenie w struktury administracji publicznej zadań realizowanych dotychczas poza nią. UE, Stany Zjednoczone, Kanada, Nowa Zelandia, Australia, Wielka Brytania
16. Benchmarking Stały element zarządzania organizacją polegający na monitorowaniu kluczowych obszarów i wskaźników funkcjonowania organizacji publicznej i porównywaniu ich z odpowiednimi organizacjami. Wielka Brytania, Stany Zjednoczone, Holandia, UE
17. Benchlearning Uczenie się od najlepszych poprzez porównywanie się z nimi i naśladowanie wzorców postępowania. Wielka Brytania, Stany Zjednoczone, Holandia, UE
18. Zarządzanie projektami Wspieranie procesów zmian w organizacji z wykorzystaniem metod i technik do działań obejmujących planowanie, realizację oraz monitorowanie zmian w celu osiągnięcia z góry założonego celu (zaplanowanego rezultatu). UE
19. Zarządzanie wiedzą i informacją Proces, przy pomocy którego organizacja steruje zasobami wiedzy i informacji w oparciu o swoje zasoby intelektualne lub oparte na wiedzy i aktywa organizacyjne i informacyjne. UE
20. E-admnistracja Wykorzystanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych w celu poprawy jakości świadczonych usług publicznych UE
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Kobylińska 2013, s. 67–70; Ludwiczak 2018, s. 25–59.
U podstaw wprowadzenia podejścia procesowego do sektora publicznego legł między innymi fakt, że pracownicy administracji to najczęściej ściśle wyspecjalizowani urzędnicy, którzy maja bardzo wąskie zakresy zadań. Taka specjalizacja nie sprzyja skupieniu pracowników administracji publicznej na szerokim rozumieniu celu świadczonych usług publicznych i realizowanych procesów (Flieger 2013, s. 116–117). Podejście procesowe w zarządzaniu urzędem administracji publicznej to pewnego rodzaju ukierunkowanie całej jednostki na procesy jakie w niej i wokół niej zachodzą (Krukowski 2011, s, 23). Takie rozumienie zarządzania organizacją pozwoliło zdefiniować podejście procesowe jako: „systematyczną identyfikację procesów stosowanych w organizacji i zarządzanie nimi, a szczególnie wzajemnymi oddziaływaniami między takimi procesami” (PN-EN ISO 9000:2006, s, 13). Zastosowanie tego podejścia w zarządzaniu organizacjami biznesowymi, a w dalszej kolejności organizacjami publicznymi przyczyniło się do powstania wielu idei i koncepcji oraz metod stosowanych w światowym sektorze publicznym, które są oparte na orientacji procesowej (por. Stabryła A., Wawak S. 2012, s. 153). Analiza literatury przedmiotu (Grajewski 2014, s. 25–26) wskazuje na trzy etapy ewolucji w podejściu procesowym. Pierwszy jest związany z pierwotną teorią zarządzania F. Taylora, drugi to Business Process Reengineering (BPR) oraz trzeci Business Process Management (BPM). Kluczowy element BPR stanowią podejście procesowe oraz reengineering, rozumiany jako „radykalne przeprojektowanie procesów związanych z działalnością, w celu zdecydowanego polepszenia bieżących i zasadniczych miar wydajności, takich jak: koszty, szybkość działania i poziom obsługi klientów” (Kafel 2007, s. 19). Doskonalenie z wykorzystaniem BPR polega na budowaniu systemu procesów, począwszy od ich wyznaczenia, analizę, organizowanie i nadzorowanie, kończąc na ich doskonaleniu. Business Process Reengineering jednak nie znalazł szerokiego zastosowania w doskonaleniu funkcjonowania sektora publicznego. W literaturze przedmiotu można znaleźć przykłady stosowania BPR w administracji publicznej, jednak w większości są to pojedyncze inicjatywy. Jedynie w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii stosowanie BPR przyjęło szerszy odgórny wymiar zastosowania (Ludwiczak 2018, s. 36). Business Process Management zaistniała na początku XXI wieku na drodze krytyki i ewolucji BPR. BPM kładzie nacisk na ewolucyjne prowadzenie zmian i doskonalenia w organizacji z uwypukleniem procesów jako głównego elementu organizacji traktowanej jako całościowego systemu.
Inne idee i koncepcje, które wykorzystują i opierają się bezpośrednio o podejście procesowe to wspomniana wcześniej filozofia TQM, system zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001, jak również Lean Manufacturing, Lean Government, Six Sigma czy też Lean Six Sigma (Hamrol 2017, s. 183–199).
Lean government to jedna z koncepcji New Public Management, której celem jest zmiana podejścia do funkcjonowania sektora publicznego oraz próba podniesienia sprawności świadczenia usług publicznych z wykorzystaniem koncepcji szczupłego zarządzania (Sasak 2013, s. 192). Według najczęściej przytaczanych definicji szczupłe zarządzanie polega na „dostarczeniu klientowi oczekiwanej przez niego wartości przy wykorzystaniu jak najmniejszych zasobów” (Grycuk 2011, s. 2).
Lean government w sektorze publicznym to „dostarczanie obywatelom oczekiwanej przez nich wartości zgodnie z zasadami i metodami lean” (Ćwiklicki, Przebinda 2016,
s.
41) poprzez budowanie płaskich struktur oraz eliminowanie z procesów czynności, które nie przynoszą wartości dla organizacji, klientów i interesariuszy (Kobylińska 2013, s. 70). Lean government jest pochodną stosowanego w organizacjach biznesowych lean management, którą zaadaptowanao do warunków i specyfiki sektora publicznego (Walczak 2016,
s.
40). Z lean government łączą się też pokrewne terminy jakimi są lean office i lean administration, które odpowiednio odnoszą się do stosowania podejścia lean w pracy biurowej oraz działalności administracyjnej (Czekaj 2010; Czekaj, Ziębicki 2015).
Najważniejszymi elementami i cechami szczupłego (oszczędnego) zarządzania (Nowosielski 2015, s. 70) w sektorze publicznym są:
•
kierunkowanie organizacji publicznej na tworzenie wartości dla klientów zewnętrznych i wewnętrznych oraz interesariuszy;
•
analizowanie strumieni wartości i eliminowanie marnotrawstwa;
•
tworzenie i dostarczanie klientom usług publicznych w sposób najbardziej płynny, na czas i w odpowiedniej ilości;
•
ciągła identyfikacja i wdrażanie udoskonaleń;
•
zarządzanie wynikami funkcjonowania organizacji publicznej tzn. poprzez ich pomiar i analizę;
•
zarządzanie zasobami ludzkimi;
•
funkcjonowanie wewnątrz organizacji systemu sugestii pracowniczych;
•
standaryzacja wykonywania podstawowych działań;
•
przejrzystość procesów i ich wizualizacja;
•
analiza czynności na stanowisku pracy;
•
współpraca z dostawcami zewnętrznymi;
•
wykorzystywanie nowych technologii w celu zwiększenia sprawności i wydajności pracy (Grycuk 2011, s. 2–6; www.epa.gov/lean).
Analiza literatury wskazuje, że zastosowanie lean government w sektorze publicznym ma najczęściej miejsce w takich krajach jak: Stany Zjednoczone, Kanada, Japonia, Szkocja, Holandia, Wielka Brytania, Hiszpanii i Danii (Kobylińska 2013, s. 70; Walczak 2016,
s. 50; Ludwiczak 2018, s. 39) i jest prowadzone w ograniczonym zakresie w samorządzie lokalnym, w wojsku i obronie narodowej oraz w służbie zdrowia (Gruck, 2011, s 7–8; Ćwiklicki, Przebinda 2016, s. 43 i 45). Warto w tym miejscu nadmienić, że brak jest istotnych informacji na temat zastosowania lean government w polskiej administracji publicznej (Ludwiczak 2018, s. 42).
Six Sigma i Lean Six Sigma to kolejne koncepcje oparte na podejściu procesowym i choć głównie mają zastosowanie w organizacjach biznesowych są też wykorzystywane jako element systemu zarządzania procesowego w administracji publicznej. Six Sigma używa narzędzi statystycznych w celu mierzenia i zmniejszenia wahań w procesach świadczenia usług publicznych i osiągnięcia oczekiwań i wymagań określonych przez klientów, np. urzędów. Natomiast Lean koncentruje się na eliminacji z tych procesów czynności nieprzynoszących wartości dodanej dla klientów. Optymalizując procesy, Six Sigma wykorzystuje metodologię DMAIC, składająca się z pięciu kolejnych faz występujących po sobie: definiowania, pomiaru, analizy, doskonalenia oraz kontroli. W trakcie realizacji kolejnych faz cyklu stosowane są narzędzia wykorzystywane w lean management, takie jak: mapowanie procesów, 5S, Kaizen, Poka–Yoke i in. W procesach doskonalenia administracji, obie powyższe metody często wykorzystywane są łącznie, tworząc hybrydową koncepcję Lean Six Sigma. Metodę tą zastosowano między innymi w USA w Fort Wayne oraz w jednym z urzędów miast na Florydzie (Ludwiczak 2018, s. 44). Prócz przedstawionych powyżej koncepcji, ściśle związanych z ideą podejścia procesowego, praktycznie wykorzystuje się metody i narzędzia, które mogą wspierać to podejście. Do najważniejszych można zliczyć: e-admnistrację, outsourcing, insourcing, benchmarking, benchlearning, zarządzanie wiedzą, zarządzanie projektami czy też zarządzanie informacją.
Reformowanie sektora publicznego w Europie z wykorzystaniem podejścia procesowego i projakościowego rozwija się w różnych kierunkach. W Finlandii reformy w sektorze publicznym prowadzone są od końca lat dziewięćdziesiątych XX wieku, kiedy to rząd fiński przyjął dokument Dobre rządzenie. Usługi wysokiej jakości i odpowiedzialne społeczeństwo obywatelskie (Frąś 2008, s. 191). W fińskiej administracji lokalnej wykorzystywany jest szeroko model CAF i EFQM. Ciekawym rozwiązaniem w tym wypadku jest metodyka stosowania tych modeli. Samoocenę według modelu EFQM przeprowadza się co dwa lata na przemian z samooceną według CAF (Staes, Thijs 2005).
W Danii za ocenę funkcjonowania administracji odpowiada Agencja Zarządzania Finansowego i Spraw Administracyjnych. Duńskie rozwiązania projakościowe w sektorze publicznym są oparte przede wszystkim na filozofii TQM i doskonaleniu w oparciu o samoocenę. Przykładem może być tutaj gmina Horsens (duń. Horsens Kommune), położona na Środkowej Jutlandii (Knudsen 2006, s. 83), gdzie Rada Gminy podjęła decyzję, że TQM będzie strategią rozwoju jakości. Na przestrzeni paru lat gmina ta dwa razy aplikowała do Duńskiej Nagrody Jakości, a Rada Miasta Horsens podjęła uchwałę, na mocy której TQM jest główną strategią rozwoju gminy i miasta (Bisgaard 1999, s. 2–3). W Danii wiele urzędów wykorzystuje w procesie doskonalenia model EFQM. W administracji samorządowej wykorzystywany jest model CAF oraz krajowy model doskonalenia — KVIK (Kobylińska 2010, s. 201)
W Niemczech, w Bawarii przeprowadzono reformę finansów publicznych, polegającą na zwiększeniu kompetencji urzędów skarbowych z jednoczesnym powiększeniem odpowiedzialności za wykorzystywane środki publiczne przy równoczesnym wprowadzeniu kontraktów menedżerskich dla kadry kierowniczej urzędów (Frąś 2008, s. 191). Również niemiecki sektor publiczny zainteresował się jakością w urzędach administracji publicznej. Przykładem może być tutaj powiat Markischer, (Skowronek 2002, s. 28–29) gdzie zarząd, wobec stale zmniejszających się środków finansowych i rosnących wymagań stawianych władzom samorządu lokalnego, zaczął realizować program reformy administracji. Zarządzanie jakością w powiecie Markischer zostało zorientowane na wynik świadczenia usług i na potrzeby klientów oraz na ukierunkowanie produktu na obywatela i ustalenie standardów (Skowronek 2002, s. 83–85). W niemieckich instytucjach publicznych szczególnego znaczenia nabrały też inne rozwiązania normatywne, związane przede wszystkim z ochroną i poszanowaniem środowiska. Wiele urzędów posiada certyfikaty zarządzania środowiskiem (ISO 14000) oraz wdrożony Wspólnotowy System Eko-zarządzania i Audytu (EMAS) (ang. Eco-Management and Audit Scheme). Taki certyfikat posiada od dawna miasto Hamburg (Bugdol 2001, s. 69).
Najnowszą inicjatywą rządu niemieckiego jest nowa polityka w sektorze energetycznym. Opiera się ona na projekcie z 2011 roku pt. „Niemiecka Przemiana Energetyczna” (ang. German Energy Transition)(The ISO Survey 2012, s. 2), który jest skierowany do różnego typu organizacji, w tym publicznych. Wprowadza zasady ciągłego doskonalenia i efektywności użytkowania energii w oparciu o normę ISO 50001:2011, którą łatwo można zintegrować z istniejącymi systemami zarządzania jakością i zarządzania środowiskiem.
Wdrażanie tego standardu stało się obecnie bardzo popularne nie tylko w niemieckich organizacjach produkcyjnych i świadczących usługi. Na całym świecie w 2012 roku zanotowano 332% przyrost certyfikowanych systemów ISO 50001 (The ISO Survey 2012, s. 1). W Polsce w 2013 roku Urząd Miasta Dzierżoniów jako pierwszy prowadził politykę energetyczną oraz System Zarządzania Energią (SZE) w mieście w oparciu o normę PN-EN ISO 50001 (Pierwszy w Polsce, 2013).
W czerwcu 1999 roku rząd Hiszpanii ogłosił, że rozpoczyna projekt zastosowania modelu EFQM w administracji rządowej (Zalewski 2000, s. 37). Jednostką, która odpowiadała za wspieranie wdrażania systemów jakości do administracji była Dyrekcja Generalna ds. Inspekcji Upraszczania i Jakości, która funkcjonowała w ramach hiszpańskiego Ministerstwa Administracji Publicznej (Bugdol 2001, s. 68).
W Republice Włoskiej program modernizacji zaczęto wdrażać w administracji publicznej w latach dziewięćdziesiątych XX wieku. Uchwalono wtedy nowe przepisy (Ustawa 241/1990), które zobowiązywały włoską administrację do stosowania zasad porządku prawnego Unii Europejskiej (Wniosek o wydanie…, 2010). Ustawa wprowadziła obowiązek uzasadniania aktów prawnych wydawanych przez administrację i pełną przejrzystość postępowania administracyjnego. Ustanowione kryteria w procedurach obejmowały m.in. limity czasowe oraz odpowiedzialność konkretnych urzędów za konkretne działania. Obywatele otrzymali zaś pełny dostęp do dokumentów urzędowych (Batko 2009, s. 67).
We Francji, Estonii, na Malcie oraz w różnych europejskich instytucjach publicznych wprowadzono karty obywatela. Są to konkretne zobowiązania projakościowe organizacji publicznych, które najczęściej przyjmują zapis gwarancji usługi publicznej lub określają jej standard. Innowacyjność tego rozwiązania polega na tym, że organizacja (urząd, komenda policji, biblioteka publiczna, itp.) określa i przyjmuje konkretne zobowiązania wobec klientów tych organizacji. Zakomunikowanie przejrzystych standardów klientom przyczynia się do samokontroli i dotrzymywania obietnic. Przykładem takiej karty obywatela może być „Marianne Label” — francuskie zobowiązanie do gwarantowanego poziomu ja-kości usług (Seven Steps… 2008, s. 30).
W Szwecji projakościowe podejście w sektorze publicznym uzyskało szczególny status pod koniec lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Przykładem mogą tu być działania, podjęte przez władze Sztokholmu, które wprowadziły elementy filozofii TQM do zarządzania urzędem miasta. Szczególny nacisk położono na dwa elementy zarządzania jakością: za-rządzanie ukierunkowane na cele oraz zarządzanie zorientowane na klienta. Uznano również, że filozofia TQM będzie głównym podejściem do doskonalenia funkcjonowania miasta. Przyjęto bowiem, że TQM jest zdecydowanie bardziej ukierunkowane na ciągłe doskonalenie niż normy ISO, w których doskonalenie jest jednym z wielu równorzędnych kryteriów. W urzędzie miasta w tym czasie obowiązywały kryteria dobrej jakości, które z czasem stały się wytycznymi do podejmowania codziennych decyzji na wszystkich szczeblach organizacji (Bugdol 2001, s. 67). Charakterystycznym wyróżnikiem administracji szwedzkiej na tle innych krajów jest łatwy i szeroki dostęp obywateli do dokumentów państwowych. Wolność dostępu do informacji publicznej ograniczona jest tylko suwerennością i obronnością kraju (Hausner 2005, s. 81).
Stosowanie projakościowego podejścia w administracji publicznej stało się w wielu krajach europejskich powszechne, a stopień spełnienia oczekiwań klientów stał się praktycznym miernikiem skuteczności działania urzędów. Jakość w zarządzaniu administracją przyczyniła się do rozwoju społeczności lokalnych i samych organizacji. Natomiast system norm serii ISO 9000 elastycznie przystosował się do wymagań, jakie stworzyła szybko zmieniająca się rzeczywistość pierwszej dekady XXI wieku. Jednakże kolejne lata doświadczeń europejskiej administracji publicznej pokazały, że system zarządzania jakością (środowiskiem, bezpieczeństwem informacji oraz innymi standardami) jest jedynie „przydrożnym kamieniem” wytyczającym dalsze kierunki rozwoju do wprowadzenia filozofii i zasad TQM do organizacji publicznych. Nie można więc bezkrytyczne przyjmować wzorców z innych organizacji bez dogłębnego zrozumienia uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych europejskiej administracji publicznej, tj. oczekiwań administracji publicznej, społeczności lokalnych, klientów i pracowników urzędów.
Wieloletnie doświadczenia światowego i europejskiego sektora publicznego pokazały, że wiodącym kierunkiem, który może być wykorzystywany do doskonalenia funkcjonowania administracji publicznej są systemy, metody i narzędzia oparte na podejściu procesorowym i projakościowym. Taki kierunek zmian został w pełni zaakceptowany i wprowadzony do funkcjonowania polskiej administracji publicznej początku XXI wieku.
2.4. Projakościowe reformy w polskiej administracji publicznej
Lata dziewięćdziesiąte XX wieku w Polsce to początek transformacji ustrojowej, kiedy po blisko półwieczu opóźnień we wszystkich dziedzinach życia ekonomicznego, społecznego i politycznego musieliśmy nadrobić zaległości, aby dołączyć do rodziny państw zachodnioeuropejskich. W procesie tym szczególną rolę miała do spełnienia polska administracja publiczna rządowa i samorządowa. Zmiany jakie w niej zachodziły po roku 1989 zostawały w ścisłym związku ze zmianami w gospodarce i systemie politycznym Polski. Początkowo były to zmiany personalne na stanowiskach kierowniczych, które miały nadać dynamiki i zapewnić nową jakość w funkcjonowaniu administracji. Szybko jednak okazało się, że doraźne zmiany są niewystarczające, aby zmienić funkcjonowanie i podejście do takiej skomplikowanej struktury jaką jest administracja państwa. Administracja tamtego okresu to z jednej strony prawo i zbiurokratyzowane procedury postępowania, a z drugiej oczekiwania obywateli, którzy chcieli jasnych reguł postępowania, zobiektywizowanego trybu podejmowania decyzji oraz sprawności w działaniu urzędów. Największym wyzwaniem dla administracji publicznej początku lat dziewięćdziesiątych były przemiany związane z transformacją ustrojową systemu politycznego i gospodarczego oraz przejściem od gospodarki centralnie planowanej do gospodarki rynkowej.
Urzędy administracji publicznej to podmioty, które podlegając transformacji musiały nadążać za zmieniającym się otoczeniem oraz wyzwaniami, jakie przyniósł wolny rynek oraz pełny dostęp do nowoczesnych technologii. Większość działań doskonalących w administracji była ukierunkowana na budowanie przejrzystych, profesjonalnych procedur i spełnienie oczekiwań obywateli-klientów. Niestety niechęć do administracji, która tkwiła w obywatelach PRL-u, nie sprzyjała budowaniu i doskonaleniu nowego wizerunku administracji publicznej w Polsce. Przyczyniły się do tego też nowe zagrożenia w warunkach wolnego rynku i przebudowy struktur państwa tj.: korupcja, nadużywanie prawa czy też samowola polityków i urzędników.
Kolejne reformy i budowa nowych struktur rządowych i samorządowych spowodowały, że pojawiło się nowe podejście do zasad funkcjonowania administracji. Nastąpiło przejście od administrowania zadaniami do zarządzania funkcjonowaniem i produktami administracji. Taka zamiana myślenia i podejścia spowodowała:
•
konieczność nowego zdefiniowania produktów wytwarzanych przez polską admini
strację;
• określenie standardów świadczenia usług publicznych;
•
wycenę kosztów usług publicznych w oparciu o metody wzorowane na rozwiązaniach rynkowych.
Administracja stanęła więc przed koniecznością implementowania metod organizacji i zarządzania, wzorowanych na podejściu biznesowym. Zmiany w otoczeniu administracji rozpoczęły proces przechodzenia od tradycyjnego administrowania do zarządzania publicznego. Wprowadzanie nowych rozwiązań zarządczych w polskiej administracji przełomu XX i XXI wieku postępowało bardzo szybko. Sprzyjały temu pozyskiwane dla administracji fundusze unijne oraz wdrażane metody i narzędzia zarządcze, które już od wielu lat z powodzeniem funkcjonowały i sprawdziły się w administracjach państw zachodnich. Wiele wdrażanych metod i narzędzi doskonalenia administracji publicznej (np. ISO, EFQM, CAF) było już z powodzeniem zastosowanych i sprawdzonych w praktyce zachodnich urzędów, więc wystarczyło je tylko dostosować do polskich realiów i stosować.
W latach 1989–2018 opublikowano ponad 500 publikacji (https://chamo.bj.uj.edu.pl), które odnosiły się do reformowania i wprowadzania zmian w funkcjonowaniu polskiej administracji publicznej. Pośród monografii i szczegółowych opracowań należy zwrócić uwagę na te, które omawiają zagadnienia reform w polskiej administracji publicznej w kontekście podejścia projakościowego. Najważniejsi badacze w tym obszarze to: Supernat J., Wołejszo J., Kieżun W., Mazur S., Sześciło, D., Krukowski K., Malinowska E., Kożuch B., Potoczek A., Sobolewski A., Borowiec-Wieczorek M., Czaputowicz J., Gałka E., Gołuchowski J., Krzewicka R., Makuch M., Masłowski P., Jedynak P., Bugdol M., Modzelewski P., Opolski K., Sadura P., Wiśniewska, M., Wygnański J., Zawicki M., Hausner J., Letkiewicz A., Ćwiklicki M., Aduszkiewicz A., Wawak T., Austen-Tynda A., Bogacz-Wojtanowska E., Borszowski P., Kozłowska B., Lisiecka K., Marchewka-Bartkowiak K., Noworól A., Papaj T., Pietrzyk M., Sasak, J., Seredocha I. i wielu innych. Analiza literatury i wyniki badań wskazują, że polska administracja w ciągu ostatnich trzydziestu lat poczyniła istotne kroki w kierunku zbudowania sprawnego państwa i administracji. Od połowy lat dziewięćdziesiątych punktem odniesienia, który często służy do określania poziomu zmian w jakości funkcjonowania polskiej administracji publicznej, jest wskaźnik Worldwide Governance Indicators (WGI),(Kaufmann, Kraay, Mastruzzi 2010) Wskaźnik ten został opracowany na podstawie badań przeprowadzonych przez Bank Światowy i jest średnią ważoną szeregu innych indeksów. W ramach tego wskaźnika ocenie podlegają m.in:
•
jakość usług publicznych,
•
jakość administracji,
•
niezależność administracji od wpływów politycznych,
•
jakość i stopień wdrożenia polityk,
•
jakości struktury i infrastruktury publicznej (Spasowska–Czarny 2017, s. 182).
Wyniki badań Banku Światowego opublikowane we wrześniu 2017 roku (Wyk. 2) uwidoczniają, że pomimo pozytywnych zmian w zakresie jakości i efektywności rządzenia Polska nadal znajduje się w grupie krajów UE o niskim wskaźniku WGI, zajmuje 23 miejsce wśród 28 krajów UE, spadając z 21 miejsca o dwa w ciągu ostatnich czterech lat. (Skoczylas 2012, s. 69–73).
Wykres 2. Wskaźnik efektywności rządzenia (WGI) w Polsce w roku 2016 na tle krajów Unii Europejskiej
Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home, dostęp: 23.04.2018. Wskaźnik WGI wystandaryzowany w przedziale <-2,5;2,5>, przy założeniu, że im wyższy poziom wskaźnika, tym wyższa jakość i efektywność rządzenia w danym kraju.
Również w ogólnoświatowym rankingu zajmuje odległe 56 miejsce. Dane ponadto wskazują, że Polska, choć poprawiła swoją pozycję w zakresie walki z korupcją (50 miejsce na 209 sklasyfikowanych krajów), to spadła w pozostałych kategoriach. W kategorii możliwości udziału w życiu publicznym, wolności wypowiedzi i mediów zanotowano spadek z 38 na 58 miejsce. W kategorii stabilności politycznej odnotowano spadek z 54 na 56 pozycję. Natomiast w kategorii efektywności rządzenia wyniki badania ukazały spadek z 54 miejsce na 56, w kategorii jakość regulacji odnotowano spadek z 42 na 43 oraz w kategorii rządy prawa spadek z 49 miejsca na 56 (http://info.worldbank.org). W rankingu Banku Światowego najlepiej oceniane pod względem jakości rządzenia są kraje skandynawskie (Finlandia, Dania, Szwecja), gdzie wskaźniki WGI przekraczają poziom 1,4. Wysokie oceny otrzymały kraje UE 15, w których wskaźniki WGI są na poziomie <1,2–1,3>. Wyjątek stanowi Grecja, w której omawiane wskaźniki od lat znacznie odbiegają od średniej europejskiej (Pogorzelski 2011, s. 6). Ponadto łatwo zauważyć, że państwa, które ostatnie zostały przyjęte do Unii Europejskiej, są oceniane znacznie niżej niż pozostałe kraje członkowskie. Niski poziom wskaźnika Governance w Polsce (Przesławska 2009,
s. 177; Spasowska-Czarny 2017, s. 180–187) w dalszym ciągu wynika z postrzegania Polski jako kraju, gdzie czynniki natury politycznej, administracyjnej i społecznej negatywnie wpływają na jakość rządzenia (Rutkowski 2009, s. 73). W wymiarze politycznym, przyczyny wpływające na niski poziom wskaźnika Government Effectivness leżą głównie w upartyjnieniu państwa i utożsamianiu przez elity interesu państwowego z interesem partyjnym, co często prowadzi do zawłaszczenia państwa przez grupy interesów. W obszarze administracyjnym niedoskonałości funkcjonowania instytucji państwowych w Polsce przejawiają się niską sprawnością instytucji formalnych (rządu, samorządu, wymiaru sprawiedliwości, służby zdrowia, zabezpieczenia społecznego) oraz niskim poziomem stanowionego prawa. W wymiarze społecznym niska jakość rządzenia przejawia się brakiem zaufania do polityki i polityków, brakiem kapitału społecznego oraz niskim poziomem spójności polityczno-społecznej obywateli. Na jakość rządzenia wpływ też brak „kontynuacji w działaniu” administracji rządowej i samorządowej. W Polsce każdorazowa zmiana władzy powoduje głęboką wymianę kadr i reorganizację administracji z pominięciem czynników merytorycznych. Następują również przesunięcia kadrowe pomiędzy polityką, administracją i biznesem. Coroczne badania (Wyk. 3) wskazują, że Polska na przestrzeni dwudziestu jeden lat (1996–2016) nie odnotowała znaczącej poprawy w zakresie jakości rządzenia.
Przykładem tego typu działań mogą być częste zmiany rządów w Polsce w latach 2004– 2007 oraz wyniki wyborów w Polsce w roku 2016, które w znaczący sposób wpłynęły na postrzeganie efektywności rządzenia (Wyk. 3). Wskaźnik WGI nie jest jedynym, który odnosi się do oceny funkcjonowania i oceny jakościowej funkcjonowania polskiej administracji. Do tego zagadnienia odnoszą się m.in.: Kobylińska 2013, s. 131–140; Wysocki 2016, s. 170; Raport Polska 2030…, s. 322; Wojciechowski, Podgórniak–Krzykacz 2008,
s. 19–38.
Wykres 3. Wskaźnik efektywności rządzenia (WGI) w Polsce w latach 1996–2016
Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home, dostęp: 23.04.2018. Uśredniony wskaźnik WGI wystandaryzowany w przedziale <-2,5;2,5>.
W latach dziewięćdziesiątych w Polsce podjęto szereg działań, w zamierzeniu mających spowodować podniesienie jakości rządzenia w sektorze publicznym i wyeliminowanie z życia publicznego negatywnych zjawisk. Jednym z priorytetów w doskonaleniu polskich organizacji publicznych, na który położono szczególny nacisk, było zarządzanie jakością. Początek lat dziewięćdziesiątych to okres, w którym przeprowadzano masowe szkolenia z zakresu zarządzania jakością, co dało początek zmianom w mentalności kadr i pracowników w wielu firmach w Polsce. Setki firm produkcyjnych dążyło wtedy do wdrożenia systemów jakości opartych o standardy norm ISO serii 9000. Po pewnym czasie rozwiązania te trafiły do administracji.
Jako pierwszy certyfikat jakości ISO 9002 uzyskał Urząd Miasta w Dzierżoniowie w styczniu 2000 roku. Pierwszym urzędem administracji rządowej, który uzyskał certyfikat ISO 9001, był Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w listopadzie 2001 r. (Wysocki 2012, s 35). Certyfikowane systemy zarządzania zaczęły w tamtym czasie również funkcjonować w polskiej policji. Certyfikat ISO 9001 uzyskały m.in. Komenda Miejska w Elblągu i Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Głównej Policji w Warszawie (Kalinowska 2010, s. 4–5). Pięć miesięcy później certyfikat na zgodność z normą ISO 9001 uzyskał Urząd Miasta w Kwidzyniu. Kolejne certyfikaty uzyskały Urząd Miasta w Bielsku–Białej, Gliwicach, Śremie i wielu innych. Działania projakościowe urzędów administracji samorządowej nie ograniczały się wyłącznie do wdrażania systemów zarządzania jakością według wymagań ISO 9001, lecz również wdrażały systemy z zakresu zarządzania środowiskiem. Pierwszą gminą w Polsce i w Europie Środkowej, która skutecznie wdrożyła system zarządzania środowiskowego według normy ISO 14001 był Racibórz. Podstawą działań proekologicznych tej gminy była uchwała „Polityka środowiskowa gminy Racibórz”, którą uchwaliła Rada Miasta w październiku 2000 roku. Cele polityki proekologicznej gminy koncentrowały się m.in. na (Gajdzik 2002, s. 3): wymianie źródeł światła na energooszczędne, zabezpieczeniu odczynników chemicznych w pracowniach szkolnych, segregacji odpadków plastikowych, ograniczeniu zużycia ciepła, ograniczeniu emisji zanieczyszczeń z kotłowni szkolnych, itp. W początkowym okresie promowania i wdrażania rozwiązań projakościowych w polskiej administracji wiodącą rolę odgrywała organizacja „Umbrella Project”, działająca w Polsce od roku 1990. Została powołana przez Rząd RP oraz Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) do udzielania pomocy doradczej związanej z transformacją ustrojową i integracją europejską. Świadczyła usługi konsultingowe i szkoleniowe w zakresie zarządzania. Głównymi klientami „Umbrella Project” były przedsiębiorstwa i administracja publiczna — rządowa i samorządowa. W okresie ponad dziesięciu lat w ramach realizacji projektu udzielono pomocy doradczej m.in. w obszarach związanych z rozwojem demokracji lokalnych i struktur instytucjonalnych, z procesami integracyjnymi z UE, z doskonaleniem systemów zarządzania jakością i zarządzania środowiskiem oraz z opracowywaniem strategii zrównoważonego rozwoju i z dialogiem społecznym. Działalność „Umbrella Project” była ukierunkowana przede wszystkim na stymulowanie rozwoju gospodarczego kraju między innymi poprzez zmianę modelu zarządzania i propagowanie filozofii TQM (Kosieliński 1998). W początkach swojej działalności „Umbrella” prowadziła kampanię informacyjną i doradczą, mającą na celu wdrożenie mechanizmów demokracji i gospodarki rynkowej. Później zaczęto realizować inne cele, takie jak: wprowadzenie dyrektyw Unii Europejskiej, rozwój organizacji pozarządowych, wzmacnianie samorządu terytorialnego, ochronę środowiska i ekologię oraz wdrażanie norm serii ISO 9000 i ISO 14000. W latach 1998–1999 roku został uruchomiony przez „Umbrella Project” pilotażowy program: Wdrażanie ISO 9000 w jednostkach samorządu terytorialnego. Do programu zgłosiło się 84 urzędy administracji samorządowej i rządowej (www. umbrella.org.pl). Projekt był realizowany przez stowarzyszenie konsultantów projektu wraz z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów przy wsparciu finansowym rządu Japonii. Program przewidywał:
•
wdrożenie systemu zarządzania jakością w trzydziestu gminach, siedmiu starostwach powiatowych i dwóch urzędach wojewódzkich,
•
stosowanie modelu EFQM i CAF w urzędach administracji,
•
przygotowywanie aplikacji o europejskie wyróżnienia i nagrody jakości,
•
wdrażanie metod i narzędzi TQM,
•
stosowanie rozwiązań służących zarządzaniu procesami,
•
doradztwo dla rządu polskiego w zakresie nowoczesnych rozwiązań instytucjonalnych i szkoleniowych (Turowski 2001, s. 152–155; Rogala 2005, s. 37).
Do końca 2000 roku z pomocy „Umbrella Project” skorzystało łącznie 61 jednostek samorządu terytorialnego. W roku 2004 po czternastu latach świadczenia usług pomocowych ostatecznie realizacja projektu została zakończona.
Od 1999 roku Związek Miast Polskich koordynuje projekt pod nazwą System Analiz Samorządowych (SAS) (Wójcik M. 2012, s. 5–7). Jest to pierwszy w Polsce i w Europie Środkowej i Wschodniej projekt, który dotyczy monitoringu jakości świadczonych usług publicznych. Przedsięwzięcie to było początkowo realizowane we współpracy i przy wsparciu finansowym Amerykańskiej Agencji ds. Rozwoju Międzynarodowego (USAID), później finansowane ze środków własnych, a od roku 2007 ze środków Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej w oparciu o Norweski Mechanizm Finansowy (Glińska 2010, s. 2). Monitoringiem objęte zostały takie sfery jak:
usługi społeczne:
•
kultura (od roku 1999),
•
pomoc społeczna (od roku 1999),
• oświata (lata 1999–2004) w formie ankiet skierowanych do miast (od roku 2005 w oparciu o dane z Systemu Informacji Oświatowej MEN).
usługi techniczne:
•
transport — drogownictwo i transport publiczny (od roku 1999),
•
gospodarka komunalna — gospodarka wodno-kanalizacyjna, odpady (od roku 2007),
•
komunalna gospodarka mieszkaniowa (do roku 2007).
Wskaźniki i wyniki badań są przygotowywane przez ekspertów SAS. Na podstawie przeprowadzonych badań corocznie w ramach projektu publikowane są raporty dotyczące powyższych sfer, które przedstawiają aktualne tendencje i zjawiska w odniesieniu do raportów z lat poprzednich. Od roku 2007 badania prowadzone w ramach SAS włączone zostały w realizację projektu „Budowanie potencjału instytucjonalnego samorządów dla lepszego dostarczania usług publicznych” i są realizowane we współpracy ze Związkiem Gmin Wiejskich, Związkiem Powiatów Polskich oraz Norweskim Związkiem Władz Lokalnych i Regionalnych (www.sas24.org). Dzięki pomocy finansowej z Norweskiego Mechanizmu Finansowego uruchomiono powszechnie dostępną bazę danych o kosztach oraz wynikach usług publicznych. Dane i informacje pochodzące z portalu SAS są często wykorzystywane do budowy wskaźników dotyczących oceny efektów zarządzania oraz prognoz rozwoju jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Portal zawiera również opracowania i i informacje dotyczące aktywności poszczególnych samorządów, wzory ankiet służących badaniu opinii społeczności lokalnych m.in. w zakresie jakości życia i jakości usług publicznych. Elementem SAS jest również Baza Dobrych Praktyk.
W roku 2000 Urząd Służby Cywilnej rozpoczął realizację dwuletniego programu „Przyjazna Administracja”. Projekt zakładał, że w wyniku podjętych działań nastąpi poprawa relacji pomiędzy urzędnikami i obywatelami, poprawa jakości funkcjonowania urzędów administracji rządowej oraz poprawa wizerunku urzędników w oczach społeczeństwa (Wysocki 2001, s. 148). W ramach projektu przeprowadzono badania społecznego odbioru wizerunku urzędników administracji rządowej. W roku 2001 do projektu „Zarządzanie jakością w administracji publicznej” ostatecznie przystąpiło 67 urzędów, w tym 55 urzędów miast i gmin, 10 starostw i 2 urzędy wojewódzkie (Bugdol 2001, s 55). W roku 2001 przeprowadzono konkurs na najbardziej przyjazny dla obywateli urząd administracji rządowej. Laureatem został Świętokrzyski Urząd Wojewódzki, który równocześnie wdrożył system zarządzania jakością według normy ISO 9001 (Strojnowski 2003, s. 5).
Nową normę zarządzania jakością ISO 9001:2000 jako pierwszy w Polsce wdrożył Urząd Miejski w Śremie (Gajdzik 2002, s. 2). W roku 2004 Urząd Służby Cywilnej sam dał przykład innym urzędom i w czerwcu tego roku uzyskał certyfikat potwierdzający wdrożenie wymagań normy ISO 9001:2000.
W roku 2002 roku Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Gazeta Wyborcza, PolskoAmerykańska Fundacja Wolności, Fundacja Stefana Batorego oraz Centrum Edukacji Obywatelskiej rozpoczęły realizację projektu „Przejrzysta Polska”. Jego zadaniem była pomoc w budowaniu struktur etycznego samorządu terytorialnego w Polsce oraz „etycznej infrastruktury w urzędzie jako naturalnej przestrzeni dla jego rozwoju. Była to jedna z pierwszych prób budowania samorządu terytorialnego w oparciu o zasady wyrastające z koncepcji dobrego rządzenia” (https://polandwatch.typepad.com/files/abc-samorzadu-terytorialnego.pdf). Autorzy akcji sformułowali sześć zasad, którymi powinien kierować się samorząd terytorialny w Polsce. Były to: zasada przejrzystości, zasada braku tolerancji dla korupcji, zasada partycypacji społecznej, zasada przewidywalności, zasada fachowości i zasada rozliczalności (Fenrych, Kopińska 2006, s. 148–149).
Akcja Społeczna Przejrzysta Polska była w tamtym czasie jednym z wielu realizowanych w Polsce projektów, zmierzających do poprawy funkcjonowania samorządów. Wyróżniał ją masowy zasięg i efektywność. Akcja realizowana była w latach 2004–2006 w całym kraju w trzech etapach:
Pierwszy etap — pilotażowy, zrealizowany był w 16 samorządach (15 gmin i jeden powiat), każdy z innego województwa. Pracownicy wybranych urzędów podnosili kwalifikacje podczas dziewięciu sesji szkoleniowych i 160 konsultacji eksperckich. Głównym efektem tego etapu było sprawdzenie w praktyce działania sześciu wyżej opisanych zasad oraz dokonanie ewaluacji procesu wdrażania.
Drugi etap — akcja masowa. Do projektu przystąpiło w całej Polsce prawie 800 samo-rządów, to jest ponad 30 procent wszystkich samorządów w Polsce. W samorządach tych wdrożono ponad 4000 działań i projektów doskonalących. Certyfikat uczestnictwa w Akcji otrzymało ostatecznie 426 samorządów, a praktycznym efektem uczestnictwa w akcji są, funkcjonujące do dziś w tych urzędach, karty usług, kodeksy etyczne oraz dobra współpraca z organizacjami pozarządowymi w oparciu o opracowane wtedy zasady. Społeczności lokalne dobrze znają plany rozwoju swego obszaru, a pracownicy są zatrudniani i oceniani według przejrzystych zasad.
Trzeci etap, będący kontynuacją — obejmował trzy zadania obligatoryjne, z reguły były to zadania dotyczące monitoringu i ewaluacji zadań wdrażanych na etapie pierwszym. Niestety zainteresowanie samorządów kontynuacją projektu było znacznie mniejsze, do tego etapu zgłosiło się około 100 urzędów.
Realizacja programu „Przejrzysta Polska” zaowocowała w 2007 roku stworzeniem Forum Przejrzysta Polska (Gębczyńska 2010, s. 63). Była to platforma wymiany doświadczeń samorządów uczestniczących w programie. W wyniku działań Forum opracowano narzędzie do audytu wewnętrznego, które było wykorzystywane do oceny zadań obligatoryjnych wypracowanych w projekcie. W 2008 roku, na kolejnym czwartym etapie projektu, przeprowadzono certyfikację urzędów. Certyfikat „Przejrzystej Polski” był przyznawany na okres dwóch lat z możliwością odnowienia. Działania te miały zachęcić samorządy do utrzymywania wdrożonych rozwiązań oraz zwiększać przejrzystość i etyczność działania urzędów.
Pierwszym polskim urzędem który zastosował w 2002 roku benchmarking do doskonalenia jakości funkcjonowania był Urząd Miejski w Gliwicach. Realizacja projektu przeprowadzona została w trzech etapach (Rogala 2005, s. 46–47):
Pierwszy etap obejmował prace przygotowawcze, między innymi badania ankietowe wśród pracowników, co pozwoliło określić te obszary funkcjonowania w UM Gliwice, które miały podlegać porównaniu i doskonaleniu.
Drugi etap obejmował pozyskanie partnerów. Były to urzędy miast Bielska-Białej, Tych, Opola, Krakowa i Częstochowy. Na tym etapie określono również zasady współpracy oraz metodologię gromadzenie informacji i danych. Benchmarking obejmował między innymi obszary:
•
skarg dotyczących pracy urzędów (ilość i czas załatwiania skarg),
•
kosztów administracyjnych funkcjonowania urzędów (materiały biurowe, usługi telekomunikacyjne),
•
podnoszenia kwalifikacji (szkolenia, ich ilość oraz koszt).
Etap trzeci obejmował analizę porównawczą oraz działania doskonalące prowadzone w poszczególnych urzędach. Uzyskane wyniki umożliwiły przeprowadzenie samooceny oraz zidentyfikowanie mocnych i słabych stron urzędów oraz przyczyniły się do powstanie wspólnej bazy dobrych praktyk. W kolejnych dwóch edycjach projektu wzięło udział 24 urzędy miast i miast na prawach powiatu. Przedmiotem badań w tych edycjach była efektywność zarządzania zasobami ludzkimi i wybranymi procesami.
Realizacja projektu pozwoliła na przeprowadzenie szeregu działań, co stało się istotnym elementem sukcesu projektu. Było to:
•
dokonanie samooceny,
•
umożliwienie monitorowania osiągniętych wyników w szerokim kontekście osiągnięć poszczególnych urzędów,
•
zidentyfikowanie mocnych i słabych stron urzędów,
•
wzajemna możliwość skorzystania ze skutecznych rozwiązań zarządczych i dobrych praktyk,
•
zebranie materiału wejściowego do szczegółowych analiz,
•
nawiązanie i intensyfikacja współpracy pomiędzy urzędami,
•
powstanie poziomych kanałów komunikacji pomiędzy partnerami-urzędami (w tym pracownikami realizującymi projekt) (Kobylińska, Glińska 2005, s. 298–301).
Projekt przyczynił się również do określenia czynników, które mogą być w przyszłości przeszkodą w realizacji benchmarkingu w polskiej administracji. Do najważniejszych zaliczono:
•
małą świadomość realizacji celów benchmarkingowych,
•
brak chęci i umiejętności uczestników do wykorzystania uzyskanych danych i informacji,
•
brak sformalizowanych zasad współpracy,
•
bezkrytyczne podejście do metody i jej wyników,
•
stworzenie rankingu urzędów zamiast narzędzia doskonalenia (Rogala 2005, s. 47).
W raporcie MSWiA z 2004 roku o stanie przygotowań administracji rządowej i samorządowej do członkostwa Polski w Unii Europejskiej stwierdzono, że dla przygotowania jednostek samorządu terytorialnego w okresie dostosowawczym ma również znaczenie wdrażanie w coraz większej ilości urzędów samorządowych systemów zarządzania jakością, co zapewnia sprawne zarządzanie i organizację pracy, ułatwiające wdrożenie procesów dostosowawczych (Rączka, Wysocki 2005 s. 12). W tamtym czasie pojawiło się też sporo przykładów, które potwierdzały zmiany podejścia do funkcjonowania polskiej administracji w przededniu akcesji do UE. System zarządzania jakością został wdrożony w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Sprawiedliwości, a podejście projakościowe do zarządzania zostało uznane za priorytetowe w wyspecjalizowanych urzędach centralnych, m.in. w Głównym Inspektoracie Środowiska, Urzędzie Komisji Papierów Wartościowych i Giełd oraz w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Przystąpienie Polski w 2004 roku do Unii Europejskiej przyspieszyło tempo zmian w administracji publicznej. Pojawiły się też nowe wyzwania i zadania. Polska włączyła się w praktyczne urzeczywistnienie idei europejskich w zakresie polityki spójności, promowania trwałego wzrostu gospodarczego, wzrostu konkurencyjności poszczególnych państw i regionów. W Polsce rozpoczęto działania infrastrukturalne, wspierające innowacyjność, przedsiębiorczość, gospodarkę opartą na wiedzy, inwestycje w kapitał ludzki oraz polepszenie jakości funkcjonowania administracji.
Do końca 2005 roku ponad 150 urzędów administracji publicznej wdrożyło systemy zarządzania jakością. Rok 2006 zamknął się liczbą 211 certyfikatów spełniających wymagania normy ISO 9001:2000 w administracji samorządowej (9% starostw powiatowych, 6% urzędów gmin i połowa urzędów marszałkowskich) (Bugdol 2008, s 64). Wyniki badań przeprowadzonych w 2006 roku przez A. Gębczyńską (Gębczyńska 2013, s. 53–54) wskazują, że na koniec tego roku 145 powiatów i miast na prawach powiatów posiadało wdrożony i certyfikowany SZJ. Po tym okresie dynamika wzrostu znormalizowanych systemów zarządzania jakością zaczęła spadać. W 2009 roku (Piróg 2013, s. 43) około 3% gmin wiejskich, 16% gmin miejsko-wiejskich i 39 gmin miejskich posiadało wdrożony system zarządzania jakością. Na szczeblu powiatowym było to odpowiednio: 14% certyfikatów ISO 9001 w starostwach powiatowych i 50% w starostwach miast na prawach powiatu. Według wyników badań (Piróg 2013, s. 43–44) przeprowadzonych w 2013 roku na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji określono, że około 25% jednostek samorządu terytorialnego stopnia gminnego i powiatowego w Polsce, z próby 2088 badanych, potwierdziło wdrożenie systemu zarządzania jakością wg wymagań normy ISO 9001. Spośród tej liczby około 2/3 urzędów posiadało aktualne certyfikaty, a w pozostałych urzędach certyfikat wygasł. Autorzy raportu na podstawie wywiadów stwierdzili, że powodem nieprzedłużania zewnętrznej certyfikacji systemu było najczęściej: spełnienie celów wdrożenia systemu, tj. uporządkowanie zarządzania w urzędzie oraz względy finansowe tj. ograniczenie kosztów utrzymywania certyfikowanego systemu. Najwięcej w tamtym czasie systemów zostało wdrożonych w starostwach miast na prawach powiatu (83%), a najmniej w urzędach gmin wiejskich (15%) (Wyk. 4).
Proces usprawnień projakościowych objął również centralną i terenową administrację rządową. Systemy zarządzania jakością rozpoczęła wdrażać zespolona i niezespolona administracja rządowa. Jako pierwsze w Polsce certyfikat jakości wg ISO 9001 uzyskały Ministerstwo Sprawiedliwości (Księga jakości Ministerstwa Sprawiedliwości, s. 7) w 2003 roku i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2004 roku. Od 2014 roku w Ministerstwie Sprawiedliwości funkcjonuje system zarządzania jakością i przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym, jednak zrezygnowano z dalszej certyfikacji zewnętrznej systemu. W 2015 rozpoczęto realizację projektu „Procesy, cele, kompetencje — zintegrowane zarządzanie w urzędzie” . Projekt był skierowany do urzędów administracji rządowej i miał na celu wsparcie urzędów: ministerstw, urzędów centralnych, urzędów wojewódzkich oraz urzędów terenowej administracji rządowej we wdrażaniu nowoczesnych metod zarządzania poprzez wprowadzenie lub doskonalenie w urzędach zarządzania przez cele, zarządzania procesowego oraz zarządzania przez kompetencje (Materiały konferencyjne…, 2015).
Wykres 4. Jednostki samorządu terytorialnego stosujące system zarządzania jakością według ISO 9001 w Polsce w roku 2013
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Piróg K., Leszczyńska B., Wolińska I. (2013) Barometr rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego. Raport z badania dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Warszawa, PSBD sp. z o.o., s. 43.
Proces usprawnień projakościowych objął również centralną i terenową administrację rządową. Systemy zarządzania jakością rozpoczęła wdrażać zespolona i niezespolona administracja rządowa. Jako pierwsze w Polsce certyfikat jakości wg ISO 9001 uzyskały Ministerstwo Sprawiedliwości (Księga jakości Ministerstwa Sprawiedliwości, s. 7) w 2003 roku i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2004 roku. Od 2014 roku w Ministerstwie Sprawiedliwości funkcjonuje system zarządzania jakością i przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym, jednak zrezygnowano z dalszej certyfikacji zewnętrznej systemu. W 2015 rozpoczęto realizację projektu „Procesy, cele, kompetencje — zintegrowane zarządzanie w urzędzie” . Projekt był skierowany do urzędów administracji rządowej i miał na celu wsparcie urzędów: ministerstw, urzędów centralnych, urzędów wojewódzkich oraz urzędów terenowej administracji rządowej we wdrażaniu nowoczesnych metod zarządzania poprzez wprowadzenie lub doskonalenie w urzędach zarządzania przez cele, zarządzania procesowego oraz zarządzania przez kompetencje (Materiały konferencyjne…, 2015).
Działania projakościowe znalazły szczególnie podatny grunt w administracji skarbowej. Z jednej strony były i są to od lat działania stymulowane i wprowadzane odgórnie przez Ministerstwo Finansów, z drugiej strony jako oddolna inicjatywa poszczególnych izb i urzędów skarbowych, które dążyły do poprawy zdeprecjonowanego wizerunku administracji skarbowej w oczach obywateli — podatników. Społeczeństwo, pomimo zmian politycznych, gospodarczych i społecznych w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, nadal postrzegało podatkowy sektor administracji, podobnie jak w poprzednim systemie, jako aparat ucisku i nacisku państwa. Kształtowaniu tego zjawiska sprzyjał też obraz szeroko pojętej administracji kształtowany przez media. Pośród innych przyczyn, które legły u podstaw zmian w funkcjonowaniu administracji podatkowej, należy wymienić:
•
ukierunkowanie izb i urzędów skarbowych na relacje z podatnikami, • otwarcie administracji podatkowej na podatników, ich potrzeby i oczekiwania,
•
ujednolicenie procesów zachodzących w jednostkach administracji skarbowej (Krajewska, Dudek 2007, s. 2).
Początki ogólnopolskich działań projakościowych w administracji podatkowej są związane z potrzebą dostosowania tego segmentu administracji rządowej do standardów unijnych. Strategia modernizacji została zbudowana w oparciu o doświadczenia polskich urzędów skarbowych oraz na podejściu stosowanym w administracjach podatkowych UE. Nowe podejście polegało na zrównoważeniu funkcji usługowych i kontrolnych izb i urzędów skarbowych oraz traktowaniu podatnika jako klienta, któremu należy w maksymalnym stopniu ułatwić dobrowolne i zgodne z prawem wypełnianie obowiązków podatkowych (Wójcik 2009, s. 139–140). Początkowo działania doskonalące były realizowane w ramach programu PHARE 2000, później w ramach przyjętej w 2002 roku przez Radę Ministrów „Strategii Modernizacji Polskiej Administracji Podatkowej do roku 2004” (Administracja podatkowa… 2004, s. 39). Strategia ta wyznaczała nowe standardy i cele, określając, że …nowoczesna i sprawna administracja podatkowa powinna cechować się odpowiednim poziomem obsługi podatnika dostosowanym do jego potrzeb, spójnym z celem funkcjonowania tj. efektywnym poborem należności państwa i jednostek samorządu terytorialnego (www.mus.krakow.pl). Następne lata przyniosły szereg działań, z których na szczególną uwagę zasługuje opracowanie i wdrożenie „Kodeksu Etyki Służby Cywilnej” oraz przygotowanie i wprowadzenie „Strategii Relacji z Podatnikami”. Określono również misję polskiej administracji podatkowej, którą określono jako: pozyskiwanie dochodów bu-dżetowych zgodnie z obowiązującym prawem, przy zapewnieniu wysokiej jakości usług uwzględniających potrzeby budżetu państwa, oczekiwania klientów oraz rosnącą świadomość prawnopodatkową społeczeństwa (www.mus.krakow.pl). Wszystkie te działania miały na celu zbliżenie polskiej administracji podatkowej do standardów UE. Zostały one zawarte w „Strategii polskiej administracji skarbowej na lata 2005–2007”, która była elementem rządowego „Programu uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych” (Wójcik 2009, s. 141). W roku 2007 rozpoczęto realizację programu „Podnoszenie poziomu jakości funkcjonowania jednostek administracji podatkowej”. Projekt był prowadzony w ramach programu Transition Facility 2005 i współfinansowany w 85% ze środków UE wspólnie z francuską administracją podatkową. Celem projektu było opracowanie i wdrożenie we wszystkich jednostkach administracji podatkowej systemu zarządzania jakością opartego na standardach ISO, CAF i EFQM (Krajewska, Dudek 2007, s. 2). Pierwszym urzędem skarbowym, który skutecznie wdrożył system zarządzania jakością w Polsce w roku 2003 był Urząd Skarbowy w Płońsku, który w niedługim czasie po wdrożeniu SZJ otrzymał również wyróżnienie „Zaangażowanie w doskonalenie” (Committed to Excellence) w Konkursie Europejskiej Nagrody Jakości (Rączka, Wysocki 2005, s. 12). W wyniku przeprowadzonej samooceny określono w urzędzie trzy obszary wymagające doskonalenia. Były to: rekrutacja pracowników, badanie satysfakcji klientów i udzielanie informacji podatnikom (Rogala 2005 c,
s. 43). W tym czasie około 15% urzędów skarbowych w Polsce wdrożyło system zarządzania jakością (Bugdol 2008, s. 64), stając się prekursorami wdrażania rozwiązań projakościowych w polskiej administracji publicznej. Wiosną 2008 roku Ministerstwo Finansów zaleciło wszystkim urzędom skarbowym w Polsce wdrożenie systemu zarządzania jakością. Wdrażanie systemu było oparte na jednolitej dokumentacji, odgórnie przygotowanej w ministerstwie.
W 2006 roku Rada Ministrów przyjęła do realizacji Strategię Rozwoju Kraju (SRK) na lata 2007–2015. Horyzont czasowy Strategii obejmował lata 2007–2013 oraz dodatkowe dwa lata, zgodnie z tzw. „zasadą n+2”. Jest to jeden z najważniejszych dokumentów strategicznych, który określa cele Polski w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego. Dokument był odpowiedzią na wyzwania jakie przyniosło Polsce wstąpienie do struktur europejskich w 2004 roku, pogłębianie się procesów globalizacji oraz wyzwania wynikające z realizacji Strategii Lizbońskiej. Zjawiska te wymusiły konieczność szybszego zbliżenia się Polski do standardów najlepiej rozwiniętych krajów europejskich oraz poprawienie konkurencyjności Polski na arenie międzynarodowej. W SRK wskazano również, że stan administracji publicznej w Polsce jest jednym z głównych ograniczeń utrudniających jej rozwój oraz tym elementem, który wpływa na niski poziom zaufanie obywateli do struktur i instytucji państwa polskiego. Jednym z kierunków, który zarysowano w SRK, była proponowana wizja rozwoju Polski, w tym nakreślenie drogi do sprawnego systemu administracji publicznej. Głównym celem przyjętego dokumentu było określenie poziomu i jakości życia mieszkańców Polski. Jako priorytety w Strategii Rozwoju Kraju 2007–2015 określono:
•
podniesienie konkurencyjności i innowacyjności polskiej gospodarki,
•
unowocześnienie stanu infrastruktury,
•
podniesienie wzrostu i jakości zatrudnienia,
•
budowę zintegrowanej wspólnoty społecznej,
•
rozwój regionalny i obszarów wiejskich.
W Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007–2015 zapisano: „System administracji publicznej musi być sprawny, efektywny i niedrogi, wykorzystujący technologie informacyjne i komunikacyjne, z pełnym dostępem obywatela do informacji” (Batko 2011, s. 17). Współpraca z administracją państw UE i administracją instytucji unijnych stała się nowym i istotnym elementem funkcjonowania polskiej administracji rządowej i samorządowej. Szczególne wymagania stanęły przed administracją w zakresie korzystania ze środków z Funduszy Strukturalnych, ponieważ ich beneficjenci muszą spełnić wysokie standardy zarządcze. Nowo tworzone udoskonalone struktury administracji musiały więc opierać się na skuteczności i sprawności w funkcjonowaniu, transparentności i ukierunkowaniu na spełnienie ściśle określonych celów oraz w pełni monitorować wszystkie procesy związane z podziałem funduszy unijnych. W praktyce spowodowało to opisanie szczegółowymi procedurami wszystkich procesów zarządczych i zbudowanie systemu nadzoru i kontroli. Rezultat takich działań w szybkim czasie przełożył się na biurokratyzację zarządzania w administracji przy równoczesnym wprowadzaniu do niej przeciwstawnych standardów takich jak: jakość, sprawność, szybkość czy też racjonalność działania. Sprzeczności tych działań paradoksalnie przyczyniły się do wzmożenia wysiłków i poszukiwania rozwiązań, które mogły pomóc w doskonaleniu polskiej administracji publicznej.
W 2007 roku na podstawie wytycznych Unii Europejskiej oraz uwarunkowań społecznogospodarczych Polski przygotowano Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (Polska. Narodowe Strategiczne… 2007, s. 4) — dokument, który przedstawiał analizę sytuacji społeczno-gospodarczej Polski oraz formułował cele, które miały doprowadzić do osiągnięcia spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej z krajami Wspólnoty. W ramach Celu pierwszego NSRO wskazano na priorytetowe działania, które należy podjąć na rzecz wzmocnienia zdolności instytucji publicznych do sprawnej i skutecznej realizacji zadań. Były to:
•
budowanie zdolności strategicznych administracji,
•
zwiększenie sprawności instytucjonalnej administracji,
•
podnoszenie jakości i dostępności usług publicznych,
•
działania na rzecz inwestycji w kapitał ludzki,
•
wzmocnienie zdolności administracyjnych wymiaru sprawiedliwości (Polska. Narodowe Strategiczne… 2007, s. 79–83).
Przyjęto, że podniesienie jakości i dostępności usług publicznych w oparciu o NSRO będzie możliwe poprzez kompleksową modernizację procesów zarządzania w administracji publicznej (Polska. Narodowe Strategiczne… 2007, s. 80). Realizacja tego celu miała być finansowana z Europejskiego Funduszu Społecznego (priorytet V Dobre Rządzenie, PO Kapitał Ludzki). Szczegółowe cele objęły:
•
wdrażanie systemu zarządzania finansami w oparciu o budżety zadaniowe,
•
wprowadzenie standardów obsługi klienta,
• opracowanie i wdrażanie systemu zarządzania przez cele,
•
wprowadzenie usprawnień zarządczych na poziomie całych organizacji i w wybranych aspektach ich funkcjonowania,
•
upowszechnianie dobrych praktyk zarządczych,
•
wsparcie procesów zarządzania kadrami.
Do roku 2008 najwięcej zmian i systemów zarzadzania jakością w administracji samorządowej wprowadzono w urzędach gmin miejskich i miastach na prawach powiatu (Kobylińska 2010, s. 204–205). W 35,83% tego typu urzędów wdrożono systemy zgodne z wymaganiami normy ISO 9001. Najwięcej certyfikowanych systemów w starostwach funkcjonowało w województwie śląskim (19) i mazowieckim (11). Najmniej w województwach podkarpackim (3), świętokrzyskim (3) oraz podlaskim (2) (Kobylińska 2010, s. 204–205). Natomiast badania przeprowadzone w urzędach gmin (Wilkin 2008, s. 104–105) pokazały, że w tamtym okresie politykę zarządzania jakością wdrożyło 14,22% badanych urzędów. Najwięcej gmin, które wdrożyło zarządzanie jakością, było w województwach: dolnośląskim, świętokrzyskim i śląskim, gdzie wskaźnik wdrożeń przekroczył 20%. Najmniejsze zainteresowanie systemem zarządzania jakością odnotowana natomiast w województwach lubuskim i opolskim, gdzie w żadnym z urzędów nie stosowano polityki projakościowej. W ośmiu województwach, w tym w Małopolsce, wartości wskaźnika były wyższe od średniej krajowej.
W 2008 roku Rada Ministrów rozpoczęła prace nad dokończeniem tzw. reformy decentralizacyjnej (Wysocki 2009, s. 55). Dokończenie reformy decentralizacyjnej oraz rozpoczęcie zmian jakościowych w zarządzaniu usługami publicznymi miało być jednym z warunków przystosowania państwa polskiego do zachodzących przemian społecznych, ekonomicznych i politycznych. Postulowano wówczas również opracowanie dokumentu „Strategia Reformy Administracji Publicznej”, który miał określić wizję, cele i priorytety planowanych reform w administracji publicznej. Prace nad Strategią zostały jednak zawieszone w roku 2009.
Do końca maja 2014 roku jednostki samorządu terytorialnego pozyskały z Unii Europejskiej 83,72 mld zł z ogólnej sumy 272,8 mld zł dofinansowania w ramach polityki spój-ności (Wyk. 5). Jedynie polskie przedsiębiorstwa uzyskały większe dofinansowanie w wysokości 87,26 mld zł.
Wykres 5. Wartość dofinansowania Unii Europejskiej na polityki spójności w podziale na kategorie beneficjentów w latach 2007–2013
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Samorząd Europejski. Ranking wykorzystania funduszy europejskich, Ranking Samorządów 2014, „Rzeczpospolita” z dn. 14.07.2014, s. 13.
Działania modernizacyjne i innowacyjne w Polsce były też finansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego za pośrednictwem Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013. Środki zostały zainwestowane w ramach pięciu priorytetów: Zatrudnienie i integracja społeczna, Rozwój zasobów ludzkich i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw oraz poprawa stanu zdrowia osób pracujących, Wysoka jakość systemu oświaty, Szkolnictwo wyższe i nauka oraz Dobre rządzenie. Priorytet V Dobre rządzenie (Wsparcie administracji w ramach Priorytetu… 2012, s. 3–4) był ukierunkowany na wzmocnienie funkcjonowania administracji publicznej. Wsparcie to obejmowało administrację rządową, samorządową oraz instytucje wymiaru sprawiedliwości. Kluczowym elementem działań było wspieranie lokalnej i regionalnej administracji publicznej we wdrażaniu zasad dobrego rządzenia. Na modernizację funkcjonowania administracji samorządowej ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach POKL przeznaczono ponad 1 mld złotych. Szczegółowe cele działań były związane z poprawą jakości prawa oraz poprawą skuteczności wykonywanych zadań, w tym świadczonych usług publicznych oraz podniesieniem stopnia zaufania do władz lokalnych (Wsparcie administracji w ramach Działania 5.2. 2012, s. 2). W ramach Priorytetu V zrealizowano szereg projektów, które zmierzały do poprawy zdolności zarządczych w urzędach administracji rządowej i samorządowej. Kancelaria Rady Ministrów zrealizowała m.in. projekt „Poprawa zdolności zarządczych w urzędach administracji rządowej”, którego celem było upowszechnienie stosowania zarządzania jakością w urzędach administracji rządowej i projakościowa reorientacja stosowanego w nich modelu zarządzania. Jednym z elementów tego projektu było przeprowadzenie badania ewaluacyjnego dotyczącego stosowania zarządzania jakością w urzędach administracji rządowej. Ankietę skierowano do 2238 urzędów administracji rządowej, spośród nich w badaniu wzięło udział tylko 32,2% (Skierniewicki 2008, s. 69; Wysocki 2012, s. 36).
Wyniki badania pokazały, że z liczby 720 urzędów 24% wdrożyło system zarządzania jakością lub stosuje metody i narzędzia jakościowe, a wśród tych 173 urzędów, które wykorzystywały zasady zarządzania jakością, aż 40% urzędów było związanych z administracją skarbową. Z ogólnej liczby badanych urzędów: 61% wdrożyło system ISO 9001, 28% przeprowadziło samoocenę według Wspólnej Metody CAF, a 10% korzystało z innych narzędzi (Wyk. 6). Przedstawione powyżej wyniki badań wskazują na pełną dominację w tym czasie systemów zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001.
Źródło: Skierniewicki T. (2008) Diagnoza modelu zarządzania jakością w administracji rządowej. Raport początkowy, Warszawa, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, s. 73.
Od 2008 roku w ramach działania 5.2 Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej Priorytetu V Dobre rządzenie POKL, pomocą doradczą i wsparciem objęto ponad 1400 jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Zrealizowano ponad 400 projektów o wartości ponad 700 mln złotych (Jak doskonalą… 2012, s. 2). W roku 2009 MSWiA skierowało do jednostek samorządu terytorialnego ankietę dotyczącą metod i narzędzi stosowanych w jednostkach samorządu terytorialnego. W tym okresie stosowanie rozwiązań projakościowych w samorządzie terytorialnym deklarowało 213 urzędów z 1050 jednostek samorządu terytorialnego do których skierowano ankietę, tj. 20,3% badanych urzędów. Najczęściej stosowanym rozwiązaniem zarządczym było wdrożenie systemu zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001. Rozwiązanie zastosowano w 2009 roku w 15,1% badanych urzędów. Inne metody doskonalenia funkcjonowania urzędów: Wspólną Metodę Oceny (CAF) oraz Planowanie Rozwoju Instytucjonalnego (PRI) stosowało po-niżej 2% ankietowanych. Prowadzone badania (Piróg 2013, s. 66) wskazują, że stosowanie Programu Rozwoju Instytucjonalnego w roku 2009 i w latach następnych utrzymywało się na poziomie 2% z nieznaczną tendencją wzrostową (Wyk. 7). Podobny był odsetek urzędów samorządowych stosujących Wspólną Metodę Oceny (CAF) (Wyk. 8).
Wykres 7. Zastosowanie Programu Rozwoju Instytucjonalnego w jednostkach samorządu terytorialnego Polsce w 2009 roku
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Piróg K., Leszczyńska B., Wolińska L. (2013) Barometr rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego. Raport z badania dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Warszawa, PSBD Sp. z o.o., s. 66.
Wdrożenie systemu zarządzania środowiskowego według wymagań normy ISO 14000 oraz udział w konkursie „Przejrzysta Polska” deklarowało 4,6% badanych urzędów. Wyniki innych badań przeprowadzonych w 2010 roku pokazują jednak, że w co czwartym urzę
dzie administracji samorządowej (24,9%) stosowane były szeroko rozumiane rozwiązania projakościowe. Wykres 8. Zastosowanie Wspólnej Metody Oceny (CAF) w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce w roku 2009
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Piróg K., Leszczyńska B., Wolińska L. (2013), Barometr rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego. Raport z badania dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Warszawa, PSBD Sp. z o.o., s. 66.
W kwietniu 2009 roku Rada Ministrów przyjęła dokument „Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski”. Dokument ten zgodnie z założeniami Strategii Sprawne Państwo 2020 opisuje nowy model zarządzania rozwojem kraju, zmierzający do poprawy skuteczności planowania i wdrażania polityk rozwoju oraz podniesienia poziomu jakości działania instytucji publicznych. Zawarte w tym dokumencie szczegółowe cele przewidywały do roku 2015:
• Poprawę standardów zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego poprzez: -wdrożenie systemów zarządzania satysfakcją klientów,
- wdrożenie systemów zarządzania jakością,
- wdrożenie systemów zarządzania zasobami ludzkimi,
- modernizację dostępu do informacji publicznej;
•
Poprawę jakości prawa stanowionego przez organy jednostek samorządu terytorialnego;
•
Wzrost jakości usług publicznych świadczonych drogą elektroniczną;
•
Wdrożenie systemu monitorowania polityki publicznej na poziomie wojewódzkim (Wsparcie administracji w ramach Działania 5.2… 2012, s. 4).
Według danych zawartych w ewaluacji (Kowalewska i in. 2012, s. 4) dotyczącej oceny realizacji projektów konkursowych, które zrealizowano w ramach Poddziałania 5.2.1 Modernizacja zarządzania w administracji samorządowej POKL 2007–2013 w latach od 2008 do 2012 roku, działaniami modernizacyjnymi objęto w Polsce ponad 50% wszystkich jednostek administracji samorządowej (ponad 1400 urzędów).
Wykres 9. Zastosowanie metod i narzędzi zarządzania jakością w jednostkach samorządu terytorialnego w 2009 roku
Źródło: Bohdziewicz P., Urbaniak B. (2009) Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej, ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej, Kutno, ASM Centrum Badan i Analiz Rynku Sp. z o.o.,
s. 22–23.
Według badań przeprowadzonych na próbie 614 urzędów największy udział w zrealizowanych usprawnieniach zarządczych miały działania związane z wdrażaniem systemu zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001 (37%) (Wyk. 10). Najczęściej podejmowane działania, związane z wdrożeniem SZJ, obejmowały: przygotowanie urzędu do wdrożenia systemu ISO oraz przeprowadzenie audytu certyfikującego (74%), wdrożenie systemu bez audytu certyfikującego (22%) oraz przeprowadzenie audytu nadzoru (3%). Wyniki badań przeprowadzonych pośród pracowników urzędów wskazały na korzyści z wdrożenia systemu w urzędzie:
•
Poprawa wizerunku urzędu (77%),
•
Poprawa funkcjonowania urzędu (72%),
•
Poprawa komunikacji wewnętrznej (66%),
•
Wzrost satysfakcji klientów (51%),
•
Zmniejszenie liczby popełnianych błędów (45%),
•
Wzrost terminowości załatwianych spraw (37%),
•
Skrócenie czasu obsługi klienta (34%),
•
Zmniejszenie liczby skarg (20%) (Jak doskonalą się… 2012, s. 5).
Wykres 10. Usprawnienia zarządcze w ramach Poddziałania 5.2.1 Modernizacja zarządzania w administracji samorządowej POKL 2007–2013 w latach 2008–20121
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Kowalewska A, i in. (2012) Jak doskonalą się samorządy?, Ewaluacja pn. „Ocena projektów konkursowych zrealizowanych w ramach Poddziałania 5.2.1 Modernizacja zarządzania w administracji samorządowej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, Warszawa,
s. 14.
Ankietowani pracownicy wskazywali też na negatywne zjawiska związane z wdrożeniem systemu. Najczęściej podkreślano:
•
Wzrost kosztów funkcjonowania urzędu (30%),
•
Brak akceptacji systemu przez pracowników (20%),
•
Czasochłonność utrzymania systemu (10%).
Pracownicy podkreślali również niechęć do wprowadzanych zmian, zwiększenie ilości obowiązków i konieczności respektowania procedur postępowania. Wyniki badań (Urbaniak, Bohdziewicz 2009, s. 24) przeprowadzonych na zlecenie MSWiA w 2009 roku wskazywały, że aż ponad 70% gmin wiejskich nie planuje wdrożenia systemu ISO 9001 w swo-
Wyniki uzyskane na podstawie badania ilościowego. Jeden urząd mógł wdrożyć kilka rozwiązań
doskonalących, dlatego suma punktów procentowych > 100%.
ich urzędach. W 2012 roku została przyjęta przez Radę Ministrów znowelizowana Strategia Rozwoju Kraju 2020 — „Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo”. Nowy dokument strategiczny przyjęto pomimo obowiązywania poprzedniej strategii (SRK 2007–2015). Przyczyną nowelizacji był m in. postępujący proces globalizacji oraz kryzys gospodarczy z 2008 roku. Głównymi celami tej strategii jest wzmocnienie gospodarczego, społecznego i instytucjonalnego potencjału państwa dla zapewnienia szybszego i zrównoważonego rozwoju oraz poprawa jakości życia ludności. Strategia była oparta o trzy priorytety: sprawne państwo, konkurencyjna gospodarka oraz spójność społeczna i terytorialna. W ramach tych priorytetów będą prowadzone działania, które mają zapewnić wypełnienie założeń przyjętych w całym dokumencie. Integralna częścią SRK 2020 jest dziewięć strategii zintegrowanych, które mają za zadanie rozwijać i uszczegóławiać cele zawarte w głównym dokumencie. Według innych danych z roku 2013 (Modernizacja administracji… 2013, s. 1), ponad 1600 jednostek samorządu terytorialnego skorzystało ze środków unijnych w ramach POKL i wprowadziło działania usprawniające procesy zarządcze. W tym:
•
system pomiaru jakości usług i poziomu satysfakcji klientów –– 337 urzędów,
•
system zarządzania jakością — 448 urzędów,
•
modele doskonalenia zarządzania publicznego (np. CAF, EFQM, BSC)
— 329 urzędów,
•
systemy zarządzania zasobami ludzkimi — 680 urzędów,
•
elektroniczny obieg dokumentów — 180 urzędów,
•
budżet zadaniowy — 101 urzędów,
•
Biuro Obsługi Klienta — 221 urzędów.
Po roku 2014 można zauważyć znaczące zmniejszenie ilości realizowanych projektów w zakresie projakościowego doskonalenia jednostek samorządu terytorialnego. Wiązało się to z zakończeniem realizacji większości projektów finansowanych przez Unię Europejską z Europejskiego Funduszu Społecznego. Ostatnim dużym projektem, który został zakończony pod koniec 2015 roku, był projekt „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”, realizowany przez m.in. Małopolską Szkołę Administracji Publicznej na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Celem projektu, który objął około 600 jednostek samorządowych, była realizacja celów dotyczących:
•
modernizacji procesów i technik zarządzania zasobami ludzkimi,
•
doskonalenia procesów związanych z planowaniem i podejmowaniem decyzji,
•
podniesienia jakości procesów zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego,
•
promocja standardów kontroli zarządczej,
•
podniesienie skuteczności procesów zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego poprzez stworzenie systemu ewaluacji, badania jakości i wsparcia stosowania CAF/PRI poprzez rozpoczęcie procesu poświadczania zastosowania metody CAF.
W 2017 r. przeprowadzono kolejne badanie pn. „Barometr rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego 2017”, którego celem było dostarczanie informacji dotyczących zakresu zmian w rozwoju instytucjonalnym zachodzącym w polskich jednostkach samorządu terytorialnego (Barometr rozwoju… 2017).
Wyniki pokazały (Tab. 7), że procent jednostek samorządu terytorialnego, które wdrożyły system zarządzania jakością ISO lub dokonały samooceny z wykorzystaniem CAF lub PRI wyniósł w roku 2017 31%, i było to o 5 punktów procentowych mniej niż w roku 2013. Najwyższe wartości odnotowano w przypadku miast na prawach powiatu (63%), a najniższe w gminach wiejskich (23%). Pośród 16 województw najwięcej wdrożeń systemu zarządzania jakością wg ISO 9001 wystąpiło w województwie małopolskim (50%). A najmniej w województwach: lubuskim (20,3%), podlaskim (20,7%) oraz łódzkim (22,9%) (Barometr rozwoju… 2017, s. 78‒80).
Tabela 7. Wdrożenia systemu zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001 w Polsce Barometr rozwoju instytucjonalnego 2017
Gminy miejskie Gminy miejsko-wiejskie Gminy wiejskie Miasta na prawach powiatu Powiaty
Został wdrożony i urząd posiada aktualny certyfikat 20,4% 9,1% 3,4% 44,7% 13,7%
Został wdrożony ale urząd jeszcze nie ma certyfikatu 0,7% 0,6% 0,3% 0,0% 0,0%
Został wdrożony ale certyfikat wygasł 19,0% 17,1% 6,6% 23,7% 28,9%
Nie został wdrożony 55,6% 66,6% 82,0% 21,1% 50,5%
Trudno powiedzieć 4,2% 6,6% 7,7% 10,5% 6,8%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Barometr rozwoju instytucjonalnego JST 2017, s. 79, http:// ip.mswia.gov.pl/ip2/program-operacyjny-wied/ewaluacja/10563,Barometr-rozwoju-instytucjonalnego-jednostek-samorzadu-terytorialnego-2017.html, dostęp: 23.04.2018.(n=2088).
Powyższe wyniki potwierdzają też badania w zakresie stosowania systemu zarządzania jakością wg ISO 9001, CAF i PRI w jednostkach samorządu terytorialnego z roku 2017 (Wyk. 11).
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI (n=1704) oraz wyników badań CAWI zrealizowanych w latach 2009 i 2013 (n=2088), Barometr rozwoju instytucjonalnego JST 2017, s. 79, http:// ip.mswia.gov.pl/ip2/program-operacyjny-wied/ewaluacja/10563,Barometr-rozwoju-instytucjonalnego-jednostek-samorzadu-terytorialnego-2017.html, dostęp: 23.04.2018.
Przedstawione wyniki badań wskazują, że po 2015 roku nastąpiła stagnacja w zakresie wdrażania projakościowych rozwiązań zarządczych. Dotyczy to zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej w Polsce. Należy mieć jednak nadzieję, że przyjęte dokumenty strategiczne, które precyzują kierunki rozwoju polskiej administracji publicznej w ciągu najbliższych lat, będą realizowane. Szczególną rolę odgrywa tu strategia „Sprawne Państwo 2020” (SSP) (Monitor Polski 2013, poz. 136). Dokument ten został przyjęty uchwałą Rady Ministrów w lutym 2013 roku i horyzontem czasowym obejmuje perspektywę finansową Unii Europejskiej na lata 2014–2020. SSP jest w pełni spójna z „Długookresową Strategią Rozwoju Kraju 2030 – Trzecia fala nowoczesności” oraz średniookresową strategią rozwoju Polski „Strategię Rozwoju Kraju 2020 – Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo” (Monitor Polski 2012, poz. 882)) oraz w pełni spójna z pozostałymi ośmioma zintegrowanymi strategiami rozwoju i Krajowym Programem Reform na rzecz realizacji strategii „Europa 2020” (Spasowska-Czarny 2017, s. 179). Dokumenty te określają cele strategiczne rozwoju Polski i są kluczowe dla określenia działań rozwojowych w ramach perspektywy finansowej UE 2014–2020. Najważniejszymi priorytetami tych strategii są: innowacyjność, zrównoważony rozwój oraz skuteczność i sprawność w działaniu. Ich realizacja ma w czwartej dekadzie XXI wieku przyczynić się do modernizacji kraju i wzrostu innowacyjności.
Przeprowadzona w niniejszym rozdziale analiza podejść i przeobrażeń w funkcjonowaniu światowej, europejskiej i polskiej administracji publicznej wskazuje, że jest to ciągły i dynamiczny proces mający na celu znalezienia optymalnych nowych rozwiązań zarządczych, które mogą się przyczynić do podniesie sprawności i skuteczności w realizacji celów ustawowych administracji. Dotyczy to również tego elementu zarządzania organizacjami publicznymi jakim są projakościowe systemy zarządzania. Analiza zjawisk, systemów i metod przedstawionych w niniejszym rozdziale wskazuje, że projakościowe podejście do administracji publicznej cały czas ewoluuje, poszukując optymalnego modelu oceny jakości jej działania. Warto zauważyć, że kolejne rozwiązania zarządcze i systemowe próby doskonalenia sektora publicznego, są oparte o sprawdzone metody i narzędzia funkcjonujące już w sektorze prywatnym. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że projakościowe podejście w sektorze publicznym jest oparte na ewolucji oraz rozwoju istniejących i sprawdzonych już metod i narzędzi projakościowych, które są nieustannie doskonalone zgodnie z filozofią TQM i cyklem PDCA.
Powyższe rozważania są istotnym elementem niniejszej dysertacji, ponieważ nie można analizować praktycznego zastosowania modelu CAF bez analizy skuteczności i w oderwaniu od innych rozwiązań projakościowych funkcjonujących wcześniej lub równolegle w administracji publicznej. Praktyczną ocenę skuteczności modelu CAF można przeprowadzić tylko opierając się na wiedzy o istniejących wcześniej systemach, metodach i narzędziach projakościowych. Takie podejście umożliwiło autorowi w rozdziale drugim zbudowanie teoretycznego fundamentu, na którym oparta jest realizacja celu głównego rozprawy (Cg) jakim jest udowodnieniem, że model CAF jest skutecznym narzędziem projakościowym wspomagającym realizację celów ustawowych JST w Małopolsce. Realizacja powyższego celu jest ściśle związana z postawionymi w rozprawie pytaniami badawczymi (Pytanie badawcze Pb1 i Pb4) oraz założeniami pomocniczymi (Założenia pomocnicze Zp1 i Zp4), które w tym rozdziale znalazły odzwierciedlenie w szerokich rozważaniach dotyczących projakościowych przeobrażeń w organizacja publicznych.
3. Samoocena jako droga do doskonałości organizacji
3.1. Wprowadzenie
Termin „doskonały” we współczesnym świecie jest używany powszechnie i ma wielorakie zastosowanie. Doskonalenie funkcjonuje we wszystkich sferach aktywności człowieka i organizacji. Jest pojęciem złożonym, które występuje w wielu dziedzinach i dyscyplinach naukowych. Doskonałość jest to pojęcie, które zdefiniował Arystoteles w „Metafizyce” w księdze Delta. Odróżnił tam trzy różne odcienie pojęcia doskonałości:
„doskonałe jest to, co jest zupełne i zawiera wszystkie należne części…”
„doskonałe jest to, co jest tak dobre, że w swym rodzaju nie może być lepsze…”
„doskonałe jest to, co osiągnęło swój cel…” (Tatarkiewicz 1976, s. 9).
Doskonałość może występować w przyrodzie i wytworach pracy ludzkiej. Władysław Tatarkiewicz (1976) zwrócił uwagę, że postrzegać można doskonałość rzeczy realnych i doskonałość konstrukcji abstrakcyjnych. Produkty doskonałe, to te które są zgodne z celem, dla którego zostały wytworzone. Możemy mówić o doskonałości całego przedmiotu, jak i doskonałości poszczególnych własności. O doskonałości mówimy też chcąc wyrazić uznanie, a niekiedy dla określenia ujemnej własności, jeżeli jest ona szczególnie intensywna (Tatarkiewicz 1976, s. 7). Współczesne spojrzenie na doskonałość jako kategorię naukową umiejscawia ją jako „graniczną dziedzinę wiedzy łączącą nauki filozoficzne z naukami o zarządzaniu” (Borys, Rogala 2011, s. 12). W dzisiejszej praktyce funkcjonowania organizacji dążenie do doskonałości jest przede wszystkim związane z stosowaniem różnych koncepcji metod i systemów, które z jednej strony mają za zadanie pomóc w ciągłym doskonaleniu, a z drugiej strony są traktowane jako panaceum na rozwiązywanie powstałych problemów organizacyjnych. (np. Six Sigma, TQM, Lean Management, BRP, Lean Six Sigma itp.) (Jasiulewicz-Kaczmarek, Prusak 2012, s. 127; Ludwiczak 2018, s. 30-44; Hamrol 2017, s. 196–199). Są to działania, które zmierzają do powstania obiektu doskonałego, który można scharakteryzować jako „nasycenie pozytywnością (dobrocią, zaletami), zupełnością (kompletnością), celowością, funkcjonalnością, prostotą, harmonią, zgodnością (zgodność w różnorodności — doskonałość zgodności i jakości)” (Borys, Rogala 2011, s. 13). Ważną przesłanką funkcjonowania współczesnych organizacji jest też nieustannie zmieniające się otoczenie, które wpływa na zdolność realizacji celów założonych przez organizacje. Związek doskonałości z zarządzaniem jakością jest też widoczny w funkcjonujących znormalizowanych systemach zarządzania. Według normy ISO 9000:2015 doskonalenie to „Działania mające na celu zwiększenie efektywności działania”. Natomiast norma ISO 9004:2010 wskazuje, że doskonalenie jest „częścią kultury organizacyjnej, np. przez zapewnienie ludziom organizacji możliwości uczestniczenia w działaniu doskonalenia, poprzez ich upoważnienie do takich działań, ustanowienie systemu uznawania i nagradzania za doskonalenie” (Norma PN-EN ISO 9004:2010, s. 43). W podrozdziale 5.1 tej normy znajduje się też zapis, wskazujący na to, że „najwyższe kierownictwo organizacji powinno dostarczyć dowodu własnego zaangażowania w tworzenie systemu zarządzania jakością oraz ciągłe doskonalenie jego skuteczności” (Rogala 2014,
s. 540). W inżynierii jakości doskonalenie oznacza prowadzenie działań w celu coraz lepszego i efektywnego spełnienia wymagań interesariuszy (Hamrol 2017, s. 173)
Doskonałość według autorów Modelu CAF to: „Wyróżniająca się praktyka w zarządzaniu organizacją i osiąganiu wyników, zgodnych z zestawem sformułowanych prze EFQM fundamentalnych Zasad Doskonałości według Kompleksowego Zarządzania Jakością” (Wspólna Metoda Oceny… 2013, s. 75).
Doskonałość jest też definiowana terminem, którego sens waha się pomiędzy idealnym modelem, miarą lub zbliżaniem się do tego modelu lub miary (Tatarkiewicz 1976, s. 9). „Model to pewien wzorzec rzeczywistości możliwej i od nas zależnej” (Wiśniewska 2012,
s. 2). Jest to uporządkowany zbiór danych i informacji, który jest oparty o pewne określone wymagania i prawidłowości oraz posiadający wewnętrzną strukturę. W zarządzaniu organizacjami modele są wykorzystywane powszechnie. Znalazły też zastosowanie w zarządzaniu jakością. Model oparty o zasady zarządzania jakością może służyć ocenie rzeczywistości organizacyjnej lub być wzorcem i punktem odniesienia do dalszych działań doskonalących. Organizacje doskonałe to te organizacje, które nieustanie samodoskonalą się, chcąc sprostać wyzwaniom i szansom w przyszłości (Lisiecka 2006, s. 301). Takie podejście do modelu doskonałości jako wzorca do doskonalenia organizacji jest ściśle związane z filozofią TQM, daje bowiem możliwość oceny stanu funkcjonowania instytucji zarządzanej projakościowo, identyfikacji jej mocnych i słabych stron, benchmarkingu oraz podjęcia działań korygujących i zapobiegawczych. Istnienie i funkcjonowanie modeli doskonałości wynika też z potrzeb i oczekiwań interesariuszy tych organizacji. To oni są bezpośrednio zainteresowani korzystaniem z produktów i usług organizacji doskonałych (Wiśniewska 2012 s. 2).
Model doskonałości to swoisty proces „kształtowania” pożądanego stanu docelowego organizacji i związanego z nim podnoszenia wartości organizacji (Skrzypek 2006, s. 55).
3.2. Modele samooceny
Modele doskonałości mogą być wykorzystywane do oceny zewnętrznej organizacji opartej na benchmarkingu lub ocenie wewnętrznej opartej o samoocenę. Samoocena jest narzędziem, w przeważającej większości przypadków utożsamianym z jednostką ludzką, mającym swoje pierwotne korzenie w nauce psychologii, w której jest określana jako „uogólniona postawa w stosunku do samego siebie” (Skoczylas 2012, s. 29).
Samoocena jest instrumentem wykorzystywanym do oceny systemu zarządzania organizacją. Ma ona na celu wszechstronną i systematyczną ocenę działań organizacji oraz wyników tej działalności, która ma prowadzić do osiągnięcia stanu jak najbardziej zbliżonego do doskonałości. Samoocena jest porównywana do świadomego procesu samokontroli (Skoczylas 2012, s. 30) podejmowanego przez organizację w celu osiągnięcia zgodności pomiędzy własnym działaniem, a odpowiednim wzorem. Samoocena jest też określana jako diagnoza organizacji, która umożliwia wskazanie tych obszarów funkcjonowania organizacji, które muszą ulec całkowitej zmianie lub udoskonaleniu (Bugdol 2001, s. 78). Jest również spełnieniem zasad dotyczących jakości (Kwintowski 2015, s. 346).
Celem samooceny jest „ocena poziomu dojrzałości systemu zarządzania organizacją wraz z zidentyfikowaniem potrzeb i ustalaniem priorytetów w zakresie jego doskonalenia” (Szkiel 2015, s. 242). „Samoocena koncentruje się zarówno na doskonałości uzyskanych wyników, jak i sposobach ich osiągania w obrębie całego systemu organizacyjnego” (Haffer 2011, s. 192–193).
Definicję samooceny jako procesu (Kells 2000, s. 34–35), który ma za zadanie zainicjować zmiany w organizacji, można też oprzeć na podejściu zaprezentowanym przez Herberta R. Kellsa, który definiuje samoocenę jako: „proces wynikający z wyboru oceniającego w celu poprawy funkcjonowania jednostki podlegającej ocenie w oparciu o diagnozę okoliczności i warunków wstępnych, które mają wpływ na realizację procesu”. Chcąc zdefiniować samoocenę poprzez pryzmat podmiotu gospodarczego należy przyjąć, że jest to: „kompleksowe, systematyczne i regularne przeglądanie działań oraz osiąganych wyników w oparciu o wybrany model lub technikę” (Skoczylas 2012, s. 30). Pod pojęciem samooceny możemy też rozumieć „systematyczny, wszechstronny i kompleksowy przegląd działalności organizacyjnej i jej wyników ze względu na kryteria przyjętego modelu, zmierzający do identyfikacji silnych stron organizacji oraz obszarów wymagających usprawnień, dający możliwość nadawania priorytetów planowanym działaniom doskonalącym, które mogą być regularnie monitorowane” (Haffer 2011, s. 193 [za:] Szkiel 2015, s. 241).
Definicja samooceny w oparciu o podejście normatywne, a w szczególności o normę ISO 9004:, mówi nam, że „samoocena jest wszechstronnym i systematycznym przeglądem działań organizacji i jej wyników w relacji do jej poziomu dojrzałości” (PN–EN ISO 9004:2010, s. 35). Takie rozumienie pojęcia samooceny wynika z jej praktycznego zastosowania jako narzędzia, które dzięki nieustannemu i wszechstronnemu stosowaniu w organizacji przyczynia się do podniesienia efektywności i skuteczności jej funkcjonowania (PN-EN ISO 9000:2015, s. 29). Powtarzalność i systematyczność samooceny to:
•
źródło wiedzy o osiągniętych wynikach,
•
podstawa do planowania,
• ocena działania,
•
impuls do dalszego doskonalenia organizacji.
Samoocena może wspomagać funkcjonowanie organizacji w codziennych działaniach i monitorować wieloletnie strategie. Samoocena jest instrumentem doskonalenia, który wynika ze stosowania w organizacji zasad zarządzania jakością, a w szczególności zasady dotyczącej ciągłego doskonalenia. Samoocena jest też zbliżona i porównywana do procesu ewaluacji (Godzwon 2007, s. 41), gdzie ewaluacja jest definiowana jako „proces zbierania informacji o przebiegu działań i uzyskanych efektach oraz ich analizowanie, w celu udoskonalenia przebiegu tych procesów i osiągnięcia zamierzonych efektów” (Wolniak 2011,
s. 69). Ewaluacja jest pewną odmianą samooceny, opartą o ciągłe i powtarzalne działanie, w którym postępy w doskonaleniu są określane poprzez porównanie stanu obecnego do poprzedniego (Godzwon 2007, s. 41).
Doświadczenia wielu organizacji pokazują, że optymalnym narzędziem, które może być zastosowane do oceny funkcjonowania organizacji może być proces samooceny. W praktyce istnieje i funkcjonuje wiele modeli doskonalenia, które wykorzystują samoocenę do doskonalenia lub do oceny poziomu dojrzałości/doskonałości organizacji (Wolniak 2011, s. 9, Martusiewicz 2018, s. 70).
Są to modele: • ogólne – globalne/narodowe, które można zastosować w organizacji funkcjonującej w dowolnym sektorze gospodarki;
•
branżowe/firmowe, które są przeznaczone do oceny funkcjonowania organizacji w określonym sektorze lub branży;
•
akademickie.
Na świecie funkcjonują w 83 krajach 94 modele doskonałości (Reiche, Bolboli 2013, s.331–346). Najczęściej wykorzystywanym modelem ogólnym jest model EFQM, który jest też podstawę funkcjonowania wielu innych modeli (np. modele nagród jakościowych). Samoocena jako narzędzie, które jest wykorzystywane w procesie doskonalenia rozwiązań organizacyjnych, jest też stosowana jako model w rozwiązaniach normatywnych. Takim uniwersalnym narzędziem jest norma PN-EN ISO 9004:2010 oraz norma PN-EN ISO 10014:2008 (Szczepańska 2017, s. 84–86, 94–95).
Obecnie w praktyce zarządzania dominują dwa modele samooceny: załącznik A normy ISO 9004 oraz Model Doskonałości EFQM umożliwiający diagnozę dojrzałości organizacji w praktyce gospodarczej i działalności niekomercyjnej (Kwintowski 2015, s. 346–347). Natomiast branżowym modelem, który funkcjonuje tylko w wybranym sektorze jest np. CAF — Common Assessment Framework — Wspólna Metoda Oceny, model stosowany w administracji publicznej.
Prócz powyższych modeli funkcjonują również inne standardy, które wykorzystują samoocenę jako narzędzie doskonalenia różnych sfer zarządczych organizacji. Najważniejsze z nich to:
•
BSA — Business Self Assessment — samoocena biznesu,
•
CRSA — Control and Risk Self Assessment — samoocena kontroli i ryzyka,
•
CSA — Control Self Assessment — samoocena kontroli,
•
MSA — Management Self Assessment — samoocena kierownictwa (Saunders 2002, s. 213).
Celem samooceny jest doskonalenie istniejących w organizacji rozwiązań i wzrost skuteczności jej działania. Przeprowadzenie samooceny umożliwia zidentyfikowanie słabych i mocnych stron organizacji oraz określenie istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnątrz i na zewnątrz organizacji. Korzystanie z samooceny umożliwia mierzenie i monitorowanie wyników działalności oraz planowanie przyszłych kierunków rozwoju (Rys. 13).
Samoocena w organizacji może pełnić różne funkcje i służyć realizacji różnych celów (Tab. 8).
Przeprowadzenie samooceny umożliwia również określenie poziomu dojrzałości rozwiązań zarządczych i organizacyjnych w organizacji. Przez dojrzałość organizacyjną należy rozumieć gotowość organizacji do realizacji kolejnych celów i zadań w oparciu o kompetencje wewnętrzne, które umożliwiają dostosowanie się do dynamicznych zmian wewnętrznych i zewnętrznych, w celu osiągnięcia „pozycji najlepszej w swojej klasie”. Samoocena umożliwia nam określenie poziomu dojrzałości organizacji. Według R. Haffera ma pięć poziomów:
Poziom pierwszy — początkowy poziom dojrzałości organizacyjnej, odnosi się do stanu organizacji, w którym nie zidentyfikowano procesów, ale respektowane jest projakościowe podejście w zakresie wprowadzenia zasad i wytycznych znormalizowanych systemów zarządzania.
Poziom drugi — to poziom, w którym respektowane są w organizacji podstawowe zasady i wytyczne zarządzania jakością, które umożliwiają zapewnienie powtarzalności procesów oraz wyeliminowanie niezgodności.
Poziom trzeci — poziom, na którym został wdrożony i certyfikowany system zarządzania jakością. System obejmuje identyfikowanie, definiowanie oraz kształtowanie procesów, które są zintegrowane w jedną spójną całość.
Poziom czwarty — poziom obejmujący skuteczne i efektywne zarządzanie ciągłym doskonaleniem. Organizacja jest zorientowana na doskonalenie poprzez respektowanie wymagań wynikających z modeli doskonałości (EFQM. MBQA, PNJ i in.).
Poziom piąty — poziom w obrębie którego organizacja jest uznawana za najlepszą w swojej klasie. Jest zdolna do pełnej integracji stosowanych modeli, narzędzi oraz standardów zarządzania, co prowadzi w dalszej kolejności do płynnego doskonalenia strategii i optymalizacji struktury organizacyjnej ukierunkowanej na jakość (Haffer 2011, s. 39).
Rysunek 13. Schemat procesu doskonalenia poprzez samoocenę
Źródło: Opracowanie własne.
Tabela 8. Funkcje i cele samooceny
Funkcja Cel
Funkcja weryfikacyjnoporównawcza Porównanie obecnego stanu funkcjonowania organizacji z wynikami osiąganymi w przeszłości w celu określenia poziomu zmian (postępu lub regresu) w drodze do doskonałości.
Funkcja benchmarkingowa Porównywanie stanu organizacji w odniesieniu do poprzednich samoocen lub innych organizacji.
Funkcja informacyjna Dostarczenie informacji o aktualnym stanie organizacji różnym podmiotom wewnętrznym (kierownictwu i pracownikom) oraz zewnętrznym (klientom, partnerom, interesariuszom), które są zainteresowane rezultatami funkcjonowania różnych sfer organizacji. Informacja o zachodzących zmianach w organizacji jest bowiem jednym z podstawowych czynników wpływających na efektywność i ocenę funkcjonowania organizacji.
Funkcja inicjująca Prowadzenie w organizacji działań korygująco-zapobiegawczych, które będąc wynikiem samooceny, są jednym z elementów inicjujących dalsze procesy doskonalenia organizacji. Wiedza na temat prowadzonych działań doskonalących przyczynia się do podniesienia skuteczności organizacji i sprzyja realizacji wytyczonych celów.
Funkcja integracyjnoharmonizująca, Powstanie sprawnie działającego systemu wewnętrznej oceny, obejmującego swoim zasięgiem całą organizację.
Funkcja kulturotwórcza Podniesienie poziomu akceptacji działań doskonalących i projakościowych spośród pracowników i kierownictwa organizacji. Akceptacja ciągłej i pełnej samooceny sprzyja powstaniu kultury organizacyjnej ukierunkowanej na jakość i doskonałość.
Funkcja uświadamiająca Podniesienie świadomości projakościowej wśród pracowników i kadry kierowniczej.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Zymonik Hamrol, Grudowski 2013, s. 114; Łukasiński 2013,
s. 20–21; Kwintowski 2015, s. 348–350; Szkiel 2015, s. 243.
Stosowanie samooceny do określenia poziomu dojrzałości organizacji może jej przynieść liczne korzyści. Do najważniejszych można zaliczyć:
•
systemowe podejście do poprawy funkcjonowania;
•
stworzenie spójnego systemu realizacji działań doskonalących;
•
zbudowanie spójnego systemu szkolenia zespołu pracowniczego;
•
integracja różnych inicjatyw projakościowych i doskonalących;
•
skuteczna diagnoza stanu organizacji;
• obiektywna ocena w oparciu o jednolite kryteria;
•
umożliwienie pomiarów postępów doskonalenia;
•
szybkie wprowadzenie działań doskonalących w obszary wymagające poprawy;
•
możliwość prowadzenia benchmarkingu wewnętrznego pomiędzy różnymi komórkami organizacyjnymi;
•
umożliwienie benchmarkingu zewnętrznego pomiędzy organizacjami najlepszymi w danej branży;
•
stworzenie systemu promocji dobrych praktyk organizacyjnych i zarządczych pośród pracowników;
•
stworzenie metodyki doskonalenia organizacyjnego, która może być zastosowana zarówno w obrębie różnych komórek organizacyjnych, jak i w całej organizacji;
•
wykreowanie metody dzielenia się wiedzą przez pracowników;
•
promowanie i nagradzanie wyróżniających się pracowników (Recha 2009 a, s. 51; Szczepańska 2017, s. 44).
Prowadzenie samooceny wiąże się również z zagrożeniami jakie mogą wystąpić w trakcie jej prowadzenia. Pośród wad, jakie niesie za sobą samoocena, do najważniejszych należy zaliczyć:
•
subiektywizm ocen,
•
niewystarczające przygotowanie merytoryczne zespołów samooceny,
•
bariery psychologiczne występujące pomiędzy kierownictwem organizacji a zespołem samooceny (Lisiecka 2009, s. 114; Bugdol 2005, s. 40).
Z doskonaleniem organizacji, prócz kategorii dojrzałości organizacyjnej, są też powiązane inne kategorie. Są to wcześniej omawiane (rozdz. 1.2): efektywność, skuteczność, sprawność oraz innowacyjność organizacji.
Pośród wielu metod służących analizie i ocenie skuteczności i efektywności systemów zarządzania, w tym systemów zarządzania jakością, szczególne miejsce zajmuje samoocena (Lisiecka 2013, s. 44–45). W praktyce zarządczej nie istnieje jedna metoda samooceny organizacji. Poszczególne metody samooceny różnią się od siebie pod względem praco-chłonności, czasu prowadzenia oraz czynników, które umożliwiają wybranie właściwego podejścia tj.:
•
poziomem zaawansowania w zarządzaniu organizacją,
•
poziomem kultury organizacyjnej,
•
dojrzałością w stosowaniu modelu samooceny,
•
zasobami organizacji,
•
stopniem zaangażowania w prowadzenie samooceny (Szczepańska 2017, s. 111–119).
Niezależnie od wybranego podejścia oraz metody, należy pamiętać, że celem samooceny jest ciągłe doskonalenie organizacji, a jej rezultat jest uzależniony od jakości zebranych informacji (Wysocki 2006, s. 2).
Samoocena jest postrzegana jako jedno z narzędzi TQM (Łukasiński 2013, s. 21), które w istotny sposób wpływa na procesy pomiaru i wskazania „w jakim miejscu na drodze do doskonałości” znajduje się organizacja. Samoocena „pozwala zrozumieć uchybienia i znaleźć oraz zidentyfikować ich źródła; co może stanowić podstawę oceny implementacji TQM w tym przedsiębiorstwie” (Pajor, 2010, s. 2), „jest użyteczna dla każdej jednostki organizacyjnej, pragnącej rozwijać i kontrolować wprowadzenie koncepcji TQM”. Głównymi zaletami samooceny są:
a) globalne ujęcie zagadnień jakościowych;
b) metodyka samooceny, która może być zastosowana we wszystkich obszarach za
rządzania — od pojedynczej jednostki organizacyjnej, aż do całości organizacji;
c) możliwość przeprowadzania analizy mocnych i słabych stron funkcjonowania orga
nizacji bez konieczności sięgania do opinii zewnętrznych;
d) możliwość promowania dobrej jakości pracy;
e) obiektywna ocena według zestawu kryteriów;
f) ocena zespołowa organizacji w oparciu o fakty i dowody obiektywne;
g) skuteczne i efektywne diagnozowanie działalności;
h) sposób na porównanie osiągnięć organizacji w stosunku do organizacji konkuren
cyjnych;
i) umożliwienie mierzenia postępu organizacji;
j) usystematyzowanie podejścia do problemów usprawnienia i doskonalenia funkcjo
nowania organizacji;
k) włączenie różnych inicjatyw projakościowych w codzienne funkcjonowanie organi
zacji;
l) zwrócenie większej uwagi na „zagadnienia społeczne” jakości wewnątrz organiza
cji tj. rolę i znaczenie przywództwa, zarządzania ludźmi oraz zaangażowania i sa
tysfakcji pracowników (Bugdol 2008, s. 18).
Samoocena jest stosowana w procesie doskonalenia i oceny wyników funkcjonowania tych organizacji, które, dążąc do doskonałości, starają się wdrażać zasady TQM. Filozofia TQM i wynikające z niej zasady są z natury swojej deskryptywne. Trudno jest więc ocenić w jakim stopniu zostały wdrożone w praktyce. Lukę tę, pomiędzy znormalizowanym podejściem opartym na normach ISO, a filozofią TQM, wypełniają modele doskonałości (Rys. 14) oparte na samoocenie oraz opracowane na ich podstawie programy nagród jakości (doskonałości) (Wiśniewska 2012, s. 5).
Według Grigga i Manna (Grigg, Mann 2008, s. 28–40) otrzymanie nagrody jakości/doskonałości biznesowej (Business Excellence) jest „podstawowym sposobem formalnego i publicznego uznania wysiłków podejmowanych przez organizacje, które osiągnęły znaczną poprawę lub klasę światową” (Jasiulewicz-Kaczmarek, Prussak 2012, s. 128). Kariera samooceny, jako metody wspomagającej doskonalenie organizacji, jest związana z popularnością cyklu Deminga P-D-C-A i powołaniem do życia nagród jakościowych w Japonii, USA i Europie (Cholewicka-Goździk 2011, s. 4).
Rysunek 14. Droga do doskonałości
Źródło: Opracowanie własne.
Obecnie istnieje około 100 nagród jakości, które funkcjonują na różnych kontynentach i w różnych krajach (Wiśniewska 2012, s. 3). Do najbardziej uznanych należą: Japońska Nagroda im. W. E. Deminga (Deming Application Prize — DAP), Krajowa Nagroda im. Malcolma Baldrige'a (MBNQA — Malcom Balddrige Nationak Quality Award), która funkcjonuje w Stanach Zjednoczonych oraz Europejska Nagroda Doskonałości (EFQM Excellence Award), której zasady zostały przyjęte jako podstawa krajowych nagród jakości w 39 krajach świata, między innymi w Polsce (PNJ), Federacji Rosyjskiej, Katarze i Jordanii. Nagrody ja-kościowe mają znaczenie prestiżowe i marketingowe, ale przede wszystkim są potwierdzeniem wdrożenia zasad TQM. Jednak ich głównym celem jest doprowadzenie do ciągłego usprawniania i doskonalenia organizacji (Kosieradzka, Smagowicz 2016, s. 294).
3.2.1. Model im. Williama Edwardsa Deminga
Nagroda Jakości im. Deminga została ustanowiona w 1950 roku w Japonii w celu upamiętnienia zasług prof. Williama Edwardsa Deminga w budowaniu projakościowego podejścia do zarządzania w przedsiębiorstwach japońskich. Nagrodę tę przyznaje Japońska Unia Naukowców i Inżynierów (Japanese Union of Scientists and Engineers — JUSE). Początkowo miała charakter wewnętrzny – narodowy, ale od 1986 roku o nagrodę mogą się też ubiegać przedsiębiorstwa zagraniczne. Tym samym DAP stała się najważniejszą i ogólnoświatową nagrodą przyznawaną w sferze jakości. Nagroda jest przyznawana w trzech kategoriach: dla przedsiębiorstw, indywidualna oraz zbiorowa:
1.
The Deming Aplication Prize — dla przedsiębiorstw lub ich oddziałów, które osiągnęły znaczące wyniki w wdrażaniu zasad TQM.
2.
The Deming Prize for Individuals — przyznawana osobom, które wniosły szczególny wkład w rozwój i popularyzację filozofii TQM.
3.
The Quality Control Award Operiation Business Units — dla organizacji, które
w wyniku wprowadzenia zasad i wytycznych wynikających z zarządzania jakością osiągnęły znaczące wyniki w prowadzonej działalności (Karaszewski 2009, s. 292; Vovk 2013,
s. 349, www.juse.or.jp).
Nagroda Deminga jest oparta na wielu kryteriach pogrupowanych w dziesięć zestawów (Sikora 2010, s. 330–333), które stanowią punkt odniesienia w procesie samooceny. Są to: polityka i
cele organizacji, organizacja i jej działania operacyjne, kształtowanie i rozpowszechnianie wiedzy, gromadzenie danych, komunikacja i jej wykorzystanie, analiza danych, normalizacja,
kontrola, zapewnienie jakości, efekty działalności oraz plany na przyszłość.
Rysunek 15. Związki pomiędzy poszczególnymi kategoriami oceny kierownictwa organizacji w Nagrodzie W. E. Deminga
Źródło: Opracowanie własne na podstawie The Application Guide for The Deming Prize The Deming Grand Prize 2018 for Companies and Organizations Overseas, http://www.juse.or.jp/deming_en/, dostęp: 07.05.2018.
Kryteria zwracają szczególną uwagę na zaangażowanie pracowników w proces ulepszania rozwiązań organizacyjnych oraz na wykorzystanie metod statystycznych w procesie doskonalenia (Łukasiński 2012, s. 79). Nagroda Deminga (uznawana za najbardziej prestiżową spośród wszystkich nagród) w istotnym stopniu przyczyniła się do rozwoju przemysłu i poprawy jakości produkowanych w Japonii wyrobów, do promocji statystyki w zarządzaniu jakością oraz do kontroli jakości na świecie.
3.2.2. Model im. Malcolma Baldrige'a
W połowie lat osiemdziesiątych XX wieku spadająca produkcja i coraz mniejsza konkurencyjność przedsiębiorstw amerykańskich na rynku światowym spowodowała, że przywódcy USA zaczęli poszukiwać rozwiązań, które umożliwiłyby znalezienie przyczyn tego zjawiska. Prowadząc wiele działań zaradczych uznano, że skupienie się na rozwiązaniach projakościowych może przyczynić się do odbudowania konkurencyjności przedsiębiorstw amerykańskich. Impulsem do tego typu działań były doświadczenia japońskie w dziedzinie rozwiązań projakościowych i m.in. możliwość aplikowania amerykańskich organizacji do japońskiej Nagrody im. W. E. Deminga (Łukasiński 2012, s. 79).
Rysunek 16. Kryteria Modelu Nagrody im. Malcolma Baldrige'a
Źródło: Opracowanie na podstawie https://www.nist.gov/news-events/news/2018/05/2018-baldrige-awardassess-27-organizations dostęp:10.05.2018.
Nagroda ta jest oparta o następujące idee i wartości, które stanowią punkt odniesienia w procesie samooceny:
•
doskonałe przywództwo,
•
ukierunkowanie działań na klienta,
•
zarządzanie wiedzą przez pracowników i organizację,
•
docenianie zaangażowania, wiedzy i doświadczenia pracowników oraz współpracowników,
•
sprawność w codziennym działaniu,
• oparcie codziennych działań o wizję i misję,
•
zarządzanie innowacjami,
•
zarządzanie systemowe w oparciu o fakty,
•
skupienie działania na wynikach,
•
uwzględnianie społecznej odpowiedzialności organizacji (Batko 2009, s. 60).
3.2.3. Model Doskonałości EFQM
W Europie wiodącym modelem doskonałości stosowanym w różnych organizacjach jest Model Doskonałości Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością. Europejska Fundacja ds. Zarządzania Jakością (Europen Fundation for Quality Management — EFQM) (www.efqm.org) jest niedochodową organizacją, której celem jest wspieranie europejskich organizacji w osiąganiu trwałej doskonałości działania. „EFQM powstała w 1988 roku, kiedy prezesi 14 wiodących firm europejskich doszli do wniosku, że narastająca konkurencja światowa zagraża pozycji rynkowej Europy, a stosowanie Kompleksowego Zarządzania Jakością (TQM) daje im możliwość zdobycia przewagi konkurencyjnej w świecie biznesu” (www.efqm.org). Obecnie funkcjonujący model został opracowany w roku 2013 i zastąpił model z roku 2010. EFQM skupia organizacje, które postawiły sobie za cel poprawę skuteczność i ekonomicznej efektywności oraz poszukiwanie doskonałości w działaniu (Lisiecka, 2009, s. 14). Jej założenie było wspierane przez Komisję Unii Europejskiej. Obecnie Fundacja EFQM skupia około 500 członków — różnych organizacji, wśród których są wielkie korporacje (ABB, British Telecom, Ericsson, Deutsche Bank, Nestle, Renault, Xerox, Volvo) oraz małe i średnie przedsiębiorstwa i instytucje publiczne, reprezentujące 55 krajów z różnych kontynentów, branż i sektorów. Liczbę użytkowników Modelu Doskonałości EFQM na świecie szacuje się na około 30 000 organizacji. Członkami EFQM z terenu Polski są: Amica Wronki SA, Fiat Auto Poland SA, Urząd Miasta w Dzierżoniowie, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu oraz Umbrella Consulting Sp. z o.o., która jest równocześnie krajowym partnerem EFQM (www.efqm.org). Model Doskonałości EFQM może być zastosowany w różnych organizacjach niezależnie od ich struktury, wielkości czy też formy organizacyjnej. Można go stosować jako samoistną metodę doskonalenia jakościowego lub uzupełnienie istniejących rozwiązań zarządczych. Początkowo w latach dziewięćdziesiątych podejście do doskonalenia, oparte na modelu EFQM, było uznawane za „miękkie” i było często przeciwstawiane „twardemu” podejściu, które wynikło z podejścia stosowanego w normach serii ISO 9000 (Wolniak 2011, s. 84). Nowelizacja norm w roku 2000 doprowadziła do zbliżenia obu podejść, co w dalszej perspektywie umożliwiło wzajemne uzupełnianie się obydwu rozwiązań zarządczych na drodze do doskonalenia.
Rysunek 17. Ewolucja Modelu Doskonałości EFQM
Źródło: Opracowanie na podstawie Thawani S. (2013) The EFQM 2013 Model Changes. Implications for Organizations www.qualityscotland.co.uk/files/7813/7355/2082/EFQM_2013_Model_Changes_Implica tions_for_Orgzn_1.pdf, s. 1, dostęp: 14.05.2018.
Podstawą Modelu Doskonałości EFQM w najnowszej wersji z roku 2013 są trzy wymiary, na które składa się osiem zasad (Kacała, Wierzbic 2015, s. 33), dziewięć kryteriów (Kacała, Wierzbic 2015, s. 33) oraz układ logiczny RADAR (Rys. 17). Osiem zasad doskonałości pełni równocześnie trzy role:
•
fundament do osiągnięcia doskonałości organizacji;
•
podstawę opisu cech kultury organizacyjnej, która jest ukierunkowana na doskonałość;
•
wspólny język dla użytkowników modelu.
Zasady doskonałości są podstawą dla każdej organizacji, która chce osiągnąć trwały sukces i doskonałość. Zostały opracowane na podstawie licznych badań porównawczych, stosowania „dobrych praktyk” oraz analizy nowych trendów w zarządzaniu. W swoim podstawowym zamyśle poszczególne zasady nie posiadają numeracji, sekwencji, kolejności oraz szczególnego znaczenia. (EFQM Transition… 2009, s. 9). Wszystkie są jednakowo ważne i mają jednakową wagę. Osiem zasad doskonałości EFQM (Rys.18) w organizacji to:
1.
Elastyczne zarządzanie — organizacja skutecznie i elastyczne reaguje na pojawia-jące się szanse i zagrożenia wewnętrzne i zewnętrzne;
2.
Odnoszenie sukcesów dzięki talentom pracowników — organizacja docenia swoich pracowników, dążąc do osiągnięcia przez nich celów organizacyjnych i osobistych;
3.
Przywództwo oparte na wizji, inspiracji i uczciwości — liderzy kształtują wizję i misję, równocześnie będąc wzorem do naśladowania pod względem wyznawanych wartości i etyki.
4.
Rozwijanie zdolności organizacji — efektywne zarządzanie zmianą funkcjonuje wewnątrz i na zewnątrz organizacji;
5.
Tworzenie wartości dla klienta — monitorowanie potrzeb i oczekiwań klientów to ich rozumienie, przewidywanie, spełnianie i doskonalenie, w celu stworzenia/ umocnienia nowych wartości na linii klient – organizacja;
6.
Utrzymywanie doskonałych wyników — wynik doskonałości organizacji jest rezultatem spełniania potrzeb interesariuszy;
7.
Wykorzystywanie kreatywności i innowacji — osiąganie coraz lepszych wyników organizacji jest możliwe dzięki ciągłemu doskonaleniu oraz dzięki wprowadzaniu innowacji przy wykorzystaniu zaangażowania wszystkich interesariuszy;
8.
Zapewnienie zrównoważonej przyszłości — zasady etyczne, wartości i najwyższe standardy są kluczem do osiągnięcia zrównoważonego rozwoju gospodarczego, ekologicznego i społecznego (Pajor 2011, s. 4).
Powyższe zasady podkreślają znaczenie innowacyjności, kreatywności i elastyczności w organizacji oraz zwracają uwagę na szczególną rolę jaką odgrywają w organizacji ład korporacyjny, zarządzanie ryzykiem, zarządzanie relacjami z dostawcami i promocja wyrobów i usług (Pajor 2011, s. 6). Model Doskonałości EFQM jest systemem, dzięki któremu organizacja może doskonalić swój system zarządzania oraz osiągnięte wyniki, równocześnie monitorując cele przyjęte w swojej strategii. Model może być wykorzystywany w organizacjach jako:
•
narzędzie samooceny,
•
sposób porównywania z innymi organizacjami,
•
podstawa do doskonalenia systemu zarządzania organizacją (Łańcucki 2010, s. 49).
Źródło: Opracowanie na podstawie EFQM Model. Fundamental Concepts, http://www.efqm.org, dostęp: 14.05.2018.
Model EFQM to struktura złożona z dziewięciu kryteriów, które można wykorzystać do oceny postępów organizacji we wdrażaniu TQM. Model odnosi się do wszystkich najważniejszych obszarów funkcjonowania organizacji i dokładnie określa, jakie wymagania powinno się spełniać w tych obszarach. Jest zestawem kryteriów, do których odnosi się organizacja dokonując samooceny działania i osiągniętych wyników. Dzięki temu, będąc kompleksowym narzędziem samooceny, jest jednocześnie wzorem doskonałości, do którego należy dążyć. „Samoocena uświadamia organizacji jej silne strony oraz pozwala zidentyfikować obszary, które należy doskonalić. Model Doskonałości EFQM dopuszcza wiele sposobów osiągnięcia trwałej doskonałości we wszystkich aspektach działalności organizacji” (www.efqm.org). Kryteria Modelu są podzielone na dwie grupy (Rys. 19):
•
Możliwości, czyli kryteria dotyczące możliwości organizacji, w tym wyróżniamy kategorie przywództwa, pracowników, strategii oraz procesów dotyczących realizacji produktów i usług.
•
Wyniki, czyli kryteria dotyczące wyników działalności organizacji w zakresie satysfakcji klientów, satysfakcji pracowników, satysfakcji społeczeństwa oraz kluczowych wyników.
Strzałki w modelu pokazują, że uczenie się, kreatywność i innowacje w organizacji zwiększają jej potencjał, co prowadzi do osiągnięcia coraz lepszych wyników funkcjonowania.
Rysunek 19. Zasady Modelu Doskonałości EFQM
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Geomets P. (2009) EFQM Transition Guide. How to upgrade to the EFQM Excellence Model 2010, Brussels, EFQM, s. 6.
Pięć kryteriów obszaru możliwości (potencjału) jest związanych z zasobami jakimi organizacja dysponuje. Każde z kryteriów jest określone przez definicję, która przybliża jego zawartość i uściśla informacje zawarte w podkryteriach danego kryterium (www.efqm.pl).
W centrum Modelu Doskonałości EFQM funkcjonuje układ logiczny RADAR (Rys. 20). Jest to narzędzie oceny, które zapewnia usystematyzowane podejście do wyników działalności organizacji. Układ RADAR odzwierciedla wymagania Modelu Doskonałości EFQM względem tego, co powinno być zawarte w kryteriach potencjału oraz wyników. Narzędzie to jest zestawem cech i wyróżników, przez pryzmat których dokonywana jest analiza oraz ocena podejść i wyników. Dzięki temu narzędziu możliwe jest dokonanie oceny stopnia doskonałości organizacji.
Układ logiczny RADAR umożliwia uwidocznienie działań jakie powinna podjąć organizacja aby:
• określić wyniki (Results), jakie zamierza osiągnąć realizując swoją strategię;
•
zaplanować solidne podejście (Approach), tak aby uzyskać oczekiwane wyniki;
•
wdrażać (Deployment) podejścia w sposób systematyczny;
• oceniać i doskonalić (Assessment i Review) stosowane podejścia w oparciu o analizę osiągniętych wyników.
W rozumieniu Modelu EFQM „podejście” to określony sposób (metoda) działania organizacji wskazujący jak realizuje (lub zamierza realizować) ona zadania, by osiągnąć pożądane wyniki. Działanie (podejście) organizacji w danym obszarze winno być odnoszone do celów strategicznych organizacji, powinno być doskonalone i mieć powiązania z innymi działaniami (podejściami) w organizacji. W organizacji doskonałej podejście będzie solidne, jeżeli zostanie oparte na jasnej, racjonalnej podstawie, która koncentruje się na obecnych i przyszłych potrzebach organizacji.
Rysunek 20. Układ logiczny RADAR
Źródło: Opracowanie na postawie Radar Logic, http://www.efqm.org/efqm-model/radar-logic, dostęp: 04.05.2018.
Solidne podejście jest realizowane poprzez dobrze określone i opracowane procesy i skoncentrowane na potrzebach bezpośrednio zainteresowanych. Podejścia mogą też być zintegrowane czyli wyraźnie oparte na polityce i strategii oraz powiązane z innymi podejściami, tam gdzie to konieczne. Oceniając działania (podejścia) organizacji z punktów widzenia kryteriów Modelu EFQM szukamy świadectw empirycznych (dowodów) wskazujących na to czy są podjęte (lub zaplanowane) działania w obszarze dotyczącym danego kryterium, jeśli tak, jaki jest ich zakres, czas w jakim są (będą) realizowane i to czy ten sposób działania ma swe uzasadnienie w faktach oraz w oczekiwaniach i potrzebach klientów i innych zainteresowanych stron (Wysocki 2007, s. 1). Do podstawowych korzyści wynikających ze stosowania modelu można zaliczyć:
•
doskonalenie działań organizacyjnych,
•
identyfikację mocnych i słabych stron organizacji,
•
możliwość mierzenia postępów doskonalenia organizacji w czasie,
•
możliwość porównywania wyników funkcjonowania z innymi organizacjami, • ocenę efektywności i skuteczności organizacji,
•
pobudzanie i monitorowanie zmian,
•
propagowanie uczenia się i kreatywności,
•
ujęcie procesu doskonalenia organizacji w usystematyzowane standardowe ramy,
•
usprawnienie realizacji strategii organizacji,
•
uzyskanie spojrzenia na całość organizacji,
•
wzrost zaangażowania pracowników w budowanie projakościowych rozwiązań (Hagen 2000, s. 35; Karaszewski 2006, s. 9).
Doskonalenie w oparciu o model EFQM polega na cyklicznym przeprowadzaniu samooceny w oparciu o cykl PDCA W. E. Deminga. Dzięki takiej metodyce proces samooceny może być skutecznie stosowany w różnego typu organizacjach, jak również w sektorze prywatnym i publicznym.
Rysunek 21. System nagród i wyróżnień EFQM
Źródło: Opracowanie własne na podstawie, Buchacz (2005) Zastosowanie modelu EFQM do doskonalenia organizacji, „Problemy Jakości”, nr 4, s. 35.
Organizacje europejskie stosujące Model Doskonałości EFQM mogą aplikować do Europejskiej Nagrody Jakości. Nagroda ta jest oparta o trzypoziomowy system nagród i wyróżnień (Rys. 21).
Na poziomie pierwszym (zaangażowanie w doskonalenie) organizacje aplikujące są wyróżniane za osiągnięcia w zakresie doskonalenia. Poziom ten jest przeznaczony dla organizacji, które dopiero rozpoczynają doskonalenie z wykorzystaniem modelu. Na poziomie drugim (uznanie za doskonalenie) organizacje opracowują raporty samooceny i poddają się zewnętrznej ocenie. Poziom trzeci (Europejska Nagroda Jakości) jest przeznaczony dla finalistów ENJ, gdzie raport samooceny jest oceniany przez niezależnych międzynarodowych asesorów. W oparciu o założenia EFQM powstał również Model Polskiej Nagrody Jakości (PNJ).
3.2.4. Polska Nagroda Jakości
„Model Polskiej Nagrody Jakości (PNJ) został opracowany w oparciu o zasady i model Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością (EFQM). Polska Nagroda Jakości została ustanowiona w 1995 roku przez Krajową Izbę Gospodarczą, Polskie Centrum Badań i Certyfikacji (PCBC) oraz Fundację Teraz Polska” (www.pnj.pl). PNJ jest przyznawana w kategoriach zespołowych i indywidualnych. W kategorii zespołowej mogą aplikować do niej organizacje produkcyjne i usługowe, publiczne oraz organizacje edukacyjne. Nagrody zespołowe są przyznawane tym organizacjom, które wdrożyły „Model Doskonalenia Zarządzania” oparty o PNJ i kierują się w działaniu filozofią TQM oraz tym, które osiągnęły zna-czące wyniki w doskonaleniu wzajemnych relacji z klientami, pracownikami oraz innymi interesariuszami. W kategoriach indywidualnych PNJ jest przyznawana osobom, które wniosły duży wkład w rozwój PNJ i idei TQM w Polsce oraz w kategorii „Znakomity Przywódca” i „Znakomity Pełnomocnik Systemów Zrządzania”.
Konkurs Polskiej Nagrody Jakości jest elementem krajowego i europejskiego systemu konkursów jakościowych opartych o model EFQM. Konkursy jakościowe są organizowane na szczeblu europejskim, krajowym i regionalnym. Najniższy poziom to start w Regionalnej Nagrodzie Jakości (np. niefunkcjonująca już Małopolska Nagroda Jakości). Najwyższy poziom to aplikowanie o Nagrodę Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakości — EFQM.
Koncepcja Polskiej Nagrody Jakości jest oparta o tzw. „Koncepty Znakomitości EFQM i PNJ”, które wynikają z wartości organizacji, takich jak: lojalność, uczciwość, zaangażowanie w doskonalenie organizacji, dążenie do satysfakcji klientów, dbanie o stan środowiska naturalnego, współpracę ze społecznością lokalną, rozwój kultury organizacyjnej i szeroko rozumianej jakości życia.
Koncepty znakomitości EFQM i PNJ:
•
Zrównoważone wyniki — zorientowanie na wyniki funkcjonowania organizacji.
•
Wartości dla klienta — działania oparte na potrzebach i oczekiwaniach klientów.
•
Przywództwo — jednoznaczne określenie wizji i celów organizacji.
•
Zarządzanie przez procesy — zarządzanie procesami opartymi na faktach.
•
Odnoszenie sukcesów dzięki pracownikom — ukierunkowanie na rozwój i zaangażowanie pracowników.
•
Pielęgnowanie kreatywności i innowacyjności — wykorzystanie i angażowanie interesariuszy w procesach doskonalenia organizacji.
•
Budowanie partnerstwa — rozwijanie i doskonalenie relacji ze wszystkimi partnerami.
•
Odpowiedzialność za trwały sukces w przyszłości — budowanie odpowiedzialności społecznej i publicznej organizacji (Recha 2014, s. 6–10).
Z wymienionych powyżej wartości organizacyjnych wynika dziewięć filarów modelu, które nazwano kryteriami (Rys. 22).
Rysunek 22. Dziewięć filarów Modelu PNJ
Źródło: Opracowanie na podstawie Recha M., Majterski (2014 d), Polska Nagroda Jakości. Edycja XX — 2014, Konkursu PNJ. Podstawowe dane i kryteria nagród zespołowych, Warszawa, Sekretariat Polskiej Nagrody Jakości. 11.
Kryteria modelu są podzielone na dwie grupy:
•
Potencjał organizacji — możliwości organizacji — tutaj wyróżniamy kryteria: przywództwo, pracownicy, strategia, partnerstwo i zasoby oraz procesy, wyroby i usługi.
•
Rezultaty organizacji — co organizacja osiąga i w jaki sposób, tutaj wyróżniamy kryteria: wyniki dotyczące klientów, wyniki dotyczące pracowników, wyniki dotyczące społeczeństwa oraz wyniki końcowe. (Recha, Majterski 2014 d, s. 1). Każde z kryteriów jest podzielone na moduły, moduły są zaś zbudowane z elementów. Poszczególne moduły i elementy opisują zagadnienia, do których należy się odnieść, dokonując oceny funkcjonowania organizacji. Wartość punktowa dla poszczegól
nych kryteriów PNJ jest podobna jak w Modelu EFQM. Zarówno potencjał, jak
i rezultaty osiągnięte przez organizację mają po 500 pkt. Największa wartość punk
towa przypisana jest „Wynikom dotyczącym klientów” oraz „Kluczowym wyni
kom” — po 150 pkt. Pozostałe siedem kryteriów ma jednakową wartość 100 pkt.
Od roku 2005 Polska Nagroda Jakości jest przyznawana w kategorii „Organizacje Publiczne”. Model Doskonalenia Zarządzania Polskiej Nagrody Jakości dla Organizacji Publicznych został opracowany na podstawie Wspólnej Metody Oceny (CAF) i jest kompatybilny z Modelem Polskiej Nagrody Jakości. Według autorów materiałów PNJ (Recha, Majterski 2014 b, s. 1) cechy organizacji, które świadczą usługi publiczne to:
•
doskonałość w świadczeniu usług,
•
inspirowanie zmian,
•
doskonalenie organizacji,
•
funkcjonowanie w strukturach prawnych,
•
uwrażliwienie na procesy demokratyczne, efektywność i skuteczność funkcjonowania,
•
uzyskiwanie maksymalnych wyników w relacji do zaangażowanych środków finansowych.
Specyfika funkcjonowania i cechy organizacji publicznych spowodowały, że Komitet Polskiej Nagrody Jakości dla tej grupy organizacji zaadaptował w roku 2010 oddzielne na-rzędzie samooceny — „Ankietę Samoocenę” (Recha, Majterski 2014 d, s. 2), w pełni opartej na założeniach modelu CAF. Metodologia i sposób prowadzenia samooceny w PNJ jest wzorowana na modelu EFQM i dwudziestoletnich praktycznych doświadczeniach PNJ.
Samoocena organizacji publicznej według Modelu PNJ prowadzona jest w odniesieniu do dziewięciu kryteriów Modelu.
Samoocena według Modelu Polskiej Nagrody Jakości jest jednym z wielu narzędzi i metod wykorzystywanych do poprawy jakości funkcjonowania organizacji publicznych. Może przynieść wiele praktycznych korzyści dla organizacji: Do najważniejszych należy zaliczyć:
•
uzyskanie wiedzy o słabych i mocnych stronach funkcjonowania organizacji (urzędu),
• określenie jednolitego standardu, do którego można odnieść potencjał i wyniki funkcjonowania organizacji,
•
wzmocnienie postaw projakościowych pośród pracowników urzędu i klientów (społeczności lokalnych),
•
wzmocnienie przekonania, że jakość jest czynnikiem, który przyczynia się do osiągnięcia sukcesu,
•
możliwość korzystania z doświadczeń innych organizacji publicznych.
Należy jednak też zwrócić uwagę na fakt, że organizacje aplikujące do PNJ często stawiają sobie za pierwszorzędny cel uzyskanie prestiżowej nagrody, nie wykorzystując samooceny według metodologii PNJ jako narzędzia doskonalenia organizacji.
3.2.5. Samoocena z wykorzystaniem rozwiązań normatywnych w normie PNEN ISO 9004:2010
Proces doskonalenia organizacji z wykorzystaniem samooceny może być również prowadzony z wykorzystaniem rozwiązań normatywnych przyjętych w normie PN-EN ISO 9004:2010 Jest to standard, który jest wykorzystywany w procesie doskonalenia i podnoszenia skuteczności oraz efektywności organizacji zarządzanej projakościowo. Celem normy PN-EN ISO 9004:2010 jest wzmocnienie działań doskonalących w organizacji, dążącej do osiągnięcia trwałego sukcesu i zrównoważonego rozwoju poprzez osiąganie wyznaczonych celów w dłuższym okresie czasu (PN-EN ISO 9004:2010, s. 11).
Norma ta prezentuje wytyczne i narzędzia, które są wykorzystywane w procesie doskonalenia organizacji, która posiada wdrożony, funkcjonujący i certyfikowany system zarządzania jakością. Zawiera również wskazówki dotyczące oceny i skuteczności funkcjonowania organizacji oraz wytyczne dotyczące ciągłego doskonalenia. Praktyczne stosowanie tych wytycznych pozwala na osiągnięcie założonych celów jakościowych w organizacji. Wskazówki mają również kluczowe znaczenie dla skutecznego wdrożenia systemu zarządzania jakością oraz mogą być wykorzystywane przez kierownictwo organizacji do ciągłego doskonalenia.
Fundamentem normy ISO 9004 jest osiem zasad zarządzania jakością:
•
koncentracja na kliencie,
•
przywództwo i stałość celów,
•
zaangażowanie ludzi,
•
podejście procesowe,
•
podejście systemowe do zarządzania,
•
ciągłe doskonalenie,
•
podejmowanie decyzji na podstawie faktów,
•
wzajemne korzystne powiązania z dostawcami (PN-EN ISO 9004: 2009, s. 85–94).
„Zasady te mają również priorytetowe znaczenie przy wdrażaniu systemu zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001. Ich zastosowanie zależy od charakteru organizacji i specyficznych wyzwań, jakie przed nią stoją oraz ułatwia na osiągnięcie założonych celów jakościowych. Zasady te mają również kluczowe znaczenie dla skutecznego wdrożenia systemu zarządzania jakością i mogą być wykorzystywane przez kierownictwo organizacji do doskonalenia działania” (http://cafcommonassessmentframework.blogspot.com). Tabela 9. Zasady zarządzania jakością — działania i efekty zastosowania
Zasada Idea/zasady Działania doskonalące Efekty doskonalenia
Koncentracja na Klient jest • rozumieć potrzeby • zwiększone dochody
kliencie najważniejszym arbitrem jakości wyrobu (produktu/usługi), dlatego organizacja musi skupiać się na zaspokajaniu jego potrzeb, a nawet na wyprzedzaniu tych potrzeb po to, aby utrzymać ich lojalność i zdobyć nowych klientów. i oczekiwania klientów (instytucjonalnych i indywidualnych), • zapewnić znajomość i zrozumienie potrzeb i oczekiwań klientów przez całą organizację, • mierzyć zadowolenie klientów i reagować na wyniki, • utrzymywać kontakty z Klientami (formalne i nieformalne), • starać się reagować elastycznie na problemy klientów i interesariuszy. i udział w rynku, przez elastyczne i szybkie reagowanie na zmiany, • lojalność klientów, prowadząca do stabilizacji w działaniu organizacji. • pewność, że cele organizacji są ściśle powiązane z potrzebami i oczekiwaniami klientów, • terminowa realizacja wyrobu, • skrócenie czasu oczekiwania na realizację wyrobu, • skrócenie czasu pobytu klientów w organizacji, • opracowanie metod oceny pracy pracowników, • opracowanie metod mierzenia stopnia zadowolenia klientów z oferowanych produktów i usług.
Przywództwo Przywódcy • brać pod uwagę potrzeby • zrozumienie przez
i stałość celów organizacji wyznaczają jasne i jednoznaczne cele dla całej organizacji. wszystkich zainteresowanych stron (klientów, pracowników, interesariuszy), • ustalić jasną wizję przyszłości organizacji, • określić długofalowe ambitne cele i zadania, • kreować wysoką etykę postępowania w kontaktach z klientami, • zapewniać zaufanie i eliminować strach pośród pracowników, • zapewniać pracownikom niezbędne środki, umiejętności i swobodę działania, aby mogli działać z pełnym zaangażowaniem i odpowiedzialnością. pracowników celów i zadań organizacji oraz umotywowanie ich w kierunku osiągania tych celów, • stałość celów, • analiza potrzeb klientów i innych interesariuszy, • ustanowienie jasnej i zrozumiałej polityki jakości, • określenie celów i zadań do realizacji, • tworzenie i utrzymywanie wspólnych wartości i modeli etycznego postępowania we wszystkich komórkach organizacyjnych, • stworzenie atmosfery zaufania i eliminowania obaw,
• zachęcać do współdziałania • zapewnienie wszystkim
i nagradzać za współpracę. pracownikom odpowiednich zasobów materialnych i niematerialnych oraz swobody działania w ramach obowiązującego prawa, odpowiedzialności i uprawnień.
Rozwój Wykorzystanie • rozumieć ważność udziału • Umotywowanie
i zaangażowanie potencjału pracowników w realizacji pracowników
pracowników pracowników, ich inicjatywy i zaangażowania w pracę służy wspólny zbiór wyznawanych wartości oraz kultura organizacyjna oparta na zaufaniu i przekazywaniu uprawnień. celów oraz ich roli w organizacji, • identyfikować przeszkody w rozwoju pracowników, • akceptować poczucie indywidualności pracowników, • oceniać rozwój pracowników proporcjonalnie do ich zadań i celów, • szukać możliwości podwyższenia wiedzy i doświadczenia pracowników, • dzielić się swoją wiedzą i doświadczeniem. odpowiedzialnych za podejmowane decyzje i działania, • zbudowanie zespołów pracowniczych, • zobowiązanie się pracowników do ciągłego doskonalenia. • zrozumienie przez pracowników ich znaczenia w organizacji, • identyfikowanie przez pracowników ograniczeń wynikających z wpływu prawa w odniesieniu do ich działania, • zaakceptowanie przez personel odpowiedzialności za podejmowane decyzje, • ocenianie przez pracowników swoich wyników w stosunku do postawionych im celów, • swobodne dzielenie się wiedzą i doświadczeniem w organizacji, • otwarte omawiania problemów i zagadnień.
Podejście Pożądany wynik • zastosować strukturalne • możliwość obniżenia
procesowe osiąga się z większą efektywnością wówczas, gdy działania i związane z nim zasoby są zarządzane jako proces. metody określania kluczowych działalności, niezbędnych do osiągnięcia pożądanych wyników, • jasno określić odpowiedzialność za zarządzanie kluczowymi procesami organizacji, • mierzyć zdolność kluczowych działalności, • identyfikować wzajemne powiązania pomiędzy kluczowymi procesami, • skoncentrować zarządzanie na takich czynnikach jak zasoby i metody, mające znaczenie dla doskonalenia kluczowych działalności, kosztów oraz skracanie poszczególnych procesów i podprocesów dzięki racjonalnemu wykorzystaniu zasobów, • stabilne, lepsze, dające się przewidzieć wyniki, • możliwość wyodrębnienia priorytetów do doskonalenia, • wypracowanie optymalnych i właściwych sposobów postępowania w zidentyfikowanych procesach, • uzyskanie przejrzystości procedur postępowania, • uproszczenie procedur postępowania, • ustanowienie odpowiedzialności, • identyfikowanie
• oceniać wpływ na klientów i inne zainteresowane strony. oddziaływań pomiędzy kluczowymi procesami, • możliwość analizowania i pomiarów kluczowych procesów.
Podejście Identyfikowanie, • zbudować taki system • synchronizacja
systemowe zarządzanie wzajemnymi powiązanymi procesami jako systemem powoduje zwiększenie skuteczności i efektywności organizacji w osiąganiu celów. zarządzania organizacją, który umożliwi realizację jej celów strategicznych i operacyjnych w sposób najbardziej efektywny i wydajny, • zrozumieć powiązania pomiędzy różnymi procesami, • określić sposób postępowania w ramach poszczególnych procedur i działalności, • doskonalić system zarządzania jakością ciągłym monitorowaniem, pomiarami i oceną. poszczególnych procesów i podprocesów, co przyczynia się do osiągnięcia wyznaczonych celów, • zaufanie wszystkich zainteresowanych stron (klientów, pracowników, interesariuszy) do skuteczności i profesjonalizmu działania organizacji, • zbudowanie systemu zarządzania jakością pozwalającego na osiągnięcie założonych celów, • zrozumienie zależności pomiędzy wszystkimi procesami, • ustalenie uprawnień i odpowiedzialności oraz trybu wydawania zarządzeń, poleceń i decyzji,
Ciągłe Zaleca się, aby • wdrożyć i utrzymać ciągłe • większe możliwości
doskonalenie ciągłe doskonalenie funkcjonowania w organizacji stanowiło stały cel jej działania. doskonalenie, • nauczyć pracowników stosowania metod i narzędzi ciągłego doskonalenia, • sprawić, aby ciągłe doskonalenie było celem działania każdego pracownika, • mierzyć postępy osiągnięte poprzez ciągłe doskonalenie. organizacyjne, a poprzez to większą konkurencyjność, • szybkie reagowanie na zmiany otoczenia prawnego, ekonomicznego, politycznego i społecznego, • ciągłe doskonalenie organizacji, • ciągłe doskonalenie produkowanych wyrobów, • przeszkolenie pracowników w zakresie metod i narzędzi ciągłego doskonalenia.
Podejmowanie Skuteczne decyzje • spowodować, aby wszystkie • podejmowanie optymalnych
decyzji na opierają się na dane i informacje były decyzji,
podstawie analizie danych rzetelne i dokładne, • uzasadnienie każdej decyzji,
faktów i informacji. • zapewnić wszystkim uprawnionym dostęp do informacji i danych, • podejmować decyzje na podstawie faktów i danych. w przeszłości, obecnie i w przyszłości, dzięki odniesieniu do danych, • pewność, że wszystkie dane są wiarygodne, dokładne i rzetelne, • możliwość udostępniania danych wszystkim uprawnionym, • podejmowanie decyzji na podstawie faktów,
• obiektywne ocenianie pracowników.
Wzajemne Organizacja i jej • zidentyfikować kluczowych • szybkie i wspólne
korzystne dostawcy są dostawców, reagowanie na zmieniające
powiązania zależni od siebie, • zbudować takie relacje, które się warunki prawne
z dostawcami a wzajemne korzystne powiązania zwiększają zdolność obu stron do tworzenia wartości. uwzględniałyby zarówno strategicznych partnerów jak i okazjonalnych dostawców, • zbudować z partnerami wspólny bank doświadczeń, danych i zasobów, • zbudować otwartą komunikację z dostawcami, • wspólnie doskonalić systemy zarządzania. i rynkowe, • optymalizację kosztów, • optymalizację zasobów, • skuteczne tworzenie wartości dodanej przez obie strony, • jasne określenie kryteriów dotyczących wzajemnych oczekiwań na linii klient – dostawca, dostawca – klient, • tworzenie z dostawcami banku doświadczeń i zasobów, • tworzenie otwartej komunikacji pomiędzy obydwoma stronami, • dzielenie się informacjami i planami na przyszłość.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie blogu autora z 2008 roku (http://cafcommonassessmentframework.blogspot.com)
Doskonalenie w organizacji wiąże się przede wszystkim z procesem dostosowania organizacji i systemu zarządzania do ciągle zmieniającego się otoczenia i uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych. Dlatego zakres podmiotowy normy PN-EN ISO 9004:2010 obejmuje nie tylko klientów organizacji, ale wszystkie zainteresowane strony (interesariuszy), otoczenie społeczne i biznesowe, środowisko naturalne oraz szeroko rozumiane społeczeństwo.
Według wymagań normy, organizacje, które dążą do osiągnięcia trwałego sukcesu, muszą szczególnie zwrócić uwagę na obszary związane z:
1. Strategią i polityką oraz realizacją przyjętych celów strategicznych
Realizacja przyjętej strategii powinna być oparta o misję organizacji oraz być zorientowana na jej wizję. Działania naczelnego kierownictwa winny być ukierunkowane na pełną realizację przyjętej strategii i polityki w oparciu o przyjęty w danej organizacji system wartości. Norma w tym wymaganiu wskazuje, że strategia i polityka muszą być monitorowane, przeglądane i uaktualniane. Działania doskonalące w tym zakresie muszą uwzględniać stopnień realizacji obecnych i przyszłych potrzeb oraz poziom oczekiwań wszystkich zainteresowanych stron.
2. Zarządzaniem zasobami materialnymi i niematerialnymi
Organizacja, chcąc realizować przyjętą strategię i politykę, musi zidentyfikować swoje zasoby materialne i niematerialne i tak nimi zarządzać, aby zapewnić równowagę pomiędzy nimi a przyjętymi celami i oczekiwanym poziomem jakości.
3. Zarządzaniem procesami
Osiągnięcie trwałego sukcesu w organizacji ukierunkowanej na jakość jest ściśle związane z wdrożeniem ośmiu zasad zarządzania jakością, które stanowią fundament stosowania i doskonalenia podejścia procesowego. Zharmonizowane procesy oparte na efektywnie funkcjonującym systemie gwarantują bowiem sprawność organizacji. Poprawnie zastosowane Ośmiu Zasad Zarządzania Jakością w organizacji powinno przynieść wymierne korzyści w postaci:
1.
zwiększenia efektywności zarządzania organizacją,
2.
uporządkowania struktur organizacyjnych,
3.
wyeliminowania zbędnych działań,
4.
lepszego wykorzystania zasobów ludzkich w organizacji,
5.
poprawy jakości produkowanych wyrobów/świadczonych usług,
6.
wzrostu zaufania klientów i interesariuszy do organizacji.
4. Monitorowaniem, pomiarami, analizą oraz przeglądem wyników funkcjonowania
Osiągnięcie sukcesu przez organizację w długim czasie i jego utrzymanie jest związane z ciągłym monitorowaniem, pomiarami i przeglądem osiągniętych wyników. Organizacja powinna monitorować nie tylko wyniki wewnętrzne, ale i otoczenie zewnętrzne. Pomiary powinny służyć określeniu aktualnego stanu w organizacji i być podstawą do analizy jej słabych i mocnych stron. W procesie doskonalenia pomiarów norma zwraca uwagę na korzystanie z różnych narzędzi i metod doskonalenia np. metod i narzędzi statystycznych, audytów wewnętrznych, samooceny i bechmarkingu.
5. Doskonaleniem, innowacjami i uczeniem się
Ciągłe doskonalenie organizacji powinno być oparte na cyklu PDCA oraz na wdrażaniu innowacji i uczeniu się organizacji. Zarządzanie wiedzą i informacją w organizacji to podstawowy czynnik i napęd doskonalenia. Natomiast zarządzanie indywidualną wiedzą pojedynczych pracowników, złożonych z nich zespołów to istotny czynnik skuteczności wewnątrz organizacji i element przewagi organizacji nad konkurencją.
We wprowadzeniu do normy ISO 9004:2010 jej autorzy charakteryzują samoocenę (PN-EN ISO 9004, s. 7): „jako ważne narzędzie przeglądu poziomu dojrzałości organizacji, uwzględniające jej przywództwo, strategię, system zarządzania, zasoby i procesy w celu identyfikacji słabych i mocnych stron oraz sposobności do udoskonaleń i/lub innowacji”. Norma wskazuje, że narzędzie to powinno być wykorzystywane do identyfikacji mocnych i słabych stron organizacji oraz wszystkich innych jej elementów funkcjonowania, które prowadzą do osiągnięcia przez nią trwałego sukcesu. Norma zaleca również, aby samoocena była wykorzystywana do wszechstronnego przeglądu osiągnięć organizacji w celu określenia poziomu jej dojrzałości organizacyjnej. Samoocena według normy 9004 prowadzi do badania korelacji pomiędzy elementami kluczowymi i poziomami dojrzałości organizacji (Książek, Ligarski 2018, s. 2)
Kwestionariusz samooceny (wg. normy — narzędzie samooceny) (PN-EN ISO 9004:2010, s. 47–85) opisany w załączniku „A” normy został opracowany na podstawie zaleceń zawartych w poszczególnych rozdziałach normy ISO 9004.
Jest narzędziem, które może być wykorzystane przy analizie SWOT i może pomóc organizacji w:
•
ustalaniu priorytetów na drodze do osiągnięcia trwałego sukcesu,
•
wdrażaniu planów doskonalenia i i innowacji,
•
kontrolingu wyników finansowych,
•
dostarczaniu wyników do przeglądów skuteczności i efektywności procesów (Krawczyk 2011, s. 8). Samoocena według standardu ISO 9004 powinna być przeprowadzona według następu
jących kroków: • określenie zakresu samooceny, • określenie zasad doboru i odpowiedzialności zespołu oceniającego,
•
przeprowadzenie samooceny organizacji,
•
sporządzenie raportu z samooceny,
• opracowanie planu działań doskonalących (Rogala 2011, s. 11).
Norma ISO 9004 umożliwia skorzystanie z dwóch rodzajów samooceny. Zostały one przedstawione w załączniku A normy. W tabeli A1 normy są przedstawione kluczowe elementy samooceny i ich wzajemne powiązania z poziomem dojrzałości systemu zarządzania (PN-EN ISO 9004:2010, s. 53–55). Norma ISO 9004:2010 wskazuje na konieczność zapewnienia przez organizację efektywności i skuteczności w celu osiągnięcia przez nią trwałego sukcesu. Miarą tego sukcesu ma być poziom dojrzałości systemu zarządzania (PN-EN ISO 9004:2010, s. 47).
Naczelne kierownictwo, prowadząc samoocenę swojej organizacji według „kluczowych kryteriów”, powinno określić poziom dojrzałości organizacji, który został opracowany w pięciostopniowej skali (od 1 — poziom podstawowy do 5 — najlepsza praktyka w branży). Poszczególne poziomy dojrzałości organizacji można opisać w oparciu o następujące cechy i efekty działania:
Poziom pierwszy charakteryzuje się brakiem formalnego systematycznego podejścia do doskonalenia w organizacji, słabymi wynikami w tym zakresie, ich nieprzewidywalnością lub brakiem takich wyników.
Poziom drugi można opisać jako bierne podejście, w którym systematyczność w zakresie doskonalenia jest oparta na doraźnym rozwiązywaniu problemów i korygowaniu błędów, zaś wyniki ciągłego doskonalenia są dostępne jedynie w ograniczonym zakresie.
Poziom trzeci to podejście systematyczne oparte na procesowym podejściu, w którym organizacja jest na początkowym etapie ciągłego doskonalenia, a osiągnięte wyniki wskazują na powiązanie ich z założonymi celami w zakresie doskonalenia. W organizacji istnieją trendy wskazujące na doskonalenie.
Poziom czwarty to istnienie formalnych i twardych dowodów wskazujących na ciągłe doskonalenie w organizacji, gdzie proces ciągłego doskonalenia jest oparty o wyniki oraz trwałe tendencje w ciągłym doskonaleniu.
Poziom piąty to osiągnięcie przez organizację pozycji najlepszej w swojej branży, gdzie istnieje silnie zintegrowany proces doskonalenia, a wyniki benchmarkingu zewnętrznego wskazują, że organizacja jest najlepsza w swojej klasie (PN-EN ISO 9004:2010).
Drugi kwestionariusz samooceny, bardziej szczegółowy, składa się z dwudziestu ośmiu elementów oceniających. Zostały one przedstawione w tabelach A 2.1-A 2.5. Norma wskazuje, że samoocenę powinni prowadzić właściciele procesów lub kierownicy operacyjni w organizacji. Podobnie jak przy pierwszym kwestionariuszu zespół samooceny opiera się na pięciostopniowej skali, oceniając dojrzałość organizacji w odniesieniu do każdego kryterium. Samoocena według tego kwestionariusza jest prowadzona w celu zdiagnozowania oceny zachowań w organizacji w odniesieniu do sześciu rozdziałów normy ISO 9004:2010. Przejrzysta konstrukcja załącznika „A”, sposób omówienia narzędzi sprawia, że takie podejście do przeprowadzenia samooceny według tego standardu stało się popularne nie tylko pośród najlepszych organizacji (Kloze 2009, s. 21). Przeprowadzenie samooceny zgodnie z wymaganiami normy ISO 9004:2010 może pozwolić każdej organizacji na:
•
ciągłe doskonalenie wyników i osiągnięć;
•
utrzymanie trwałego sukcesu;
•
wprowadzenie innowacji w zakresie doskonalenia procesów, wyrobów oraz struktury organizacyjnej;
•
rozpoznanie i zakomunikowanie pracownikom i interesariuszom najlepszych praktyk;
•
identyfikację możliwości dalszego doskonalenia (PN-EN ISO 9004:2010).
W załączniku „B” przedstawiono natomiast szczegółowe omówienie ośmiu zasad zarządzania jakością, które są istotnym elementem samooceny przedstawionej w normie PN-EN ISO 10014.
3.2.6. Doskonalenie organizacji z wykorzystaniem standardu PN-EN ISO 10014:2008
Norma PN-EN ISO 10014:2008 (PN-EN ISO 10014:2008, s. 11) jest przeznaczona do wspomagania naczelnego kierownictwa organizacji i zawiera wytyczne w zakresie osiągniętych przez nią korzyści ekonomicznych i finansowych dzięki stosowaniu ośmiu zasad zarządzania jakością. Standard ten jest modelem uniwersalnym, który może być stosowany w różnego typu organizacjach — prywatnych, publicznych i rządowych, niezależnie od ilości zatrudnionych pracowników, wielkości dochodów i różnorodności oferowanych wyrobów.
Wytyczne normy są skoncentrowane na ocenie systemu zarządzania jakością organizacji w odniesieniu do zdolności organizacji w osiąganiu przez nią korzyści ekonomicznych i finansowych. Standard PN-EN ISO 10014:2008 (PN-EN ISO 10014:2008, s. 9) określa korzyści ekonomiczne jako efekt skutecznego zarządzania zasobami w celu doskonalenia procesów i doskonalenia wartości organizacyjnych oraz kondycji organizacji. Natomiast korzyści finansowe to wynik doskonalenia organizacyjnego wyrażony w formie pieniężnej. Norma umożliwia też integrację ośmiu zasad zarządzania jakością oraz podejścia procesowego z metodyką Planuj-Wykonaj-Sprawdź-Działaj (P-D-C-A) (PN-EN ISO 10014:2008, s. 13). Zasady zarządzania jakością umożliwiają realizację celów organizacji i potwierdzają wzajemne powiązanie pomiędzy celami ekonomicznymi organizacji, a celami zarządzania jakością. Podejście takie umożliwia kierownictwu organizacji ocenę wymagania planowanych działań, przydzielanie zasobów, wdrożenie ciągłego doskonalenia i mierzenie skuteczności działania.
Norma ISO 10014 zawiera również kwestionariusz samooceny (PN-EN ISO 10014:2008, s. 3941), narzędzie, które ma służyć do ustalania priorytetów w organizacji i analizy istniejących lub powstałych luk. Pomiar poziomu dojrzałości systemu zarządzania organizacją za pomocą normy ISO 10014 może być prowadzona na dwa sposoby:
•
Wstępna samoocena, dzięki której uzyskujemy ogólną wiedzę o poziomie dojrzałości organizacji. Uzyskane wstępne wyniki mogą w znaczący sposób ułatwić dalsze działania i przeprowadzenie samooceny wszechstronnej.
•
Wszechstronna (właściwa) samoocena, dzięki której uzyskujemy pełną i kompletną wiedzę w zakresie dojrzałości organizacyjnej firmy (Wolniak 2011, s. 120).
Przeprowadzenie samooceny zgodnie z wytycznymi normy PN-EN ISO 10014:2008 ma umożliwić zbadanie poziomu dojrzałości rozwiązań organizacyjnych oraz stanu zgodności systemu zarządzania z ośmioma zasadami zarządzania jakością w powiązaniu z osiągniętymi wynikami ekonomicznymi i finansowymi. Autorzy normy zalecają w załączniku „A” (PN-EN ISO 10014:2008, s. 35), aby proces samooceny był inicjowany ogólną oceną poziomu dojrzałości organizacji. Rzetelnie przeprowadzona samoocena w odniesieniu do kryteriów standardu PN-EN ISO 10014 umożliwia określenie stopnia dojrzałości funkcjonowania organizacji oraz jego zgodności z zasadami zarządzania. Powyższe rozwiązania normatywne wskazują, że samoocena jest silnie związana z projakościowym podejściem do zarządzania organizacjami. Jej stosowanie w organizacjach jest praktyczną realizacją zasad określonych w normie ISO 9004 oraz w normie ISO 10014. Kryteria i wytyczne zawarte w nich sprzyjają osiągnięciu wyznaczonych celów, są podstawą do optymalnego podejmowania decyzji oraz przyczyniają się do zrównoważonego rozwoju organizacji.
W literaturze przedmiotu są też omówione inne metody oceny poziomu doskonałości organizacyjnej. Najczęściej różnią się one między sobą drobnymi szczegółami, które dotyczą istotności poszczególnych kryteriów w oparciu o które prowadzi się ocenę (samoocenę).
Jednym z nich jest Model Doskonałości Biznesu IQNet (ang. IBEC — IQNet Business Excellence Class), model organizacji, która zrzesza narodowe jednostki certyfikujące (Wolniak 2011, s. 126). Model ten opiera się o ocenę organizacji według takich kryteriów jak: przywództwo, polityka i strategia, personel, analiza informacji, partnerstwo i zasoby, zarządzanie zasobami, zadowolenie klientów, zadowolenie pracowników, wpływ na otoczenie oraz wyniki biznesowe.
Innym modelem, który umożliwia przeprowadzenie analizy i ocenę tzw. dobrych praktyk biznesowych, jest model Manufacturing PROBE (Lisiecka 2009 b, s. 151). Model umożliwia ocenę praktyk biznesowych stosowanych przez organizację. Analiza i ocena organizacji jest prowadzona w odniesieniu do ośmiu obszarów i powiązanych z nimi procesów:
•
Organizacja i i kultura firmy.
•
Czas trwania cykli produkcyjnych.
•
Jakość.
•
Firma i jej wyposażenie.
•
Inwestycje.
•
Ocena i mierniki biznesu.
•
Ochrona środowiska i BHP.
•
Rozwój nowego produktu (Lisiecka 2013, s. 159–160) .
Odniesienie się do kryteriów modelu PROBE pozwala organizacji w określeniu jej pozycji w porównaniu do światowych standardów. Umożliwia również zastosowanie oceny systemu zarządzania jakością firmy poprzez kluczowy obszar „Jakość” (Lisiecka 2013, s. 160).
3.2.7. Samoocena podstawą doskonalenia organizacji publicznej w oparciu o Program Rozwoju Instytucjonalnego
W roku 2001 Ministerstwo Spraw Wewnętrznych iAdministracji (MSWiA) rozpoczęło realizację Programu Rozwoju Instytucjonalnego (PRI) (Zawicki 2011, s. 7). Projekt ten powstał na bazie poszukiwań rozwiązań projakościowych w zakresie usług publicznych. Działania prowadziło konsorcjum Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie oraz Canadian Urban Institute w ramach rządowego Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich pod nadzorem MSWiA (www.pri.msap.pl). Program ten nawiązywał m.in. do zasad NPM i partycypacji obywateli w zarządzaniu sprawami publicznymi (Zawicki i in. 2004, s. 7). Celem projektu było przygotowanie metody zarządzania, która służyłaby doskonaleniu administracji publicznej w Polsce.
PRI jest ważnym elementem budowy nowoczesnej polskiej administracji. W swoich głównych zasadach nawiązuje między innymi do Nowego Zarządzania Publicznego i zasady współuczestniczenia społeczności lokalnych w zarządzaniu sprawami publicznymi (Papaj 2012, s. 147). Jest oparta na zasadach, mechanizmach i instrumentach, które z powodzeniem były i są stosowane w administracjach publicznych państw zachodnich (Zawicki i in. 2007, s. 7).
Metoda PRI ma na celu wzmocnienie potencjału instytucjonalnego administracji. Przez potencjał instytucjonalny autorzy metody rozumieją (Skierniewicki 2008, s. 25) „kształtowanie struktur organizacyjnych, tworzenie właściwych procedur działania, mechanizmów zapewniających udział społeczności lokalnej w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz umiejętne zarządzanie kadrą kompetentnych i sprawnych urzędników samorządowych”.
Celem Programu Rozwoju Instytucjonalnego jest:
•
doskonalenie umiejętności planowania i stosowania zarządzania strategicznego w samorządzie terytorialnym;
•
podniesienie poziomu jakości świadczenia usług publicznych, poprzez ich ciągłe doskonalenie;
•
doskonalenie struktur organizacyjnych i procedur postępowania w urzędach;
•
poprawę systemu komunikacji pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, a społecznościami lokalnymi i interesariuszami;
•
doskonalenie metod wspierania lokalnego rozwoju gospodarczego;
•
budowanie i doskonalenie standardów etycznego funkcjonowania administracji (Broniewska 2012, s. 458).
Metodę można zastosować z powodzeniem w urzędach administracji samorządowej na szczeblu gminnym i powiatowym. Jest metodą, która jest oparta o sekwencyjność i cykliczność procesu doskonalenia zarządzania jednostek samorządu terytorialnego. Sekwencyjność metody PRI ma odbicie w ścieżce rozwoju instytucjonalnego organizacji i obejmuje cztery etapy:
•
Analiza instytucjonalną (AI).
•
Planowanie rozwoju instytucjonalnego.
•
Wdrażanie zmian instytucjonalnych.
•
Ocena efektów wdrożenia (Zawicki 2011, s. 8).
Według założeń metody PRI rozwój instytucjonalny w urzędach administracji publicznej przeprowadza się w ramach pięciu obszarów zarządzania i w odniesieniu do dziewiętnastu uszczegóławiających je kryteriów. (Tab. 10).
Tabela 10. Obszary i kryteria zarządzania w metodzie PRI dla gminy/powiatu
L.p. Obszar zarządzania Kryterium gmina Kryterium powiat
I. Przywództwo i strategia 1. Przywództwo 1. Przywództwo
2. Zarządzanie strategiczne 2. Zarządzanie strategiczne
II. Zarządzanie zasobami i procesami 3. Zarządzanie finansami 3. Zarządzanie finansami
4. Zarządzanie mieniem2 4. Zarządzanie mieniem
7. Zarządzanie procesami 6. Zarządzanie procesami
8. Zarządzanie projektami 7. Zarządzanie projektami
III. Zarządzanie kapitałem ludzkim organizacji 9. Planowanie, rekrutacja i selekcja 8. Planowanie, rekrutacja i selekcja
10. Motywowanie, ocena i awansowanie 9. Motywowanie, ocena i awansowanie
11. Doskonalenie zawodowe 10. Doskonalenie zawodowe
12. Etyka 11. Etyka
IV. Partnerstwo 13. Komunikacja społeczna i partnerstwo publicznospołeczne 12. Komunikacja społeczna i partnerstwo publiczno-społeczne
14. Partnerstwo publicznopubliczne 13. Partnerstwo publicznopubliczne
15. Współpraca z przedsiębiorcami i partnerstwo publiczno-prawne 14. Współpraca z przedsiębiorcami i partnerstwo publiczno-prawne
V. Zarządzanie usługami publicznymi 16. Usługi administracyjne 15. Usługi administracyjne
17. Usługi społeczne 16. Usługi społeczne
18. Bezpieczeństwo publiczne
19. Wspieranie rozwoju gospodarczego 19. Wspieranie rozwoju gospodarczego i rynku pracy
Źródło: Opracowanie na podstawie Zawicki, Katalog narzędzi rozwoju instytucjonalnego w samorządzie lokalnym, Kraków 2011, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej,
s. 11.
Poszczególne kryteria są rozpatrywane i oceniane przez zespół pracowników w trakcie samooceny organizacji. Proces samooceny przeprowadza się w ramach siedmiu kroków:
1.
Podjęcie decyzji o przeprowadzeniu samooceny.
2.
Przeprowadzenie szkoleń w zakresie TQM.
Dla kryteriów „gminnych”: nr 5. Zarządzanie przestrzenią, nr 6. Zarządzanie technologiami informacyjnymi i nr 18. Usługi techniczne oraz kryteriów „powiatowych”: nr 5. Zarządzanie technologiami informacyjnymi i nr 17. Usługi techniczne , narzędzia RI w rozwiniętej formie nie zostały opracowane.
3.
Powołanie zespołu samooceny i jego szkolenie w zakresie TQM i PRI.
4.
Przeprowadzenie samooceny.
5.
Ustalenie osiągniętych wyników.
6.
Ustalenie priorytetów dla działań doskonalących.
7.
Przeprowadzenie działań doskonalących (Papaj 2008, 108).
Metoda PRI zakłada, że oceny dokonuje się w oparciu o pięć stadiów rozwoju instytucjonalnego urzędu, przy założeniu, że każda organizacja rozpoczynając stosowanie tej metody znajduje się na etapie pierwszym. Przejście do następnego możliwe jest tylko poprzez pełne spełnienie warunków, które ściśle określają kryteria modelu. Spełnienie kryteriów poszczególnych etapów określają również mierniki wdrożenia oraz dowody obiektywne w postaci dokumentów. Mierniki mają charakter ilościowy i są opracowywane na podstawie danych empirycznych. Samoocena jest przeprowadzana z wykorzystaniem elektronicznej ankiety, która jest odmienna dla urzędów gmin i starostw powiatowych. Wykorzystanie narzędzi informatycznych w PRI umożliwia dokonanie analizy i porównania z innymi jednostkami, które np. uczestniczą w projekcie lub z danego województwa czy też powiatu.
Metoda oceny poszczególnych kryteriów zarządzania polega na sprawdzeniu czy i w jaki sposób są w urzędzie wdrożone narzędzia zarządzania PRI. Przez narzędzia zarządzania PRI (Glińska 2010, s. 3–4), należy rozumieć korzystanie z procedur, które wzmacniają warunki do wypełniania zadań urzędu, np. budżet zadaniowy, WPF, WPI, system opisu stanowisk pracy, sformalizowany system rekrutacji pracowników, plan współpracy z organizacjami pozarządowymi, katalog usług, kodeks etyki urzędu, itp. Ocena stopnia rozwoju instytucjonalnego urzędu polega na zdiagnozowaniu wdrożenia technik i narzędzi oraz ciągłości ich stosowania, czyli im więcej technik pracy i narzędzi w ciągłym zastosowaniu w urzędzie, tym ocena rozwoju instytucjonalnego powinna być wyższa. Wdrożenie koncepcji PRI w urzędzie polega zatem na takim realizowaniu zadań, które prowadzą do:
•
skutecznego i efektywnego działania, które przy optymalizacji kosztów prowadzi do największych efektów;
•
słuchaniu opinii obywateli-klientów w toku realizacji usług;
•
dostosowywanie się do ich oczekiwań i potrzeb (Duda i in. 2004, s. 9).
Metoda PRI posiada szereg zalet. Najważniejsze z nich to:
•
została opracowana na potrzeby i w oparciu o doświadczenia polskiej administracji publicznej,
•
jest kompleksowa, uwzględnia wszystkie elementy funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego (jst),
•
kryteria modelu uwzględniają specyfikę i uwarunkowania funkcjonowania polskich urzędów,
•
może być wykorzystana jako narzędzie samooceny kontroli zarządczej w gminach i powiatach,
•
metoda niewymagająca wysokich nakładów, ograniczająca udział zewnętrznych ekspertów,
•
umożliwia start w konkursach np. „Przyjazna Gmina” od 2004 roku (Konkurs… 2004, s. 1; Skierniewicki 2008, s. 26; CAF i PRI 2013, s. 1–3).
Pomimo swoich zalet metoda PRI nie znalazła powszechnego zastosowania w polskich urzędach. Główne przyczyny to słaba znajomość metody w urzędach jednostek samorządu terytorialnego, brak długookresowego finansowania, dewaluacja wiedzy poprzez łatwy dostęp do niej (Papaj 2012, s. 146) oraz mała promocja i wsparcie dla prowadzenia działań w zakresie stosowania metody przez MSW, MSWiA (MAiC). Szansą dla pełniejszego wykorzystania metody PRI są działania podjęte przez Małopolską Szkołę Administracji Publicznej i Departament Audytu Wewnętrznego Ministerstwa Finansów, które zmierzają do wykorzystania samooceny i zasad PRI w kontroli zarządczej.
3.2.8. Samoocena jako narzędzie kontroli zarządczej
Od dnia 1 stycznia 2010 roku w jednostkach sektora finansów publicznych istnieje obowiązek zapewnienia kontroli zarządczej. Obowiązek ten wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku (Ustawa o finansach publicznych 2009).
Według ustawowej definicji „kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i działań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy”.
Celem kontroli zarządczej jest według tej ustawy doskonalenie i podniesienie poziomu zarządzania jednostką poprzez:
•
zgodność działalności z przepisami prawa i procedurami wewnętrznymi,
•
skuteczność i efektywność działania jednostki,
•
wiarygodność sprawozdań,
• ochronę zasobów,
•
przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania,
•
efektywność i skuteczność przepływu informacji,
•
zarządzanie ryzykiem (art 68 ust. 2 ustawy).
Zadaniem kontroli zarządczej jest zdefiniowanie celów organizacji i wynikających z nich zadań oraz weryfikacja ich wykonania. Podstawowe założenie kontroli zarządczej zakłada również, że każda organizacja sektora finansów publicznych powinna przynajmniej raz w roku przeprowadzić samoocenę swojego systemu zarządzania. Prawidłowość realizacji kontroli zarządczej wymaga również od organizacji sektora publicznego okresowego monitorowania oraz oceny jej funkcjonowania. Ocena może być przeprowadzana odgórnie przez organy i osoby upoważnione do kontroli (audytorów) lub oddolnie przez kierownictwo organizacji lub jej pracowników w oparciu o samokontrolę i samoocenę (Ćwiklicki 2015, s. 144–145).
W samoocenie kontroli zarządczej najczęściej wykorzystuje się ankiety, które są opracowywane indywidualnie dla różnych jednostek sektora publicznego w oparciu o specyfikę jednostki i wytyczne opracowane i opublikowane w komunikacie z 16 grudnia 2009 roku przez Ministerstwo Finansów (Dz. Urz. z 2009 r. Nr 15, poz. 84). W 2011 roku został opublikowany Komunikat nr 3 Ministra Finansów w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych, który zawiera dwa zestawy ankiet (Dz. Urz. MF z 2011 r. Nr 2, poz. 11). Jeden zestaw przeznaczono dla kierownictwa organizacji, drugi opracowano dla pracowników. Tematycznie obydwa zestawy ankiet są zbliżone do siebie i odnoszą się do jasno określonych obszarów i standardów funkcjonowania organizacji. Jedynie co różni ankiety samooceny to punkt odniesienia. Pytania, skierowane do kierownictwa organizacji, są ściśle powiązane z samooceną funkcjonowania jednostki, natomiast pytania skierowane do pracowników zawierają elementy oceny zewnętrznej jej funkcjonowania.
Kontrola zarządcza w organizacjach publicznych jest niestety często postrzegana jako kolejny wymóg prawny, który służy nadzorowi nad dystrybucją środków finansowych, a nie jako proces zarządczy, który jest ważnym elementem zarządzania organizacją przynoszącym organizacji wartość dodaną. W wielu organizacjach sektora finansów publicznych nie ma też świadomości, że może to być narzędzie wspomagające doskonalenie zarządzania organizacji ukierunkowanych na wyniki (budżet zadaniowy) lub element wspomagający zarządzanie organizacją, która wykorzystuje różne metody i narzędzia projakościowe. Kontrola zarządcza jest też postrzegana jako działanie, które angażuje pracowników i środki finansowe, a nie jako proces pomocniczy, który daje kierownictwu organizacji konkretne informacje zarządcze. Modele i systemy doskonalenia (ISO 9001, ISO 9004, EFQM, CAF) korzystają, podobnie jak kontrola zarządcza, z samooceny jako narzędzia monitorowania i doskonalenia organizacji, a jej wyniki w w sposób naturalny mogą być również wykorzystywane do realizacji celów kontroli zarządczej (Papaj 2012 b, s. 26). Nie ma też przeszkód, aby wykorzystywać kontrolę zarządczą jako jeden z elementów służących realizacji celów audytów wewnętrznych i przeglądów zarządzania w systemach zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001. Organizacje publiczne, które wdrożyły system zarządzania jakością spełniają bowiem 70% wymagań związanych z zasadami kontroli zarządczej (Bugdol 2012, s. 72).
Urzędy, które dokonują oceny dojrzałości organizacji z wykorzystaniem zasad norm ISO 9004:2009 oraz ISO 10014:2006, mogą wykorzystywać kontrolę zarządczą jako element pełnej samooceny organizacji (Bugdol 2012, s. 70–72). Możliwa więc jest integracja celów kontroli zarządczej z celami zawartymi w systemie zarządzania jakością, ponieważ dobrze wdrożony i nadzorowany system zarządzania jakością spełnia około 70% wymagań zawartych w zasadach wdrażania kontroli zarządczej (Bugdol 2013, s. 14). Z drugiej strony, różnice pomiędzy systemem zarządzania jakością i kontrolą są jednak widoczne w obszarze powiązania zasad jakości z formalnym charakterem kontroli zarządczej oraz brakiem ujęcia przez normę ISO 9001 oceny ryzyk. Problem z połączeniem elementów obydwu systemów wypływa też z formalnego charakteru i podejścia do kontroli zarządczej. Barierą jest podejście do jej prowadzenia przez pracowników odpowiedzialnych za nią, którzy uważają kontrolę zarządczą za jedyny niezależny element nadzoru nad funkcjonowaniem jednostki, na którego realizację nie powinny wpływać inne rozwiązania zarządcze.
Integracja systemu zarządzania jakością i systemu kontroli zarządczej może jednak przejawiać się w budowaniu wspólnego narzędzia tj. ankiety samooceny dla tych dwóch systemów. Takie działania mogłyby sprzyjać poprawie efektywności funkcjonowania organizacji. Praktycznym wyrazem takiego stanowiska jest opracowana przez Departament Audytu Sektora Finansów Publicznych MF informacja na temat możliwości wykorzystania metod samooceny w procesie kontroli zarządczej tj: Wspólnej Metody Oceny (CAF) oraz Metody Planowania Rozwoju Instytucjonalnego (PRI) (http://www.mf.gov.pl). Informacja ta wskazuje, że Metodę CAF i PRI można wykorzystywać jako narzędzie samooceny kontroli zarządczej w gminach i powiatach (CAF i PRI: alternatywne… 2013, s. 2; Ćwiklicki 2015, s. 146–147).
Wprowadzanie zasad zarządzania jakością do zarządzania organizacjami, w tym organizacjami publicznymi oraz kierowanie się filozofią TQM może przynieść i przynosi tym organizacjom liczne korzyści. Praktyczne wprowadzenie koncepcji, metod i narzędzi projakościowych do codziennej działalności organizacji sektora publicznego pozwala na sfor-mułowanie czytelnych i konkretnych celów, stymuluje zainteresowanie kierownictw i pracowników poziomem jakości i ciągłym doskonaleniem. Przyczynia się też do podnoszenia jakości świadczonych usług publicznych, co bezpośrednio wpływa na poziom satysfakcji klientów tych organizacji. Doskonalenie funkcjonowania w oparciu o formalne kryteria norm ISO, czy też mniej formalne wymagania modelu EFQM i innych modeli projakościowych, umożliwia jedynie na określenie drogi prowadzącej do stałego doskonalenia działalności. Niezależnie czy drogą do doskonałości jest system audytów, czy samoocena, cel jest jeden — doskonałość w działaniu i wynikach. Należy również pamiętać o uwarunkowaniach wynikających z rozwoju nauk o zarządzaniu oraz doskonalenia teoretycznego i praktycznego systemów jakości:
a) koncepcje zarządzania jakością powstają, są doskonalone, rozwijają się, ewoluują, ale i czasami tracą na znaczeniu,
b) różne systemy, metody i narzędzia jakościowe pomimo obudowania ich niezliczoną ilością wskazówek, warunków, kryteriów oraz wytycznych, praktycznie mają te same cele i elementy odniesienia tzn. osiem zasad zarządzania jakością,
c) ilość i naśladownictwo w stosowaniu w organizacji narzędzi projakościowych nie gwarantuje osiągnięciu końcowego jakościowego sukcesu.
Sukces zarządzania jakością nie leży bowiem w ilości i bezkrytycznym interpretowaniu zasad wprowadzonych metod i narzędzi, ale w umiejętnym korzystaniu z nich w drodze do Total Quality Menegament.
Przedstawione w niniejszym rozdziale modele doskonałości, dojrzałości oraz rozwiązania normatywne wykorzystujące samoocenę jako metodą doskonalenia organizacji publicznych charakteryzują się wysokim poziomem dychotomii. Stworzone początkowo dla organizacji biznesowych, dostosowane z czasem dla organizacji sektora publicznego, charakteryzują się wzajemną i równoczesną niezależnością, jak i współzależnością w drodze do celu jakim jest sprawne i doskonałe działanie organizacji. Głównym celem stosowania modeli dojrzałości jest podniesienie zdolności organizacji do osiągnięcia celów wynikających z jej strategii. Modele dojrzałości są pewnego rodzaju uproszczeniem, które pozwala zrozumieć wizję organizacji, która jest stanem docelowym na drodze rozwoju organizacyjnego (Martusewicz 2018, s. 70). Natomiast celem modeli doskonałości jest osiągnięcie założonych wyników przez podniesienie sprawności i zdolności organizacyjnych, które mogą być podstawą do mierzenia, uczenia się i benchmarkingu. Modele oparte na rozwiązaniach normatywnych koncentrują się zaś na spełnieniu ściśle określonych wymagań w celu osiągnięcia określonego stanu organizacji.
Wspólnym mianownikiem zaprezentowanych powyżej modeli jest samoocena, dzięki której można pozyskać informacje w jakim miejscu się jest i jak można dalej zaprojektować drogę do określonego poziomu dojrzałości i doskonałości organizacyjnej. Również kryteria i zasady ocen tych modeli są do siebie bardzo zbliżone. Różnice wynikają natomiast z zasad wynikających z uwarunkowań społeczno-kulturowych (Talwar 2011,s. 21-35). Modele, które mają swoje korzenie w kulturze zachodniej stawiają na wszechstronny rozwój jednostki, rozwój przed-siębiorczości oraz kreatywne myślenie. Natomiast modele powstałe na Dalekim Wschodzie stawiają na zespół oraz podejście do życia i pracy oparte o filozofię tego regionu. Podejścia te silnie warunkują stosowanie modeli, jak i doskonalenie ich metodologii.
Chcąc dokonać oceny, który z tych modeli jest lub może być optymalnym do zastosowania w organizacjach sektora publicznego, nie można uzyskać jednak jednoznacznej odpowiedzi. Jak już wspomniano wcześniej, są to metody, które przystosowano do oceny funkcjonowania organizacji publicznych i przyświecają im różne cele końcowe. Pomimo swojej wszechstronności koncentrują się na różnych aspektach działania organizacji. Brak było dotychczas modelu projakościowego ściśle ukierunkowanego na badanie sektora publicznego, w tym funkcjonowanie administracji publicznej. Lukę ta wypełnił Model Wspólnej Oceny (CAF).
Przedstawione w tym rozdziale rozważania miały na celu przedstawienie związków pomiędzy stosowaniem modelu CAF i systemem zarządzania jakością oraz innymi metodami i narzędziami projakościowymi wykorzystywanymi w sektorze publicznym, co jest bezpośrednio związane z celem pomocniczym dysertacji, tj. Cp1.
Element Norma ISO
Nagroda Malcolma
Polska Nagroda
Program Rozwoju
Kontrola
Norma ISO 10014
Nagroda Deminga
EFQM
Charakterystyki 9004
Baldrige’a
Jakości
Instytucjonalnego
zarządcza
Źródło: Opracowanie własne.
4. Wspólna metoda oceny (The Common Assessment Framework — CAF)
4.1. Wprowadzenie
Początki prac nad opracowaniem Wspólnej Metody Oceny — CAF (ang. The Common Assessment Framework — CAF) były związane z odpowiedzią na wyzwania, jakie stanęły przed europejską administracją publiczną końca XX wieku, kiedy to skuteczność, sprawność, przejrzystość oraz odpowiedzialność sektora publicznego stały się fundamentem reform zapoczątkowanych przez Nowe Zarządzanie Publiczne. W konsekwencji takiego podejścia w ostatniej dekadzie ubiegłego wieku wprowadzono do europejskiego sektora publicznego szereg metod i narzędzi związanych z zasadami Kompleksowego Zarządzania Jakością (TQM). Jednakże metody te nie w pełni przyczyniały się do budowania optymalnego systemu doskonalenia europejskiej administracji publicznej. W okresie dwudziestu lat Wspólna Metoda Oceny (CAF) została zastosowana w sektorze publicznym w prawie sześćdziesięciu krajach na całym świecie (Rys. 23).
Tak szerokie stosowanie metody CAF przyczyniło się do powstania wielu opracowań naukowych i popularno-naukowych odnoszących się do jej stosowania. Do głównych opracowań należy zaliczyć prace powstałe w European CAF RC (www.eipa.eu). Do najważniejszych należy zaliczyć opracowanie Staesa P., Thijsa N., i Claessensa D. CAF Improvement identification, prioritisation and implementation wydane w 2016 roku, dotyczące 20 dobrych praktyk wdrożonych w europejskim sektorze publicznym, jak również wydawnictwa wydane z okazji pięciolecia i dziesięciolecia funkcjonowania CAF w Europie: Five Years of CAF 2006: From Adolescence to Maturity – What Next? (Patrick Staes P., Nick Thijs N., Stoffels A. and Geldof S.) oraz 10 years of CAF — more than 2000 CAF users. (Staes P., Thijs N., Stoffels A., i Heidler L.). W Centrum CAF w Maastricht opublikowano również szereg artykułów i wyników badań, które dotyczyły stosowania metody CAF w poszczególnych krajach. Do najważniejszych można zaliczyć prace P. Staesa, N. Thijsa oraz wyniki badań użytkowników CAF (https://archive.eipa.eu). Istotnym źródłem informacji o zastosowaniu CAF w Europie i na świecie jest też wydawany przez CAF RC od 2006 roku „CAF Newsletter”.
Przeprowadzona kwerenda z wykorzystaniem multiwyszukiwarki EBSCO Discovery Service (EDS) w zakresie literatury dotyczącej metody CAF wskazuje, że publikacje dotyczące CAF są najczęściej pokłosiem konferencji i spotkań użytkowników CAF w krajach wspólnoty UE, np.: we Włoszech (Cappelli L. 2011), w Niemczech (Rickards R. C., Ritsert
R. 2013), w Grecji (Vakalopoulou M. A. 2012), w Czechach (Vrabokova I. 2013), w Słowenii (Tomaževič N., Seljak J., Aristovnik A. 2016), w Rumunii (Popescu C. R. 2017), na Słowacji, na Litwie (Adamonienė R., Čiutienė R. 2013), w Portugalii (Alves E. 2018), i in. Pośród 131 wyszukanych źródeł informacji według słów kluczowych „Common Assessment Framework”, „CAF”, „public sector” można wskazać na 71 czasopism naukowych, 19 dysertacji, 9 materiałów konferencyjnych, 3 książki oraz na 3 czasopisma (http://eds.a.ebscohost.com). Warto też zwrócić uwagę na publikacje dotyczące metody CAF wydane w krajach nie będących w strukturze UE. W tym miejsce warto zwrócić uwagę na działalność autora rosyjskiej wersji podręcznika Common Assessment Framework 2013 i Krajowego korespondenta CAF Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej w Rosji, który praktycznie jednoosobowo prowadzi w Federacji Rosyjskiej działalność propagującą stosowanie metody CAF (http://am-one.ru/rd/pa/caf.html). Publikacje, dotyczące zastosowania CAF w sektorze publicznym, można też znaleźć w literaturze naukowej i popularnonaukowej: Turcji (Murat 2018), Grecji (Melpomeni i in. 2013), Finlandii (Virtanen 2013), Ukrainy (Lyndyuk 2016) czy też Egiptu (CAF Newsletter, The Egyptian…, 2015).
Polska literatura tematu w tym zakresie jest również bardzo bogata. O CAF pisali między innymi: Lisiecka K., Papaj T. (2008), Kachniarz M. (2008), Szpilt M. (2008), Kobylińska U. (2008), Skrzypek E., Suchodolski B. (2010), Łuczak J., Kmiecik A., Kraśkiewicz I., Szkudlarek A., Szyszka B., Górzna M. (2010), Grzesiak P., Kapłan R., Soliński B. (2011), Nowocień P. (2012), Żabiński (2012), Łuczak J., Wolniak R. (2013), Bugdol M. (2013), Majchrzak I., Zbaraszewska A. (2015), Wiśniewska (2015), Goranczewski B., Gawlik A., Szeliga-Kowalczyk A. (2016). Są to najczęściej opracowania podsumowujące stosowanie CAF jako jednego z elementów wdrożenia NPM w Polsce (np. Barometr rozwoju… 2017), wartościujące CAF jako jedną z alternatywnych metod i narzędzi projakościowego doskonalenia w sektorze publicznym (np. Żabiński 2012) lub pokazujące związki CAF z innymi metodami i narzędziami zarządczymi np. Majchrzak I., Zbaraszewska A. (2015).
4.2. Geneza i rozwój Modelu CAF
Pod koniec lat dziewięćdziesiątych XX wieku w wyniku nieformalnych konsultacji w ramach Sieci Unii Europejskiej ds. Administracji Publicznej (EUPAN) pojawiła się idea optymalizacji współpracy przy modernizacji administracji publicznej państw członkowskich UE. Efektem tych działań było powołanie do życia w 1997 roku Europejskiego Komitetu Sterującego, który z czasem przekształcił się w Grupę ds. Innowacji Usług Publicznych — IPS. Komitet ten działał w ramach sieci Dyrektorów Generalnych, odpowiedzialnych za administrację publiczną w poszczególnych krajach oraz sieci EUPAN (Lisiecka, Papaj, Czyż-Gwiazda 2011, s. 95–96). W 1998 roku grupa robocza IPSG opracowała ogólne zasady modernizacji świadczenia usług publicznych, które stały się początkiem i fundamentem Wspólnej Metody Oceny — CAF. W rezultacie dalszych działań w roku 2000 powstała metoda samooceny CAF, oparta na ośmiu zasadach TQM, wzorowana na niemieckim modelu Speyer oraz na modelu EFQM (Staes, Thijs 2005, s. 33).
Rysunek 23. Dwadzieścia lat Wspólnej Metody Oceny Oceny (CAF)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Staes P., Thijs N., Stoffels A., Geldof S. (2011) Five Years of CAF 2006: From Adolescence to Maturity What Next? A study on the use, the support and the future of the Common Assessment Framework, European Institute of Public Administration, Mastricht, CAF Resource Centre EIPA, s. 11–14; A Decade of CAF: Celebrating and Preparing the Future, European Institute of Public Administration, CAF Resource Centre EIPA, Newsletter 2010, no. 2, p. 2; EIPA, https://www.eipa.eu/portfolio/ european-caf-resource-centre/, dostęp: 06.06.2018.
Pierwsza wersja modelu CAF została opracowana w drugim półroczu 1999 r. i następnie była testowana do kwietnia 2000 roku w 14 organizacjach z 5 krajów członkowskich Unii (Wysocki 2007d, s. 14). Model CAF został po raz pierwszy przedstawiony na Europejskiej Konferencji Jakości w Portugalii w maju 2000 roku. Następne piętnaście lat funkcjonowania modelu CAF (Rys. 23) to szereg inicjatyw, zmian i udoskonaleń w jego stosowaniu.
W roku 2001 z inicjatywy Dyrektorów Generalnych powołano do życia Europejskie Centrum Zasobów CAF (CAF RC). Początkowo jego głównym zadaniem była koordynacja wdrażania CAF w Europie. CAF RC pełnił również rolę centrum szkoleniowego i konsultacyjnego w zakresie stosowania metody, gromadził informacje o użytkownikach oraz prowadził badania ewaluacyjne. Następne lata to okres upraszczania i doskonalenia metody. W październiku 2002 roku model został zaprezentowany na II Europejskiej Konferencji Jakości w Kopenhadze. Również w tym czasie przeprowadzono pierwsze badanie stosowania metody. Rok 2003 to spotkanie użytkowników CAF w Rzymie, które stało się początkiem regularnej wymiany doświadczeń w następnych latach. Na spotkaniu w Wiedniu w 2004 roku podjęto decyzję o powołaniu grupy ekspertów CAF składającej się z krajowych korespondentów CAF, przedstawicieli Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej i Europejskiej Fundacji Zarządzania oraz kierownictwa Europejskiego Centrum Zasobów CAF, których zadaniem było stworzenie planu działania w ramach CAF na następne lata. Kolejne spotkanie użytkowników CAF odbyło się w 2005 roku w Luksemburgu. Przedstawiono na nim wyniki drugiego badania zastosowania CAF, które wskazało, że konieczny jest wzrost spójności i przejrzystości wszystkich kryteriów oraz doprecyzowanie sformułowań tzw. „przykładów” w ramach poszczególnych podkryteriów wraz z dopracowaniem precyzyjniejszej oceny punktowej. W rezultacie podjętych działań w 2006 r. na Europejskiej Konferencji Jakości w Finlandii przedstawiono zarys nowego udoskonalonego modelu CAF w wersji 2006. Model w tej wersji, w związku z przyjęciem Strategii Lizbońskiej, kładł większy nacisk na sprawy modernizacji i innowacji (Wysocki 2007,
s. 94; Skrzypek, Suchodolski 2010, s. 2). W roku tym ukazał się również zbiór 29 dobrych praktyk, które zostały opracowane na podstawie doświadczeń 15 krajów z różnych dziedzin sektora publicznego. Na kolejnym trzecim spotkaniu użytkowników CAF w Portugalii uwidoczniono konieczność zmian w modelu i wytyczono nowe kierunki w doskonaleniu modelu oraz jego metodologii. Siłą napędową modelu stał się benchmarking i benchlearning ukierunkowany na spełnianie zasad filozofii TQM. Kolejne spotkania użytkowników CAF zorganizowano w Lizbonie w roku 2007 i w Paryżu w 2008 roku. Przyniosły one informację o znaczącym wzroście zainteresowania stosowaniem metody CAF w wielu krajach europejskich, jak również na innych kontynentach. IV spotkanie użytkowników CAF odbyło się w 2010 roku w Bukareszcie, gdzie przedstawiono Procedurę Zewnętrznego Poświadczenia Stosowania Metody CAF (ang. CAF External Feedback). Piąte i szóste spotkania odbyły się odpowiednio w 2012 r. w Oslo i w 2014 r. w Warszawie. W trakcie spotkania w Oslo zaprezentowana została kolejna wersja modelu CAF 2013, która jest obecnie wykorzystywana w procesie samooceny organizacji publicznych. Ostatnia wersja Modelu CAF 2013 jest wynikiem współpracy Krajowych Korespondentów CAF krajów członkowskich UE, którzy byli wspierani przez Europejskie Centrum Zasobów CAF, działające przy EIPA. (Bobińska 2012, s. 30). W trakcie kolejnego spotkania użytkowników CAF w listopadzie 2016 roku w Bratysławie odbyła się 7. Europejska Konferencja nt. „Usprawnienia CAF — jak je identyfikować, wybierać i wdrażać”. W jej trakcie dobre praktyki zaprezentowali m.in. przedstawiciele Izby Celnej z Białegostoku i Izby Skarbowej z Wrocławia. Na kolejnej VIII konferencji użytkowników CAF w Sofii w kwietniu 2018 roku odbyło się 9 równoległych sesji, w czasie których uczestnicy zaprezentowali 18 dobrych praktyk, które wdrożono z wykorzystaniem metody CAF. Przedstawiciele polskiej delegacji przedstawili dobrą praktykę z Urzędu Miasta Krakowa, dotyczącą doskonalenia jakości usług poprzez otwarcie punktów usługowych dla klientów w wybranych centrach handlowych (ang. Towards better quality of services — service points organized by the Kraków City Office in selected shopping malls) oraz dobrą praktykę Urzędu Gminy Sękowa (woj. małopolskie) „Otwarte i transparentne rządzenie” (Open and transparent government) (www.nist.gov.pl). Ponadto przeprowadzono trzy sesje tematyczne, których celem było zapoczątkowaniem prac nad aktualizacją metody i wypracowaniem modelu CAF 2020. Będzie to jeden z priorytetów austriackiej prezydencji w Sieci EUPAN. Prace zaplanowano na blisko dwa lata. Ich efektem ma być udoskonalony model CAF 2020, który zastąpi obowiązującą obecnie wersję z 2013 roku (CAF Newsletter 2018/1).
W okresie dwudziestu lat funkcjonowania modelu CAF zmieniał się zarówno on sam, jak i jego metodologia. W procesie jego doskonalenia można wyróżnić cztery etapy:
•
pierwszy, w latach 2000–2006, kiedy szczególne znaczenie miało doskonalenie procesu prowadzenia samooceny w oparciu o zasady TQM;
•
drugi, po wprowadzeniu poprawek do modelu w roku 2006, kiedy uwypuklono rolę projektów doskonalących prowadzonych po procesie samooceny;
•
trzeci, w latach 2008–2012, akcentujący kulturę doskonałości w organizacji budowanej w oparciu o plany doskonalenia oraz ewaluację wewnętrznych ocen;
•
czwarty, po roku 2013, kiedy pogłębiono znaczenie takich pojęć jak: orientacja na użytkowników, wydajność administracji publicznej, skuteczność partnerstwa z innymi organizacjami, innowacje oraz odpowiedzialność społeczna.
Stosowanie modelu w organizacjach publicznych (europejskich, światowych i instytucjach europejskich) charakteryzuje się umiarkowanym przyrostem ilościowym.
Pierwsze pięć lat stosowania modelu, do roku 2006, to około 1000 organizacji, które przeprowadziły samoocenę. Dane z bazy EIPA z roku 2010 potwierdzają rejestrację około 2000 organizacji publicznych. W ciągu dalszych czterech lat nastąpił szybki wzrost liczby instytucji, które wykorzystują CAF do doskonalenia swojego działania. Rok 2013 przyniósł informację o rejestracji 2 829 użytkowników modelu z 48 krajów i instytucji europejskich. W roku 2017 było zarejestrowanych w bazie 3 969 użytkowników z 55 krajów. A w czerwcu 2018 roku w bazie EIPA zarejestrowanych 3 989 użytkowników z 59 krajów i instytucji europejskich (Wyk. 12) (CAF RC). Dane zawarte w tej bazie są jednak wysoce niedokładne, ponieważ po pierwsze, rejestracja przeprowadzonych samoocen w bazie EIPA nie jest obowiązkowa. Po drugie, widoczny jest brak nadzoru i weryfikacji danych zawartych w tej bazie (przyp. aut.). Należy przyjąć, że całkowita liczba użytkowników CAF w Europie i na świecie zbliża się do około 6 tysięcy. Jak pokazują dane EIPA większość przeprowadzonych samoocen dotyczy szeroko pojętej edukacji i badań naukowych (1102) oraz administracji (938) (Wyk.13).
W Polsce wdrażanie metody CAF rozpoczęło się w ramach pilotażu w 2001 roku, w dziewiętnastu urzędach miast i starostwach powiatowych przeprowadzono wtedy samoocenę według kryteriów CAF (Gębczyńska 2013, s. 60). Od roku 2004 rozpoczęto proces implementowania Wspólnej Metody Oceny do jednostek sektora finansów publicznych (Syska 2008, s. 123–136). W tamtym czasie Izby i Urzędy Skarbowe były wiodącymi organizacjami publicznymi we wdrażaniu rozwiązań projakościowych i proklienckich. Trzeba jednak zaznaczyć, że działania te były prowadzone pod wpływem wyraźnych zachęt i działań odgórnych Ministerstwa Finansów. Na szczególną uwagę zasługują też działania prowadzone przez Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie (Szubert 2007, s. 2–7), który w latach 2006–2007 inspirował i szeroko wspierał działania zmierzające do jak najszerszego wprowadzenia CAF w administracji podatkowej województwa mazowieckiego (Zastosowanie CAF w… 2007). Powstały wtedy grupy benchmarkingowe urzędów skarbowych, które w oparciu o porozumienia pomiędzy Izbami Skarbowymi (np. Warszawskiej i Olsz-tyńskiej IS) realizowały proces doskonalenia w oparciu o samoocenę CAF. Efektem tych poziomych porozumień była współpraca, która posłużyła następnie wymianie doświadczeń oraz upowszechnianiu rozwiązań, które mogły być następnie stosowane w administracji podatkowej w ramach dobrych praktyk (Syska 2008, s. 135–136). Działania polskich jednostek sektora finansów publicznych zostały docenione na forum europejskim, czego przejawem była możliwość zaprezentowania w październiku 2007 roku, w Lizbonie podczas Trzeciego Europejskiego Spotkania Użytkowników CAF, dobrej praktyki Urzędu Skarbowego w Sierpcu, obejmującej stworzenie i funkcjonowanie sieci benchmarkingowo-benchlearningowej urzędów skarbowych (http://www.is.waw.pl).
Wykres 12. Zarejestrowani użytkownicy CAF w Europie i za granicą w 2017 roku
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych opublikowanych przez EIPA Resource Centre 27.10 2017 roku, Registered CAF users in Europe and abroad https://archive.eipa.eu/files/File/CAF/CAF%20Users %20Overview%2023%20Oct%202017.pdf, dostęp: 03.05.2018.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych opublikowanych przez EIPA Resource Centre 27.10 2017 roku, Registered CAF users in Europe and abroad https://archive.eipa.eu/files/File/CAF/CAF%20Users %20Overview%2023%20Oct%202017.pdf, dostęp: 03.05.2018
Innym przykładem dobrej praktyki mogą być działania urzędów skarbowych w Pruszkowie, Warszawie-Woli, Warszawie-Ursynowie i w Nowym Dworze Mazowieckim, które wbrew powszechnie panującej wtedy modzie zdecydowała się zastosować model CAF do doskonalenia funkcjonowania urzędów zamiast normy ISO 9001 (Syska 2008, s. 129). Kolejnym urzędem polskiej administracji rządowej, którego projekt doskonalący badania satysfakcji klientów został dostrzeżony na arenie europejskiej był Świętokrzyski Urząd Wojewódzki (ŚUW). Projekt ten został opisany w publikacji EIPA CAF works — better service for the citizens by using CAF (www.eipa.eu), jako jedna spośród 29 europejskich „dobrych praktyk” wynikających z przeprowadzonych samoocen CAF. Nowatorskie rozwiązanie dotyczyło podejścia do badania satysfakcji klientów, w którym oprócz opinii klientów ŚUW badano również opinie jednostek samorządowych województwa świętokrzyskiego (Gębczyńska 2013, s. 98).
Systematyczne działania związane ze stosowaniem modelu CAF w polskiej administracji publicznej były realizowane w ramach kolejnych projektów prowadzonych na zlecenie MSWiA. W ramach projektu „Poprawa zdolności administracyjnych w wybranych centralnych organizacjach rządowych”, realizowanego w latach 2006 i 2007, ponad 500 pracowników administracji rządowej zostało przeszkolonych w zakresie metody CAF. Projekt oparty o tę metodę umożliwił przeprowadzenie samooceny stanu zarządzania w 20 ministerstwach i urzędach centralnych. Wdrożenie metody CAF w tych urzędach miało w swoim założeniu przyczynić się do podniesienia wydajności i jakości pracy tych urzędów
Podnoszenie jakości usług poprzez stosowanie metody CAF 2006 w administracji rządowej i samorządowej kontynuowano w ramach projektów finansowanych przez Europejski Fundusz Społeczny w latach 2008–2009. Projekt pt. „Organizacja i koordynacja procesu wdrażania metody CAF 2006 i podejścia procesowego w wybranych urzędach administracji rządowej” był skierowany do 70 urzędów administracji rządowej, różnego szczebla z różnych regionów Polski (Wolska 2009, s. 4–5). Działania wdrożeniowe były realizowane jako element projektu „Poprawa zdolności zarządczych w urzędach administracji rządowej” w ramach działania 5.1. POKL „Wzmocnienie potencjału administracji rządowej” (Skrzypek, Suchodolski 2010, s. 9). Celem projektu było upowszechnienie kompleksowego zarządzania jakością w administracji rządowej i obejmował on dwa działania: wdrożenie metody CAF 2006 oraz wdrożenie podejścia procesowego. Wdrożenie metody CAF w ramach projektu odbywało się dwuetapowo:
• etap pierwszy, realizowany w okresie od grudnia 2008 do grudnia 2009 obejmował wdrożenie modelu w 50 urzędach na terenie całego kraju oraz wsparcie wdrożenia podejścia procesowego w czterech urzędach;
• etap drugi, realizowany w drugiej połowie 2009 roku, obejmował przeprowadzenie samooceny CAF w 20 urzędach administracji rządowej. Do końca 2009 roku przeprowadzono samoocenę CAF w ponad 90 urzędach administracji rządowej (Wolska 2009, s. 5).
Projekt „Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą” realizowany w latach 2009–2010 objął 80 jednostek samorządu terytorialnego. Celem ogólnym projektu było upowszechnienie wiedzy na temat modelu oraz przygotowanie i przeprowadzenie wdrożenia. Cel osiągnięto dzięki zrealizowanemu programowi szkoleń dla zespołów (grup) samooceny, konsultacji wstępnych dla kierownictw urzędów, prowadzeniu warsztatów inicjujących, wsparciu doradczemu procesu samooceny oraz pomocy przy ustalaniu działań (projektów) doskonalących. W ramach tego projektu opracowano również kilka publikacji oraz przeprowadzono badania na podstawie których powstały raporty nt. wiedzy i użyteczności metody CAF (CAF w samorządzie… 2010, s. 5–6).
Założono, że w ramach kolejnego przedsięwzięcia realizowanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nastąpi zastosowanie modelu CAF w 250 urzędach administracji samorządowej oraz przygotowanie ich do wzięcia udziału w projekcie konkursowym — wspierającym wdrożenia projektów wynikających z samooceny CAF. Łączna kwota alokacji przewidzianej na realizację projektów doskonalących wynosiła 50 mln zł. Ostatecznie w projekcie wzięło udział 243 jednostki samorządu terytorialnego z 13 województw. Należy w tym miejscu zauważyć, że realizacja projektu i wygrany konkurs zapewniały poszczególnym JST środki finansowe, które po raz pierwszy od wielu lat mogły być w pełni przeznaczane na doskonalenie funkcjonowania urzędów.
W tym czasie realizowane były także projekty CAF w ponad 100 urzędach administracji rządowej.
Jednym z ostatnich projektów systemowych w zakresie stosowania CAF (zakończonym w 2015 roku) był projekt pn. „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” został zrealizowany przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w partnerstwie z trzema uczelniami — Małopolską Szkołą Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Uniwersytetem Łódzkim oraz Uniwersytetem Warmińsko-Mazurskim, w jego ramach zaproponowano jednostkom samorządu terytorialnego zastosowanie CAF lub PRI do oceny funkcjonowania urzędu.
W ramach tego projektu przeprowadzono samoocenę CAF w ponad 70 jednostkach samorządowych, a 40 z nich (stan na 31.10.2015) poddało się procedurze poświadczenia ja-kości zastosowania CAF, w większości przypadków uzyskując stosowne poświadczenie (Systemowe wsparcie…, s. 23). Po roku 2016 zainteresowanie stosowaniem metody CAF istotnie zmalało (Wyk. 14). Wiązało się to (jak już wspominano) z zaprzestania finansowania tego rodzaju projektów ze środków UE.
W grudniu 2016 r. Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego w Łodzi przejął od MSWiA funkcję i zadania Krajowego Koordynatora CAF dla samorządu terytorialnego w Polsce. Jednak działania Instytutu w zakresie stosowania metody okazały się ograniczone i nie wychodzą poza prowadzenie działań promocyjno-szkoleniowych.
Jak wskazują badania autora większość zrealizowanych projektów samooceny z zastosowaniem CAF została przeprowadzona w Polsce w JST stopnia terenowego oraz w administracji sektora skarbowego (Wyk. 15).
Źródło: Opracowanie na podstawie wyników badania CAWI (n=1704) oraz wyników badania CAWI przeprowadzonych w latach 2009 i 2013 (n=2088), Barometr rozwoju instytucjonalnego JST 2017, s. 80.
Wykres 15. CAF w Polsce według typów organizacji
Źródło: Opracowanie własne na podstawie informacji o polskich użytkownikach CAF zarejestrowanych w Europejskim Instytucie Administracji Publicznej (EIPA) http://www.eipa.eu/files/File/CAF/CAF%20overview_May2015.pdf, dostęp: 17 lipca 2015.
Beneficjentami tych projektów były przede wszystkim te urzędy, które już wcześniej doskonaliły swoje funkcjonowanie w oparciu o kryteria normy ISO 9001 oraz projakościowe działania oparte na zasadach filozofii TQM. Pomimo że wiele z tych przedsięwzięć było dedykowanych organizacjom publicznym na tzw. „ścianie wschodniej”, to i tak najwięcej działań w tym zakresie przeprowadzono w organizacjach publicznych województw południowej i centralnej Polski. Dokonując ekstrapolacji wyników na całą populację JST tj. 2809 jednostek, MSWIA (wcześniej MAiC) określa liczbę JST stosujących CAF na około 433 samorządy w kraju. Powyższe szacunki obarczone są jednak błędem oszacowania wynikającym z tego, że w Polsce informacje dotyczące CAF są rozproszone i niedokładne. Można je znaleźć na stronach internetowych KPRM, MSWiA, NIST oraz na portalach wielu firm doradczych i konsultingowych. Baza CAF Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej (http://www.eipa.eu), jak już wspomniano, również nie jest rzetelnym źródłem informacji o stopniu implementowania metody CAF w Polsce. Zawarte tam informacje są nieprzejrzyste i niepełne ponieważ nie wszystkie polskie urzędy zarejestrowały tam swoje dane i wyniki samooceny. Według danych z portalu EIPA, do października 2011 roku przeprowadzono w Polsce 281 skutecznych samoocen według CAF w organizacjach publicznych. Natomiast dane z października 2013 roku wskazują na rejestrację w bazie EIPA 322 użytkowników metody, zaś z roku 2017 roku 419 użytkowników (https://archive.eipa.eu). Według danych Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego od maja 2015 do stycznia 2016 w Polsce procedurze poświadczenia jakości stosowania CAF poddało 85 jednostek z których poświadczenie uzyskało 77. W maju 2018 ważność większości uzyskanych poświadczeń w/w urzędach wygasła.
Natomiast dane zebrane w trakcie badań przez autora (Tab. 12), wskazują, że w Polsce od roku 2009 do 2018 około 445 jednostek samorządu terytorialnego przeprowadziło samoocenę z wykorzystaniem metody CAF. Wydaje się jednak, że powyższa liczba nie jest ostateczną, a rzeczywiste zastosowanie CAF w polskich jednostkach samorządu terytorialnego przekroczyło liczbę 500 urzędów.
Tabela 12. Liczba przeprowadzonych samoocen wg metody CAF w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce według województw w latach 2005–2017
Województwo Gmina miejska Gmina miejsko-wiejska Gmina wiejska Miasto na prawach powiatu Powiat Urząd Marszałkows ki RAZEM
dolnośląskie 10 17 3 0 9 1 40
kujawsko-pomorskie 1 2 10 1 1 0 15
lubelskie 2 2 21 1 2 0 28
lubuskie 1 2 3 1 2 0 9
łódzkie 3 2 26 0 4 0 35
małopolskie 12 11 42 2 3 1 71
mazowieckie 9 7 36 5 9 0 66
opolskie 1 5 1 0 1 0 8
podkarpackie 1 2 24 0 1 0 28
podlaskie 2 3 11 0 3 0 19
pomorskie 3 2 12 2 0 0 19
śląskie 2 3 17 1 3 0 26
świętokrzyskie 0 3 20 0 4 1 28
warmińskomazurskie 1 0 0 0 1 0 2
wielkopolskie 3 12 21 1 4 0 41
zachodniopomo rskie 0 4 2 2 2 0 10
51 77 249 16 49 3 445
Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań i danych uzyskanych z MSWIA (MAIC) w Warszawie, KPRM Warszawie, NIST w Łodzi, MSAP w Krakowie, F5 Konsulting w Poznaniu, Qbase Doradcy w Warszawie, Zawistowski Consultans w Kobyłce, Umbrella Consulting w Warszawie.
4.3. Struktura Modelu CAF i jego główne założenia
Organizacje publiczne muszą sobie radzić z sukcesywnym i ciągłym spełnianiem wymagań i oczekiwań klientów i interesariuszy. Mając do dyspozycji ograniczone zasoby, ściśle wyznaczone cele oraz zadania określone w aktach prawnych zdają sobie sprawę, że aby osiągnąć optymalny poziom świadczonych usług muszą nieustannie doskonalić swoje systemy zarządzania i metody świadczenia usług publicznych. Aby ułatwić organizacjom publicznym osiągnięcie tego celu implementuje się do ich systemów zarządzania podejście projakościowe. Jego przejawem jest stosowanie zasad zarządzania jakością i filozofii TQM. Wprowadzenie zasad jakościowych do codziennej praktyki działania sektora publicznego, jak wskazują dotychczasowe doświadczenia, wzmacnia projakościowe zmiany, które powinny skutkować w dalszej kolejności jasnym przywództwem, wizją i strategią, przejrzystymi procedurami funkcjonowania, ukierunkowaniem na klienta, sprawnym obiegiem informacji oraz efektywną kontrolą i nadzorem wewnętrznym. Innymi słowy osiem zasad zarządzania jakością w organizacji publicznej to sprawne zarządzanie zaspokajaniem potrzeb i oczekiwaniami klienta oraz pracownika organizacji. Zasady te leżą również u podstaw modelu CAF.
Model CAF (Common Assessment Framework), w wersji polskiej nazywany Wspólnym Modelem Oceny czy też Powszechną Metodą Samooceny, jest przeznaczony dla jednostek sektora publicznego. Zaprojektowano go do wykorzystania we wszystkich częściach sektora publicznego, w organizacjach publicznych na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym w administracji rządowej i samorządowej. Może on być również wykorzystywany jako element systematycznego programu doskonalenia organizacji w ramach filozofii TQM lub jako podstawa do skoncentrowania wysiłków na rzecz poprawy funkcjonowania organizacji służby publicznej, a jego fundament metodologiczny jest oparty o Model EFQM (Rys 24).
Rysunek 24. CAF jako narzędzie Total Quality Management
Źródło: Opracowanie własne na podstawie materiałów szkoleniowych „Organizacja i koordynacja procesu wdrażania metody CAF 2006 w 20 urzędach administracji rządowej”. Proces realizowany jako komponent projektu „Poprawa zdolności zarządczych w urzędach administracji rządowej” w ramach Działania 5.1. Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki „Wzmocnienie potencjału administracji rządowej” współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego realizowany na zlecenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, F5 Konsulting, Poznań 2009.
Model CAF ma cztery podstawowe płaszczyzny/cele (Rys. 25): Odniesienie się i powiązanie TQM z specyficznymi cechami organizacji publicznej; Może być narzędziem dla kadry kierowniczej, zainteresowanej doskonaleniem wyników swoich organizacji; Działa jako pomost pomiędzy różnymi modelami wykorzystywanymi w zarządzaniu jakością; Ułatwia benchmarking i benchlearning pomiędzy organizacjami sektora publicznego (Polet 2006).
Źródło: Opracowanie własne.
Rysunek 26. Struktura Modelu Wspólnej Oceny (CAF) 2013
Źródło: Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę. CAF 2013 (2013), Warszawa, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Służby Cywilnej, s. 7.
Model Wspólnej Oceny (CAF) to zestaw prostych i łatwych w użyciu kryteriów, przydatnych do doskonalenia i samooceny organizacji. Model jest narzędziem zbudowanym na bardzo ogólnych i elastycznych fundamentach i nie ma przeszkód w jego indywidualizacji. Należy zachować jedynie podstawowe elementy tj.: dziewięć kryteriów podstawowych, dwadzieścia osiem podkryteriów szczegółowych i system oceny punktowej. Model CAF odnosi się do dziewięciu obszarów (Rys. 26), które obejmują główne aspekty systemu zarządzania w organizacji, tj. pięciu kryteriów potencjału, które stanowią podstawę do diagnozy działania i czterech kryteriów wyników oceniających wyniki jej funkcjonowania. Kryteria 1–5 dotyczą potencjału organizacji, określając czym się ona zajmuje i co robi, aby osiągnąć założone cele i pożądane wyniki. Natomiast kryteria 6–9 pytają o pomiar osiągniętych wyników.
Kryteria, które dotyczą potencjału instytucji, odnoszą się do zakresu działania organizacji oraz sposobu dochodzenia do założonych celów i oczekiwanych wyników. Natomiast kryteria wyników to analiza instytucjonalna efektów jakie osiągnęła organizacja. Pomiędzy potencjałem i wynikami zachodzi relacja, która wzmacnia innowacje i uczenie się organizacji, co istotnie wpływa na potencjał organizacji.
Model opracowano, aby dostarczyć organizacjom publicznym, rozpoczynającym systematyczny proces doskonalenia, proste i przystosowane do ich specyfiki narzędzia samooceny. Podobnie jak w Modelu EFQM, w Modelu CAF obszary poddawane ocenie są podzielone na dwie grupy. Są to:
•
Potencjał organizacji, obejmujący kryteria dotyczące oceny: przywództwa, strategii i planowania, pracowników, partnerów i zasobów organizacji oraz zarządzania procesami.
•
Wyniki organizacji w relacjach z klientami/obywatelami, w relacjach z pracownikami, w zakresie społecznej odpowiedzialności oraz kluczowych wyników działalności.
Każde z kryteriów zostało podzielone na 2 do 6 podkryteriów, dotyczących odpowiednich obszarów szczegółowych, odnoszących się do ogólnego opisu, definiującego dane kryterium (Rys. 27).
Wspólny Model Oceny jest zbudowany w oparciu o kwestionariusz (matrycę), w którym do każdego podkryterium przypisano odpowiednie przykłady działań, czy też zachowań. Przykłady drobiazgowo wyjaśniają, co kryje się za poszczególnymi kryteriami i wskazują, co organizacja musi zrobić, aby spełnić wymagania określone w kryterium
szczegółowym. Przykłady należy zawsze interpretować w odniesieniu do treści kryteriów
szczegółowych, a te z kolei do treści kryteriów głównych (Matla 2010, s. 47).
Rysunek 27. Struktura Modelu Wspólnej Oceny (CAF) 2013 — kryteria, podkryteria,
przykłady
Źródło: Opracowanie własne.
Model CAF jest narzędziem, które umożliwia rozpoczęcie procesu wszechstronnego doskonalenia organizacji. Dzięki wdrożeniu tego narzędzia można (Wysocki 2007, s. 34):
•
uzyskać ocenę funkcjonowania organizacji w oparciu o zestaw kryteriów po
wszechnie stosowanych w Europie i na świecie;
• ocenić postęp lub regres organizacji w odniesieniu do założonych celów;
•
uzyskać konsensus w zakresie planowanych działań naprawczych lub usprawniających;
•
wzmocnić pośród pracowników zachowania projakościowe i procesy usprawniające;
•
upowszechniać „dobre praktyki” wewnątrz i na zewnątrz organizacji;
•
włączać inicjatywy i rozwiązania projakościowe i proklienckie do codziennej praktyki funkcjonowania instytucji;
•
mierzyć postęp rozwoju funkcjonalnego w oparciu o okresową samoocenę;
•
zmierzyć zależność pomiędzy potencjałem organizacji, a osiągniętymi przez nią wynikami (Wysocki 2007, s. 34).
W porównaniu z w pełni rozwiniętym modelem, bazującym na zasadach Kompleksowego Zarządzania Jakością (EFQM), model CAF jest modelem miękkim, właściwym, aby uzyskać wstępne informacje co do tego, jakie są wyniki funkcjonowania danej organizacji. Przyjmuje się, że organizacja, która zamierza iść dalej, wybierze jeden z bardziej szczegółowych modeli (takich jak model Speyera lub model EFQM). Cechą modelu CAF jest porównywalność z tymi modelami i stąd może być on pierwszym krokiem dla organizacji, która zamierza iść dalej w kierunku zarządzania jakością. Struktura modelu CAF jest istotnie zgodna z modelem EFQM, inaczej nazwane są tylko tytuły części kryteriów, precyzyjniej odzwierciedlając kontekst organizacji publicznej. Strzałki podkreślają dynamiczny charakter modelu. Pokazują one, że innowacje i uczenie się w organizacji pomagają zwiększyć jej potencjał, co w rezultacie prowadzi do osiągnięcia lepszych wyników. Analizę funkcjonowania systemów zarządzania w organizacjach publicznych można stosować w powiązaniu z normą ISO 9001, jak i w rozłączności z nią. Praktyka funkcjonowania ISO 9001 w polskich urzędach administracji publicznej wskazuje jednak, że urzędy po uzyskaniu certyfikatu ISO mają trudności z określeniem dalszej drogi do jakości i doskonałości usług publicznych. Dzięki wdrożeniu CAF można zdiagnozować mocne i słabe strony urzędu. Natomiast szkolenia, które są prowadzone w trakcie wdrażania modelu, w istotny sposób przyczyniają się do powstania nowych warunków psychologicznych, które sprzyjają akceptacji innowacji i doskonalenia (Lisowska, Ziemiański 2012, s. 306).
Podstawowa różnica pomiędzy normą IS0 9001, a Modelem CAF polega na tym, że CAF jako narzędzie doskonalenia jest jednoznacznie ukierunkowany na osiągnięte wyniki funkcjonowania, a ISO na spełnienie ściśle określonych wymagań. Model CAF ma mało wspólnych elementów ze znormalizowanymi systemami zarządzania (Bugdol 2008, s. 36). Pewne kryteria obydwu narzędzi są jednak porównywalne.
•
Kryterium pierwsze CAF — Przywództwo; Kryterium normy ISO 9001, pkt. 5. Odpowiedzialność kierownictwa;
•
Kryterium trzecie CAF — Pracownicy; Wymaganie normy ISO 9001, pkt. 6.2. Zasoby ludzkie;
• Kryterium piąte CAF — Procesy; Wymaganie normy ISO 9001, pkt. 02. Podejście procesowe (Broniewska 2012, s. 457–458). Wspólne obszary występują również w punktach dotyczących doskonalenia, satysfakcji klientów i efektywności realizowanych procesów.
W ramach modelu istnieje również silna współzależność pomiędzy poszczególnymi kryteriami. Przejawia się przede wszystkim we współzależności:
•
pomiędzy lewą i prawą stroną modelu, obejmując związki przyczynowo-skutkowe pomiędzy Potencjałem (przyczyny) i Wynikami (skutki), czyli zależności pomiędzy
wynikami osiągniętymi przez organizację, a dowodami ilustrującymi potencjał organizacji;
•
pomiędzy kryteriami i podkryteriami Potencjału, gdzie intensywność i rodzaj wzajemnych powiązań i związków pomiędzy kryteriami i podryteriami Potencjału jest zależny od charakteru tych związków oraz poziomu jakości funkcjonowania organizacji.
4.4. Kryteria Potencjału Modelu, a funkcjonowanie urzędu administracji publicznej
Stosowanie modelu CAF w organizacjach publicznych jest związane z odpowiedzią na szczegółowe pytania, jakie należy sobie zadać dokonując samooceny organizacji. Model CAF, wykorzystując kryteria ogólne, podkryteria szczegółowe oraz tzw. przykłady, pyta czy i jak działa organizacja w danym zakresie i jakie można przytoczyć dowody potwierdzające te działania. Przechodząc od pytań ogólnych o podejście (kryteria ogólne), do pytań szczegółowych (przykłady) możemy określić szczegółowy obraz funkcjonowania organizacji w odniesieniu do opisanego w kryteriach wzorca. W trakcie samooceny, odnosząc się do kryteriów, zawartych w grupie „Potencjał” (Tab. 13), należy określić czym się zajmuje oceniana organizacja i w jaki sposób zamierza osiągnąć założone cele i wyniki. Potencjał zawiera kryteria, które odnoszą się do następujących obszarów: przywództwa, strategii i planowania, pracowników, partnerstwa i zasobów oraz procesów.
Kryteria Potencjału odnoszą się również do praktyk zarządczych organizacji. Praktyki te określają co organizacja robi oraz jakie ma podejście do zadań w procesie osiągania założonych (pożądanych) wyników. Przez termin „podejście”, w rozumieniu terminologii modelu, należy rozumieć zaplanowany przez organizację sposób realizacji zadań wraz z jego uzasadnieniem. Podejście to sposób działania organizacji, który pokazuje jak realizuje ona zadania dla osiągnięcia założonych celów i pożądanych wyników.
Działania (podejścia) w organizacji powinny wynikać z celów strategicznych, być w pełni powiązane z pozostałymi działaniami (podejściami) i być doskonalone w oparciu
o cykl P-D-C-A. Dokonując oceny (samooceny) działań organizacji poprzez kryteria Modelu CAF należy poszukiwać dowodów (świadectw) empirycznych [wg definicji z normy ISO 9000, tzw. dowodu obiektywnego (Polska norma 9000:2006…, s. 43)], które powinny wskazywać czy są podjęte (planowane) działania w obszarze danego kryterium.
Tabela 13. Kryteria i podkryteria „Potencjału Modelu CAF 2013”
Kryterium Podkryterium
Kryterium 1: Przywództwo 1.1. Wytyczać kierunki działania organizacji poprzez sformułowanie jej misji, wizji i wartości. 1.2. Zarządzać organizacją, jej wynikami oraz ciągłym doskonaleniem. 1.3. Motywować i wspierać pracowników organizacji, a także być dla nich wzorem do na śladowania. 1.4. Zarządzać efektywnie relacjami z władzami politycznymi i innymi interesariuszami.
Kryterium 2: Strategia i Planowanie 2.1. Gromadzić informacje o obecnych i przyszłych potrzebach interesariuszy oraz zbierać właściwe informacje zarządcze. 2.2. Opracowywać strategię i plany, uwzględniając zebrane informacje. 2.3. Komunikować i realizować strategię i plany w całej organizacji oraz dokonywać jej regularnych przeglądów. 2.4. Planować, wdrażać i dokonywać przeglądu innowacji i zmian.
Kryterium 3: Pracownicy 3.1. Przejrzyście zarządzać zasobami ludzkimi, planować je i doskonalić w odniesieniu do strategii i planowania. 3.2. Określać, rozwijać i wykorzystywać kompetencje pracowników w zgodzie z celami organizacyjnymi i indywidualnymi. 3.3. Angażować pracowników przez rozwijanie otwartego dialogu oraz przez upodmiotowienie, wspierając jednocześnie jakość ich życia.
Kryterium 4: Partnerstwo i Zasoby 4.1. Budować i rozwijać kluczowe relacje partnerskie z właściwymi organizacjami. 4.2. Budować i rozwijać relacje z klientami/obywatelami. 4.3. Zarządzać finansami 4.4 Zarządzać informacją i wiedzą. 4.5. Zarządzać technologią. 4.6. Zarządzać infrastrukturą.
Kryterium 5: Procesy 5.1. Na bieżąco identyfikować, projektować, zarządzać i udoskonalać procesy z udziałem interesariuszy. 5.2. Opracowywać i dostarczać usługi i produkty zorientowane na klientów/obywateli. 5.3. Koordynować procesy wewnątrz organizacji oraz z innymi właściwymi organizacjami.
Źródło: Opracowanie na podstawie Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę CAF 2013 (2012), KPRM, Departament Służby Cywilnej, https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/doskonalenie_ organizacji_publicznych_poprzez_samoocene_caf_2013.pdf, Dostęp 02.05.2018.
Według podręcznika CAF, dowody/świadectwa (ang. evidence) są to informacje, które potwierdzają oświadczenia lub fakty (CAF 2013, s. 76). Dowody to również klucz dla formułowania uprawnionych wniosków lub osądów. Ważna jest też adekwatność dowodów, czyli osąd w jakim stopniu dowód jest trafny i odpowiada przykładowi opisanemu w Modelu (Wolska 2009, s. 22–24). Dokonując samooceny należy więc znaleźć adekwatne i obiektywne dowody określające zakres podejścia, czas jego realizacji, które znajdują potwierdzenie w faktach i w oczekiwaniach klientów. Dowody gromadzimy, aby móc potwierdzić działanie organizacji w zakresie kryteriów, podkryteriów i przykładów modelu. Należy ich poszukiwać w różnego typu dokumentach i/lub w zaobserwowanych zachowaniach, postawach kierownictwa i pracowników.
Do kryteriów potencjału można odnieść następujące kategorie dowodów:
•
dokumenty strategiczne (np. misja i wizja, strategie, wieloletnie plany, programy);
•
wewnętrzne akty prawne i regulacje (np. zarządzenia, decyzje, postanowienia, instrukcje, wytyczne, regulacje, itp.);
•
dokumenty planistyczne i analityczne (np. ankiety, bazy danych, rejestry, raporty harmonogramy, sprawozdania);
•
zwyczajowo przyjęte w organizacji sposoby postępowania (np. spotkania/zebrania, zasady postępowania określone przez kierownictwo, zwyczajowe przekazywanie informacji);
•
zasoby materialne i wiedza organizacji (systemy informatyczne, maszyny i urządzenia służące realizacji celów i zadań);
•
inne dowody (dowody miękkie: oceny, opinie i spostrzeżenia kierownictwa i pracowników).
4.5. Wyniki organizacji publicznej jako podstawa do dalszego doskonalenia funkcjonowania
Organizacje sektora publicznego, realizując wyznaczone cele i zadania, gromadzą informacje o wynikach swojej pracy. Należy mieć na uwadze, że wynik to oczekiwany i zamierzony rezultat określonego działania (Wysocki 2008, s. 1). Gromadzenie wyników funkcjonowania w sektorze publicznym w ogromnej większości wynika z wymagań prawnych innych instytucji państwowych (interesariuszy), w tym organów nadzorczych i kontrolnych. Najczęściej instytucje publiczne gromadzą tylko te wyniki swojego funkcjonowania, które są odgórnie i ściśle określone przez wymogi prawa zewnętrznego lub ustalone w organizacji przez naczelne kierownictwo. Wyniki działalności są też często gromadzone w celu udokumentowania skuteczności działania np. przed społecznością lokalną, klientami lub wyborcami. Wyniki wewnętrzne w organizacji to często również efekt działalności instytucji wobec jej pracowników. Osobna grupa wyników w organizacjach publicznych to te wyniki, które wynikają z realizacji ustawy o finansach publicznych i obowiązku sprawozdawczości.
Wyniki osiągane w kluczowych elementach w działalności mogą być mierzalne w łatwy i prosty sposób (np. realizacja budżetu), ale także mogą wymagać doboru właściwych miar
i wskaźników. Model CAF definiuje miary jako te elementy w obszarze wyników organizacji, które mają charakter informacyjny, tj. pokazują następstwa danego działania (CAF 2013,
s. 86). W instytucjach publicznych występują też takie sytuacje, kiedy sektor publiczny nie mierzy wyników swojej działalności, pomimo że założone cele lub wykonywane zadania są w pełni mierzalne. Są też sytuacje, kiedy prowadzi się pomiary działalności i gromadzi mierzalne wyniki, mimo że nie są związane z żadnymi działaniami wyznaczonymi wewnątrz lub na zewnątrz instytucji.
Wynikami mogą być także np.: liczba zdarzeń lub faktów odnotowanych przez urząd, takich jak skargi, wnioski lub opinie mieszkańców. Są one bezpośrednio związane z działaniami urzędu. Funkcjonowanie systemu pomiaru poziomu zadowolenia klientów urzędu jest działaniem, które równocześnie jest dowodem w obszarze Potencjału, ale nie jest wynikiem. Wynikiem są konkretne informacje liczbowe o poziomie zadowolenia klientów lub np. informacja o zwiększeniu się pozytywnych opinii klientów o 7% w ciągu ostatnich pięciu lat. Taki wynik jest również odniesieniem do celu badania i może pokazywać trend, pod warunkiem, że taki cel został sformułowany i podjęliśmy działania, aby cel osiągnąć. W metodologii CAF wyniki instytucji publicznej nie są wyłącznie wynikami liczbowymi, ale mogą być przedstawiane w formie opisowej, znajdując odniesienie do zaszłych zdarzeń lub faktów, np. przedstawionym wynikiem w zakresie kontaktów z społecznością lokalną może być zarówno sformułowanie: „odbyło się 25 zebrań wiejskich”, jak i sformułowanie: „przeprowadzono liczne spotkania ze społecznością lokalną”. W trakcie oceny dostępności i wiarygodności wyników osiągniętych przez organizację, należy przede wszystkim sprawdzić czy są dowody na ich faktyczne istnienie. Dalszym krokiem jest ich analiza zgodnie z metodologią SMART.
W Modelu CAF trzy pierwsze kryteria wyników odnoszą się do wyników pomiarów postrzegania efektywności funkcjonowania organizacji, czyli tego, co myślą o nas pracownicy, obywatele klienci i społeczeństwo. Czwarte, i ostatnie kryterium pyta nas o wyniki kluczowe, które dotyczą tego, co organizacja uznała za najbardziej istotne i wymierne w trakcie osiągania krótko-i długookresowych celów organizacji oraz osiągniętego poziomu efektywności/wydajności.
Przeprowadzając samoocenę według Modelu Wspólnej Oceny CAF należy pamiętać również o fakcie, że istnieją związki i zależności przyczynowo-skutkowe pomiędzy kryteriami Potencjału i Wyników:
•
Kryterium 1. Przywództwo — kryterium 9. Wyniki kluczowe,
•
Kryterium 2. Strategia i Planowanie — kryterium 8. Wyniki odpowiedzialności społecznej,
•
Kryterium 3. Pracownicy — kryterium 7. Wyniki w relacjach z pracownikami,
•
Kryterium 5. Procesy — kryterium 6. Wyniki w relacjach z klientami/obywatelami.
Tabela 14. Kryteria i podkryteria „Wyników” w Modelu CAF 2013
Kryterium Podkryterium
Kryterium 6. Wyniki w relacjach z klientami/obywatelami 6.1. Pomiary postrzegania. 6.2. Pomiary efektywności.
Kryterium 7. Wyniki w relacjach z pracownikami 7.1. Pomiary postrzegania. 7.2. Pomiary efektywności.
Kryterium 8. Wyniki odpowiedzialności społecznej 8.1. Pomiary postrzegania. 8.2. Pomiary efektywności.
Kryterium 9: Wyniki kluczowe 9.1. Wynik zewnętrzny: efekty bezpośrednie i skutki długofalowe w zakresie wyznaczanych celów. 9.2. Wynik wewnętrzny: poziom wydajności.
Źródło: Opracowanie na podstawie Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę CAF 2013 (2012), KPRM, Departament Służby Cywilnej, https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/doskonalenie_ organizacji_publicznych_poprzez_samoocene_caf_2013.pdf, Dostęp 02.05.2018.
Jeżeli więc dysponujemy wynikami dotyczącymi np. relacji z pracownikami (wyniki ankiety 360 stopni) to musimy dokonać analizy kryterium 3 i zobaczyć czy ta informacja ma związek z badaniami satysfakcji pracowników. Jeżeli takiego dowodu nie znajdziemy w Potencjale, to nie możemy tego wyniku uznać za dowód naszego działania. Podobnie należy podejść do innych wyników i konfrontować je z dowodami w kryteriach Potencjału.
Przy ocenie wyników funkcjonowania organizacji należy brać również pod uwagę na-stępujące atrybuty:
•
trendy — czy są pozytywne, negatywne lub nie zmieniają się (mając na uwadze, że trend możemy określić na podstawie przynajmniej trzech wyników);
•
cele — czy organizacja (urząd, jednostka, agenda) określiła swoje cele i czy je osiąga;
•
porównania — czy prowadzony jest benchmarking wyników z innymi organizacjami i jak wygląda ona na tle innych;
•
przyczyny — w jakim stopniu osiągnięte wyniki są skutkiem zamierzonych działań i sposobu zarządzania organizacją;
•
zakres — czy organizacja mierzy wyniki swojej działalności we wszystkich obszarach swojej aktywności;
•
podejścia — czyli koncepcji, jaką ma organizacja w zakresie zarządzania w danym obszarze, jej racjonalności, integracji ze strategią i polityką oraz innymi podejściami;
•
wdrożenia — czyli na ile nasze działania są prowadzone systematycznie;
• oceny — czy są prowadzone działania związane z oceną efektywności i skuteczno
ści zarządzania w obszarze danego kryterium na podstawie analizy benchmarkingu
wewnętrznego i zewnętrznego oraz czy osiągnięte wyniki przyczyniają się do do
skonalenia stosowanych podejść i wdrożeń (Buchacz 2005, s. 41).
Wyniki pojawiają się więc wtedy, kiedy rezultaty pracy są mierzalne oraz kiedy mamy świadomość, że osiągamy założone cele. Narzędziami, które to ułatwiają są: system zarządzania jakością, zarządzanie przez cele oraz zarządzanie procesowe.
Wyniki uzyskane przez organizację powinny bezpośrednio odzwierciedlać ilość i jakość zidentyfikowanych dowodów. Działalność polegająca na gromadzeniu wiarygodnych dowodów i informacji oraz na monitorowaniu podjętych inicjatyw ma zasadnicze znaczenie dla procesu samooceny i w konsekwencji dla usprawnienia organizacji publicznych. Im więcej administracji dąży do ciągłego doskonalenia, tym bardziej rozwija się umiejętność gromadzenia i zarządzania informacjami: systematycznie i progresywnie, wewnętrznie i zewnętrznie.
4.6. Punktacje i skale ocen w Modelu CAF
Założenia teoretyczne modelu CAF wskazują, że samoocena doskonałości organizacji to nie tylko ocena zebranych świadectw oraz mierzenie wyników działalności, ale również ocena i mierzenie postrzegania funkcjonowania organizacji przez pracowników oraz otoczenie zewnętrzne. Dlatego organizacje, prowadzące samoocenę według modelu CAF, winny przedstawiać ocenę swojego funkcjonowania w sposób czytelny, w konkretnych mierzalnych jednostkach. Z tego powodu wprowadzono do Modelu CAF skalę punktacji.
W porównaniu z wersją CAF z 2002 roku, w której stosowano skalę od 0 do 5 punktów, obecnie od roku 2006 wykorzystywana jest skala w zakresie od 0 do 100 punktów. W samoocenie według CAF 2013, podobnie jak przy wcześniejszych wersjach, możemy skorzystać z dwóch rodzajów punktacji: klasycznej i dostrojonej. Ich wspólną cechą jest ścisłe powiązanie z cyklem Deminga (Rys. 28) oraz ocenianie osiągniętych wyników (celów) z uwzględnieniem trendu kolejnych pomiarów (Rys. 29). Obydwie metody, pomimo że pozornie prawie tożsame, różnią się zasadniczo, a wyniki punktacji pozyskane metodą klasyczną mogą znacznie różnić się od wyników oceny tych samych dowodów według punktacji dostrojonej (Matla 2010, s. 66). Metoda klasyczna jest narzędziem prostym, które pozwala łatwiej zrozumieć działanie pętli Deminga w organizacji, natomiast punktacja dostrojona jest bardziej dokładna i miarodajna.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie materiałów szkoleniowych: Model CAF 2006 – narzędzie doskonalenia organizacji publicznej, Szkolenie dla Zespołu Samooceny, projekt Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF), MSWiA Warszawa, F5 Konsulting Poznań 2011, slajd nr 55.
Rysunek 29. System oceny punktowej — kryteria „Wyników”
Źródło: Opracowanie własne na podstawie materiałów szkoleniowych Model CAF 2006 – narzędzie doskonalenia organizacji publicznej, Szkolenie dla Zespołu Samooceny, projekt Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF), MSWiA Warszawa, F5 Konsulting Poznań, 2011, slajd nr 61.
Dokonując oceny punktowej potencjału i wyników organizacji, należy przede wszystkim rozstrzygnąć problem czy organizacja prowadzi zamierzone pomiary swojego działania. Istotnym elementem tego pomiaru jest odniesienie się do faktu czy osiągnięte wyniki potwierdzają (zaprzeczają) realizację wcześniej określonych i wytyczonych celów. Jest bowiem zasadnicza różnica pomiędzy prowadzeniem działań podlegających ocenie w odniesieniu do wcześniej sprecyzowanych celów organizacji (strategicznych, operacyjnych, taktycznych), a osiągnięciem wyników, które są przypadkowym zbiorem osiągnięć wynikającym z niezamierzonego działania. W praktyce sprowadza się to do analizy i oceny osiągniętych wyników pod kątem ich bezpośredniego związku z celami wcześniej wytyczonymi przez samą organizację. Zdarza się często, że organizacja dysponuje „przypadkowymi” wynikami swojej działalności, które nie są w żaden sposób związane z określonymi przez nią celami lub są wynikiem realizacji celów innych organizacji. Innymi słowy, organizacja może sięgać do tych wyników, które są związane z jej własnymi celami.
Przy ocenie punktowej również należy mieć na uwadze fakt, że przykłady opisujące podkryteria i kryteria Modelu CAF opisują teoretyczny obraz organizacji idealnej i doskonałej, a wyniki punktowe praktycznej samooceny w sposób prosty i łatwy winny wizualizować stan organizacji w odniesieniu do tego idealnego modelu (Wolska 2009, s. 27–28). Należy pamiętać, że ocena punktowa ma przede wszystkim charakter „szacunkowo-poglądowy”, który pozwala organizacji:
1.
określić obszary, w których konieczne są działania usprawniające lub doskonalące;
2.
określić mocne strony organizacji;
3.
rozpoznać dobre praktyki, na które wskazuje wysoka punktacja;
4.
pokazać, w której fazie cyklu P-D-C-A znajduje się organizacja oraz na ile osiągnięte wyniki są związane z realizacją wyznaczonych celów;
5.
uzyskać obraz funkcjonowania organizacji zarówno w odniesieniu zewnętrznym, jak i wewnętrznym;
6.
dokonać pomiarów osiąganych postępów;
7.
znaleźć wartościowych partnerów do benchmarkingu i benchlearningu (Matla 2010, s.73–74; CAF 2006, s. 51).
Podstawowym założeniem samooceny według modelu CAF jest również wymóg, że końcowa ocena punktowa nie może służyć do porównań (benchmarkingu) z organizacjami z różnych obszarów działania, gdyż byłaby obarczona ryzykiem „wartościowania” w tych organizacjach (CAF 2013, s. 48). Benchlearning jest bowiem w swoim podstawowym założeniu porównywaniem sposobów zarządzania potencjałem i wynikami organizacji. Przy takim kryterium ocena punktowa samooceny CAF może jedynie stanowić punkt wyjścia do benchlearningu oraz wstępnego określenia mocnych stron i obszarów do poprawy (CAF 2006, s. 51).
Należy również podkreślić fakt, że ocena punktowa samooceny według CAF nie jest również oceną w pełni obiektywną. Wynika to z faktu, że model w swoich założeniach pozostawia decyzję o przyznaniu punktacji zespołowi samooceny, co teoretycznie powinno wzmacniać jej obiektywizm. Należy jednak pamiętać, że wynik końcowy samooceny, pomimo że uzyskiwany jest w ramach konsensusu zespołu, jest jednak sumą wielu innych pozamodelowych czynników, które przyczyniają się do braku obiektywizmu zespołu. Do najważniejszych można zaliczyć: interpretację i podejście do oceny dowodów, stopień „przyswojenia” modelu, atmosferę panującą w organizacji, skład zespołu samooceny, relacje pomiędzy kierownictwem organizacji i pracownikami, relacje pomiędzy członkami zespołu samooceny. Istotnym czynnikiem, który wpływa na punktację końcową samooceny, jest również fakt czy jest to pierwsza przeprowadzana samoocena w organizacji, czy też kolejna. Praktyka wskazuje również, że ocena punktowa w modelu CAF staje się też często „ambicjonalnym” celem kierownictwa organizacji, które oczekuje od zespołu maksymalnie wysokiej punktacji, nie zwracając uwagi na jej powiązanie z dowodami zebranymi w trakcie samooceny. W konsekwencji zdarzają się też sytuacje, w których przyznana końcowa ocena punktowa staje się zarzewiem konfliktów pomiędzy komórkami organizacyjnym lub ich kierownikami. Brak dokładności i obiektywizmu przyznanej punktacji jest też często argumentem wykorzystywanym przez przeciwników stosowania Modelu CAF do oceny funkcjonowania organizacji, by uznać metodę samooceny za niedającą adekwatnego obrazu organizacji.
Punktacja i przedstawiające ją prezentacje graficzne (Wyk. 16) są wykorzystywane zazwyczaj do porównań wewnętrznych (rzadko zewnętrznych), przedstawiając co się w organizacji zmieniło, uwidoczniając wzrost potencjału i wyników organizacji lub braku postępów. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że najważniejszym celem punktacji jest graficzne uwypuklenie mocnych stron i obszarów doskonalenia w organizacji, a nie sama punktacja.
Wysoka punktacja pokazuje, że w ocenianym obszarze (kryterium, podkryterium, przy-kład) wskazano tzw. „mocną stronę”, czyli zespół dowodów, świadczących o ponadstandardowych osiągnięciach i wynikach instytucji. Natomiast niska punktacja powinna wskazywać na „obszar doskonalenia”, czyli płaszczyznę, w której nie ma świadectw lub wyników działań. Założenia teoretyczne i praktyka CAF wskazują, że brak odpowiednio moc
nych dowodów lub brak jakichkolwiek dowodów w danym obszarze jest równoznaczny z powstaniem i określeniem obszaru doskonalenia. Wykres 16. Przykładowe graficzne porównanie wyników samooceny CAF
Źródło: Opracowanie własne.
Badania przeprowadzone z okazji pięciolecia stosowania CAF 2006, dotyczące zastosowania punktacji (Staes, Thijs, Stoffels, Geldof 2012, s. 87–89) wskazują, że europejskie organizacje publiczne najczęściej korzystają z punktacji klasycznej — czyli 70,3% z 370 badanych organizacji, 23,5% wykorzystuje punktację dostrojoną, a 6,2% twierdzi, że nie stosuje żadnej punktacji. Wyniki badań wskazują również na pewne zależności pomiędzy TQM, CAF i wykorzystywaną punktacją:
1.
większość badanych organizacji korzysta z punktacji klasycznej przy pierwszej samoocenie, niezależnie od ich wcześniejszych doświadczeń z filozofią i narzędziami TQM;
2.
większość organizacji, które mają za sobą doświadczenie stosowania TQM lub EFQM, nadal korzysta z punktacji klasycznej;
3.
wraz z szerszym wykorzystywaniem Metody CAF, częściej stosowana jest punktacja dostrojona.
4.6.1. Punktacja klasyczna
System punktacji klasycznej w swoim założeniu jest preferowany dla organizacji, które są dopiero na początku drogi doskonalenia z wykorzystaniem modelu CAF. „Punktowanie” w punktacji klasycznej polega na łącznej ocenie wszystkich dowodów i świadectw, jakie zgromadziliśmy dla danego podkryterium szczegółowego. Praktycznie polega ma kwalifikacji zespołu zebranych dowodów do określonej fazy cyklu PDCA oraz przyznaniu określonej liczby punktów przewidzianych dla tej fazy (Tab. 14). Takie podejście prowadzi jednak, jak już wspomniano, do przedstawienia potencjału i wyników samooceny organizacji w sposób mało precyzyjny i miarodajny, sprzyjając jednakże zrozumieniu stosowania cyklu Deminga oraz metodologii CAF. Punktacja klasyczna jest oceną bardzo szacunkową, ukierunkowaną na adekwatność, liczbę oraz moc dowodów. W systemie tej punktacji obowiązuje również zasada „drabiny” (Matla 2012, s. 67), co praktycznie oznacza, że jeżeli dane świadectwo zaliczymy do wyższej fazy cyklu PDCA (np. „Sprawdź”), to należy przyjąć, że mamy zaliczoną niższą (np. „Planuj”), niezależnie od tego czy przeszliśmy przez nią czy też nie. Taka sytuacja może wystąpić wtedy, kiedy nie mamy dowodów na planowanie, działanie, a jedynie dowód w fazie sprawdzania.
Ocena dowodów w punktacji klasycznej jest również kumulatywna, co oznacza, że
o zaliczeniu zespołu dowodów do określonego przedziału punktacji decyduje już sam fakt istnienia świadectw i dowodów, mieszczących się w najwyższej fazie cyklu doskonalenia PDCA (Matla 2015, s. 1).
Tabela 15. Skala oceny kryteriów „Potencjału” — punktacja klasyczna
Faza Skala ocen Potencjału Punkty
Nie działamy na tym polu. Nie posiadamy żadnych lub prawie żadnych informacji. 0–10
Planuj Mamy takie plany. 11–30
Wykonaj Właśnie się tym zajmujemy. 31–50
Sprawdź Sprawdzamy / dokonujemy przeglądu tego czy zajmujemy się sprawami właściwymi i czy we właściwy sposób. 51–70
Popraw Dokonujemy dostosowań (tam gdzie należy) na podstawie sprawdzianu/przeglądu. 71–90
P-D-C-A We wszystkich działaniach, z regularnym planowaniem, realizacją i dostosowaniem, uczymy się od innych. Na omawianym obszarze wkroczyliśmy w cykl stałego udoskonalania. 91–100
Źródło: Opracowanie własne na podstawie CAF 2013. Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę, KPRM., Departament Służby Cywilnej, Warszawa, s. 50.
W trakcie oceny punktowej pojawiają się takie sytuacje, w których przytoczone dowody i świadectwa nie kwalifikują się do żadnej z faz PDCA (nie mają odniesienia do planowania, działania, sprawdzania oraz doskonalenia w organizacji) i są wyłącznie informacją o zaistniałym fakcie lub informacją opisującą jakieś zdarzenie. Takie informacje należy wtedy odnieść do punktacji w przedziale 1–10 (Tab. 15).
Ważnym elementem prowadzenia oceny punktowej potencjału organizacji w punktacji klasycznej jest również stosowanie jednolitego podejścia w „punktowaniu” do wszystkich kryteriów i podkryteriów modelu. Dokonując oceny dowodów w oparciu o punktację klasyczną w odniesieniu do kryteriów potencjału, analizujemy dowody jako zespoły (grupy) dowodów, odnosząc się równocześnie do poszczególnych faz cyklu PDCA .
Natomiast przy punktowej ocenie kryteriów wyników samooceny należy wziąć pod uwagę fakt, że wyniki pomiarów muszą mieć związek przyczynowo-skutkowy z wcześniej założonymi i wytyczonymi przez organizację celami lub zaplanowanymi działaniami (Tab. 14). Innymi słowy za wynik możemy uznać tylko to, co było zamierzonym efektem.
Tabela 16. Skala ocen kryteriów „Wyników” — punktacja klasyczna
Skala oceny „Wyników” Punkty
Nie mierzono żadnych wyników i/lub brak informacji. 0–10
Kluczowe wyniki są mierzone i wykazują tendencje spadkowe; i/lub wyniki nie osiągają wyznaczonych celów. 11–30
Brak zmian w wynikach; i/lub osiągnięcie niektórych z wyznaczonych celów. 31–50
Trend poprawy wyników; i/lub osiągnięcie większości z wyznaczonych celów. 51–70
Trend znacznej poprawy wyników; i/lub osiągnięcie wszystkich z wyznaczonych celów. 71–90
Uzyskanie doskonałych i trwałych wyników. Osiągnięcie wszystkich z wyznaczonych celów. Pozytywny rezultat porównań z odpowiednimi organizacjami w zakresie wszystkich kluczowych wyników. 91–100
Źródło: CAF 2013. Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę, KPRM, Departament Służby Cywilnej, Warszawa, s. 46–47.
Kolejny element oceny punktowej wyników organizacji w punktacji klasycznej jest związany z określeniem trendów wyników. Dokonując oceny punktowej trendów poszczególnych pomiarów w obszarze danego podkryterium należy oszacować wspólny, ogólny trend wszystkich pomiarów w obrębie podkryterium, a następnie przyznać mu określoną liczbę punktów wg tabeli (Tab. 16) lub ocenić punktowo trendy poszczególnych pomiarów w obszarze danego podkryterium, a potem uśrednić wynik (Matla 2015, s. 1). Należy również pamiętać, że skala oceny „Wyników” w punktacji klasycznej nie oddziela trendu wyników i osiągnięcia celów. Wymiary te powinny być oceniane łącznie.
Praktyka wskazuje, że stosowanie punktacji klasycznej sprzyja zawyżaniu wyników. Jest to często wynikiem nadinterpretacji świadectw i dowodów, co z kolei może się przyczyniać do nie dostrzegania postępu, jaki zaistniał w organizacji w trakcie kolejnych samoocen.
4.6.2. Punktacja dostrojona
Punktacja dostrojona jest to punktowa ocena organizacji, która w przeciwieństwie do punktacji „klasycznej” umożliwia bardziej szczegółową i bliższą rzeczywistości organizacyjnej ocenę punktową, pozwalając na równoczesną ocenę punktową każdej z faz cyklu PDCA (CAF 2013, s. 48–49). Stosowanie tej punktacji jest zalecane w tych organizacjach, które mają już doświadczenie w stosowaniu Modelu CAF oraz w tych, które realizują działania (wykonaj), ale często bez dostatecznego lub sformalizowanego planowania (zaplanuj). Stosowanie punktacji dostrojonej może również dać organizacji więcej informacji o obszarach do poprawy oraz wskazać czy należy oddziaływać na trend, czy też skoncentrować się na osiąganiu założonych celów. System punktacji dostrojonej w obszarze „Potencjału” zakłada, że każdy cykl może zachodzić odrębnie w każdej fazie, a każda faza cyklu jest oceniana oddzielnie i niezależnie od pozostałych.
Tabela 17. Skala oceny kryteriów „Potencjału” — punktacja dostrojona
Skala punktacji potencjału — punktacja dostrojona
Faza cyklu PDCA Zakres 0-10 11-30 31-50 51-70 71-90 91-100 Suma
Dowody Brak dowodów lub znikoma wiedza Niewielka liczba słabych dowodów, dotyczących niektórych obszarów Niewielka liczba wystarcza-jących dowodów dotyczących odpowiednich obszarów Mocne dowody, dotyczące większości obszarów Bardzo mocne dowody, dotyczące wszystkich obszarów Doskonałe dowody, porównane z innymi organizacjami dotyczące wszystkich obszarów
Zaplanuj Planowanie uwzględnia potrzeby i oczekiwania interesariuszy. Planowanie wykonuje się regularnie, w odniesieniu do wszystkich części organizacji.
Punktacja
Wykonaj Zaplanowane działania są wykonywane i zarządzane poprzez zdefiniowane procesy i rodzaje odpowiedzialn ości, jest to rozłożone na wszystkie odpowiednie części organizacji i realizowane systematycznie.
Punktacja
Sprawdź Określone procesy są monitorowane przy użyciu odpowiednich wskaźników i regularnie monitorowane przez odpowiednie części organizacji.
Punktacja
Popraw Działania usprawniające i korygujące są podejmowane w następstwie sprawdzenia w odpowiednich częściach organizacji i są dokonywane regularnie.
Punktacja
Źródło: CAF 2013. Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę, KPRM., Departament Służby Cywilnej, Warszawa 2013, s. 51.
Wykorzystując ocenę punktową potencjału według punktacji dostrojonej należy (Tab. 17):
1.
odnieść się do każdej z poszczególnych faz cyklu PDCA (zaplanuj, wykonaj, sprawdź, popraw),
2.
znaleźć mocne i słabe strony organizacji w każdej z faz cyklu oraz przyznać ocenę ogólną. Ocenę tę należy poprzeć przykładami lub dowodami,
3.
opisać skrótowo wszystkie przykłady lub dowody w poszczególnych polach czterech faz oraz obliczyć średnią dla każdej z nich.
Prowadzenie samooceny z wykorzystaniem punktacji dostrojonej dostarcza bowiem organizacji bardziej precyzyjnej oceny punktowej dzięki „szacowaniu” siły zgromadzonych dowodów. „Dostrajanie” punktacji odnosi się właśnie do tego szacowania mocy dowodów. W systemie punktacji „dostrojonej”, w przeciwieństwie do punktacji „klasycznej”, dowody oceniamy odrębnie dla każdej fazy PDCA, według przyjętej skali (Tab.18), uwzględniając moc oraz ich liczbę. Następnie szacujemy siłę dowodów w każdej fazie, wyciągając średnią arytmetyczną (suma P+D+C+A/4). W punktacji tej nie możemy „przeskakiwać” wcześniejszych faz cyklu, jak to jest możliwe przy punktacji klasycznej.
Ocena obszarów Wyników w punktacji dostrojonej jest niezwykle przejrzysta i łatwa. Polega na osobnej ocenie zespołu świadectw pod kątem trendu kolejnych pomiarów oraz osobnej ocenie stopnia osiągnięcia celów. Osiągnięte wyniki uśredniamy i dzielimy sumę punktacji przez dwa. Wykorzystując punktację dostrojoną do oceny wyników organizacji należy szczególną uwagę zwrócić na analizę trendów wyników za ostatnie 3 lata oraz osiągnięcie założonych celów w ostatnim roku. Precyzując punktację należy przyznawać ocenę za trendy i osiągnięcie celów, w granicach od 0 do 100 punktów na 6-poziomowej skali punktacji.
Tabela 18. Skala oceny kryteriów „Wyników” — punktacja dostrojona
Zakres 0–10 11–30 31–50 51–70 71–90 91–100
Trendy Brak pomiaru Trend negatywny Trend płaski lub niewielki postęp Trend podtrzymany Postęp znaczny Pozytywne wyniki porównań z innymi organizacjami
Punktacja
Cele Brak informacji lub informacje mało wiarygodne Wyniki nie osiągają celów Osiągnięto nieliczne cele Osiągnięto większość istotnych celów Osiągnięto większość istotnych celów Osiągnięto wszystkie cele
Punktacja
Źródło: Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę CAF 2013 (2012), Warszawa, KPRM, Departament Służby Cywilnej, s. 53.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że organizacje stosujące samoocenę CAF często uzyskują bardzo niską punktację w obszarze Wyników. Tego faktu nie należy jednak bezpośrednio wiązać z brakiem rezultatów działania organizacji. Przyczyny takiego rezultatu samooceny są zazwyczaj związane z brakiem działań w zakresie pomiaru i efektów działalności organizacji.
4.7. Stosowanie Wspólnej Metody Oceny (CAF) w polskich i małopolskich urzędach jednostek samorządu
4.7.1. Wprowadzenie
Na projektowanie i realizację procesu samooceny według Modelu CAF w organizacjach sektora publicznego wpływa wiele czynników, które w istotny sposób determinują prowadzenie całego procesu samooceny. Kultura organizacyjna, zaangażowanie w doskonalenie, dążenie do ciągłej poprawy z wykorzystaniem metod i narzędzi TQM, determinacja przywódców oraz liderów organizacji wraz z zaangażowaniem szeregowych pracowników — to tylko niektóre z czynników, które mogą istotnie wpłynąć na sposób prowadzenia samooceny oraz jej końcowy wynik.
Stosowanie samooceny w sektorze publicznym, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego, jest stosunkowo proste i przejrzyste. Jednak, aby osiągnąć taki stan, należy przestrzegać metodologii CAF oraz konsekwentnie realizować kolejne kroki procesu samooceny. Istotnym elementem wewnętrznej oceny organizacji jest również inspiracja oraz wsparcie kierownictwa dla tego działania, umiejętne kierowanie zespołem samooceny CAF oraz zaangażowanie pracowników. Prowadząc analizę procesu projektowania i realizacji samooceny CAF w polskich i małopolskich JST autor prowadził badania i obserwacje w zakresie praktycznego implementowania metodologii CAF w odniesieniu do stosowania przez nie tzw. „dziesięciu kroków doskonalenia organizacji” (CAF 2013, s. 12).
4.7.2. Organizacja procesu samooceny w wybranych urzędach jednostek samorządu terytorialnego
W procesie organizacji i planowania samooceny CAF można zauważyć szereg elementów zewnętrznych i wewnętrznych, które determinują już na samym początku procesu samooceny jej sposób prowadzenia. Istotnym elementem zewnętrznym, który istotnie wpływa na organizację całego procesu samooceny CAF, jest podejście do realizacji projektów firm doradczych, które w przeważającej większości badanych i obserwowanych urzędów wspomagały wprowadzenie CAF. Ważnym elementem jest też bezpośrednie zaangażowanie w prowadzoną samoocenę wspomagających ją ekspertów i konsultantów. Rola konsultanta/doradcy w organizacji jest niezwykle ważna w procesie planowania samooceny. To on zazwyczaj wskazuje naczelnemu kierownictwu i koordynatorowi CAF jakie działania należy podjąć oraz jak je prowadzić. W polskiej praktyce wdrożeń CAF przyjęto, że konsultant prowadzi szkolenia z zakresu metody CAF, a później również wspomaga organizację w trakcie przeprowadzenia samooceny. Ekspert wspomaga również jednostkę w określaniu i opracowaniu projektów doskonalących. Jego wiedza i doświadczenie powinny być gwarancją przeprowadzenia samooceny na optymalnym poziomie jakości. Niestety z biegiem lat można zauważyć w Polsce niepokojące zjawisko, że samoocenę CAF wspierają często „eksperci”, których wiedza i doświadczenie w zakresie CAF są znikome. Jest to efekt wyłaniania firm doradczych, ekspertów oraz konsultantów, w oparciu o najważniejsze kryterium doboru jakim jest zaproponowana w procesie przetargowym najniższa cena za usługę doradczą, a nie wiedza i doświadczenie.
Dotychczasowa zaobserwowana praktyka stosowania CAF w Polsce wskazuje, że optymalny plan zewnętrznego wsparcia organizacji w procesie przygotowania do stosowania modelu CAF oraz przeprowadzenia samooceny powinien obejmować około 80 godzin szkoleń, warsztatów i konsultacji, w tym:
•
warsztaty dla kierownictwa jednostki na temat zasad i metodologii oraz korzyści z przeprowadzenia samooceny;
•
szkolenie specjalistyczne dla koordynatora CAF oraz osoby wpierającej (przewodniczącego zespołu CAF) w zakresie prowadzenia procesu samooceny;
•
konsultacje dla kierownictwa jednostki w zakresie wstępnej analizy funkcjonowania urzędu, uzgodnienia celów samooceny, identyfikacji potencjalnych zagrożeń dla realizacji projektu, organizacji procesu samooceny w jednostce;
•
zajęcia warsztatowe dla członków zespołu samooceny na temat metody CAF oraz sposobu prowadzenia samooceny;
•
wsparcie doradcze w procesie samooceny, w tym konsultacje wspierające samoocenę indywidualną członków zespołu samooceny (grup samooceny) oraz warsztaty uzgadniające końcowy wynik samooceny (warsztaty konsensusu);
•
konsultacje z zakresu opracowania sprawozdania z wyników samooceny, ustalania priorytetów działań doskonalących, zasad zarządzania projektem oraz sposobu monitorowania wdrożenia projektów doskonalących (Specyfikacja techniczna… 2011,
s. 1–4).
Dobrą praktyką szkoleniową jest prowadzenie warsztatów poza siedziba urzędu co sprzyja podniesieniu końcowej efektywności szkoleń. Ponieważ szkolenia prowadzone w siedzibie jednostki mają istotną wadę: uczestnicy są odrywani od szkolenia przez bieżące sprawy lub przełożonych i przejawiają skłonność do powrotu do obowiązków służbowych w trakcie szkolenia. Zjawisko to dotyczy w większym stopniu mniejszych urzędów, gdzie pracownicy z reguły są zaangażowani w realizację wielu procesów i działań. Istotnym elementem planowania zastosowania CAF jest również czas jaki jest przeznaczony na prowadzenie szkoleń i warsztatów w urzędzie. Zaobserwowana praktyka realizacji projektów CAF w Polsce wskazuje, że na przestrzeni ostatnich lat został on znacznie zredukowany z około 36 godzin szkoleń (Informator dla urzędów 2011, s. 7) i warsztatów w 2011 roku do zaledwie 8 godzin w roku 2015 (System wsparcia… 2015, s. 14–15). Czas przeprowadzenia samooceny nie jest ściśle określony w metodologii CAF jednak praktyka oraz obserwacje autora wskazują, że najbardziej optymalnym czasem jest okres około dwunastu tygodni (Rys. 30).
Realizacja pierwszych projektów CAF w Polsce, w latach 2008–2012 wymagała pięciu miesięcy działań. W roku 2015 wymagania określone przez MAiC (obecnie MSWiA) zmniejszyły ten czas do jednego miesiąca, co wydaje się być jednak sprzeczne z ideą doskonalenia i podejścia projakościowego jakie leżą u podstaw CAF. Niestety podstawowym celem realizowanych w tym czasie samoocen było wykazanie formalnego zakończenia projektu, w przyjętym przez zamawiającego czasie, a nie jakość realizowanych działań w ramach samooceny według CAF.
Rysunek 30. Przykładowy harmonogram zastosowania CAF
Źródło: Opracowanie własne.
Model CAF może wdrożyć każda organizacja sektora publicznego niezależnie od swojej specyfiki, wielkości i struktury. Model może być stosowany niezależnie od faktu czy jest to organizacja stosującą od dawna podejście projakościowe w funkcjonowaniu, czy też jest dopiero na początku tej drogi. Takie holistyczne podejście do wykorzystania modelu ułatwiają jego metodologiczne założenia. Założenia te zostały ujęte w tzw. dziesięciu krokach samooceny (Rys. 31) (Wspólna Metoda… 2009, s. 44; CAF 2013, s. 12).
Kroki te obejmują trzy fazy: przygotowawczą, samoocenę oraz ustalanie priorytetów i planowanie usprawnień (Rys. 32).
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Doskonalenie Organizacji Publicznych poprzez samoocenę. CAF 2013, Warszawa, KPRM, s. 12
Rysunek 32. Fazy procesu samooceny według metody CAF 2013
Źródło: Poświadczenie Jakości Stosowania CAF, projekt „Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą”, realizowanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w partnerstwie z F5 Konsulting Sp. z o.o. F5 Konsulting, MSWIA, F5 Konsulting, Warszawa 2010, s. 13.
4.7.2.1. Planowanie procesu samooceny
Planowanie i organizacja procesu samooceny to pierwszy i zarazem najważniejszy krok w procesie stosowania modelu CAF w JST. Jego celem jest nie tylko zabezpieczenie organizacyjne samooceny, ale też zjednanie pracowników organizacji, kierownictwa oraz innych interesariuszy do idei zastosowania samooceny jako metody doskonalenia. Dlatego w ramach przygotowań należy poświęcić odpowiednio dużo uwagi informowaniu pracowników, „środowiska urzędu” oraz społeczności lokalnej o planach przystąpienia do projektu, jak i o kolejnych etapach jego realizacji. Planując stosowanie modelu CAF 2013 w organizacji, należy wziąć pod uwagę szereg czynników, które mają wpływ na proces implementacji. Do najważniejszych należy zaliczyć: wielkość organizacji, zakres samooceny, czasochłonność oraz czas trwania samooceny. Dobrą praktyką wdrożeń modelu CAF jest przygotowanie na tym etapie ramowego terminarza prowadzenia samooceny. Powinien on obejmować: określenie etapów (kroków), zakresu prac, szacunkową czasochłonność realizacji każdego etapu oraz szacunkowy kalendarzowy czas trwania (Tab. 19).
Na fazę przygotowawczą samooceny składają się dwa pierwsze kroki: „Organizacja i planowanie procesu samooceny” oraz „Upowszechnienie informacji o projekcie samooceny”. Właściwe zaplanowanie i zorganizowanie działań w ich ramach to poprawne przeprowadzenie całego procesu samooceny i uzyskanie optymalnego obrazu diagnozowanej jednostki.
W procesie organizacji procesu samooceny strategiczną rolę odgrywają przywódcy jednostki. Na etapie planowania procesu samooceny istotnym zagadnieniem jest również konieczność przedstawienia kierownictwu zasad i celów zastosowania modelu CAF. Często zdarza się bowiem, że kierownictwo jednostki samorządu terytorialnego zgłasza akces do realizacji projektu samooceny wg. CAF, np. pod wpływem impulsu wynikającego z informacji wskazującej na możliwość pozyskania dodatkowych zewnętrznych środków finansowych, uzyskania dodatkowych punktów w procesie rekrutacji do innych projektów lub pod innym zewnętrznym „naciskiem”. Takie podejście prowadziło najczęściej do marginalizowania idei i procesu samooceny CAF w samej jednostce. Brak informacji, a co za tym idzie brak zrozumienia zasad i celów samooceny CAF przez kierownictwo, to na tym etapie procesu implementacji modelu podstawowy problem, na jaki można się natknąć w trakcie planowania samooceny. Brak informacji o celach CAF najczęściej ma swoje przełożenie na kolejne kroki procesu samooceny, a co za tym idzie na końcowy wynik. Uzyskanie wiedzy na temat metody CAF i związane z tym wzmocnienie zaangażowania przywódców jednostki to podstawowe cele szkoleń jakie powinny objąć kierownictwo na etapie przygotowania samooceny.
Tabela 19. Ramowy terminarz zastosowania modelu CAF 2013 w jednostce samorządu terytorialnego
Etap/Krok Zakres prac Czasochłonność etapu Czas trwania
Krok 1. Organizacja i planowanie procesu samooceny Prezentacja kierownictwu organizacji celów i zasad stosowania modelu. Wytypowanie koordynatora CAF. Określenie zakresu samooceny. Określenie zasad powoływania zespołu samooceny (grup samooceny). Ustalenie zasad zarządzania projektem samooceny. 1–2 dni 1 tydzień
Krok 2. Upowszechnienie informacji o projekcie samooceny • Opracowanie planu komunikacji. • Upowszechnienie planu komunikacji w środowisku organizacji i pośród interesariuszy zewnętrznych. 1–3 dni 1 tydzień
Krok 3. Utworzenie zespołu samooceny • Powołanie zespołu samooceny (grup samooceny). • Powołanie koordynatora CAF. • Formalne powołanie w/w osób aktem wewnętrznym organizacji. 1–2 dni 1 tydzień
Krok 4. Organizacja szkoleń Przeprowadzenie szkoleń dla kierownictwa organizacji, koordynatora CAF oraz zespołu samooceny. 3–4 dni 2 tygodnie
Krok 5. Przeprowadzenie samooceny Zbieranie informacji i dowodów. Przeprowadzenie warsztatu konsensusu. w zależności od zakresu samooceny i wielkości organizacji oraz liczebności zespołu samooceny 4 tygodnie
Krok 6. Sporządzenie sprawozdania z wyników samooceny Opracowanie i upowszechnienie w organizacji i na zewnątrz wyników samooceny. 1–3 dni 1 tydzień
Krok 7. Sporządzenie projektu planu doskonalenia Przygotowanie projektów doskonalących. 1–3 dni 1 tydzień
Krok 8. Upowszechnienie informacji o planie doskonalenia • Opracowanie i upowszechnienie planu doskonalenia. • Realizacja projektów doskonalących. 1–2 dni 1 tydzień
Krok 9. Realizacja planu doskonalenia Realizacja planu doskonalenia (projektów usprawnień). Upowszechnienie informacji o zakończeniu realizacji projektu. w zależności od liczby i stopnia skomplikowani a projektów doskonalących nie dłużej niż 2 lata
Krok 10. Planowanie następnej samooceny CAF Planowanie i przeprowadzenie następnej samooceny. 1 dzień nie dłużej niż za 2–3 lata
Źródło: Opracowanie własne na podstawie CAF w samorządzie terytorialnym, Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą. Przewodnik po samoocenie według metody CAF 2006. Załącznik 1., Ramowy terminarz wdrożenia modelu CAF 2006 w jednostce samorządu terytorialnego, F5 Konsulting, Warszawa 2010, s. 90–91.
W Polsce, w latach 2008–2012, szkolenia dla kierownictw jednostek samorządu terytorialnego wdrażających CAF były prowadzone powszechnie, wynikały bowiem z założeń realizowanych projektów. W latach 2013–2015 praktyka ta została zaniechana, co doprowadziło do zauważalnego braku wiedzy na temat modelu CAF pośród osób odpowiedzialnych za podjęcie decyzji o zastosowaniu modelu. Brak wiedzy na szczeblu kierowniczym jest tym elementem, który natychmiast przekłada się na zmniejszenie zaangażowania nie tylko kierownictwa, ale i na pracę zespołu samooceny w trakcie stosowania modelu.
Kolejny element planowania procesu samooceny to wybór kandydata na koordynatora CAF w urzędzie. Bezpośrednie i bieżące zarządzanie procesem samooceny to główne zadania koordynatora CAF. Wytypowanie koordynatora CAF (kierownika projektu) jest zadaniem przypisanym naczelnemu kierownictwu jednostki samorządu terytorialnego, a oficjalne wyznaczenie na funkcję koordynatora powinno być potwierdzone aktem prawa we-wnętrznego (zarządzeniem). Dotychczasowa praktyka w zakresie zastosowania CAF w Polsce wskazuje, że funkcję koordynatora samooceny CAF pełnią zazwyczaj sekretarze urzędów. Sekretarz w jednostce samorządu terytorialnego z racji zajmowanego stanowiska jest tym członkiem naczelnego kierownictwa, który posiada wszystkie cechy i umiejętności, o których mowa w metodologii CAF odnośnie roli koordynatora. W polskiej praktyce stanowisko koordynatora CAF jest często łączone ze stanowiskiem pełnomocnika ds. SZJ (funkcjonujący system zarządzania jakością w organizacji). Koordynatorem może być też wybrany każdy inny pracownik, którego dotychczasowe zaangażowanie i doświadczenie gwarantuje (w ocenie kierownictwa) optymalne zarządzanie projektem. Na decyzję o obsadzie stanowiska koordynatora CAF ma też wpływ wielkość urzędu, w którym przeprowadzana jest samoocena. W małych urzędach jest nim zazwyczaj sekretarz, w dużych jest to przeważnie osoba spoza naczelnego kierownictwa organizacji, ale mająca wszystkie po-wyżej wymienione umiejętności i cechy.
4.7.2.2. Rola informacji w procesie samooceny
Jednym z fundamentów metody CAF jest powszechność jej stosowania, powszechność udziału oraz powszechność informowania. Krok drugi w procesie doskonalenia według CAF to związane z tym ostatnim założeniem „Upowszechnienie informacji o projekcie samooceny”. Metodologia samooceny CAF nakazuje, aby wszyscy wewnętrzni i zewnętrzni interesariusze jednostki zostali poinformowani zarówno o przystąpieniu organizacji do stosowania modelu CAF, jak i o każdym postępie prac. Praktyczne działania w tym kroku są związane z opracowaniem i upowszechnieniem formalnego dokumentu jakim jest tzw.
„Plan komunikacji”. Udostępnienie tego planu i zawartych w nim informacji wewnątrz urzędu jest tym elementem metodologii CAF i procesu samooceny, który powinien zachęcać pracowników do aktywnego włączenia się w doskonalenie organizacji. Celem wewnętrznych działań informacyjnych jest również szerokie upowszechnienie wiedzy o projekcie tak, aby zapewnić świadomą pomoc pracowników zarówno w trakcie gromadzenia dowodów i świadectw, jak i w czasie realizacji projektów usprawnień. Dlatego przy tworzeniu planu komunikacji powinny być wykorzystywane formalne i nieformalne metody porozumiewania się. Komunikacja na tym etapie opracowania planu doskonalenia nie powinna jednak wychodzić poza uczestników projektu, a każdy rodzaj aktywności uczestników projektu powinien być udokumentowany. Należy mieć na uwadze, że komunikacja nieformalna może przyczyniać się do powstania nieścisłości i prowadzić do błędów w trakcie dalszej realizacji projektu. Dlatego wszystkie ustalenia, decyzje, zmiany oraz wnioski poczynione werbalnie winny być zawarte w dokumentacji jako notatki i wnioski z dyskusji. Upowszechnienie informacji na zewnątrz ma za zadanie uzyskanie poparcia wszystkich interesariuszy jednostki samorządu terytorialnego dla realizacji projektu, jak również przekazanie im danych o procesie samooceny i jej końcowych efektach. Za opracowanie i formalne rozpowszechnienie planu komunikacji w jednostce i w jej otoczeniu odpowiada koordynator CAF. Plan taki powinien być wprowadzany przez kierownictwo organizacji wewnętrznym formalnym zarządzeniem.
Rysunek 33. Komunikacja wewnętrzna i zewnętrzna w ramach CAF na przykładzie „Planu komunikacji” Urzędu Gminy Sękowa
Źródło: Plan komunikacji w ramach projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”, Załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 91/2015 Wójta Gminy Sękowa z dnia 13.08.2015.
Plan komunikacji musi ponadto precyzować zakres informacji oraz sposoby i częstotliwość jej dostarczania do każdej z wymienionych wyżej grup interesariuszy. Musi opisywać sposoby komunikowania się uczestników samooceny w organizacji, jak również komunikację pomiędzy uczestnikami projektu a jego otoczeniem (innymi organizacjami, społecznościami, mediami, itp.) (Rys. 33).
W polskich realiach „Plany komunikacji” są opracowywane i publikowane formalnie jako obligatoryjny wymóg projektowy. Wydaje się jednak, że plany te nie spełniają założonych celów informacyjnych. Są raczej traktowane jak oficjalny i biurokratyczny element metodologii samooceny, niż jako rzeczywiste źródło informacji o CAF, która ma dotrzeć do wewnątrz i na zewnątrz organizacji. Najczęściej wynika to z faktu niskiego poziomu kultury informacyjnej w organizacji, skutkującego nieefektywnym przepływem informacji przez poszczególne komórki organizacyjne lub niezrozumienia zasad CAF przez osoby kierujące projektem. Takiemu podejściu sprzyja fakt, że plany komunikacji, przygotowywane w ramach realizowanych w Polsce projektów, nie są tworzone przez samych beneficjentów, ale dostarczone w postaci gotowego szablonu, który wystarczy jedynie uzupełnić niezbędnymi i podstawowymi informacjami o organizacji. Obserwacje poczynione przez autora w parudziesięciu polskich i małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego potwierdzają fakt, że opracowanie i upublicznienie informacji z „Planu komunikacji” jest raczej „sztuką dla sztuki” i ogranicza się zazwyczaj jedynie do zamieszczenia informacji na stronie www urzędu. W wielu urzędach informacje zawarte w planach komunikacji z reguły nie docierają do szerokiego gremium pracowników i są najczęściej udziałem tylko kierownictwa i najbliższego otoczenia zespołu samooceny.
Optymalnie opracowany plan komunikacji powinien zawierać również opis środków jakimi jednostka będzie mobilizować swoich pracowników do udziału w procesie samooceny, wskazując metody oraz narzędzia mobilizacji i zaangażowania. Zachęty finansowe są w warunkach polskich najbardziej skuteczną formą mobilizowania pracowników do wykonywania dodatkowych działań. Taką formę mobilizowania stosuje zaledwie 1–2% polskich jednostek samorządu terytorialnego wdrażających CAF i jest to zazwyczaj symboliczna gratyfikacja po zakończeniu realizacji projektu. Pośród innych narzędzi pozafinansowego motywowania osób zaangażowanych w projekt najczęściej praktykuje się pochwały kierownictwa, np. w formie listu gratulacyjnego, dyplomu, bądź informacji przekazanej do ogółu pracowników i środowiska urzędu.
Sposoby wewnętrznego i zewnętrznego informowania zainteresowanych stron o realizacji projektu CAF mogą przyjąć różną formę i sposób komunikacji. Mogą mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Praktyczne doświadczenia wskazują, że najczęściej wykorzystywane są bezpośrednie spotkania z pracownikami, publikowanie informacji, prezentacji i sprawozdań na tablicach ogłoszeń, w intranecie lub udostępnianie informacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej.
4.7.3. Proces samooceny
Planując proces samooceny w jednostce samorządu terytorialnego, kierownictwo musi określić ramowy zakres samooceny jednostki i we współpracy z wybranym koordynatorem CAF podejmuje decyzję o zakresie samooceny, czy zostanie nią objęty cały urząd, ze wszystkimi jego komórkami organizacyjnymi, wydziałami (departamentami), biurami, ze-społami, stanowiskami, czy też jedynie część jego struktury. Decyzja o wyłączeniu z samooceny określonych komórek organizacyjnych powinna być podejmowana jedynie w wyjątkowych, uzasadnionych okolicznościach. Możliwe też jest przeprowadzenie samooceny w jednej lub paru komórkach organizacyjnych jednostki, pod warunkiem że obszar diagnozy CAF będzie dotyczył jednego, spójnego merytorycznie obszaru działania np. wydziału komunikacji w starostwie lub wydziału spraw obywatelskich w urzędzie miasta.
Metoda CAF z założenia nie koliduje z systemem zarządzania jakością wg. ISO 9001 ani z jakimikolwiek innymi — formalnymi lub nieformalnymi systemami zarządzania jednostką (np. ISO 27 000, ISO 14 000, kontrolą zarządczą, diagnozą PRI, EFQM, audytem finansowym). Jeżeli urząd ma aktualny certyfikat jakości ISO, zastosowanie modelu CAF jest łatwiejsze, ponieważ dokumentacja systemu ISO okazuje się niezwykle przydatna podczas samooceny. Audytorzy wewnętrzni SZJ powinni być też brani pod uwagę podczas kompletowania składu zespołu samooceny, ponieważ ich doświadczenie i znajomość podejścia projakościowego w organizacji będą istotne podczas realizacji projektu.
4.7.3.1. Tworzenie grup samooceny
Krok trzeci w procesie samooceny to „Utworzenie grup samooceny”. Optymalny dobór zespołu samooceny to ważny element, który wpływa na przeprowadzenie samooceny oraz jej ostateczny rezultat. Działania organizacyjne na tym etapie obejmują określenie liczebności, składu i zasad powołania zespołu samooceny oraz wyznaczenie reprezentatywnej grupy pracowników do pracy w zespole samooceny wraz z przewodniczącym zespołu. Przy doborze pracowników do zespołu samooceny należy zwrócić szczególną uwagę na dobór właściwej liczebnie grupy samooceny, z uwzględnieniem w jej składzie pracowników reprezentujących wszystkie kluczowe komórki organizacyjne jednostki. Celowe jest rozpoczęcie typowania odpowiednich kandydatur już w fazie organizacji projektu. Liczebność zespołu samooceny determinują dwie okoliczności: sprawność pracy zespołowej i reprezentatywność dla urzędu. Praktyka wskazuje, że najlepszy „efekt zespołowy" osiąga się przy liczebności 10–25 osób — i taka liczebność jest optymalna dla urzędów zatrudniających 25–100 pracowników. W przypadku urzędów większych, zespół samooceny liczący kilkanaście osób może być niewystarczająco reprezentatywny. W takiej sytuacji można zastosować wskaźnik około 10% stanu zatrudnienia: np. grupa samooceny w urzędzie zatrudniającym 300 pracowników składałaby się z około 30 osób. W sytuacji gdy jednostka samorządu terytorialnego zatrudnia dwa do trzech tysięcy pracowników (np. Urząd Miasta Krakowa) zespół samooceny może składać się z kilkudziesięciu osób. Celowe jest wtedy podzielenie zespołu samooceny ma mniejsze grupy, z których każda powinna mieć swojego przewodniczącego.
Zespół samooceny winien mieć swojego formalnego przywódcę, czyli przewodniczącego. Wyznaczenie przewodniczącego zespołu jest ściśle związane z jego wiedzą, kompetencjami i umiejscowieniem w strukturze organizacyjnej jednostki. Wybór następuje na podobnych zasadach na jakich wybiera się koordynatora CAF. Przewodniczącym zespołu może być ta sama osoba, która pełni rolę koordynatora: takie rozwiązanie jest bardziej uzasadnione w jednostkach mniejszych, w których grupa samooceny składa się z kilku członków. Jednak w sytuacji, gdy liczebność grupy samooceny sięga kilkudziesięciu lub więcej osób, celowe jest rozdzielenie funkcji koordynatora i przewodniczącego oraz wyznaczenie przewodniczących poszczególnych zespołów samooceny.
Kierownictwo urzędu powinno mieć na uwadze, że przy wyborze na funkcję członka grupy samooceny podstawą jest dobrowolność. Kierownictwo urzędu powinno uświadomić kandydatów, że nominowanie na funkcję członka zespołu samooceny jest rodzajem nagrody i wyróżnieniem. Nominowany uzyskuje możliwość istotnego wzbogacenia swego zawodowego życiorysu przez zdobycie wartościowego, udokumentowanego doświadczenia w obszarze zarządzania projektem.
Dotychczasowa praktyka prowadzania samooceny według metody CAF wskazuje, że grupy samooceny utworzone w drodze autorytarnego wyznaczenia pracują znacznie gorzej, co rzutuje zarówno na jakość usprawnień, jak i na przebieg procesu implementacji modelu. Niestety takie podejście przy powoływaniu zespołów samooceny CAF jest powszechne. Często decyzja o doborze członków zespołu samooceny jest podejmowana w oparciu o dotychczasową ocenę pracy i zaangażowania pracownika, dlatego członkami zespołu samooceny najczęściej zostają ci pracownicy, którzy „sprawdzili się” przy realizacji innych projektów. Częstą praktyką jest też włączanie w skład zespołu pracowników, którzy dotychczas nie włączali się aktywnie w funkcjonowanie jednostki lub wręcz kontestowali jej funkcjonowanie.
Przy doborze członków zespołu samooceny należy się też zastanowić czy przedstawiciele kadry kierowniczej będą czynnie uczestniczyć w pracach zespołu projektowego, czy też będą jedynie udzielać wsparcia „z drugiej linii". Zwłaszcza w tym drugim przypadku powinniśmy ustalić, w jaki sposób zwierzchnicy będą informowani o postępie prac lub o pojawieniu się ewentualnych problemów, których rozwiązanie może wymagać decyzji kierownictwa urzędu. Bezpośrednie zaangażowanie kierownictwa jednostki z jednej strony może działać mobilizująco na zespół samooceny, ale z drugiej strony może hamować swobodne formułowanie opinii na temat funkcjonowania organizacji oraz ograniczać inicjatywę szeregowych pracowników, którzy mogą obawiać się „wychodzenia przed szereg” lub „krytykowania” przełożonych. Mianowanie członków zespołu samooceny winno być ogłoszone zarządzeniem i upublicznieniem wiadomości w środowisku organizacji.
Kierownictwo jednostki powinno wykazywać stałe zainteresowanie postępami prac wdrożeniowych, a w razie potrzeby służyć wsparciem decyzyjnym lub osobistym uczestnictwem w określonych zadaniach. Sukces projektu jest bowiem niemożliwy bez osobistego zaangażowania przywódców. Tezę tę potwierdzają obserwacje oraz praktyka, osobiste zaangażowanie przywódców pozytywnie wpływa na przebieg samooceny oraz realizację projektów doskonalących.
W trakcie prowadzenia samooceny konieczne jest dokumentowanie poszczególnych etapów zastosowania modelu. Dokumentacja powinna być prowadzona przez koordynatora CAF i zawierać dane o czasie, miejscu spotkania, o osobach w nim uczestniczących oraz określać wypracowane rezultaty.
Dokumentowanie poszczególnych dziesięciu kroków jest przydatne przede wszystkim w zapewnieniu skuteczności zarządzania projektem oraz w udokumentowaniu efektywności procesu stosowania CAF w procesie zewnętrznej weryfikacji, jakim jest „Procedura poświadczenia jakości zastosowania CAF” (Procedura poświadczenia… 2010, s. 1–71). Istotą dokumentowania procesu samooceny wg. CAF jest informacja o prowadzonej samoocenie (Plan komunikacji), udokumentowanie postępu prac (dziesięciu kroków doskonalenia) oraz przedstawienie rezultatów samooceny, co należy jeszcze zrobić, w jakim terminie oraz kto osobiście odpowiada za wykonanie tego zadania (Plan doskonalenia).
4.7.3.2. Organizacja szkoleń
Głównym celem procesu szkolenia w toku samooceny CAF jest przygotowanie zespołu samooceny (grup samooceny) oraz wybranych pracowników jednostki samorządu terytorialnego do przeprowadzenia samooceny oraz przygotowania planów doskonalenia obszarów wymagających usprawnień.
Efekt końcowy samooceny zależy w dużej mierze od poziomu zintegrowania członków zespołu wokół wspólnego celu, jakim jest sprawne i właściwe przeprowadzenie samooceny. Dlatego ważnym elementem szkoleń jest uświadomienie pracownikom przez kierownictwo korzyści jakie mogą osiągnąć w toku procesu szkolenia. W trakcie szkoleń ważną rolę w motywowaniu do działania spełniają również trenerzy i konsultanci. To od nich zależy w dużej mierze budowanie zespołu, który będzie zdolny do harmonijnej współpracy w trakcie samooceny oraz osiągnięcia końcowego konsensusu. Szkolenie winno być prowadzone nie tylko na wysokim poziomie merytorycznym, ale również w sposób przyjazny i atrakcyjny.
Efektem szkolenia winno być nabycie przez uczestników wiedzy w zakresie metodologii i modelu CAF 2013 oraz nabycie umiejętności posługiwania się samą metodą. Członkowie zespołu samooceny powinni poznać zasady stosowania systemów zarządzania jakością w organizacjach publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem modelu CAF 2013. W trakcie szkolenia uczestnicy powinni zapoznać się z metodologią CAF, między innymi z zasadami poszukiwania dowodów oraz ich kwalifikacją pod względem adekwatności i wiarygodności. Powinni również zostać przygotowani do zbierania dowodów (świadectw) jakości funkcjonowania jednostki jako organizacji publicznej oraz zapoznać się z zasadami oceny punktowej, co w dalszej kolejności umożliwi zespołowi wskazanie na jej podstawie mocnych i słabych stron jednostki.
W składzie grupy szkoleniowej powinni znaleźć się wszyscy członkowie zespołu samooceny CAF. Dodatkowo, należy przeszkolić reprezentantów (kierowników średniego szczebla) kluczowych komórek organizacyjnych urzędu oraz wszystkich tych pracowników, których wiedza i pomoc w trakcie przeprowadzania samooceny może okazać się kluczowa dla procesu samooceny. W składzie grupy szkoleniowej powinien znaleźć się również przedstawiciel działu/komórki organizacyjnej związanej z jakością/kontrolą zarządczą, o ile taka komórka organizacyjna znajduje się w strukturze urzędu. Wynika to z konieczności powiązania prowadzonej dotychczas przez urząd polityki jakości oraz prowadzonej kontroli zarządczej z modelem CAF 2013.
Wielkość grupy szkoleniowej, jak już wspomniano, powinna mieścić się w zakresie 10– 15 osób. Jest to optymalna wielkość grupy, zapewniająca odpowiedni poziom efektywności szkolenia oraz umożliwiająca efekt synergicznej współpracy, a z drugiej strony — zapewniająca prowadzącemu szkolenie kontrolę nad grupą. W przypadku większych zespołów samooceny (25–100 osób) należy podzielić je na mniejsze zespoły oraz odpowiednio do ich wielkości wzmocnić skład zespołu ekspertów prowadzących szkolenie.
Najlepszym rozwiązaniem przy tworzeniu zespołu szkolącego, na co wskazuje dotychczasowa praktyka, jest stworzenie dwuosobowego zespołu ekspertów szkolących, których wysoka wiedza i praktyczne doświadczenie winny uzupełniać się i przenikać. Szczególnie ważne jest to w organizacjach publicznych, w których zastosowanie modelu CAF nie jest pierwszym doświadczeniem na drodze projakościowego doskonalenia. Jeśli natomiast model CAF 2013 jest pierwszym wdrażanym przez organizację narzędziem zarządzania jakością, powinniśmy zapewnić kierownictwu i pracownikom odpowiednią wiedzę, pozwalającą właściwie ocenić wartość modelu CAF 2013 na tle innych systemów, funkcjonujących w administracji publicznej (jak np. ISO 9001, ISO 14001, ISO 27 001, PRI, EFQM).
Jakość procesu szkoleń w ramach samooceny wg. CAF ma niezwykle istotny wpływ na efekt końcowy całego procesu samooceny. Szkolenia winny mieć więc odpowiednio uporządkowaną strukturę i przejrzysty program, który pozwala uczestnikom prawidłowo nabywać wiedzę, rozumieć zarówno cele poszczególnych elementów szkolenia, jak i całego procesu szkoleniowego. Trenerzy muszą zatem pamiętać, że szkolenie nie może być zlepkiem różnych modułów lub ćwiczeń, a ma stanowić logiczny ciąg kolejnych etapów programu szkolenia. Praktyka w odniesieniu do CAF w Polsce nie jest wolna od przypadków, kiedy „eksperci” prowadzący szkolenia i „wdrożenia” CAF dysponowali wyłącznie ograniczoną wiedzą teoretyczną, nie znając na dodatek specyfiki jednostki. Struktura i program szkoleń w CAF nie różni się od metodyki szkoleń przyjętych w innych dziedzinach. Szkolenie powinno się rozpocząć powitaniem, które ma na celu wzajemne przedstawienie się trenera i uczestników. Ważnym elementem jest jego inauguracja, której powinien dokonać przedstawiciel naczelnego kierownictwa, możliwie jak najwyższego szczebla. Obecność kierownictwa jednostki sprzyja bowiem podniesieniu poziomu motywacji uczestników szkolenia, którzy dostają jasną i czytelną informację o wadze realizowanego projektu. Kolejnym elementem jest zasadnicza część szkolenia, zawierająca powiązane ze sobą bloki tematyczne wykładów i warsztatów, przedzielonych przerwami. Dotychczasowa praktyka wskazuje, że najbardziej optymalny okres szkolenia to trzy dni z ośmiogodzinnym cyklem zajęć.
Podstawowym materiałem szkoleniowym do wykorzystania powinna być publikacja wydana przez Europejski Instytut Administracji Publicznej (w polskiej wersja została wydana przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów) pt. „CAF 2013. Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę”. Inne publikacje, uzupełniające wiedzę o modelu CAF 2013, w tym bazę dobrych praktyk, które można wykorzystać w trakcie szkoleń, są dostępne na stronie internetowej EIPA (http://caf.eipa.eu). Wszystkie istotne materiały dotyczące zastosowania CAF w Polsce można pozyskać na stronach KPRM (https:// dsc.kprm.gov.pl/caf) oraz MSWiA (http://administracja.mac.gov.pl/adm/baza-wiedzy/caf/ o-systemie-caf-publikac/9370,Publikacje-dotyczace-CAF.html). Należy zauważyć, że wszystkie materiały dotyczące CAF, publikowane na stronie EIPA, KPRM i MSWiA są własnością publiczną, można więc je dla celów praktycznych w pełni powielać, cytować i przetwarzać.
4.7.3.3. Prowadzenie samooceny
Z chwilą zakończenia szkolenia zespołu samooceny rozpoczyna się kolejny etap w doskonaleniu organizacji według CAF, czyli krok piąty: „Przeprowadzenie samooceny”. Początkiem jego realizacji powinno być formalne podzielenie zespołu samooceny na mniejsze grupy samooceny (zespoły zadaniowe). Optymalnym podziałem jest utworzenie pięciu czteroosobowych podzespołów. Sprawdzonym i najczęściej stosowanym podziałem jest:
1.
Grupa 1 — kryterium 1. Przywództwo z kryterium 9. Kluczowe wyniki działalności,
2.
Grupa 2 — kryterium 2. Strategia i planowanie z kryterium 8. Wyniki społeczne,
3.
Grupa 3 — kryterium 3. Pracownicy z kryterium 7. Wyniki pracownicze,
4.
Grupa 4 — kryterium 5. Procesy z kryterium 6. Wyniki z klientami,
5. Grupa 5 —Kryterium 4. Pracownicy. Rozwiązania powyższe są najczęściej stosowane w organizacjach (urzędach) średniej wielkości zatrudniających 100–200 osób.
W małych organizacjach, zatrudniających do 30–80 pracowników, może być zastosowany podział na 3 grupy samooceny. Podział taki wygląda następująco:
•
Grupa 1 - kryteria: 1, 2, 8;
•
Grupa 2 – kryteria: 3, 4, 7;
•
Grupa 3 – kryteria: 5, 6, 9.
W polskiej praktyce stosowania CAF jest powszechną praktyką, że w małych urzędach, pomimo formalnego podziału na grupy, zespół samooceny prowadzi wspólne działania we wszystkich dziewięciu kryteriach, poszukując dowodów i informacji. W tym przypadku, takie zespołowe podejście do pracy koliduje z metodologią CAF, która jasno wskazuje, że członkowie zespołu winni w początkowej fazie samooceny zbierać dowody indywidualnie (w małych zespołach) oraz że nie można prowadzić samooceny w obszarze własnego działania w organizacji.
Po dokonaniu podziału na grupy członkowie zespołu powinni rozpocząć proces gromadzenia dowodów i informacji, odnosząc się do przykładów zawartych w poszczególnych kryteriach i podkryteriach modelu. Proces gromadzenia dowodów w grupie samooceny powinien obejmować w szczególności:
•
wyjaśnienie ewentualnych niejasności związanych z metodologią i językiem modelu,
•
ustalenie i przedstawienie koordynatorowi CAF harmonogramu pracy,
•
przeprowadzenie analizy wszystkich elementów modelu, w odniesieniu do których będą gromadzone dowody,
•
poszukiwanie dowodów i informacji w organizacji,
•
analizę wskazanych dowodów i informacji pod kątem ich istotności i adekwatności,
•
dokonanie wstępnej punktacji (klasycznej lub dostrojonej) poprzez pryzmat kryteriów modelu oraz zgromadzonych dowodów,
•
dokonanie kwalifikacji „mocnych stron” organizacji w odniesieniu do analizowanych kryteriów,
•
wskazanie „obszarów do poprawy” w odniesieniu do analizowanych kryteriów,
•
dokonanie analizy i weryfikacji zgromadzonych materiałów na spotkaniu z koordynatorem,
•
przygotowanie wstępnych wyników samooceny poszczególnych grup na warsztatach konsensusu,
•
przekazanie wypracowanych materiałów do pozostałych zespołów samooceny,
•
przeglądnięcie materiałów zgromadzonych przez inne grupy samooceny oraz sporządzenie do nich uwag.
Przygotowane na warsztaty dowody i informacje winny być zapisywane na wcześniej przygotowanych formularzach w wersji papierowej lub elektronicznej, tak aby ułatwić przekazanie informacji koordynatorowi CAF oraz innym członkom zespołu samooceny.
4.7.3.4. Wyniki samooceny
Wyniki pracy poszczególnych grup samooceny (zespołu samooceny) powinny być przedstawione i przeanalizowane w trakcie tzw. warsztatu samooceny (warsztatu konsensusu).
W trakcie samooceny każdy uczestnik grupy ocenia jednostkę indywidualnie, a dopiero w trakcie warsztatu następuje zebranie wszystkich indywidualnych ocen i w wyniku dyskusji zespołu powstaje pierwsza wstępna ocena funkcjonowania organizacji oraz kształtują się pierwsze opinie o jej mocnych i słabych stronach wraz z określeniem punktacji w poszczególnych podkryteriach. Na tym etapie indywidualne oceny członków zespołu przeistaczają się w stanowisko całego zespołu. Jest to kluczowy moment procesu samooceny, w którym spotykają się różne oceny i spostrzeżenia pracowników, kierowników i przywódców. Uzyskanie obiektywnego i jednorodnego stanowiska w odniesieniu do wyników samooceny to niezwykle trudny moment dla każdej jednostki, wtedy zazwyczaj spotkają się rozbieżne oceny z różnymi oczekiwaniami rozmaitych grup pracowników.
Istotą konsensusu jest uzgodnienie wspólnego widzenia obszarów do poprawy oraz wspólne widzenie priorytetów. Ważne jest też, aby uzgodniona ocena była wynikiem wspólnej dyskusji, w której uwzględnia się różnice zdań.
Na tym etapie samooceny ważne są też działania eksperta, który winien wspierać działania zmierzające do uzyskania obiektywnego obrazu organizacji oraz eliminować wpływ indywidualnych opinii przywódców i liderów. Uzyskanie konsensusu przy ocenie wszystkich kryteriów i podkryteriów modelu sprzyja w konsekwencji optymalnemu sformułowaniu listy „obszarów do poprawy” w organizacji, które zostaną podstawą realizacji projektów doskonalących. Zgodnie z metodologią CAF, warsztat konsensusu powinien zakończyć się akceptacją przez zespół samooceny: dowodów i informacji, wyników samooceny oraz obszarów do poprawy. Istotnym elementem, związanym z określeniem obszarów do poprawy w urzędzie, jest aby (w ostatecznym stanowisku zespołu) lista obszarów do poprawy jednostki była ułożona według ważności i priorytetów z punktu widzenia zespołu samooceny.
Formalnym zakończeniem działań warsztatowych winno być sporządzenie „Sprawozdania z samooceny”. Jest to dokument przedstawiający wyniki samooceny w formie opisowej, liczbowej oraz graficznej. Dokument ten winien być formalnie opracowany przez koordynatora, przyjęty przez zespół samooceny oraz zatwierdzony przez kierownictwo jednostki. Na tym etapie procesu samooceny w wielu urzędach pojawiają się odchylenia od zasad przyjętych w metodologii CAF. Są to najczęściej nieformalne „uzgodnienia” pomiędzy kierownictwem, a koordynatorem CAF lub pomiędzy koordynatorem, a zespołem samooceny, które dotyczą wypracowanych przez zespół wyników. Powszechne są sytuacje, kiedy obszary przyjęte przez zespół do poprawy i uznane za najważniejsze, nie znajdują podobnej opinii w oczach kierownictwa. Takiemu podejściu do oceny wyników może sprzyjać m.in. autorytarne zarządzanie w urzędzie, akceptowanie jedynie status quo, brak projakościowego podejścia do funkcjonowania lub fakt, że w jednostce nie ma możliwości organizacyjnych i finansowych do realizacji projektów doskonalących. Mogą się również pojawić zewnętrzne lub wewnętrzne naciski na zespół, np. w sytuacji, gdy wygenerowane przez zespół obszary do poprawy wskazują na niską ocenę działania przywódców. Do takich nacisków najczęściej dochodzi w zespołach samooceny, w których większość zespołu stanowi kadra kierownicza. Jak wskazuje praktyka, na tym etapie samooceny kadra zarządzająca dąży zazwyczaj do zbudowania jak najbardziej pozytywnego obrazu urzędu m.in. poprzez bagatelizowanie istotnych obszarów do poprawy, przy równoczesnym zawyżaniu punktacji w poszczególnych kryteriach. Inną przyczyną pozaprojektowego „ustalania” wyników samooceny jest też chęć jak najszybszego zakończenia realizacji projektu, w sytuacji kiedy samoocena jest tylko elementem sprzyjającym realizacji innych celów organizacji.
Innym elementem, który utrudnia określenie obiektywnych wyników jest brak sprzyjającej doskonaleniu atmosfery w zespole i w organizacji. Brak zaufania oraz poczucia bezpieczeństwa wśród uczestników projektu to również przyczyny przyjmowania podwyższonych ocen. Powyższe przykłady nie dominują jednak w polskiej praktyce stosowania metody CAF. W przeważającej większości organizacji warsztat konsensusu i toczone ożywione dyskusje oraz spory są początkiem oczekiwanych zmian.
4.7.4. Działania doskonalące
Ostatecznym formalnym produktem, który kończy proces samooceny, jest plan doskonalenia organizacji. Powstaje on w wyniku realizacji kolejnych etapów procesu samooceny, począwszy od zidentyfikowania obszarów do poprawy, przez ich agregację, aż do ustalenia propozycji działań doskonalących. Działania w ramach kroku 7: „Sporządzenie projektu planu doskonalenia” polegają na ustaleniu wspólnych działań zespołu samooceny, koordynatora CAF oraz kierownictwa organizacji w celu osiągnięcia końcowego efektu samooceny, jakim jest plan doskonalenia. Poprawnie opracowany plan doskonalenia powinien składać się z dwóch części. Pierwszej, która stanowi uzasadnienie dla przedstawionych projektów doskonalących oraz drugiej, która dotyczy samych projektów doskonalących. Pierwsza część planu powinna zawierać:
1.
Wyniki aktualnej samooceny CAF, najlepiej w formie wykresu radarowego, tak aby przedstawione wyniki były prezentowane w sposób jak najbardziej czytelny;
2.
Wyniki poprzednich samoocen CAF (jeżeli były prowadzone), tak aby pokazać wszystkim zainteresowanym stronom postęp lub regres w ocenie organizacji w odniesieniu do poszczególnych kryteriów modelu;
3.
Odniesienia do poszczególnych kryteriów modelu CAF, z którymi powiązane są projekty doskonalące;
4.
Opis przyjętych kryteriów wyboru poszczególnych projektów wraz z ich uzasadnieniem;
5.
Tytuły projektów doskonalących.
Druga część planu doskonalenia ma za zadanie dokładne przedstawienie poszczególnych projektów doskonalących, tak aby interesariusze projektów mogli się zapoznać z ich celami, oczekiwanymi rezultatami, terminami realizacji, przypisanymi zasobami oraz odpowiedzialnościami.
4.7.4.1. Projektowanie działań doskonalących
Plan doskonalenia opracowany na podstawie samooceny CAF jest efektem wypracowanego konsensusu, jaki powstaje pomiędzy zespołem i przedstawionymi przez niego wynikami samooceny, a kierownictwem organizacji, które formułuje własne kryteria doboru i realizacji działań doskonalących. Projektując działania doskonalące w organizacji należy wziąć pod uwagę szereg uwarunkowań i dodatkowych kryteriów (Jefremienko 2010,
s. 81–82):
•
strategiczne znaczenie proponowanych rozwiązań,
• oczekiwania, co do poprawy pracowników i innych interesariuszy,
•
korzyści z wdrożonych projektów doskonalących,
•
ryzyko, stopień trudności oraz trwałość zastosowania,
•
systemowość rozwiązań doskonalących,
•
czas stosowania,
•
dostępność zasobów,
•
liczbę punktów przyznanych przez zespół samooceny w poszczególnych dziewięciu kryteriach.
Kryteria wyboru usprawnień, formułowane z punktu widzenia przywódców, dotyczą najczęściej tych elementów, które są istotne ze względów strategicznych dla jednostki, możliwości ich realizacji oraz stopnia dostępności zasobów (głównie finansowych). Praktyka wskazuje, że przy wyborze projektów doskonalących, przywódcy częściej akceptują projekty doskonalące mogące szybko przynieść wymierne efekty dla urzędu i niegenerujące kosztów, niż te których efekt może być odłożony w czasie, a koszty wprowadzenia znaczne.
Kolejnym kryterium, które w polskiej praktyce zastosowania CAF wpływa na dobór projektów doskonalących, jest opracowana w 2010 roku „Procedura poświadczenia jakości zastosowania CAF” (Procedura Poświadczenia… 2010, s. 3–69). Tym samym wyniki samooceny CAF zostały powiązane z ich zewnętrznym badaniem jakościowym. Spowodowało to, że w ciągu ostatnich lat wykształcił się w Polsce zwyczaj łączenia zrealizowanych projektów CAF z ich natychmiastową zewnętrzną weryfikacją w zakresie sposobu stosowania oraz stopnia realizacji planu doskonalenia za pomocą wspomnianej powyżej procedury. Takie podejście spowodowało, że wiele polskich jednostek samorządu terytorialnego opracowuje najprostsze i najmniej czasochłonne projekty doskonalące, tak aby sprostać presji czasu i spełnić wymagania zewnętrznej weryfikacji.
Jak wiadomo, podstawą do planowania działań doskonalących w CAF jest wykaz obszarów do poprawy zidentyfikowanych podczas samooceny. Na jego podstawie zespół samooceny w trakcie warsztatu planowania działań doskonalących podejmuje działania, które mają doprowadzić do wypracowania ostatecznej listy projektów doskonalących proponowanych do wdrożenia. Na podstawie opracowanej i zatwierdzonej przez zespół listy proponowanych działań doskonalących (Tab. 20), kierownictwo jednostki dokonuje wyboru, ostatecznie zatwierdzając realizację działań doskonalących.
Tabela 20. Przykładowa lista działań doskonalących opracowana przez zespół samooceny na przykładzie Urzędu Gminy Chełmiec
Nr. Nazwa działania Właściciel Termin rozpoczęcia wdrożenia Termin zakończenia wdrożenia
1. Poddanie misji i wizji okresowym przeglądom Zastępca Wójta 01-10-2015 31-12-2015
2. Opracowanie procedury przeglądu i aktualizacji strategii rozwoju gminy Chełmiec Zastępca Wójta 01-10-2015 31-12-2016
3. Dokonać analizy i aktualizacji regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Chełmiec Sekretarz Gminy 01-10-2015 31-01-2016
4. Opracowanie i wdrożenie kart usług Sekretarz Gminy oraz Kierownicy Wydziałów Urzędu 01-10-2015 31-03-2016
5. Zakup windy do budynku Urzędu Gminy Chełmiec Wydział Promocji i Rozwoju Urzędu 01-10-2015 31-12-2016
6. Wdrożenie systemu zarządzania jakością Sekretarz Gminy 01-10-2015 31-12-2015
7. Monitorowanie jakości wydawanych decyzji administracyjnych Sekretarz Gminy oraz Kierownicy Wydziałów Urzędu 01-10-2015 31-12-2015
Źródło: Plan doskonalenia na podstawie wyników samooceny CAF, Zarządzenie Wójta Gminy Chełmiec nr 146/2015 z dnia 7 września 2015 roku w sprawie przyjęcia planów doskonalenia w związku z przeprowadzeniem I samooceny CAF oraz powołanie zespołów zadaniowych.
Lista działań doskonalących zatwierdzonych przez kierownictwo (Tab. 21) obejmuje rekomendowane działania wraz z proponowanym terminem wdrożenia, osobą odpowiedzialną za wdrożenie (właściciela projektu), gdzie nr 1 jest działaniem o najwyższym priorytecie, a nr 3 o najniższym.
Tabela 21. Przykładowa lista działań doskonalących zatwierdzonych przez kierownictwo na przykładzie Urzędu Gminy Chełmiec
Nr. Nazwa działania Właściciel Termin rozpoczęcia wdrożenia Termin zakończenia wdrożenia
1. Opracowanie procedury przeglądu i aktualizacji strategii rozwoju gminy Chełmiec Zastępca Wójta 01-10-2015 31-12-2016
2. Dokonać analizy i aktualizacji regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Chełmiec Sekretarz Gminy 01-10-2015 31-01-2016
3. Opracowanie i wdrożenie kart usług Sekretarz Gminy oraz Kierownicy Wydziałów Urzędu 01-10-2015 31-03-2016
Źródło: Plan doskonalenia na podstawie wyników samooceny CAF, Urząd Gminy Chełmiec, Zarządzenie nr 146/2015 z dnia 7 września 2015 roku w sprawie przyjęcia planów doskonalenia w związku z przeprowadzeniem I samooceny CAF oraz powołanie zespołów zadaniowych.
4.7.4.2. Upowszechnienie działań doskonalących
Ósmy krok w procesie doskonalenia według metody CAF dotyczy upowszechnienia informacji o przyjętych i realizowanych działaniach doskonalących. Jego formalnym odzwierciedleniem jest opracowywany i udostępniony przez koordynatora CAF „Plan doskonalenia”. Informacja na temat wyników samooceny oraz przyjętego planu doskonalenia ma na celu poinformowanie pracowników, klientów urzędu i innych zainteresowanych stron
o przyjętym planie, planowanych usprawnieniach oraz zapewnienie optymalnego poziomu komunikacji pomiędzy wszystkimi uczestniczącymi w trakcie realizacji projektu. Udostępnienie precyzyjnej informacji o projektach usprawnień zmniejsza bowiem ryzyko wystąpienia nieścisłości przy planowaniu projektów doskonalących i wpływa na obniżenie poziomu nieścisłości i błędów w trakcie ich realizacji.
Działania informacyjne powinny być skierowane do różnych grup odbiorców z wykorzystaniem różnorodnych środków przekazu. Dobrą praktyką w udostępnianiu informacji
o działaniach doskonalących wewnątrz organizacji jest jej upowszechnienie nie tylko w wąskiej grupie pracowników zaangażowanych w samoocenę, ale wśród szerokiego gremium wszystkich pracowników urzędu. Przekazywane informacje o wynikach samooceny powinny odnosić się nie tylko do planowanych usprawnień, ale również do tych elemen
tów funkcjonowania organizacji, które uznano za jej mocne strony i dobre praktyki zarządcze. Takie podejście sprzyja stworzeniu przyjaznego klimatu dla realizacji projektów doskonalących oraz stworzeniu w przyszłości korzystnej atmosfery dla zmiany i doskonalenia.
4.7.4.3. Wdrożenie działań doskonalących
Krok dziewiąty w procesie samooceny według CAF dotyczy praktycznej realizacji planu doskonalenia. Metodologia CAF oraz praktyka wskazują, że zdiagnozowane i zatwierdzone do poprawy obszary mogą być doskonalone dzięki wykorzystaniu bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego kryteriów modelu CAF z dedykowanymi im metodami i narzędziami projakościowego doskonalenia (Wspólna Metoda… 2011, s. 74). Wykorzystanie takiego podejścia we wdrożeniu działań doskonalących może przyczyniać się do szybkiego wprowadzenia usprawnień, a wykorzystanie sprawdzonych metod i narzędzi prowadzi do prawie natychmiastowej poprawy funkcjonowania i ograniczenia kosztów usprawnień. W konsekwencji powiązanie kryteriów modelu CAF z projakościowymi metodami i narzędziami zarządzania sprzyja również trwałemu stosowaniu tych narzędzi zarządzania w organizacji (Rys. 34). Badania wskazują, że prowadzenie samooceny według CAF sprzyja wykorzystaniu narzędzi i instrumentów projakościowych (Wspólna Metoda… 2011, s. 74).
Podobne rozwiązanie w zakresie powiązania kryteriów modelu CAF z konkretnymi działaniami doskonalącymi zostało wypracowane przez MAiC (obecnie MSWiA) w roku 2011 w trakcie realizacji projektu „Doskonalenie zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego na podstawie wyników Wspólnej Metody Oceny (CAF)”. W projekcie tym rozdział środków na dofinansowanie usprawnień w urzędach JST miał rozstrzygnąć konkurs projektów doskonalących. Kryteria konkursu oparto m.in. na zestawieniu działań usprawniających, opracowanych w ministerstwie (Zestawienie propozycji… 2011), spośród których wnioskodawcy mogli wybrać działania doskonalące, będące odpowiedzią na zidentyfikowane w trakcie samooceny słabe strony w ich JST. Opracowany podział działań doskonalących odwoływał się do typów operacji (na podstawie Szczegółowego Opisu Priorytetów POKL), kryteriów Modelu CAF oraz przykładów działań doskonalących, jakie przedstawiono w „Planie działania na 2011 rok dla V Priorytetu PO KL” (Plan działania… 2011, s. 38). W założeniu autorów konkursu zestawienie zawierało jedynie przykłady działań doskonalących, nie było ograniczeniem, lecz miało być inspiracją dla wnioskodawców (Tab. 22).
Źródło: Opracowanie na podstawie Wspólna Metoda Oceny (CAF). Doskonalenie organizacji poprzez samoocenę. CA. 2006 (2011), Poznań, F5 Konsulting, Warszawa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, s. 74.
Tabela 22. Usprawnienia oraz działania doskonalące proponowane przez MAIC (obecnie MSWiA) w ramach realizacji projektu „Doskonalenie zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego na podstawie wyników Wspólnej Metody Oceny (CAF)”
Typ operacji (na podstawie SzOP POKL) Opis przykładowego usprawnienia — działania doskonalącego Nr kryterium CAF
Podnoszenie jakości, zwiększanie dostępności usług publicznych świadczonych przez urzędy administracji samorządowej. • Opracowanie i wdrożenie/usprawnienie procedury aktualizowania opisu usług świadczonych w JST, dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej i/lub w biurze (wydziale) obsługi klientów (mieszkańców). 5
• Uruchomienie elektronicznej skrzynki podawczej na platformie e-PUAP (w tym obligatoryjnie usługi złożenia pisma ogólnego: „Skargi wnioski, zapytania do urzędu”). 5
• Uruchomienie np. min. dwóch nowych usług dla każdej jednostki samorządu terytorialnego objętej projektem, świadczonej za pomocą platformy ePUAP (kryterium strategiczne obowiązujące w konkursie). 5
• Stworzenie biura/punktu/wydziału obsługi klientów (mieszkańców) gminy/powiatu. 5
• Uruchomienie punktów potwierdzania profilu zaufanego w urzędzie JST. 5
B. Wdrażanie usprawnień zarządczych w administracji samorządowej na poziomie całej organizacji, w tym w zakresie zarządzania jakością lub oceny poziomu funkcjonowania i rozwoju urzędów, i w wybranych aspektach jej funkcjonowania • Poprawa komunikacji wewnętrznej w urzędzie oraz zewnętrznej poprzez wdrożenie systemu jednolitej identyfikacji wizualnej urzędu (oznakowania). 4
• Wdrożenie i/lub rozwój systemów zarządzania jakością (recertyfikacja) — system ISO - norma 9001, 27001. 1,2,5
• Wdrożenie wspólnej metody oceny - systemy CAF oraz uzyskanie ogólnej poprawy uzyskanego wyniku samooceny w stosunku do wyniku pierwszej samooceny (Przeprowadzenie ponownej samooceny wg systemu CAF stanowi wypełnienie wymogów kryterium dostępu „Wniosek o dofinansowanie projektu w opisie działań przewiduje przeprowadzenie końcowej samooceny metodą CAF dla każdej JST objętej wsparciem oraz ogólną poprawę uzyskanego wyniku samooceny”). 1,2
• Wdrożenie Programu Rozwoju Instytucjonalnego (PRI) w urzędzie gminy, starostwie powiatowym. 1,2
• Wdrożenie systemu monitorowania poziomu satysfakcji klientów z jakości funkcjonowania urzędu gminy, starostwa powiatowego oraz poprawa wskaźników satysfakcji klientów z jakości usług. 2,4,5
• Wdrożenie systemu monitorowania usług publicznych i poprawa wskaźników jakości świadczonych usług, dla wybranego zestawu m.in. poprzez udział w badaniach Systemu Analiz Samorządowych). 2,5,6
• Wdrożenie systemu rekrutacji oraz wdrażania nowozatrudnionych pracowników do prac w urzędzie poprzez: • opracowanie i przyjęcie procedury oceny kandydata na wolne stanowisko urzędnicze, • służbę przygotowawczą. 3
• Wdrożenie systemu rozwoju kompetencji kadr urzędów poprzez: • tworzenie i aktualizacje opisów stanowisk, • badanie potrzeb szkoleniowych pracowników, • tworzenie rocznych planów szkoleń. 2,3
• Zwiększenie skuteczności poboru opłat i podatków lokalnych. 4, 9
• Poprawa zarządzania Miejscowymi Planami Zagospodarowania Przestrzennego. 5
• Wdrożenie systemu zarządzania ryzykiem w urzędzie gminy /starostwie powiatowym. 5
• Wdrożenie systemu zarządzania procesowego. 5
• Poprawa gospodarowania zasobami poprzez usprawnienie systemu ewidencjonowania majątku trwałego i zasobów komunalnych m.in. poprzez wprowadzenie informatycznych narzędzi inwentaryzowania środków trwałych. 4
• Poprawa skuteczności ocen okresowych pracowników JST poprzez powiązanie działań na rzecz rozwoju pracowników z realizacją celów urzędu, jako organizacji, w szczególności: • dostosowanie opisu kryteriów oceny do struktury i zasad funkcjonowania urzędu (w tym opracowanie standardów oceny, formularzy, instrukcji i przykładów), • przeszkolenie kadry kierowniczej i pracowników w zakresie interpretacji kryteriów i standardów oceny, • umiejętności wypełniania formularza oceny, przygotowania i przeprowadzania rozmowy oceniającej, • opracowanie terminarza i procedury oceny okresowej, • opracowanie zasad wytyczania indywidualnych ścieżek rozwoju zawodowego. 3
C. Promowanie i wdrażanie zasad, mechanizmów oraz procedur wzmacniających przejrzystość administracji oraz podnoszących poziom kultury etycznej kadr administracji samorządowej • Usprawnienie/wdrożenie procedury konsultacji społecznych i wzrost liczby konsultacji w sprawach ważnych dla gminy i/lub powiatu. 2,4
• Opracowanie i wdrożenie procedury aktualizowania „mapy aktywności” organizacji pozarządowych na terenie gminy i/lub powiatu. 4
• Modernizacja Biuletynu Informacji Publicznej pod katem dostosowania do Minimalnego standardu informacji dla Przejrzystej strony BIP; 4, 5
• Wdrożenie zasad przejrzystości urzędu poprzez publikowanie danych w Biuletynie Informacji Publicznej, w szczególności zawierających następujące informacje za poprzedni kwartał: • wykaz ogłoszonych przetargów z podaniem rozstrzygnięcia: wykonawcy albo dostawcy zamówienia i ceny wybranej oferty, a) wykaz podmiotów gospodarczych i osób fizycznych, którym umorzono podatek z podaniem wielkości umorzenia i rodzaju podatku, b) wykaz osób, którym przyznano lokale mieszkalne albo socjalne, w przypadku gminy, c) wykaz wydatków na ogłoszenia płatne w prasie i telewizji, d) wykaz fundacji i stowarzyszeń, które otrzymały pomoc finansową z JST wraz ze składem ich zarządu, e) składy rad nadzorczych spałek gminnych, powiatowych, f) stan zatrudnienia na stanowiskach urzędniczych i kierowniczych, w tym wykaz nowozatrudnionych osób z podaniem stanowiska, daty zatrudnienia i sposobu rekrutacji. 4
• Przyjęcie kodeksu etycznego pracowników urzędu gminy i/lub starostwa powiatowego oraz wdrożenie procedur postępowania w przypadku naruszenia kodeksu etycznego. 1
• Wdrożenie/usprawnienie procedury i wzrost liczby realizowanych zadań publicznych w oparciu o zasadę partnerstwa publiczno-prywatnego. 4
• Wdrożenie/usprawnienie procedury zlecania usług publicznych w ramach konkursu ofert oraz wzrost liczby zadań publicznych realizowanych przez organizacje pozarządowe. 4
• Określenie obszarów konfliktu interesów, w tym systemu przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym. 1
D. Szkolenia ogólne i • Łączna wartość kosztów: szkoleń językowych,
specjalistyczne ogólnych szkoleń komputerowych (np. obsługa MS
(stacjonarne i na odległość) dla kadr Office, ECDL) oraz studiów podyplomowych, nie przekracza 15% bezpośrednich kosztów projektu. 1,2,3,4,5
urzędów administracji
samorządowej.
• Szkolenia kadr urzędów wspierające wdrożenie poszczególnych systemów w formie szkoleń w urzędzie/ wyjazdowych/ elektronicznych, warsztatów, doradztwa. 1,2,3,4,5
E. Wzmacnianie zdolności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego oraz aktów administracyjnych. • Wprowadzenie systemu monitorowania jakości stanowionego prawa oraz wydawanych decyzji administracyjnych m.in. pod względem zgodności z prawem w tym terminowości wydawanych decyzji. 5,6
• Zmniejszenie wskaźnika uchwał JST uchylonych przez Wojewodę. 5,9
• Zmniejszenie wskaźnika uchwał JST uchylonych przez Regionalną Izbę Obrachunkowa. 5,9
• Zmniejszenie wskaźnika decyzji administracyjnych uchylonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. 5,6,9
• Zmniejszenie liczby decyzji administracyjnych wydawanych po upływie terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. 5,6,9
• Zmniejszenie wskaźnika aktów prawa miejscowego nieprzekazywanych przez JST do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych. 4,9
• Zmniejszenie wskaźnika spraw nieuregulowanych przez JST w drodze przepisów prawa miejscowego, dla których istnieje ustawowy obowiązek takiej regulacji. 4,9
• Zmniejszenie wskaźnika aktów prawa miejscowego JST przekazywanych organom nadzoru po terminie. 4,9
F. Wzmacnianie • Przygotowanie/aktualizacja strategii rozwoju gminy/
zdolności jednostek powiatu, zawierającej:
samorządu 1. misje lub wizje,
terytorialnego w zakresie 2. cele strategiczne, 3. cele szczegółowe, 1,2,8
opracowywania, 4. zadania oraz zestawy wskaźników realizacji strategii
wdrażania i ewaluacji wraz z planami wykonawczymi oraz finansowymi
polityk i strategii o zasięgu regionalnym i lokalnym. (nie jest dopuszczalny zakup/wykonanie strategii, a jedynie szkolenia/doradztwo przy tworzeniu dokumentów strategicznych).
G. Wzmocnienie komórek w urzędach odpowiedzialnych za monitorowanie i ewaluacje polityk i strategii o zasięgu regionalnym lub lokalnym • Wdrożenie systemu agregacji i zarządzania danymi na potrzeby sprawozdawczości, okresowego monitorowania i ewaluacji strategii rozwoju lub planów wykonawczych do strategii rozwoju (lub innych strategii dziedzinowych). 2,9
Źródło: Zestawienie propozycji działań doskonalących dla podmiotów zainteresowanych przygotowaniem projektu w ramach konkursu nr 1/POKL/5.2.1/2011: „Doskonalenie zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego na podstawie wyników Wspólnej Metody Oceny (CAF) — konkurs” (2012), http:// ip.mac.gov.pl/ip2/zakonczone-konkursy/konkurs-nr-1pokl521201-1 / 3683, Zestawienie propozycji-dzialandoskonalacych-dla-podmiotow-przygotowujacych-proj.html, s. 3–9, dostęp: 04.03.2013,
Wdrożenie działań doskonalących powinno być prowadzone w oparciu o jednolite podejście obejmujące monitorowanie oraz ocenę postępów wdrożenia usprawnień wraz z określeniem przewidywanych skutków doraźnych oraz długofalowych. Projekty doskonalące powinny określać również oczekiwane rezultaty i terminy realizacji wraz z odpowiedzialnościami poszczególnych osób zaangażowanych w jego wdrożenie. Monitorowanie poszczególnych usprawnień w trakcie ich realizacji umożliwia wprowadzenie do nich ewentualnych korekt, a końcowy pomiar realizacji umożliwia sprawdzenie skuteczności i efektywności wprowadzonych rozwiązań. Organizacje, prowadzące samoocenę według modelu CAF, powinny zgodnie z jego metodologią wykorzystywać do monitorowania działań doskonalących cykl P-D-C-A. Mogą też poddać się zewnętrznemu badaniu w oparciu o Procedurę Poświadczenia Jakości Zastosowania CAF, która w jednym z elementów bada kroki 7–9 procesu doskonalenia CAF. Analiza tych kroków przez zewnętrznych ekspertów może przyczyniać się do stworzenia obiektywnego, pełnego obrazu jakości, sposobu opracowania, zakomunikowania oraz monitorowania planu doskonalenia (Poświadczenie Jakości… 2010, s. 37–40). Należy zwrócić również uwagę na fakt, że Procedura Poświadczenia Jakości Zastosowania CAF, oceniając zastosowanie CAF w organizacji, nie ma na celu oceny efektów końcowych realizacji projektów doskonalących, a ocenia jedynie proces doskonalenia i sposób wprowadzenia planu usprawnień.
Aby osiągnąć końcowy sukces we wdrażaniu usprawnień należy prowadzić projekty doskonalące w sposób planowy i uporządkowany. Taki sposób działania ułatwia np. metodyka PRINCE 2 (Jefremienko 2010, s. 85). PRINCE 2 definiowany jest, jako środowisko zarządzania stworzone w celu dostarczenia jednego lub większej liczby produktów biznesowych zgodnie ze specyficznym uzasadnieniem biznesowym (Wodecka-Hyjek 2010, s. 363). Realizacja projektów usprawnień w sektorze publicznym z wykorzystaniem metodyki PRINCE 2, opiera się o podejście, w którym celem jest dążenie do dostarczenia produktu, a nie realizacja samego projektu i związanych z nim czynności. Produkt w rozumieniu metodologii PRINCE 2 to pożądany, osiągnięty rezultat działania i całego projektu (Jefremienko 2010, s. 88).
Takie podejście wskazuje, że produkt to jest to wszystko, co projekt ma wytworzyć lub zmienić, zarówno wytwory materialne, jaki i niematerialne… (Wodecka-Hyjek 2010, s. 364).
Tabela 23. Karta działania doskonalącego opracowana w Urzędzie Miejskim w Libiążu
Karta działania doskonalącego nr 3/2015
1. Nazwa działania Opracowanie zasad i wdrożenie pomiaru satysfakcji klienta i pracownika Urzędu Miejskiego w Libiążu w wersji elektronicznej i tradycyjnej.
2. Opis działania Analiza potrzeb urzędu w zakresie pomiaru satysfakcji klienta (wskazanie reprezentatywnych grup docelowych), pracowników, przygotowanie narzędzi badawczych, wykonanie pomiaru, analiza wyników i ich opublikowanie.
4. Sponsor Gmina Libiąż, środki zewnętrzne.
5. Właściciel Sekretarz Miasta, Referat Promocji, Główny Specjalista ds. Kadr i Szkoleń.
6. Zespół realizujący działanie -
7. Budżet około 10 000 zł.
8. Planowana data rozpoczęcia Listopad 2015
9. Planowana data zakończenia Listopad 2016
10. Kryterium Modelu CAF Obszar doskonalenia Kryterium 6.2. Wyniki w relacjach z obywatelami/ klientami (pomiary efektywności). Kryterium 7.1. Wyniki w relacjach z pracownikami (pomiary postrzegania).
11. Zdefiniowanie problemu Brak jakichkolwiek pomiarów efektywności i postrzegania relacji z pracownikami oraz klientami.
12. Analiza przyczyn Brak środków finansowych, brak zasobów.
13. Cel działania Poprawa wizerunku jednostki.
14. Oczekiwany wynik Przeprowadzenie badań satysfakcji i postrzegania wśród grup docelowych.
15. Sposób pomiaru celu/ miernik Analiza benchmarkingowa, analiza wycinków prasowych, analiza opinii na portalach społecznościowych.
16. Szczegółowy plan działania a/ działanie szczegółowe b/termin c/ wynik
Prace przygotowawcze, zbieranie informacji grudzień 2015 r. Wybór adekwatnych dla urzędu rozwiązań
Ankietyzacja w wersji tradycyjnej i elektronicznej maj 2016 Zebranie ankiet od reprezentatywnej próby
Analiza i opublikowanie wyników badań Listopad 2016 Raport na stronie www
17. Ocena skuteczności działania Monitoring i ewaluacja projektu.
18. Opracował plan/data Sekretarz Miasta Libiąża, 1 września 2015.
19. Zatwierdził plan/data Burmistrz Libiąża, 1 września 2015.
20. Zatwierdził realizację/data Burmistrz Libiąża, 1 września 2015.
Źródło: Plan doskonalenia na podstawie wyników samooceny CAF, Urząd Miejski w Libiążu, Karta projektu doskonalącego nr 3/2015, Materiały wewnętrzne projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST” realizowanego przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji jako Lidera Projektu oraz Małopolską Szkołę Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie jako Partnera Projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet V Działanie 5.2., Poddziałanie 5.2.2. współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.
Zgodnie z metodyką PRINCE 2 realizacja każdego projektu usprawnienia w ramach metody CAF winno być odpowiedzią na cel i konkretną oczekiwaną zmianę, a skutki jego realizacji powinny prowadzić do:
•
Wyniku — czyli uzyskania produktu,
•
Rezultatu — czyli widocznego efektu,
•
Oddziaływania — czyli skutku odroczonego w czasie (Tab. 23) .
Praktyka wdrążania projektów doskonalących w polskich JST wskazuje, że realizacja usprawnień jest obecnie prowadzona w przeważającej większości z wykorzystaniem podejścia i metodologii zarządzania projektami (Jaskinis i in. 2015, s. 43).
4.7.5. Baza „Dobrych Praktyk” jako wynik CAF
Celem opracowywania oraz publikowania informacji o usprawnieniach w bazach dobrych praktyk CAF jest prezentacja sprawdzonych rozwiązań doskonalących wypracowanych w trakcie samoocen, które mogą się przyczynić do usprawnienia procesów zarządczych w innych organizacjach publicznych.
Pojęcie „dobra praktyka” oznacza osiągnięcie bardzo dobrych wyników, wprowadzenie nowatorskich metod i narzędzi lub podejścia, które prowadzi do osiągnięcia wyjątkowych efektów. Pojęcie „Dobra praktyka”, w rozumieniu metodologii CAF, jest pojęciem względnym, ponieważ może się odnosić do innowacji lub praktyk biznesowych, które zostały wypracowane poprzez bechmarking. Zawsze też może powstać „dobra praktyka”, która będzie jeszcze doskonalsza niż ta, do której się odnosimy.
Dobre praktyki w metodzie CAF to również element benchmarkingu wraz z szeroką wymianą doświadczeń i sprawdzonych sposobów działania przez organizacje publiczne. Publikowanie informacji o dobrych praktykach ma również za zadanie przyczyniać się do dzielenia się wiedzą o osiągnięciach w zakresie stosowania metody CAF. Prezentowane w bazach i raportach dobre praktyki są wynikiem prowadzonych samoocen, w trakcie których właśnie te praktyki zostały zidentyfikowane jako mocne strony organizacji.
Instytucją, która gromadzi „dobre praktyki” wypracowane w ramach CAF, jest Centrum Zasobów CAF Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej w Maastricht. Baza EIPA umożliwia wyszukiwanie użytkowników CAF, osiągniętych wyników oraz dobrych praktyk. Przyjęto, że organizacje stosujące CAF same decydują czy zamieszczają wyniki samooceny oraz dobre praktyki w bazie. W Polsce obecnie zaleca się jednakże, aby wszystkie organizacje prowadzące samoocenę według CAF rejestrowały się na stronie CAF w EIPA. Wynika to z faktu, że EIPA wykorzystuje te informacje m.in. do publicznego prezentowania danych o ilości przeprowadzonych samoocen w poszczególnych krajach oraz obliczenia średniej punktacji z wszystkich przeprowadzonych samoocen.
Wszystkie informacje wprowadzone do bazy dobrych praktyk CAF przez użytkowników są poufne, tzn. dostępu do nich nie ma ani Centrum Zasobów CAF, ani użytkownicy z innych organizacji. Z jednej strony ten brak możliwości zewnętrznej ingerencji w zawarte tam informacje i dane to zaleta bazy. Z drugiej strony brak zewnętrznego nadzoru i jasnych kryteriów publikowanych informacji to mała ich przejrzystość i jakość zamieszczania tam m.in. dobrych praktyk. Należy też zauważyć, że brak obligatoryjnego obowiązku rejestracji użytkowników stosujących CAF w bazie EIPA powoduje, że zawarte tam informacje są niepełne i co za tym idzie mało wiarygodne. Zbiory dobrych praktyk są też publikowane w formie raportów. Przykładem może tu być raport, który opublikowano w Polsce w ramach zrealizowanego przez MSWiA w 2012 roku projektu „Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą” (Dobre praktyki 2011, s. 4–86). Przywołane w tym raporcie przykłady dobrych praktyk mają różną istotę i charakter. Począwszy od prostych rozwiązań technicznych i usprawniających, odnoszących się do realizacji poszczególnych procesów, aż do złożonych projektów mających istotny wpływ na strategiczne zarządzanie organizacją. Wiele z nich odnosi się do wprowadzonych w organizacjach publicznych nowoczesnych rozwiązań technologicznych i zarządczych. Dotyczą m.in. wykorzystania nowoczesnych narzędzi informatycznych i związanym z tym usprawnianiem procesu dostarczania usług publicznych, poprawą zarządzania i funkcjonowania urzędów oraz doskonaleniem relacji z interesariuszami. Przytoczony raport opisuje najlepsze rozwiązania zarządcze, wybrane spośród 300 jednostek samorządu terytorialnego, które uczestniczyły w projekcie. Każda z dobrych praktyk została szczegółowo opisana i sklasyfikowana w kontekście wymagań modelu CAF, przyczyn wprowadzenia, atutów, oraz zdobytych doświadczeń.
4.7.6. Planowanie następnej samooceny CAF
Zaplanowanie terminu kolejnej samooceny to krok dziesiąty i ostatni w procesie doskonalenia jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem metody CAF. Metodologia CAF wskazuje, że kolejny proces samooceny należy przeprowadzić po 2–3 latach. Praktyka wypracowana w Polsce wskazuje, że najbardziej efektywnym okresem pomiędzy kolejnymi samoocenami jest okres dwóch lat. W Polsce można wskazać też organizacje, które prowadzą samoocenę w odstępie jednorocznym/dwuletnim (UM w Krakowie), a znany jest też przypadek przeprowadzenia kolejnej samooceny po upływie półrocza (UG Sękowa). Należy jednak zwrócić uwagę na zjawisko, że w większości obserwowanych i badanych polskich i małopolskich jednostek samorządu terytorialnego, kolejna samoocena pomimo formalnego zaplanowania nie odbywa się. Z chwilą zakończenia pierwotnego projektu CAF, dalsze samooceny i działania zazwyczaj nie są podejmowane. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na fakt, że przeprowadzenie samooceny nie powinno być jednokrotnym zdarzeniem w historii funkcjonowania jednostki. Prowadząc samoocenę CAF, w myśl założeń cyklu PDCA, należy przyjąć, że rozpoczyna się kolejny cykl doskonalenia organizacji, którego jedynym ograniczeniem stosowania powinno być obowiązujące prawo. Ciągłe doskonalenie, jakość i rozwój to przecież fundamenty metody CAF.
4.8. Ocena budowy modelu i metodologii Wspólnej Metody Oceny (CAF)
Przeprowadzona analiza budowy modelu CAF oraz stosowanej metodologii przedstawiona w niniejszym rozdziale została skonfrontowana z obserwacjami autora poczynionymi w trakcie procesów implementowania metody do urzędów administracji publicznej, jak również w procesie poświadczenia stosowania CAF w polskich JST. Przedstawione poniżej wnioski były podstawą budowania metodologii badań niniejszej dysertacji i bezpośrednio wiążą się z głównym celem badawczym (Cg) dotyczącym skuteczności stosowania metody CAF, jak również z celami pomocniczymi Cp2 i Cp3 dotyczącymi metodologii samooceny wg CAF i zależnościami w budowie modelu.
Na podstawie wniosków z obserwacji przyjęto tezę, że model CAF jest skutecznym i użytecznym narzędziem projakościowym służącym realizacji celów ustawowych JST.
Należy jednak stwierdzić, że istnieją pozytywy, jak i zauważalne mankamenty w budowie i metodologii stosowania modelu. Do najbardziej istotnych pozytywów modelu można zaliczyć, że jest pierwszy holistyczny model wykorzystujący samoocenę do dogłębnej i szczegółowej analizy funkcjonowania organizacji sektora publicznego. Poprawne stosowanie modelu może bowiem dostarczyć rzetelnych danych i informacji o funkcjonowaniu organizacji, dobrych praktykach jak i o jej słabościach. Obserwacje skłaniają również do postawienia tezy, że model choć z swojej natury ogólny, przez co umożliwiający zastosowanie w różnych organizacja publicznych (np. administracja, edukacja, szkolnictwo wyższe, służba zdrowia), jest często nieadekwatny do wielu typów urzędów, aby móc analizować zjawiska i wyniki funkcjonowania (np. w różnych typach urzędów trójszczeblowego modelu polskiego samorządu terytorialnego). Kontynuując tą myśl, należy stwierdzić, że model CAF winien w polskich warunkach być dostosowany do specyfiki polskiej administracji rządowej, bowiem o ile niektóre kryteria w modelu w pełni są adekwatne w odniesieniu do urzędów administracji samorządowej (np. Strategia i planowanie), to nie można tego potwierdzić w stosunku do urzędów administracji rządowej, które wypełniają enumeratywnie odgórnie narzucone ustawowe wymogi. Administracja rządowa nie tworzy bowiem samodzielnie np. strategii swojego funkcjonowania. Stąd być może istnieje konieczność dostosowania modelu CAF do określonych obszarów działania administracji rządowej (administracja samorządowa różnych stopni, administracja skarbowa, administracja celna, specjalistyczne inspektoraty, itp.) ujmując specyfikę działania, strukturę oraz cele działania. Być może najlepszym rozwiązaniem było by opracowanie specjalistycznych, zmodyfikowanych kryteriów dla różnych typów organizacji (rodzajów urzędów administracji publicznej).
Istotne mankamenty modelu dotyczą również języka modelu. Kolejne tłumaczenia podręcznika CAF na język polski nie poprawiają zrozumienia i odbioru zawartych w nim treści, gdyż w wielu przypadkach widać, że kryteria modelu (przykłady) zostały bezkrytyczne przeniesione z organizacji biznesowych i są nadal niezrozumiałe przez pracowników urzędów. Dotyczy to np. zapisów dotyczących procesów społecznych wyników działalności, które jest trudno właściwie ocenić urzędnikom. administracji. Widocznym problemem są również opisy poszczególnych kryteriów, są niejasne, mało zrozumiałe i nie oddają „ducha” funkcjonowania polskiej administracji. Analizując zapisy w poszczególnych kryteriach łatwo zauważyć, że choć z pozoru proste, mogą pracownikom prowadzącym samoocenę przysporzyć kłopotów. Na przykład w odniesieniu do kryterium potencjału „Procesy”, można zauważyć, że o ile tzw. „podejście procesowe” jest zrozumiałe w jednostkach, które posiadały (posiadają) systemy zarządzania według norm ISO, wprowadzały zrządzanie przez cele lub inne metody zarządcze, to w urzędach dla których samoocena według CAF jest pierwszym spotkaniem z podejściem projakościowych, obszar „procesy” stanowi poważne wyzwanie. Wiąże się to przede wszystkim z brakiem wiedzy w tym zakresie. Prostym zabiegiem, który mógłby poprawić zrozumienie zawartych tam zapisów mogłaby być np. zmiana nazwy kryterium piątego z „Procesy” na „Procesy świadczenia usług publicznych”. Takie podejście i nawet proste zmiany mogłyby pomóc w zrozumieniu poszczególnych zapisów w modelu.
Na przeciwstawnym biegunie w zrozumieniu zapisów w kryteriach modelu funkcjonuje kryterium potencjału „Pracownicy” i kryterium odnoszące się do wyników w tym zakresie. Kryteria te są bardzo dobrze merytorycznie opracowane oraz opisane i są zazwyczaj „bliskie” pracownikom urzędów. Również kryteria związane z wynikami w relacjach z klientami i obywatelami nie sprawiają kłopotów interpretacyjnych. Wynika to z faktu że pracownicy administracji publicznej wykonując swoją pracę najczęściej utożsamiają się z celami i zadaniami swoich organizacji i mają wiedzę w tym zakresie..
Obserwacje autora odnoszące się do praktycznego implementowania metodologii CAF w odniesieniu do zastosowania tzw. „dziesięciu kroków doskonalenia organizacji” w polskich i małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego skłaniają do sformułowania kolejnego wniosku. Stosowanie dziesięciu kroków w trakcie samooceny CAF w jej praktycznym 10 krokowym wymiarze raczej nie sprawdza się. Potwierdzają to obserwacje, praktyka, jak również opinie ekspertów i przedstawicieli urzędów. Można zauważyć pewną prawidłowość, że kroki od jeden (organizacja i planowanie procesu samooceny) do pięć (prowadzenie samooceny) zazwyczaj są sprawowane zgodnie z wymaganiami i metodologią CAF. Kroki sześć i siedem ograniczają się zazwyczaj jedynie do opracowania formalnego planu doskonalenia. Realizacja dalszych działań (kroki od 8 do 10) zazwyczaj nie wychodzi poza słowne deklaracje. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest z jednej strony brak wiary członków, a czasem i kierownictwa jednostki, w skuteczną realizację projektów doskonalących, a z drugiej strony zwyczajny brak motywacji do ich realizacji i brak środków finansowych na ich wdrożenie. Przedstawione powyżej wnioski z obserwacji małopolskich i polskich urzędów JST leżą u podstaw sformułowania celów niniejszej dysertacji, jaki celów przeprowadzonych badań.
5. Założenia i metodologia badań empirycznych pracy
Część empiryczna rozprawy, obejmująca dwa następne rozdziały, została opracowana na podstawie obserwacji, badań ankietowych, wywiadu bezpośredniego, analizy sprawozdań oraz planów doskonalenia poszczególnych urzędów objętych badaniem wraz z badaniami literaturowymi przeprowadzonymi w latach 2011‒2016.
Odwołanie się przez autora do badań literaturowych, wyników badań empirycznych i analizy dokumentacji, dotyczącej prowadzenia samooceny według Modelu Wspólnej Oceny — CAF (ang. The Common Assessment Framework) w urzędach jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego, umożliwiło wstępną analizę porównawczą sposobu jej prowadzenia oraz diagnozę efektów i wyników jej zastosowania. W następstwie tej analizy sformułowano wstępne cele badawcze, postawione przed badaniami oraz sformułowano założenia badawcze, główne i pomocnicze. Badania eksperckie oraz wywiady bezpośrednie przeprowadzone w wybranych jednostkach samorządu terytorialnego i wśród ekspertów, wspomagających wdrożenia CAF, pozwoliły na uchwycenie podejścia oraz zjawisk związanych z projakościowym doskonaleniem funkcjonowania małopolskiej administracji samorządowej. Analiza tych podejść i zjawisk stała się fundamentem do doprecyzowania wstępnych pytań badawczych, sformułowania końcowych celów badań oraz przeprowadzenia samego cyklu badań, które przyczyniły się w dalszej kolejności do sformułowania ostatecznych celów i założeń badawczych w niniejszej dysertacji.
5.1. Cele i założenie badawcze
Głównym celem badawczym było udowodnienie, że Wspólna Metoda Oceny (CAF) jest skutecznym narzędziem projakościowym, wspomagającym realizację celów ustawowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego (JST).
Tak sformułowany cel główny (Cg) wymagał postawienia następujących pytań badawczych (Pb):
•
Czy istnieje zależność pomiędzy stosowaniem modelu CAF a systemem zarządzania jakością wykorzystywanym w sektorze publicznym (pb1)?
•
Czy zastosowanie samooceny według modelu CAF w małopolskich urzędach umożliwia diagnozę stanu tych urzędów w zakresie podejścia projakościowego oraz podjęcia działań doskonalących i benchmarkingu pomiędzy nimi (pb2)?
•
Na ile model CAF umożliwia ukazanie zależności pomiędzy osiągniętymi wynikami, a wykorzystywanym potencjałem w urzędach JST(pb3)?
•
Na ile model CAF wprowadza i utrwala zasady kompleksowego zarządzania jakością w polskiej administracji samorządowej (pb4)? Główne założenie badawcze są wspomagane przez założenia pomocnicze (Zp), zakładające, że:
•
Efekty przeprowadzenia samooceny według modelu CAF wskazują na istnienie zależności pomiędzy stosowaniem modelu CAF a systemem zarządzania jakością. Efekty te wzmacniają podejście projakościowe w urzędach JSToraz realizację celów ustawowych JST(Zp1).
•
Stosowanie samooceny według modelu CAF umożliwia pełną diagnozę stanu urzędów JST w zakresie podejścia projakościowego oraz ułatwia podjęcie działań doskonalących, w tym dzielenie się dobrymi praktykami poprzez benchmarking (Zp2).
•
Analiza wyników samoocen według Wspólnej Metody Oceny w Polsce może wskazywać na brak spójności lub współzależność pomiędzy potencjałem a wynikami osiąganymi przez urzędy JST(Zp3).
•
Przeprowadzenie samooceny według modelu CAF wzmacnia efekty stosowania Kompleksowego Zarządzania Jakością (TQM), w tym działań zgodnych z cyklem PDCA(Zp4).
Powodem sformułowania wyżej wymienionych celów i założeń badawczych były wątpliwości autora dotyczące stosowania Wspólnej Metody Oceny CAF w procesie doskonalenia i funkcjonowania polskiej administracji publicznej. CAF jako metoda zarządzania jakością została bowiem bezkrytycznie implementowana z zachodnioeuropejskiej administracji do polskiego sektora publicznego, od początku budząc wątpliwości i niejasności, skutkujące stawianiem licznych pytań co do jej skuteczności oraz efektywności zastosowania.
5.2. Metodyka badań
Metodyka badań niniejszej rozprawy została opracowana na podstawie analizy bezpośrednich obserwacji autora w latach 2008‒2018 w trakcie zastosowania ModeluWspólnej Oceny CAF w około 100 urzędach administracji rządowej i samorządowej przeprowadzonych oraz obserwacji poczynionych w trakcie stosowania procedury poświadczenia jakości zastosowania CAF w dziesięciu JST po roku 2014. W trakcie badań zastosowano metodę triangulacji, co pozwoliło spojrzeć na przedmiot badań z różnych punktów widzenia. W trakcie badań korzystano z obserwacji, obserwacji uczestniczącej, badania ankietowego, wywiadu bezpośredniego, wywiadu eksperckiego analizy treści dokumentów, w tym sprawozdań z samooceny oraz planów doskonalenia małopolskich urzędów objętych badaniem. Dokonano przeglądu literatury z lat 2011–2018. Takie podejście do zaplanowanych badań miało zapewnić ich odpowiednią jakość oraz zmniejszyć ilość błędów wynikających z ograniczeń i wad poszczególnych metod. Badania eksperckie i wywiady bezpośrednie, przeprowadzone w wybranych jednostkach samorządu terytorialnego oraz wśród ekspertów wspomagających wdrożenia CAF, pozwoliły na zbadanie zjawisk związanych z projakościowym doskonaleniem funkcjonowania małopolskiej administracji samorządowej.
Korespondencyjne badanie eksperckie zostało skierowane do 20 ekspertów CAF z listy MSWiA(dawniejMAiC),zktórychczterechjestrównocześnieekspertamiCAFi pracownikamimałopolskichJST.
5.2.1. Opis metod, techniki i narzędzia badawczego
Autor decydując się na prowadzenie badań empirycznych w JST województwa małopolskiego miał na uwadze przede wszystkim potencjał i doświadczenie tych urzędów w stosowaniu metod i narzędzi projakościowych. Doświadczenie i skala ich zastosowania jednoznacznie wyróżnia Małopolskę spośród pozostałych 15 województw.
Fundamentem budowy aparatu badawczego były obserwacje uczestniczące poczynione przez autora w środowisku zespołów prowadzących samoocenę CAF w latach 2008‒2012 w urzędach jednostek samorządu terytorialnego na terenie województwa małopolskiego i podkarpackiego. W trakcie współpracy z zespołami samooceny w blisko 40 urzędach zrodziło się pytanie o skuteczność implementacji metody CAF do warunków funkcjonowania i doskonalenia urzędów jednostek polskiego samorządu terytorialnego. Na tym etapie powstały wstępne założenia badawcze dotyczące skuteczności Wspólnej Metody Oceny CAF w Polsce. Podstawowe badanie ankietowe w wybranych jednostkach było poprzedzone badaniem pilotażowym w kilku przodujących w tym zakresie urzędach gmin i miast województwa małopolskiego (np. UM Kraków, UMiG Dobczyce, UG Zawoja). Wizyty w tych urzędach oraz bezpośrednie konsultacje z ich kierownictwem umożliwiły weryfikację aparatu badawczego i opracowanej ankiety oraz nadanie jej ostatecznego kształtu (Załącznik nr 1).
W założeniach metodycznych przyjęto, że badaniami zostaną objęte wszystkie urzędy jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego, które w latach 2002‒2015 przeprowadziły samoocenę z wykorzystaniem metody CAF. Założenie to spowodowało konieczność przeliczenia wyników punktowych samoocen, osiągniętych w urzędach w latach 2002‒2004, z punktacji obowiązującej w tamtym okresie na obowiązującą od roku 2006 (np. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego).
Tworząc bazę danych i informacji3 o małopolskich urzędach, które poddały się samoocenie CAF, wykorzystano kilka źródeł informacji. Były nimi przede wszystkim informacje uzyskane w Departamencie RozwojuKapitałuLudzkiegoMinisterstwaAdministracjii Cyfryzacji(obecnieDepartamentAdministracji Publicznej MSWiA), w Firmie Konsultingowej F5 Konsulting w Poznaniu, Firmie Doradczej Q-base Doradcy w Warszawie oraz w trakcie bezpośrednich kontaktów autora z małopolskimi jednostkami samorządu terytorialnego oraz z konsultantami i ekspertami CAF.
Baza z danymi i informacjami zebrane w trakcie badań empirycznych zostały zgromadzone na płycie CD stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej rozprawy.
Badanie ankietowe przeprowadzono z wykorzystaniem narzędzia elektronicznego, czyli programu LimeSurvey (wcześniej PHPSurveyor), który umożliwił publikację ankiety oraz gromadzenie i analizę odpowiedzi udzielonych przez respondentów. W przypadku paru urzędów do respondentów skierowano również ankietę w tradycyjnej, „papierowej” formie. W obydwu badaniach, elektronicznym i tradycyjnym, posłużono się tym samym kwestionariuszem ankietowym. Pozyskanie danych i informacji dotyczących przeprowadzonej w badanych urzędach samooceny CAF było ułatwione, ponieważ w/w informacje pozyskano w trybie udzielania informacji publicznej.
Zasadnicze badanie ankietowe przeprowadzono pod koniec 2013 roku i objęto nim urzędy jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego. Przyjęte pierwotnie założenie o objęciu badaniem wszystkich jednostek, które przeprowadziły samoocenę i doskonaliły swoje funkcjonowanie z wykorzystaniem CAF, spowodowało, że do próby badawczej dołączono również 5 urzędów, które poddały się procesowi samooceny w Małopolsce w latach 2013–2015. Ostatecznie uzyskano zwrotnie wyniki ankiety (71 poprawnie wypełnionych ankiet), dane i informacje ze sprawozdań z samooceny oraz plany doskonalenia z 95 samoocen w 71 małopolskich urzędach. (Zbiorcze wyniki ankiety zawiera Załącznik nr 2).
Informacje oraz dane, zgromadzone w trakcie badań, umożliwiły sformułowanie wniosków związanych z zagadnieniami ujętymi w celu i w głównym założeniu badawczym rozprawy oraz w celach i pomocniczych założeniach badawczych. Zgromadzona dokumentacja badawcza podlegała weryfikacji przez ekspertów ministerialnych CAF oraz wybranych pracowników z małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Weryfikacja ta umożliwiła konfrontację informacji uzyskanych z perspektywy urzędu, (poziomu kierowniczego urzędu np. sekretarza gminy) z opiniami ekspertów CAF, którzy dysponują szeroką wiedzą oraz praktycznym doświadczenie w zakresie wdrażania metody oraz stosowania procedury poświadczania stosowania metody CAF w Polsce.
Badania empiryczne objęły również analizę dokumentacji z zastosowania CAF w poszczególnych badanych małopolskich JST, w tym sprawozdań z samooceny (Załącznik nr 4 na CD). W trakcie procesu badawczego w urzędach jednostek samorządu terytorialnego zastosowano również wywiad bezpośredni, obserwację uczestniczącą oraz badanie eksperckie. Scenariusz wywiadu bezpośredniego był skonstruowany w oparciu o najnowszą literaturę polską i światową, poświęconą wykorzystaniu projakościowego podejścia do funkcjonowania administracji publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem wykorzystania w tym zakresie metody CAF oraz pomiaru wyników działalności organizacji publicznych i biznesowych z wykorzystaniem samooceny. Wywiady prowadzone były z przedstawicielami kierownictw poszczególnych urzędów, tj. burmistrzami, wójtami, ich zastępcami lub sekretarzami urzędów. Narzędzie badawcze w postaci wywiadu bezpośredniego zawierało pytania otwarte, umożliwiające zdobycie informacji w zakresie stosowania podejścia projakościowego w funkcjonowaniu jednostki, które dotyczyły:
•
elementów funkcjonujących systemów zarządzania jakością w badanych urzędach, kultury i klimatu organizacyjnego w badanych jednostkach;
•
uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych sprzyjających samoocenie i podejściu projakościowemu w urzędzie;
•
czynników politycznych, ekonomicznych, społecznych oraz technologicznych, które wpływają na budowę systemów zarządzania jakością w sektorze publicznym, ze szczególnym uwzględnieniem samooceny funkcjonowania.
Badanie eksperckie, przeprowadzone w formie korespondencyjnej, skierowano do 20-tu ekspertów. Przy doborze grupy ekspertów kierowano się dwoma kryteriami: wiedzą i doświadczeniem w zakresie stosowania zagadnień merytorycznych oraz możliwością uzyskania różnych sądów i opinii dotyczących badanej problematyki. W założeniach metodologicznych badania przyjęto również, że eksperci w trakcie badania dokonają oceny zastosowania metody CAF w Polsce z wykorzystaniem uproszczonej formy analizy SWOT. Analiza przybrała ostatecznie postać diagnozy czterech grup czynników, opisujących mocne i słabe strony metody CAF oraz szans i zagrożeń dla metody. Metodę wywiadu eksperckiego z wykorzystaniem analizy SWOT zastosowano wcelu poznania opinii ekspertów w zakresie:
•
uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych sprzyjających samoocenie i podejściu projakościowemu w polskich urzędach jednostek samorządu terytorialnego;
•
czynników politycznych, ekonomicznych, społecznych oraz technologicznych, które wpływają na budowę systemów zarządzania jakością w polskim sektorze publicznym ze szczególnym uwzględnieniem samooceny funkcjonowania;
•
zastosowania systemów zarządzania jakością w polskiej administracji publicznej;
• oceny poziomu jakości stosowania metody CAF w jednostkach samorządu terytorialnego;
•
mocnych stron metody CAF wraz z opisem jej atutów i zalet;
•
słabych strony metody CAF wraz z opisem istniejących barier oraz wad;
•
szans dalszego wykorzystania samooceny według CAF w jednostkach administracji samorządowej;
•
istniejących i ewentualnych zagrożeń wykorzystania metody CAF w jednostkach administracji samorządowej.
W badaniu eksperckim ostatecznie wzięło udział 12 ekspertów. Reprezentowali oni środowisko naukowe, instytucje konsultingowe i doradcze oraz samorząd terytorialny województwa małopolskiego. W tym: ekspertów wpisanych przez MAiC na listę ekspertów CAF w 2014 roku było 55%, (35% — eksperci CAF z instytucji doradczych oraz firm konsultingowych oraz 20% — eksperci CAF z JST), 30% — przedstawiciele małopolskich JST, 15% — środowisko naukowe. Wyniki wywiadu zostały przedstawione przez ekspertów w formie opisowej lub tabelarycznej.
5.2.2. Opis doboru próby badawczej
W założeniach metodologicznych przyjęto, że badaniem będą objęte wszystkie urzędy jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego, które od roku 2002 przeprowadziły samoocenę funkcjonowania z wykorzystaniem metody CAF. Badanie ankietowe w małopolskich urzędach jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzono w trzech etapach. W efekcie przeprowadzonych badań ankietowych uzyskano 100% zwrotu ankiet z 71 małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Na pierwszym etapie w roku 2013 przeprowadzono badanie ankietowe w 60 urzędach, na etapie drugim w roku 2014 w 6 urzędach oraz w roku 2015, na trzecim etapie, w 5 urzędach.
Małopolskie jednostki samorządu terytorialnego, które skutecznie przeprowadziły samoocenę z wykorzystaniem CAF i zostały objęte badaniem, stanowią 33% z wszystkich 215 jednostek samorządu terytorialnego w Małopolsce (Rys. 30). Są to: urząd marszałkowski, 22 starostwa powiatowe oraz 182 urzędy gmin. Badaniami ankietowymi zostały objęte m.in. Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, 3 starostwa powiatowe (brzeskie, gorlickie i miechowskie), 2 miasta na prawach powiatu (Urząd Miasta Krakowa oraz Urząd Miasta Tarnowa) oraz 66 małopolskich urzędów gmin miejskich, miejsko-wiejskich, wiejskich.
Istotnym elementem badań empirycznych była analiza sprawozdań 95 samoocen z 71 badanych urzędów. Badaniami objęto również plany doskonalenia, które zostały opracowane w poszczególnych urzędach na zakończenie samoocen. Ponadto w trakcie wizyt w 30 wybranych jednostkach przeprowadzono wywiady z ich przedstawicielami. Przyjęto, że prezentowane w rozprawie dane, uzyskane w trakcie badań empirycznych, odnoszą się do próby głównej (N) liczącej 71 małopolskich jednostek samorządu terytorialnego (Załącznik nr 3).
5.2.3. Charakterystyka badanej populacji urzędów
Podstawowej charakterystyki badanych urzędów dokonano według 5 kryteriów: lokalizacja urzędu (Wyk. 17, Rys. 30), rodzaj samorządowej jednostki administracyjnej (Wyk. 18), wielkość zatrudnienia w urzędzie (Wyk. 19), wcześniejsze doświadczenia urzędów w wykorzystaniu systemów, metod i narzędzi projakościowych (Wyk. 20) oraz ilość przeprowadzonych samoocen z wykorzystaniem modeli CAF z roku 2002, 2006 lub 2013 (Wyk. 21).
Wykres17. Stosowaniemetody CAFw małopolskichjednostkachsamorząduterytorialnegowedługpowiatów
Źródło: Opracowaniewłasne.
Dane prezentowane w powyższych wykresach i na rysunku zostały uzyskane na podstawie pierwszej części ankiety skierowanej do badanych urzędów (Załącznik nr 2).
Lokalizacja jednostek, które przeprowadziły diagnozę według modelu CAF w województwie małopolskim, jest ściśle związana z poziomem ich rozwoju instytucjonalnego oraz kontaktami z dominującymi w Małopolsce starostwami i urzędami gmin wprowadzających nowoczesne rozwiązania zarządcze.
Istotnym elementem, który wpłynął na lokalizację badanych jednostek, był również fakt, że w trakcie doboru urzędów do realizacji wdrożenia CAF z funduszy strukturalnych w latach 2010–2012 starano się tworzyć tzw. „wyspy jakości”, uwzględniając ich równomierne rozłożenie na terenie poszczególnych powiatów w celu tworzenia efektu synergii na danym obszarze (Zarządzanie jakością w… 2012, s. 104). Mając na uwadze te kryteria, badane urzędy można podzielić na pięć grup (Rys. 35).
Rysunek 35.Małopolskie jednostki samorządu terytorialnego wdrażające CAF w latach 2002–2015
Kozłów Książ Wielki Charsznica
Słaboszów
Klucze
Wolbrom
MIECHÓW
Gołcza Racławice
Szczucin Bolesław
Trzyciąż Pałecznica
Mędrzechów
Bolesław Sułoszowa
OLKUSZ
Radziemice
Gręboszów Jerzmanowice-
Bukowno Słomniki
Skała
-Przeginia
Iwanowice Olesno Radgoszcz Trzebinia
PROSZOWICE Wietrzychowice
DĄBROWA CHRZANÓW
Koszyce Wielka
TARNOWSKA
Michałowice Nowe Krzeszowice Wieś Koniusza
Brzesko Żabno Zielonki
Kocmyrzów
-Luborzyca Igołomia-Szczurowa Radłów Zabierzów
-Wawrzeńczyce
Lisia Góra Libiąż
Drwinia
Borzęcin
Chełmek
Rzezawa Liszki KRAKÓW Wierzchosławice
Babice Alwernia
m.OŚWIĘCIM Niepołomice
TARNÓW
Czernichów
Kłaj Skrzyszów Polanka
Przeciszów gm. Oświęcim
gm. Tarnów
Spytkowice
Brzeszcze WIELICZKA
Wielka Zator
m. BOCHNIA BRZESKO
Skawina
Świątniki Biskupice Górne
Pleśna Tomice
Osiek BrzeźnicaMogilany
gm. Bochnia Dębno Wojnicz
Nowy Tuchów Ryglice Kalwaria Siepraw Gdów Wiśnicz Gnojnik Kęty Zebrzydowska Dobczyce
Wieprz
Lipnica WADOWICE Lanckorona Sułkowice Łapanów Zakliczyn Gromnik
MYŚLENICE
Trzciana Murowana Czchów Raciechowice
Szerzyny Andrychów Iwkowa
Stryszów
Rzepiennik Ciężkowice
Mucharz Żegocina
Strzyżewski Wiśniowa
Jodłownik GródekZembrzyce Laskowa nadBiecz
Budzów Pcim Dunajcem Moszczenica
SUCHA
Dobra Tymbark Łososina BESKIDZKA Maków m. LIMANOWA Dolna
Tokarnia
Bobowa Stryszawa
Podhalański Łużna
Korzenna
m. GORLICE
gm. Jordanów
Lubień m. MSZANA gm. Limanowa Chełmiec Lipinki
DOLNA
gm. Grybów gm. Mszana
m. JORDANÓW Słopnice gm. Gorlice
Zawoja Dolna Łukowica m.. GRYBÓW
Bystra-
NOWY
Ropa Rabka-Niedźwiedź
-Sidzina Kamionka
Kamienica SĄCZ Spytkowice
Wielka
Podegrodzie Raba Nawojowa LipnicaJabłonka Wyżna Ochotnica
-Zdrój Sękowa
Łącko Stary Wielka Dolna
Sącz
Uście
Gorlickie TARG gm. NowyRytro Łabowa Czarny nad Piwniczna-Krynica
m. NOWY
Targ Czorsztyn KrościenkoDunajec Szaflary Dunajcem Szczawnica -Zdrój
-Zdrój
ŁapszeDunajec Bukowina
Biały
Niżne Muszyna
TatrzańskaPoronin
ZAKOPANE
Kościelisko
Źródło: Opracowanie własne.
Pierwsza grupa to aglomeracja krakowska wraz z Miastem Kraków, gdzie widoczne jest silne oddziaływanie rozwiązań projakościowych Urzędu Miasta Krakowa oraz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego na otaczające miasto gminy powiatu krakowskiego.
Druga grupa to urzędy gminy powiatu nowotarskiego, gdzie rolę wiodącego urzędu pełni Urząd Miasta Nowy Targ.
Trzecia grupa urzędów, które przeprowadziły samoocenę według CAF, to jednostki z terenu powiatu brzeskiego, bocheńskiego i tarnowskiego, gdzie od wielu lat prekursorem we wprowadzaniu rozwiązań projakościowych są Urząd Miasta Tarnowa, Starostwa powiatowe powiatu brzeskiego i bocheńskiego oraz Urzędy Miast w Bochni i Brzesku.
Czwarta grupa to jednostki samorządu terytorialnego w powiecie gorlickim, gdzie dopiero po roku 2010 rozpoczęto systemowe wprowadzanie do lokalnej administracji samorządowej systemów zarządzania jakością. Na wprowadzenie tych rozwiązań miały też wpływ doświadczenia i oddziaływanie sąsiednich gmin z zachodniej części województwa podkarpackiego.
Piąta i ostatnia grupa jednostek, które przeprowadziły samoocenę według CAF, to urzędy gmin w zachodniej części Małopolski (np. w powiecie olkuskim). Na tym obszarze, pomimo dużego potencjału instytucjonalnego, przemysłowego oraz społecznego regionu, brak jest dowodów na szerokie zainteresowanie we wprowadzaniu rozwiązań projakościowych do urzędów miast i gmin. Podobne zjawisko występuje również w Małopolsce północnej (gminy rolnicze, np. powiat proszowicki), południowej i południowo-wschodniej (gminy turystyczne), gdzie brak jest widocznych dowodów empirycznych na szerokie wprowadzanie zasad zarządzania jakością do funkcjonowania administracji samorządowej. Badane urzędy to: 89% urzędy gmin wiejskich i gmin miejsko-wiejskich, 24% to miasta i miasta na prawach powiatu, 4% starostwa powiatowe oraz Małopolski Urząd Marszałkowski (Wyk. 18). Taka struktura badanych urzędów jest przede wszystkim pochodną wynikającą z kwalifikacji poszczególnych jednostek samorządowych jako beneficjentów różnych projektów strukturalnych realizowanych w Małopolsce w zakresie wdrożenia metody CAF. Wykres 18. Rodzaje urzędówbadanych małopolskichjednosteksamorządu terytorialnego(N=71)
Źródło: Opracowaniewłasne.
Głównym kryterium kwalifikacyjnym był w nich wskaźnik powiązania dochodów podatkowych na jednego mieszkańca gminy lub powiatu w stosunku do wskaźnika Gg dla gminy i Pp dla powiatu (Zarządzanie jakością w… 2012, s. 104) oraz fakt czy dana jednostka była wcześniej objęta dofinansowaniem w tym obszarze doskonalenia funkcjonowania. Badane małopolskie urzędy to przede wszystkim małe jednostki samorządu terytorialnego zatrudniające średnio 32 pracowników. Zdecydowana większość z nich (72%) to urzędy z 25 etatami (21%) oraz z 50 etatami (51%) (Wyk.19). Największą jednostką samorządową w Małopolsce jest Urząd Miasta Krakowa dysponujący 2443,7 etatami, i zatrudniający 2113 pracowników na stanowiskach urzędniczych oraz 331 pracowników na stanowiskach kierowniczych (http:// agd.um.krakow.pl). Natomiast najmniejsza badana jednostka to Urząd Gminy w Tomicach (powiat wadowicki) zatrudniający 16 pracowników.
Wykres 19. Wielkośćzatrudnienia w badanychmałopolskich jednostkach samorząduterytorialnego (N=71)
Źródło: Opracowaniewłasne.
Pośród badanych urzędów 54 (76%) miało wcześniejsze doświadczenia z systemami, metodami i narzędziami zarządzania jakością (zapewnienia jakości). Dla pozostałych 17 jednostek (24%) przeprowadzenie samooceny według modelu CAF było pierwszym doświadczeniem z projakościowym podejściem do zarządzania i funkcjonowania urzędu. Małopolskie jednostki samorządowe na przestrzeni ponad 15 lat wykorzystywały różne systemy, metody i narzędzia do doskonalenia swojego funkcjonowania (Wyk. 20). Wyniki przeprowadzonej ankiety wskazują, że w badanych urzędach najbardziej rozpowszechnionym systemem zarządzania był system zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001, który wprowadziło 13 badanych jednostek (obecnie podtrzymuje funkcjonowanie systemu ISO jedynie 4 urzędy). Urzędy, które wdrożyły system ISO 9001, stanowią tym samym grupę 24% badanych jednostek. Grupę urzędów stosujących znormalizowane podejście do zarządzania jednostką samorządową uzupełniają urzędy, które wdrożyły zintegrowany system zarządzania z wykorzystaniem sytemu zarządzania środowiskowego według wymagań normy ISO 14000 oraz/lub zarządzania bezpieczeństwem informacji według wymagań normy ISO 27000 (7% wskazań). Grupę urzędów, których funkcjonowanie jest wspomagane przez znormalizowane podejście, uzupełniają jednostki, które wdrożyły zasady normy ISO 9004 (5% wskazań). Inną metodą, wykorzystywaną do projakościowego doskonalenia funkcjonowania, był udział małopolskich jednostek samorządowych w konkursach i aplikowanie do nagród jakościowych (23% jednostek). W konkursach opartych o wytyczne Modelu Doskonałości EFQM oraz „Polskiej Nagrody Jakości” uczestniczyło 2% urzędów, w „Małopolskiej Nagrodzie Jakości” — 5% urzędów.4 Należy zwrócić uwagę na fakt, że uczestniczyły w nich przede wszystkim urzędy najwięk
4 Konkurs „Małopolska Nagroda Jakości” funkcjonował do roku 2012 kiedy to jego działalność została zawieszona, zarówno w obszarze sfery biznesowej jak i publicznej.
szych małopolskich jednostek samorządowych, które dysponują największym potencjałem instytucjonalnym i wieloletnim doświadczeniem w zakresie budowania projakościowego podejścia w sektorze publicznym (np. UM Krakowa, UMTarnowa). Wykres 20. Wcześniejsze doświadczenia badanych urzędów z metodami doskonalenia organizacji, w tym syste
mów i/lub narzędzi zarządzania jakością
Źródło: Opracowaniewłasne.
Mniejsze jednostki korzystały najczęściej z mniej pracochłonnych i zaawansowanych narzędzi doskonalenia opartych na zasadach TQM, takich jak: ankieta satysfakcji klientów (20% wskazań), ankieta satysfakcji pracowników (9% wskazań). Inne metody wykorzystywane przez małopolskie urzędy do doskonalenia to: udział w konkursie „Gmina Fair Play” (8% wskazań) lub samoocena według analizy PRI (7% wskazań). W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że wskazania respondentów potwierdzają fakt, że samoocena według analizy PRI, której opracowanie i wdrożenie jest związane z autorskim projektem Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, nie zdobyła szerszego uznania i popularności w polskim i małopolskim samorządzie, pomimo że wydaje się być w większym stopniu oparta na realiach i zasadach funkcjonowania polskiego samorządu niż samoocena według CAF. Ostatnia grupa badanych urzędów, to te jednostki, które podejmują działania w celu podniesienia i doskonalenia już wprowadzonych projakościowych rozwiązań w urzędach, wykorzystując takie narzędzia jak: pomiar działalności z wykorzystaniem Zrównoważonej Karty Wyników (2% wskazań) lub inne (2% wskazań) narzędzia i metody, np. Six Sigma, Lean, itp.
Na podstawie uzyskanych wyników ankiety można stwierdzić, że poddane badaniu małopolskie jednostki samorządu terytorialnego, które przeprowadziły samoocenę według metody CAF, w swojej zdecydowanej większości projakościowe podejście do zarządzania zawdzięczają wprowadzeniu w przeszłości systemu jakości w oparciu o normy serii ISO 9000, który legł u podstaw ich dalszego podejścia projakościowego. Wykres 21. Przeprowadzone samooceny w poszczególnych urzędach według zastosowania wersji Modelu CAF z
roku2002, 2006 i 2013
Źródło: Opracowanie własne.
Zdecydowana większość badanych urzędów przeprowadziła samoocenę funkcjonowania jednostki według metody CAF w wersji z roku 2006 (92%). Na wersji z roku 2013 oparło samoocenę 7% urzędów, a na wersji z roku 2002 1% urzędów (Wyk. 21). Spośród wszystkich 71 urzędów, jeden przeprowadził samoocenę cztery razy (UM Kraków), 10 przeprowadziło trzy razy, dwa urzędy dwa razy, a pozostałe 58 urzędów jeden raz. Urzędy, które dotychczas przeprowadziły samoocenę według CAF trzy razy, należą niewątpliwie do tych jednostek samorządowych w województwie małopolskim, które wytyczają kierunki rozwoju doskonalenia administracji samorządowej z wykorzystaniem metod projakościowych. Jednocześnie należą do grona najlepszych urzędów w skali ogólnopolskiej (Ranking Samorządów Rzeczpospolitej 2017, „Rzeczpospolita”, nr 273, 24.11.2017).
Charakterystykę badanej grupy urzędów dopełnia informacja dotycząca deklaracji poddania się ze-wnętrznemu badaniu jakości zastosowania CAF w ramach procedury „Poświadczenia Jakości Zastosowania CAF” (http://www.eipa.eu). Pomimo wcześniejszych deklaracji (48% urzędów spośród badanych 71), tylko 11 z nich poddało się w latach 2015–2018 ocenie w ramach zewnętrznej procedury.
6. Badania empiryczne w urzędach jednostek samorządu terytorialnego Małopolski
6.1. Prezentacja informacji i danych zawartych w ankietach skierowanych do wybranych urzędów jednostek samorządu terytorialnego Małopolski
Przeprowadzone badania empiryczne koncentrowały się na trzech płaszczyznach badawczych: analizie informacji zawartych w ankietach skierowanych do przewodniczących zespołów samooceny CAF oraz do zespołów w poszczególnych urzędach, analizie informacji zawartych w matrycach samooceny (sprawozdaniach z samooceny) oraz analizie informacji dotyczących planowania i realizacji projektów doskonalących zawartych w „Sprawozdaniach z samooceny” i „Planach doskonalenia”. Szczegółowe zasady i metodologia badania zostały omówione w rozdziale piątym.
Po zakończeniu badania ankietowego przeprowadzono proces analizy danych. Autor starał się znaleźć odpowiedź na podstawowe pytania badawcze, pośród których najistotniejszym była odpowiedź pytanie dotyczące skuteczności stosowania metody CAF w małopolskich JST. Istotnymi problemami badawczymi i związanymi z tym uzyskanymi opiniami respondentów było poznanie słabych i mocnych stron oraz szans i zagrożeń stosowania metody. Na tym etapie przeprowadzono również weryfikację poprawności uzyskanych danych jak i ich ewaluację. Trakcie analizy zastosowano podstawowe narzędzia statystyczne pozwalające wykryć główne zależności. Zbadano również istotność oraz wzajemne oddziaływania uzyskanych w trakcie badania danych. Istotnym elementem analizy była wizualizacja danych i wstępne opracowanie wyników. Działania te pozwoliły na przygotowanie w dalszej części dysertacji wniosków i rekomendacji dotyczących stosowania metody CAF.
Analiza informacji i danych uzyskanych za pośrednictwem badania ankietowego została podzielona na trzy etapy. W pierwszym etapie, związanym z fazą samooceny pt. „Początek drogi z CAF”, respondenci udzielili odpowiedzi na temat organizacji i przygotowania procesu samooceny oraz upowszechnienia informacji na temat samooceny.
Odpowiadając na pytanie dotyczące przyczyn podjęcia decyzji o rozpoczęciu samooceny CAF, ankietowani za najważniejszą przyczynę uznali możliwość podniesienia skuteczności funkcjonowania urzędu (56,3% respondentów uznało tę przyczynę za bardzo ważną) (Wyk. 22). Wykres 22. Podniesienie skuteczności działania urzędu jako przyczyna podjęcia decyzji
o przeprowadzeniu samooceny w urzędzie
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Kolejną pod względem ważności przyczyną okazało się podniesienie poziomu jakości pracy pracowników — 49,3% badanych urzędów uznało to za bardzo ważny czynnik oraz fakt, że była to decyzja najwyższego kierownictwa urzędu.
Ankietowani za nieważne czynniki uznali aplikowanie do Polskiej Nagrody Jakości i do jej regionalnego odpowiednika. Odpowiednio 47,9% ankietowanych urzędów i 46,5% uznało te przyczyny za nieważne, a 45,1% odpowiedzi wskazywało na średnią ważność tej przyczyny. Inne szczegółowe dane w tym zakresie przedstawia tabela nr 24.
Jak wskazują wyniki ankiety wśród członków zespołów samooceny nie było przypadkowych osób. Dane, zawarte na wykresie 23, dotyczące oceny doboru pracowników badanych urzędów do zespołu samooceny, wskazują, że zgodnie z metodologią i praktyką CAF, członkowie zespołów samooceny zostali powołani przez naczelne kierownictwo zgodnie z ich kompetencjami, doświadczeniem i wiedzą o funkcjonowaniu urzędów, najczęściej na podstawie rekomendacji sekretarzy urzędów lub kierownictwa średniego szczebla urzędu (52% wskazań).
o przeprowadzeniu samooceny wg modelu CAF
Tabela 24. Ocena poziomu ważności wybranych przyczyn wpływających na decyzję
Przyczyna Poziom ważności
1 2 2 4 5
Chęć zmotywowania pracowników i zaangażowanie ich w zarządzanie urzędem 4,2% 8,5% 26,8% 36,6% 23,9%
Decyzja najwyższego kierownictwo urzędu 0,0% 8,5% 18,3% 28,2% 45,1
Możliwości benchmarkingu i benchlearningu z innymi urzędami 16,9% 11,3% 28,2% 29,6% 14,1%
Oczekiwania poprawy funkcjonowania urzędu zgłaszane przez klientów i interesariuszy 5,6% 14,1% 11,3% 35,2 33,8%
Oczekiwanie na podjęcie działań doskonalących przez osoby odpowiedzialne za doskonalenie funkcjonowania urzędu 5,6% 8,5% 25,4% 32,4 28,2%
Podniesienie skuteczności działania urzędu. 0,0% 1,4% 11,3% 31,0% 56,3%
Podniesienie poziomu jakości pracy pracowników 0,0% 4,2% 7,0% 39,4% 49,3%
Ponieważ koszty stosowania CAF pokrywane były z środków zewnętrznych 9,9% 7,0% 18,3% 26,8% 38,0%
Samooceny dokonały już inne urzędy 29,6% 29,6% 31,0% 9,9% 0,0%
Przeprowadzenie samooceny wg CAF zwiększa możliwości przy aplikowaniu o fundusze z UE 9,9% 21,1% 21,1% 18,3% 29,6%
Przygotowanie urzędu do aplikowania o Regionalną Nagrodę Jakości 46,5% 33,8% 11,3% 8,5% 0,0%
Przygotowanie urzędu do aplikowania o Polską Nagrodę Jakości 47,9% 36,6% 9,9% 4,2% 1,4%
Urząd chciał zidentyfikować mocne i słabe strony swojego funkcjonowania. 0,0% 1,4% 15,5% 39,4% 43,7%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. 1 oznacza niski poziom ważności, 5 bardzo wysoki poziom ważności.
Istotnym kryterium doboru członków zespołu, było również to, że pracownicy sprawdzili się w projektach realizowanych wcześniej w urzędach (21% wskazań). W zespołach znaleźli się również pracownicy, którzy sami zgłosili akces do zespołu i chęć uczestniczenia w samoocenie (13% wskazań). Pracownicy ci najczęściej uzasadniali swoją decyzję chęcią pogłębienia wiedzy o systemach projakościowych oraz możliwością poznania innych obszarów funkcjonowania jednostki. Bardzo interesującą grupę członków zespołów samooceny, jak wskazuje badanie i praktyka, stanowią osoby odgórnie wyznaczone do pracy w zespole przez naczelne kierownictwo urzędu (11% wskazań). Są to najczęściej pracownicy, którzy pomimo dużej wiedzy i doświadczenia, nie angażują się w inne sfery funkcjonowania urzędu, wykonując jedynie te czynności, które wynikają z ich obowiązków na określonym stanowisku pracy. Innym elementem takiego „odgórnego” delegowania pracowników do zespołu samooceny jest włączenie do nich również tych pracowników, którzy wobec wszystkich sfer funkcjonowania urzędu prezentują postawę na „nie”. W zamyśle kierownictwa było to częścią pozytywnej aktywizacji pracowników, którzy w wielu urzędach tworzą opozycyjną postawę wobec kierunków rozwoju i funkcjonowania urzędu.
Wykres 23. Dobór pracowników urzędów do zespołu samooceny
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wykres 24 prezentuje dane odnoszące się do subiektywnego poczucia właściwego przygotowania zespołów CAF do prowadzenia procesu samooceny. Przedstawione opinie w jednakowym stopniu odnoszą się do przygotowania organizacyjnego, merytorycznego, jak i mentalnego zespołów samooceny. Z danych przedstawionych na wykresie wynika, że 11% respondentów oceniło swoje przygotowanie na poziomie bardzo dobrym, 52% w stopniu dobrym, 30% w stopniu zadowalającym, a 7% w stopniu ograniczonym. Warto jednak zauważyć, że dane te, opisujące całość badanej grupy 71 jednostek, są w swojej we-wnętrznej jednostkowej strukturze bardzo zróżnicowane. Jest to związane z rodzajami projektów systemowych, w ramach których była realizowana samoocena według CAF w poszczególnych urzędach oraz ściśle określonym w nich czasem jaki był przeznaczany na przygotowanie samooceny: tj. organizację, szkolenia i warsztaty przygotowawcze. Pośród urzędów, które realizowały projekty stosując samoocenę według CAF w latach 2008–2012, czas przeznaczony na organizację był wielokrotnie dłuższy niż w urzędach, które realizowały wdrożenie w latach 2013–2015. Stąd znacznie wyższy odsetek pozytywnych opinii na temat przygotowania samooceny pośród respondentów, którzy realizowali samoocenę w pierwszych latach realizacji projektów CAF, niż w tych urzędach, które realizowały wdrożenia pod koniec ostatniej perspektywy finansowej, kiedy średni czas przygotowań nie przekraczał wraz ze szkoleniami jednego dnia.
Wykres 24. Przygotowanie zespołu samooceny do realizacji samooceny
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wyniki dotyczące poziomu nabytej w trakcie szkoleń wiedzy (Wyk. 25a) w ocenie członków zespołów CAF oraz ich przewodniczących wskazują, że w zdecydowanej większości zespoły oceniły swoje przygotowanie merytoryczne i nabytą wiedzę w trakcie szkoleń pozytywne (16% oceny bardzo dobre i 52% oceny dobre) .
Natomiast dane przedstawione na wykresie 25b wskazują, że wśród pracowników nie będącymi członkami zespołów CAF, wiedza merytoryczna na temat realizacji zastosowania metody CAF była ograniczona (47% wskazań) lub pracownicy nie mieli jej wcale (7% wskazań). Wyniki te wskazują, że przygotowywane w ramach metodologii CAF formalne „Plany komunikacji”, zawierające informacje o celach CAF, sposobie przeprowadzenia samooceny i zamierzonych efektach, w blisko 50% jednostek nie przyniosły zamierzonego efektu.
Oceniając czas, jaki miały do dyspozycji badane zespoły CAF w trakcie realizacji poszczególnych faz stosowania metody (początek drogi z metodą CAF, proces samooceny oraz planowanie usprawnień) (Wyk. 26, 26, 27), można stwierdzić, że około 2/3 urzędów uznało czas przeznaczony na przeprowadzenie samooceny za odpowiedni.
Wykres 25. Nabyta wiedza zespołu samooceny w zakresie zasad i metodologii stosowania modelu CAF po odbytych szkoleniach (a) oraz wiedza w zakresie zasad i metodologii stosowania modelu CAF pracowników jednostek spoza zespołu samooceny (b)
a) b)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wykres 26. Ocena czasu trwania poszczególnych faz samooceny (10 kroków CAF) — faza początek drogi z CAF
Zdecydowanie za krótki
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Odnosząc się do pierwszej fazy implementacji metody CAF respondenci wskazali, że (Wyk. 26) był to czas: odpowiedni dla urzędu i zespołu — 68% wskazań, 6% długi, 18% krótki, a jedynie 4% wskazało, że była to niewystarczająca ilość czasu na prace przygotowawcze. Wykres 27. Ocena czasu trwania poszczególnych faz samooceny (10 kroków CAF) — faza proce
su samooceny
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wyniki badania odnoszące się do drugiej fazy procesu samooceny (Wyk. 27) wskazały, że dla 61% badanych urzędów czas na przeprowadzenie procesu samooceny był odpowiedni i długi, a dla 39% jednostek za krótki i zdecydowanie za krótki.
Wykres 28. Ocena czasu trwania poszczególnych faz samooceny (10 kroków CAF) — faza realizacji planu usprawnień i ustalania priorytetów
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wykres 28 prezentuje dane, które odnoszą się do oceny ilości czasu jaki miały zespoły samooceny na realizację trzeciej, ostatniej fazy stosowania CAF, jakim jest „Plan usprawnień/ustalanie priorytetów”. Z uzyskanych danych wynika, że 67% respondentów uznało ten czas za odpowiedni i długi, natomiast 33% za krótki i zdecydowanie za krótki.
Dane zobrazowane na wykresie 29 potwierdzają, że badane małopolskie jednostki samorządu terytorialnego zadeklarowały w zdecydowanej większości, że prowadziły proces samooceny zgodnie z dziesięcioma krokami CAF, tak jak jest to zalecone w metodologii CAF opisanej w broszurach z roku 2002, 2006 i 2013.
Wykres 29. Przeprowadzenie procesu samooceny zgodnie z dziesięcioma krokami CAF
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
1% respondentów wskazało, że samoocenę przeprowadziło w ograniczonym stopniu, 2% nie stosowało metodologii CAF. Takie wyniki oraz zaobserwowana praktyka wskazują, że te urzędy najprawdopodobniej przeprowadziły „samoocenę” na skróty, chcąc jedynie uczynić zadość formalnym wymogom ukończenia projektu.
W tabeli 24 przedstawiono dane dotyczące oceny stopnia realizacji poszczególnych 10 kroków samooceny według CAF w ramach powyższych trzech faz realizacji projektu samooceny według CAF.
Wyniki zaprezentowane w tabeli 25 sugerują, że praktyczna ocena realizacji 10 kroków samooceny przez respondentów przebiegała zgodnie z metodologią CAF. Można jednak zauważyć jak wraz z realizacją kolejnych kroków samooceny zwiększał się odsetek ocen wskazujących na niepełny poziom realizacji kolejnego kroku (kolumna 1), a równocześnie zmniejszał się poziom pełnej realizacji (kolumna 5). Dane te (od 52,1% do 71,8% wskazań respondentów) potwierdzają zaobserwowane fakty znane z praktyki stosowania modelu, kiedy to od kroku pierwszego „Organizacja i planowanie procesu samooceny” do kroku piątego „Przeprowadzenie samooceny” można zauważyć, że kolejne kroki realizowane są coraz lepiej, a później po wykonaniu kroku dotyczącego opracowania sprawozdania z samooceny kolejne kroki nawet w ocenie samych ankietowanych są już na coraz niższym poziomie wykonania (od 57,7% do 16,9%). Na taką realizację metodologii CAF wpływ mają przede wszystkim uwarunkowania zewnętrzne (realizacja w ramach projektów systemowych), jak i wewnętrzne (np. brak zainteresowania i zaangażowania kierownictwa oraz zespołu samooceny w kolejne działania po formalnym udokumentowaniu kolejnych etapów, tj. opracowaniu sprawozdania z samooceny i planu doskonalenia).
Tabela 25. Ocena poziomu realizacji procesu samooceny
Proces samooceny Poziom realizacji
1 2 2 4 5
Krok 1: Organizacja i planowanie procesu samooceny 0,0% 1,4% 14,1% 32,4% 52,1%
Krok 2: Upowszechnienie informacji o procesie samooceny 0,0% 2,8% 12,7% 40,9% 43,7%
Krok 3: Utworzenie jednej lub więcej grup samooceny 2,8% 0,0% 12,7% 16,9% 67,6%
Krok 4: Organizacja szkoleń 1,4% 1,4% 11,3% 23,9% 62,0%
Krok 5: Przeprowadzenie samooceny 0,0% 0,0% 5,6% 21,1% 73,2%
Krok 6: Sporządzenie sprawozdania z wyników samooceny 0,0% 0,0% 5,6% 22,5% 71,8%
Krok 7: Sporządzenie projektu planu doskonalenia 2,8% 4,2% 9,9% 25,4% 57,7%
Krok 8: Upowszechnienie informacji o planie doskonalenia 5,6% 5,6% 12,7% 45,1% 31,0%
Krok 9: Realizacja planu doskonalenia 7,0% 5,6% 25,4% 45,1% 16,9%
Krok 10: Planowanie następnej samooceny CAF 8,5% 7,0% 36,6% 31,0% 16,9%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Punkt 1 oznacza brak realizacji kroku procesu samooceny CAF, punkt 5 pełną realizację kroku procesu samooceny.
Oceniając warunki funkcjonowania zespołu samooceny respondenci wskazywali, że istotnymi elementami sprzyjającymi prowadzeniu procesu samooceny są: liczebność zespołu samooceny (31% wskazań respondentów), komunikacja wewnętrzna pomiędzy członkami zespołu samooceny (25,4% wskazań respondentów), formalny przepływ informacji związany z opracowaniem i opublikowaniem „Planu Komunikacji” (19,7% wskazań) oraz komunikacja pomiędzy zespołem samooceny, a kierownictwem urzędu (19,7% wskazań). Na przeciwległym biegunie znalazły się te warunki, które negatywnie wpływają na warunki funkcjonowania zespołu samooceny. Są to: brak szkoleń dotyczących CAF dla pozostałych pracowników urzędu (8,5% wskazań), brak uczestnictwa kierownictwa urzędu w spotkaniach zespołu samooceny (2,8% wskazań), brak formalnego przepływu informacji na temat samooceny CAF (2,8% wskazań) oraz komunikacja wewnętrzna pomiędzy członkami zespołu samooceny i pozostałymi pracownikami urzędu (2,8% wskazań). Pozostałe dane w tym zakresie przedstawia tabela 26.
Tabela 26. Ocena warunków do działania zespołu samooceny
Warunki Poziom ważności
1 2 3 4 5
Czas przeznaczony na przeprowadzenie samooceny w urzędzie 2,8% 14,1% 38,0% 35,2% 9,9%
a) Czas przeznaczony na szkolenie kierownictwa urzędu w zakresie CAF 1,4% 12,7% 33,8% 43,7% 8,5%
b) Czas przeznaczony na szkolenie zespołu samooceny w zakresie CAF 0,0% 8,5% 40,8% 42,3% 8,5%
c) Czas przeznaczony na szkolenie pozostałych pracowników urzędu w zakresie CAF 8,5% 23,9% 39,4% 23,9% 4,2%
d) Czas spotkań zespołu samooceny CAF w trakcie realizacji samooceny 0,0% 12,7% 43,7% 33,8% 9,9%
e) Warunki techniczne stworzone dla funkcjonowania zespołu samooceny 0,0% 5,6% 26,8% 50,7% 16,9%
f) Uczestnictwo kierownictwa urzędu w spotkaniach zespołu samooceny 2,8% 14,1% 21,1% 43,7% 18,3%
g) Liczba spotkań zespołu samooceny CAF w trakcie samooceny 0,0% 2,8% 31,0% 47,9% 18,3%
h) Liczebność zespołu samooceny CAF 1,4% 1,4% 19,7% 46,5% 31,0%
i) Tematyka szkoleń zespołu samooceny w ramach fazy przygotowawczej 0,0% 2,8% 16,9% 62,0% 18,3%
j) Przepływ informacji oraz opracowanie i opublikowanie „Planu komunikacji” 2,8% 4,2% 18,3% 54,9% 19,7%
k) Komunikacja wewnętrzna pomiędzy członkami zespołu samooceny 0,0% 1,4% 14,1% 59,2 25,4%
l) Komunikacja wewnętrzna pomiędzy członkami zespołu samooceny, a kierownictwem 0,0% 4,2% 26,8% 49,3% 19,7%
m) Komunikacja wewnętrzna pomiędzy członkami zespołu samooceny i pozostałymi pracownikami urzędu 2,8% 7,0% 33,8% 43,7% 12,7%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek
samorządu terytorialnego. Punkt 1 oznacza stworzenie nieodpowiednich warunków, a punkt 5 stworzenie
bardzo odpowiednich warunków.
Wykres 30 prezentuje ramy czasowe w jakich realizowane były procesy samooceny w poszczególnych urzędach. Prezentowane wyniki wskazują, że 51% urzędów przeprowadziło samoocenę w czasie od 2 do 4 miesięcy, 18% w czasie od 4 do 6 miesięcy, 16% w czasie do dwóch miesięcy, 11% w czasie niespełna jednego miesiąca oraz 4% w czasie powyżej sześciu miesięcy. Taki rozkład czasu zastosowania modelu jest uwarunkowany przede wszystkim wskazówkami, jakie narzuca metodologia CAF oraz wielkością jednostek, które prowadziły samoocenę.
Zdecydowana większość badanych urzędów (70 jednostek) przeprowadziło samoocenę z uwzględnieniem wszystkich 9 kryteriów i 28 podkryteriów modelu. Tylko jeden z nich nie dokonał pełnej samooceny, pomijając kryterium I „Przywództwo” i kryterium IX „Kluczowe wyniki działalności”. W tym wypadku należy stwierdzić, że urząd ten nie przeprowadził procesu samooceny, gdyż metodologia CAF nie przewiduje takiej sytuacji.
Wykres 30. Czas przeprowadzenia procesu samooceny
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Kolejny etap prowadzonych badań to ocena roli zewnętrznych ekspertów i konsultantów wspomagających proces samooceny. Wyniki ankiety wskazują, że respondenci jednoznacznie wskazali na ich wiodącą rolę i wpływ na realizację projektu, podkreślając, że bez ich wiedzy oraz zaangażowania proces samooceny nie byłby możliwy do przeprowadzenia. Szczegółowe oceny dotyczące roli ekspertów i konsultantów w realizacji projektów w 71 badanych urzędach przedstawiono na wykresie 31 oraz w tabeli 27.
Tabela 27. Ocena postawy i podejścia do samooceny ekspertów (konsultantów) zewnętrznych
Niski Zadowalający Odpowiedni Dobry Wysoki
Poziom wiedzy 0,0% 0,0% 1,4% 28,2% 70,4%
Zaangażowanie 0,0% 0,0% 9,9% 32,4% 57,7%
Umiejętność przekazania wiedzy 0,0% 2,8% 12,7% 34,4% 52,1%
Komunikatywność 0,0% 1,4% 8,5% 33,8% 56,3%
Elastyczność w działaniu 0,0% 1,4% 5,6% 36,6% 56,3%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Warto zauważyć, że respondenci oprócz wysokich ocen przyznanych za poziom wiedzy (70,4%) ekspertów, zwrócili uwagę na pewne braki ekspertów w umiejętności przekazania wiedzy (2,8%) oraz na braki w komunikatywności i elastyczności w działaniu (1,4%).
Wykres 31. Ocena roli ekspertów i konsultantów w realizacji projektu
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Stosowanie Modelu CAF w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego w swoim podstawowym założeniu metodologicznym powinno przynieść badanym urzędom korzyści i wzmocnić szanse na podniesienie poziomu skuteczności działania wewnątrz i na zewnątrz organizacji.
Potwierdzają to dane z badania zawarte w tabeli 28, które wskazują, że prawie jedno-myślnie wszystkie 71 urzędów stwierdziło, że najbardziej dla nich istotne były te korzyści, które są związane z założeniami wynikającymi z celów samego modelu CAF, tj.: identyfikacja mocnych stron urzędu (90,2 % wskazań jako istotniejsze i bardzo istotne), identyfikacja słabych stron urzędu (88,7 % wskazań jako istotniejsze i bardzo istotne) oraz identyfikacja dobrych praktyk w funkcjonowaniu urzędu oraz dzielenia się nimi wewnątrz organizacji (77,5 % wskazań jako istotniejsze i bardzo istotne).
Respondenci za bardzo istotne uznali również korzyści związane z wykorzystaniem samooceny CAF jako źródła pozyskania dodatkowych zewnętrznych środków finansowanych (35,2% wskazań). Istotność tej korzyści z punku metodologii CAF nie jest do końca jednoznaczna, ponieważ wynika ze wspomnianego już wcześniej faktu powiązania przeprowadzenia samooceny z konkursem na zewnętrzne finansowanie projektów doskonalących, które powstają jako wynik samooceny. W tym wypadku, jak wskazuje praktyka i informacje uzyskane przez autora z badanych urzędów, najważniejszym celem przystąpienia jednostek do projektu systemowego związanego z wprowadzeniem CAF do urzędu, nie było doskonalenie organizacji z wykorzystaniem samooceny, a jedynie pozyskanie dodatkowych środków finansowych, które można było przeznaczyć na poprawę funkcjonowania jednostki.
Inne korzyści, które zostały zaakcentowane przez badanych to: wzmocnienie wizerunku urzędu jako organizacji profesjonalnej, dbającej o wysoki poziom jakości świadczonych usług oraz satysfakcję klienta (29,6% wskazań) oraz zyskanie danych i informacji będących podstawą do dalszego doskonalenia systemu zarządzania urzędem (23,9% wskazań).
Na przeciwległym biegunie badania w tym zakresie pojawiły się te korzyści i szanse, które respondenci uznali za nieistotne i mało istotne. Należą do nich: przygotowanie urzędu do aplikowania o Polską Nagrodę Jakości (Regionalną Nagrodę Jakości) (54,9% wskazań) oraz umożliwienie powiązania samooceny CAF z innymi projektami dotyczącymi za-rządzaniem jakością w urzędzie (11,3%). Takie wskazania respondentów potwierdzają fakt braku zrozumienia roli jaką może pełnić metoda CAF w drodze do doskonałości organizacji (TQM) (por. rozdział 4). Respondenci uznali za nieistotną również korzyść jaką jest poprawa relacji pracowników z kierownictwem urzędu (8,5% wskazań).
Tabela 28. Korzyści i szanse w procesie samooceny wraz z określeniem poziomu ich wpływu na funkcjonowanie jednostki
Korzyści i szanse Poziom istotności
1 2 3 4 5
Identyfikacja dobrych praktyk w funkcjonowaniu urzędu i dzielenie się nimi wewnątrz organizacji 2,8% 4,2% 15,5% 42,3% 35,2%
Identyfikacja mocnych stron urzędu 0,0% 1,4% 8,5% 47,9% 42,3%
Identyfikacja słabych stron urzędu 0,0% 1,4% 9,9% 40,8% 47,9%
Możliwość uczenia się od innych urzędów (benchlearnig) 0,0% 11,3% 29,6% 39,4% 19,7%
Możliwość zewnętrznego porównania osiągniętych wyników z innymi urzędami (benchmarkingu) 0,0% 14,1% 36,6% 29,6% 19,7%
Nie zauważono żadnych korzyści 52,1% 19,7% 21,1% 2,8% 4,2%
Pomiar postępów i śledzenie trendów w funkcjonowania urzędu 4,2% 12,7% 42,3% 29,6% 11,3%
Poprawa komunikacji wewnętrznej w urzędzie 4,2% 12,7% 35,2% 35,2% 12,7%
Poprawa relacji z Obywatelami/ Klientami 1,4% 7,0% 31,0% 42,3% 18,3%
Poprawa relacji pracowników z kierownictwem urzędu 8,5% 4,2% 36,6% 36,6% 14,1%
Przygotowanie urzędu do aplikowania o Polską Nagrodę Jakości (Regionalną Nagrodę Jakości) 54,9% 28,2% 11,3% 1,4% 4,2%
Umożliwienie powiązania samooceny CAF z innymi projektami dotyczącymi zarządzaniem jakością w urzędzie 11,3% 19,7% 22,5% 29,6% 16,9%
Umożliwienie pracownikom lepszego poznania urzędu 4,2% 14,1% 29,6% 36,6% 15,5%
Upowszechnianie w urzędzie wiedzy na temat zasad i koncepcji zarządzania jakością w administracji publicznej 1,4% 18,3% 35,2% 33,8% 11,3%
Uzyskanie danych i informacji będących podstawą do dalszego doskonalenia systemu zarządzania urzędem 0,0% 8,5% 29,6% 38,0% 23,9%
Uzyskanie wpływu przez pracowników na funkcjonowanie urzędu i zmotywowanie ich do takich działań 1,4% 7,0% 42,3% 36,6% 12,7%
Wykorzystanie samooceny CAF jako źródła pozyskania dodatkowych zewnętrznych środków finansowanych 9,9% 14,1% 16,9% 23,9% 35,2%
Wzmocnienie wiedzy pracowników urzędu, ich zdolności i kreatywności 1,4% 1,4% 32,4% 46,5% 18,3%
Wzmocnienie wizerunku urzędu jako organizacji profesjonalnej, dbającej o wysoki poziom jakości świadczonych usług oraz satysfakcję klienta 0,0% 5,6% 12,7% 52,1% 29,6%
Zwiększenie wrażliwości pracowników na oczekiwania jakościowe klientów (interesariuszy) urzędu 2,8% 0,0% 21,1% 52,1% 23,9%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Punkt 1 oznacza nieistotne, punkt 2 mało istotne, punkt 3 istotne, punkt 4 istotniejsze, punkt 5 bardzo istotne.
Warto w tym miejscu zauważyć, że ocena istotności korzyści i szans metody CAF ma bezpośrednie przełożenie na wielkość badanych urzędów i ich stopnień projakościowego zaangażowania. Urzędy większe i na wyższym stopniu rozwoju projakościowego w większym stopniu dostrzegają korzyści i szanse jakościowe niż te małe, dla których samoocena z wykorzystaniem metody CAF była pierwszym spotkaniem z projakościowym podejściem do zarządzania jednostką samorządową.
W tabeli 29 odnoszącej się do przeszkód i zagrożeń w procesie samooceny wraz z określeniem poziomu ich wpływu na prowadzenie samooceny zaprezentowano dane, które w ocenie badanych w sposób największy i najmniejszy wpływają na proces samooceny. Spośród 30 wybranych zagrożeń i przeszkód ankietowani wskazali na dwie główne grupy przeszkód i zagrożeń.
Pierwsza grupa odnosi się do zagrożeń i przeszkód, które wynikają z organizacji i specyfiki funkcjonowania jednostki samorządowej. Ankietowani szczególnie zwrócili tu uwagę na takie zagrożenia jak: nadmierna ilość codziennych obowiązków w urzędzie (36,6% wskazań) oraz brak czasu członków Zespołu Samooceny do przeprowadzenia samooceny (35,2% wskazań).
Druga grupa przyczyn to zagrożenia i przeszkody wynikające z samej budowy i metodologii modelu CAF. W grupie tej respondenci wskazali na: brak doświadczenia w zakresie stosowania zasad, metod i narzędzi zarządzania jakością (26,8% wskazań), fakt, że stosowanie modelu CAF wymaga wcześniejszego poznania wielu pojęć oraz znacznego na-kładu pracy, aby skuteczne przeprowadzić samoocenę (21,1% wskazań) oraz język modelu, który wymaga licznych wyjaśnień i komentarzy (19,7% wskazań).
Tabela 29. Przeszkody i zagrożenia w procesie samooceny wraz z określeniem poziomu ich wpływu na prowadzenie samooceny
Zagrożenia i przeszkody Poziom wpływu
1 2 3 4 5
a) Brak czasu członków Zespołu Samooceny do przeprowadzenia samooceny 5,6% 8,5% 19,7% 31,0% 35,2%
b) Brak doświadczenia w zakresie stosowania zasad, metod i narzędzi zarządzania jakością 9,9% 5,6% 29,6% 28,2% 26,8%
c) Brak informacji i danych dotyczących funkcjonowania urzędu 23,9% 23,9% 38,0% 12,7% 1,4%
d) Brak mierzalnych celów w urzędzie 16,9% 14,1% 26,8% 32,4% 9,9%
e) Brak motywacji pracowników urzędu do tego typu działań doskonalących 12,7% 21,1% 35,2% 16,9% 14,1%
f) Brak odpowiedniego przepływu informacji pomiędzy Zespołem Samooceny, a pozostałymi pracownikami urzędu 22,5% 18,3% 43,7% 14,1% 1,4%
g) Brak odpowiedniego przepływu informacji pomiędzy Zespołem Samooceny, a kierownictwem urzędu 25,4% 23,9% 32,4% 16,9% 1,4%
h) Brak powiązania modelu z specyfiką funkcjonowania polskiej administracji samorządowej 9,9% 18,3% 26,8% 31,1% 14,1%
i) Brak przygotowania urzędu do prowadzenia samooceny 21,1% 23,9% 29,6% 18,3% 7,0%
j) Brak wiary co do celowości prowadzenia samooceny w urzędzie 14,1% 19,7% 32,4% 19,7% 14,1%
k) Brak wiary w efekt końcowy samooceny 14,1% 15,5% 33,8% 21,1% 15,5%
l) Brak wiedzy o wszystkich obszarach funkcjonowania urzędu 15,5% 28,2% 36,6% 16,9% 2,8%
m) Brak wsparcia eksperta 43,7% 22,5% 23,9% 4,2% 5,6%
n) Brak wsparcia kierownictwa urzędu 38,0% 18,3% 29,6% 9,9% 4,2%
o) Brak wsparcia Przewodniczącego Zespołu Samooceny 52,1% 25,4% 15,5% 5,6% 1,4%
p) Brak zaangażowania zespołu samooceny 38,0% 28,2% 23,9% 7% 2,8%
q) Język modelu — wymaga licznych wyjaśnień i komentarzy 9,9% 12,7% 19,7% 38,0% 19,7%
r) Naciski na zespół samooceny, co przy „demokracji kierowanej” kierownictwa prowadzi do „lukrowania” obrazu urzędu 40,8% 28,2% 25,4% 2,8% 2,8%
s) Nadmierna ilość codziennych obowiązków urzędzie 5,6% 8,5% 14,1% 35,2% 36,6%
t) Niedocenianie zaangażowania członków zespołu samooceny przez kierownictwo urzędu 18,3% 26,8% 22,5% 22,5% 9,9%
u) Niemożność wskazania słabych i mocnych stron funkcjonowania urzędu 31,0% 43,7% 21,1% 4,2% 0,0%
v) Niewystarczająca ilość szkoleń 26,8% 31,0% 29,6% 2,8% 0,0%
w) Obawa pracowników urzędu przed zmianami 22,5% 19,7% 38,0% 15,5% 4,2%
x) Ocena punktowa przyczynia się do mało obiektywnego spojrzenia i zamazuje prawdziwy obraz urzędu (chęć wyższej punktacji ) 12,7% 33,8% 31,0% 15,5% 7,0%
y) Samoocena została narzucona urzędowi przez kierownictwo 33,8% 32,4% 23,9% 5,6% 4,2%
z) Traktowanie samooceny jako pośredniego elementu w realizacji innych priorytetów 18,3% 35,2% 32,4% 11,3% 2,8%
aa) Trudności z zrozumieniem budowy modelu 14,1% 14,1% 38,0% 28,2% 5,6%
ab) Trudności ze zrozumieniem filozofii TQM (koncepcji kompleksowego zarządzania jakością) 12,7% 18,3% 33,8% 22,5% 12,7%
ac) Trudności związane z zrozumieniem treści zawartych w kryteriach i podkryteriach modelu 11,3% 19,7% 33,8% 22,7% 12,7%
ad) Stosowanie metody CAF wymaga wcześniejszego poznania wielu pojęć oraz znacznego nakładu pracy, aby skuteczne przeprowadzić samoocenę 9,9% 14,1% 26,8% 28,2% 21,1%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Punkt 1 oznacza bardzo mały wpływ, punkt 2 mały wpływ, punkt 3 średni wpływ, punkt 4 duży wpływ, punkt 5 bardzo duży wpływ.
Pośród przyczyn, które badani uznali za nieistotne i nie będące zagrożeniami oraz przeszkodami w samoocenie, należy wskazać te, które łączą się bezpośrednio z interpersonalnymi stosunkami łączącymi zespół samooceny, kierownictwo urzędu, Przewodniczącego Zespołu Samooceny (najczęściej Sekretarza Urzędu) oraz eksperta zewnętrznego w trakcie procesu samooceny.
W tym obszarze respondenci wskazali na: brak wsparcia Przewodniczącego Zespołu Samooceny (bardzo mały wpływ na poziomie 52,1% wskazań), brak wsparcia eksperta (bardzo mały wpływ na poziomie 43,7% wskazań), naciski na zespół samooceny (bardzo mały wpływ na poziomie 40,8% wskazań), brak wsparcia kierownictwa i brak zaangażowania zespołu samooceny (bardzo mały wpływ na poziomie 38,0% wskazań).
Należy w tym miejscu zauważyć, że pomimo wskazania przez ankietowanych braku istotności powyższych zagrożeń i przeszkód, obraz tego obszaru nie jest do końca jednoznaczny i wymaga szczegółowych dalszych badań. Obserwowana praktyka stosowania modelu wskazuje, że wyniki badania w tym obszarze mogą być nieprecyzyjne i niedokładne. Wynika to z faktu (czego dowodzą bezpośrednie obserwacje w trakcie procesu samooceny), że badani starają się nie oceniać swoich przełożonych (kierownictwo urzędu), jak i osób bezpośrednio ze sobą współpracujących przy samoocenie (ekspert — przewodniczący zespołu samooceny — zespół samooceny). Ponadto warto zauważyć, że przy badaniu uwarunkowań kierownictwo jednostki — pracownicy, ci ostatni najczęściej uchylają się od oceny kierownictwa lub z automatu wystawiają mu pozytywne oceny. Na wykresie 32 przedstawiono ocenę stopnia w jakim udało się przeprowadzić diagnozę zarządzania urzędem z wykorzystaniem metody CAF.
Wykres 32. Stopień wykorzystania modelu CAF do diagnozy stanu zarządzania badanych urzędów
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Respondenci wskazali, że jedynie 2% urzędów w pełni wykorzystało model CAF do diagnozy funkcjonowania urzędów, 24% wskazuje, że przeprowadziło to w bardzo dużym stopniu, a 63% w dużym stopniu. Natomiast 11% badanych określiło, że przeprowadzając samoocenę w małym stopniu wykorzystano ją do całościowej diagnozy stanu zarządzania jednostek. Dane te potwierdzają też inne dane z ankiety i informacje z wywiadów, które wskazują, że realizacja „10 kroków samooceny według CAF”, jak i całego projektu CAF, zostały przeprowadzone i ukończone w badanych małopolskich jednostkach samorządowych w ograniczonym stopniu.
6.2. Analiza informacji zawartych w sprawozdaniach (matrycach) z samooceny CAF w wybranych urzędach jednostek samorządu terytorialnego Małopolski
Jednym z efektów prowadzenia samooceny według wymagań modelu CAF jest sprawdzenie w jakim miejscu na drodze do doskonałości znajduje się organizacja, jaki ma potencjał, jak mierzy wyniki swojej działalności oraz jak jest postrzegana w różnych obszarach swojego działania poprzez klientów, pracowników i interesariuszy.
Formalnym efektem, podsumowującym proces samooceny, jest opracowanie „Sprawozdania z samooceny”. Dokument ten tworzy zbiór informacji i danych zebranych w wyniku przeprowadzenia samooceny w organizacji przez zespół samooceny i jest fundamentem do dalszych działań, w tym planowania działań doskonalących. Opracowanie i opublikowanie sprawozdania jest praktyczną realizacją kroku szóstego samooceny „Sporządź sprawozdanie z wyników samooceny”.
Wszystkie badane małopolskie jednostki samorządu terytorialnego, które prowadziły samoocenę według CAF, udokumentowały swoje działania sporządzając w/w sprawozdania. Mają one różną formę graficzną i nośnik. Zostały sporządzone zarówno w formie papierowej, jak i elektronicznej (z wykorzystaniem arkusza Excel), prezentując też dane i informacje, o doborze których najczęściej decydują wymogi formalne realizowanych projektów oraz metodologia CAF. Są to zarówno obszerne wielostronicowe dokumenty, zawiera-jące wyniki samooceny wraz z opisującymi je dowodami, jak i kilkustronicowe opracowania ukazujące jedynie w sposób uproszczony (najczęściej graficzny) wynik samooceny. Jednakże niezależnie od formy, informacji oraz danych czy też wymogów realizowanego projektu wszystkie sprawozdania zawierają wspólne informacje. Są nimi:
skład zespołu samooceny,
ogólne wnioski dotyczące samooceny, ocena punktowa dla poszczególnych kryteriów i podkryteriów modelu,
mocne strony i obszary do poprawy.
Większość badanych małopolskich urzędów, prowadząc samoocenę w ramach projektach finansowanych z funduszy europejskich, stosowała punktację klasyczną. Punktację dostrojoną zastosowało tylko 13 urzędów spośród 71, które prowadziły samoocenę.
Należy pamiętać, że ocena punktowa, niezależnie czy klasyczna, czy dostrojona ma „…wskazać obszary wymagające usprawnień, w łatwy sposób wizualizuje stan organizacji na dzień samooceny. Punktacja ma charakter szacunkowo-poglądowy. Na pewno nie jest celem samooceny według Modelu CAF” (Wolska 2009, s. 28).
Powyższe stwierdzenie jest w pełni zgodne z podejściem i stosowaną praktyką implementacji modelu. Należy jednak pamiętać, że nie można porównywać wprost końcowych wyników punktowych przyjętych dla poszczególnych urzędów. Można natomiast w ślad za budową modelu zbadać oddziaływanie potencjału organizacji na jej wyniki, wykorzystując do tego punktację przyznaną przez zespoły samooceny w tych obszarach.
Dokonując analizy wpływu przyznanej punktacji w badanych jednostkach, należy potwierdzić powiązanie i silny wpływ kryteriów potencjału modelu CAF (P1, P2, …, P5— kryteria potencjału) na kryteria wyników modelu (W1, W2, W3, W4 — kryteria wyników).
Wpływ wyników punktowych poszczególnych kryteriów Potencjału na punktację przyjętą przez zespoły samooceny w kryteriach Wyników oszacowano metodą najmniejszych kwadratów (MNK), uwzględniając parametry następujących równań: Pi =α+ βN j . Oszacowania parametru β oraz skorygowane współczynniki determinacji (w nawiasach) zestawiono w tabeli 29. Każde z oszacowań parametrów β okazało się istotne statystycznie przynajmniej na pięcioprocentowym poziomie istotności.
Tabela 30. Wpływ wyników punktowych samooceny kryteriów potencjału (P1, P2, P3, P4, P5) na kryteria wyników modelu (W1, W2, W3, W4)
Zmienna Zmienna niezależna
zależna P1 P2 P3 P4 P5 Suma P
W1 +0,991 (0,455) +0,895 (0,407) - +0,907 (0,390) +0,898 (0,655) -
W2 +0,863 (0,674) +0,906 (0,591) +0,859 (0,620) - - -
W3 +0,861 (0,353) +0,814 (0,346) - - - -
W4 +0,891 (0,450) +0,777 (0,374) - +0,952 (0,528) +0,720 (0,511) -
Suma W - - - - - +0,789 (0,669)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Liczby w powyższej tablicy interpretuje się ekonomicznie następująco:
•
Wzrost P1 (Kryterium 1. Przywództwo) o jednostkę średnio powodował wzrost W1 (Kryterium 6. Wyniki w relacjach z klientami /obywatelami) o 0,991 jednostki. Zmienna P1 objaśniała zmienną W1 w ok. 45,5%.
•
Wzrost P1 (Kryterium 1. Przywództwo) o jednostkę średnio powodował wzrost W2 (Kryterium 7. Wyniki w relacjach z Pracownikami) o 0,863 jednostki. Zmienna P1 objaśniała zmienną W2 w ok. 67,4%.
•
Wzrost P1 (Kryterium 1. Przywództwo) o jednostkę średnio powodował wzrost W3 (Kryterium 8. Wyniki w zakresie odpowiedzialności społecznej) o 0,861 jednostki. Zmienna P1 objaśniała zmienną W3 w ok. 45,5%.
•
Wzrost P1 (Kryterium 1. Przywództwo) o jednostkę średnio powodował wzrost W4 (Kryterium 9. Kluczowe wyniki) o 0,891 jednostki. Zmienna P1 objaśniała zmienną W4 w ok. 45,0%.
•
Wzrost P2 (Kryterium 2. Strategia i planowanie) o jednostkę średnio powodował wzrost W1 (Kryterium 6. Wyniki w relacjach z klientami/obywatelami) o 0,895. jednostki. Zmienna P2 objaśniała zmienną W1 w ok. 40,7%.
•
Wzrost P2 (Kryterium 2. Strategia i planowanie) o jednostkę średnio powodował wzrost W2 (Kryterium 7. Wyniki w relacjach z Pracownikami) o 0,906 jednostki. Zmienna P2 objaśniała zmienną W2 w ok. 59,1%.
•
Wzrost P2 (Kryterium 2. Strategia i planowanie) o jednostkę średnio powodował wzrost W3 (Kryterium 8. Wyniki w zakresie odpowiedzialności społecznej) o 0,814 jednostki. Zmienna P2 objaśniała zmienną W3 w ok. 34,6%.
•
Wzrost P2 (Kryterium 2. Strategia i planowanie) o jednostkę średnio powodował wzrost W4 (Kryterium 9. Kluczowe wyniki) o 0,777 jednostki. Zmienna P2 objaśniała zmienną W4 w ok. 37,4%.
•
Wzrost P3 (Kryterium 3. Pracownicy) o jednostkę średnio powodował wzrost W2 (Kryterium 7. Wyniki w relacjach z Pracownikami) o 0,895 jednostki. Zmienna P3 objaśniała zmienną W2 w ok. 62,0%.
•
Wzrost P4 (Kryterium 4. Partnerstwo i zasoby) o jednostkę średnio powodował wzrost W1 (Kryterium 6. Wyniki w relacjach z klientami/obywatelami) o 0,907 jednostki. Zmienna P4 objaśniała zmienną W1 w ok. 39%.
•
Wzrost P4 (Kryterium 4. Partnerstwo i zasoby) o jednostkę średnio powodował wzrost W4 (Kryterium 9. Kluczowe wyniki) o 0,952 jednostki. Zmienna P4 objaśniała zmienną W4 w ok. 52,8%.
•
Wzrost P5 (Kryterium 5. Procesy) o jednostkę średnio powodował wzrost W1 (Kryterium 6 – Wyniki w relacjach z klientami /obywatelami) o 0,898. jednostki Zmienna P5 objaśniała zmienną W1 w ok. 65,5%.
•
Wzrost P5 (Kryterium 5. Procesy) o jednostkę średnio powodował wzrost W4 (Kryterium 9. Kluczowe wyniki) o 0,898 jednostki. Zmienna P5 objaśniała zmienną W4 w ok. 51,1%.
Dokonując analizy wpływu sumy wyników punktowych kryteriów potencjału (P1, P2, P3, P4, P5) na sumę wyników kryteriów Modelu CAF (W1, W2, W3, W4) można wskazać na ogólną zależność, która wskazuje, że wzrost P (Potencjał organizacji) o jednostkę średnio powodował wzrost W (Wyniki organizacji) o 0,898 jednostki w badanych urzędach. Zmienna P objaśniała zmienną W w ok. 51,1%.
Wykres 33. Uśrednione wyniki punktowe samooceny według modelu CAF w województwie
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wykres 33 przedstawia szczegółowe wyniki oceny punktowej w badanych urzędach. Analizując uśrednione wyniki punktowe z 95 samoocen z 71 małopolskich jednostek łatwo można wskazać pewne ogólne zależności, wynikające z przedstawionych graficznie wyników, które charakteryzują badane obszary małopolskich urzędów.
Po pierwsze, wykres 30 wskazuje na zrównoważony rozwój instytucjonalny w badanych małopolskich urzędach. Wskazują na to osiągnięte wyniki punktowe samooceny, które ukazane na wykresie pokazują dziesięciokąt z wypukłymi kątami, co w praktyce wskazuje silne spójność i rozwój wszystkich urzędów w odniesieniu do wszystkich 9 kryteriów modelu.
Po drugie, osiągnięta średnia ocena 318 punktów z samooceny w 71 jednostkach, jest wynikiem charakterystycznym dla tych europejskich organizacji publicznych, które osiągnęły średni poziom rozwoju instytucjonalnego (www.eipa.eu), notując po stronie potencjału 201,92 pkt. oraz 115,07 pkt. po stronie wyników.
Po trzecie, przyznana przez zespoły samooceny średnia punktacja w obrębie kryteriów Potencjału (kryteria 1–5) jest na poziomie od 45 pkt. (Przywództwo) do 35 pkt. (Procesy), co wskazuje na mniej więcej równy rozwój i stan badanych urzędów (10-punktowa różnica) w obrębie tych obszarów. Wynik osiągnięty w obszarze kryterium „Przywództwo” pokazuje, że najsilniejszym elementem i potencjałem małopolskich urzędów są ich przywódcy. Najniższy wynik punktowy w kryterium „Procesy” (35 pkt.) wskazuje natomiast, że w tym obszarze działania urzędów konieczne są dalsze działania doskonalące.
Po czwarte, wyniki samooceny osiągnięte w kryteriach wyników (Kryteria 6–9) wskazują, że wszystkie te obszary powinny być w większym stopniu doskonalone. Wskazuje na to różnica punktowa jaka pojawiła się pomiędzy punktacją charakteryzującą potencjał małopolskich urzędów, a punktacją odnoszącą się do wyników ich działania. Punktacja w obrębie tych kryteriów wskazuje, że najsłabszym elementem samooceny funkcjonowania małopolskich jednostek samorządu terytorialnego są wyniki osiągnięte w relacjach z pracownikami, gdzie osiągnięto najniższy wynik pośród ocen wszystkich kryteriów modelu (22 pkt.).
Analizując dwa przykładowe wyniki punktowe samooceny w dwóch małopolskich urzędach miejskich (np. UM w Bieczu i UM w Dąbrowie Tarnowskiej), które pod względem swojej struktury organizacyjnej, wielkości i potencjału są do siebie zbliżone, a samoocenę przeprowadzały po raz pierwszy, można łatwo zauważyć, że punktacja może być w sposób naturalny zawyżona lub zaniżona (Wykres 34).
Wskazuje na to praktyka, a potwierdza prezentowany wykres, gdzie jeden urząd ocenił się na poziomie 97,5 pkt., a drugi na poziomie 660,5 pkt. Fakt ten potwierdza, że ocena punktowa może jednak zależeć od pozamodelowych czynników, które wpływają na podejście zespołu oceniającego do przyznawanych punków. Może to być: stopień przygotowania zespołu do prowadzenia samooceny, naciski na zespół, atmosfera w urzędzie, czy też oczekiwania wynikające z założeń realizowanej samooceny, przygotowywanych projektów doskonalących lub oczekiwań przełożonych.
Obserwacje autora wskazują również na fakt, że w zespołach samooceny, w których znajdują się przedstawiciele naczelnej lub średniej kadry kierowniczej urzędów, często pod wpływem samej tylko ich obecności przyjmuje się zawyżoną punktację, choć nie ma na to bezpośrednich dowodów obiektywnych, ani dowodów wskazujących na stosowanie cyklu P-D-C-A. Odwrotna sytuacja występuje natomiast w zespołach samooceny, które są złożone z szeregowych pracowników, tutaj dominuje podejście zachowawcze, czego wynikiem może być zaniżona punktacja.
Wykres 34. Porównanie wyników punktowych pierwszej samooceny według modelu CAF w UM w Bieczu i UM w Dąbrowie Tarnowskiej
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Należy również pamiętać, że druga, trzecia i następne samooceny w jednostce, wraz ze zdobytym doświadczeniem zespołu samooceny, mogą być coraz bardziej obiektywne i mogą służyć do pomiaru postępu (regresu) wyników kolejnych samoocen (Wykres 35).
Jednak i w tym przypadku zespoły samooceny nie są wolne od mimowolnego wpływu czynników zewnętrznych na przyjętą punktację. Może to być np. chęć wykazania postępu punktowego (nawet minimalnego) w stosunku do poprzedniej samooceny.
Informacje zawarte w sprawozdaniach z samooceny badanych urzędów ukazują pełen wachlarz obszarów do poprawy, zidentyfikowanych przez zespoły samooceny w odniesieniu do wszystkich 9 kryteriów modelu. Na ogólną liczbę około 2,5 tysiąca zidentyfikowanych i opisanych w latach 2004–2017 w Małopolsce obszarów do poprawy, zespoły samooceny w procesie agregacji wskazały, że 840 z nich miało wysoki priorytet realizacji, 652 średni, a 264 niski. Ostatecznie zespoły samooceny przedstawiły kierownictwom badanych małopolskich urzędów propozycję realizacji 1020 projektów doskonalących. Po ostatecznej weryfikacji przez kierownictwo, 814 z nich znalazło formalne potwierdzenie w zapisach zawartych w projektach planów doskonalenia.
Wykres 35. Porównanie wyników punktowych samoocen w UM Kraków w latach 2012–2017
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników samooceny CAF w UM Kraków.
Proces wyłaniania projektów doskonalących, które ostatecznie zostały zatwierdzone przez kierownictwa poszczególnych urzędów, przebiegał w oparciu o trzy scenariusze.
Pierwszy, kiedy naczelne kierownictwo z listy priorytetów wybierało te projekty, które zespół samooceny wskazał za najważniejsze (zazwyczaj 2–3) i istotne dla doskonalenia jednostki i kierownictwa urzędu.
Drugi, kiedy kierownictwo wybierało z listy projekty bezkosztowe (czasami nieistotne i nieefektywne z punku widzenia doskonalenia jednostki), tak aby spełnić jedynie wymagania formalne realizowanego projektu.
Trzeci, kiedy kierownictwo wybierało z listy (po konsultacjach z zespołem) te propozycje, które łączyły priorytety, oczekiwania zespołu samooceny i możliwości finansowe oraz organizacyjne urzędu.
W badanych urzędach, zgodnie z metodologią CAF, zostały określone również mocne strony organizacji. Należy jednak zauważyć pewne zjawisko, które bardzo często pojawia się w opisach mocnych stron nie tylko małopolskich jednostek.
Wiele zespołów samooceny uznało, że jeżeli istnieją mocne dowody na to, że zadania danej organizacji są wykonywane w zgodzie z obowiązującym prawem i procedurami, to sam ten fakt jest mocną strona organizacji. Jest to jednak tylko dowód na poprawne wykonywanie zadań. Mocna strona według CAF w organizacji publicznej to działania ponadstandardowe, zgodne z prawem i obowiązującymi procedurami, które równocześnie zapewniają pełną satysfakcję klientów i mają silne powiązanie z cyklem P-D-C-A.
Pośród wielu mocnych stron, które wskazały badane małopolskie urzędy, za ponadstandardowe można uznać np.:
•
formułowanie, opracowanie i rozwijanie z udziałem interesariuszy i pracowników misji i wizji urzędu;
•
współpracę ze stowarzyszeniami, organizacjami pozarządowymi, organizacjami pożytku publicznego przy opracowywaniu dokumentów strategicznych gminy;
•
identyfikowanie efektów usług publicznych w kluczowych procesach realizowanych w urzędzie;
•
wykorzystywanie w zarządzaniu infrastrukturą gminy portalu e-usterka, który umożliwia zgłaszanie i monitorowanie napraw bieżących na terenie gminy;
•
wprowadzenie działań na rzecz efektywnego i przyjaznego środowisku używania zasobów energii np. wspólna grupa zakupowa dotycząca dostaw energii do różnych jednostek;
•
systematyczne gromadzenie istotnych informacji zarządczych, takich jak np. informacje w zakresie skuteczności i sprawności organizacji;
• opracowanie wraz z innymi organizacjami publicznymi wspólnego systemu w celu ułatwienia wymiany danych w procesie świadczenia usług publicznych;
•
prowadzenie benchmarkingu w zakresie wyników funkcjonowania, w tym świadczenia usług publicznych;
•
prowadzenie ciągłego pomiaru oraz gromadzenie wyników skuteczności oraz innowacji w realizacji celów i zadań ustawowych.
Za działania ponadstandardowe nie można jednak uznać np.: prowadzenia polityki otwartych drzwi przez kierownictwo urzędu, wprowadzenia badania satysfakcji klientów czy też wdrożenia systemu zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001, gdyż obecnie są to rutynowe działania prowadzone od lat w wielu jednostkach samorządu terytorialnego.
6.3. Analiza projektów doskonalących wynikających z zastosowania CAF w wybranych urzędach jednostek samorządu terytorialnego Małopolski
Podstawowym celem prowadzenia samooceny według modelu CAF jest przeprowadzenie wszechstronnej diagnozy funkcjonowania organizacji w odniesieniu do kryteriów modelu oraz określenie, przygotowanie i wdrożenie działań doskonalących.
W trakcie procesu samooceny członkowie zespołów samooceny badanych urzędów, zgodnie z metodologią, prócz zbierania dowodów, określania mocnych stron organizacji i obszarów do poprawy, analizowali ich adekwatności oraz siłę oddziaływania. Proces ten był prowadzony w odniesieniu do cyklu Deminga. Działania zespołu samooceny w poszczególnych urzędach zakończyło przygotowanie propozycji działań doskonalących.
W tabeli 31 zestawiono wyniki oszacowania wpływu PDi (projektów działań doskonalących) w obrębie podkryteriów Potencjału (P1, P2, P3, P4, P5) oraz podkryteriów Wyników W1, W2, W3, W4) na wyniki punktowe samooceny osiągnięte w poszczególnych podkryteriach modelu. Jeśli projekty działań doskonalących (w danym podkryterium Modelu CAF) oddziaływały na wyniki punktowe samooceny istotnie statystycznie, to odpowiedź „tak” na pytanie o wdrażanie danej grupy projektów doskonalących wpłynęło na wyniki punktowe samooceny. Znak (+) przy PD oznacza, że dana grupa projektów podniosła wyniki punktowe samooceny, znak (–), że obniżyła. Skorygowane współczynniki determinacji informują zaś o tym, w jakim stopniu wszystkie PDi objaśniały zmienną zależną.
Tabela 31. Wyniki oszacowania wpływu PDi (projektów działań doskonalących w obrębie podkryteriów Potencjału P1, P2, P3, P4, P5 oraz podkryteriów Wyników W1, W2, W3, W4) na wyniki punktowe samooceny osiągnięte w poszczególnych podkryteriach modelu
Zmienna zależna Zmienne niezależne wpływające istotnie statystycznie na przynajmniej 5% poziomie istotności Skorygowany współczynnik determinacji
P1 PD20 (+) 0,119
P2 żadna 0,0177
P3 PD13 (–) 0,0154
P4 PD13 (–), PD15 (–) 0,0116
P5 żadna 0,0739
Suma P P15 (–) 0,0265
W1 PD1 (–), PD2 (–), PD20 (+), PD25 (+), PD28 (–) 0,116
W2 PD20 (+) 0,0319
W3 żadna 0,0474
W4 żadna 0,000207
Suma W PD20 (+) 0,0219
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wyniki przedstawione w tabeli 30 pokazują, że projekty przygotowywanych działań doskonalących miały mało istotny wpływ na końcowe wyniki punktowe samooceny. Największy wpływ na wyniki punktowe samooceny w poszczególnych badanych urzędach miała grupa projektów w obrębie podkryterium PD20 (5.3 — Koordynować procesy wewnątrz organizacji oraz z innymi właściwymi organizacjami), w większym stopniu wpływając na wyniki samooceny w obszarze Potencjału — Kryterium 1. Przywództwo oraz w obszarze Kryteriów Wyników — Kryterium 6. — Wyniki w relacjach z klientami/obywatelami oraz Kryterium 7. Wyniki w relacjach z pracownikami/obywatelami.
Przygotowanie działań doskonalących to kluczowy element całego procesu doskonalenia organizacji według modelu CAF. Proces identyfikowania obszarów do poprawy oraz ich przekształcenie w „Plan doskonalenia urzędu” jest złożony i pracochłonny. Jego głównym założeniem metodologicznym jest przejście od zidentyfikowanych obszarów do poprawy o dużej szczegółowości, poprzez ich agregację do przygotowania propozycji projektów doskonalących, które następnie zostają przedstawione kierownictwu.
Kierownictwo jednostki, kierując się wynikami samooceny CAF, potrzebami organizacji, możliwościami finansowymi oraz stopniem trudności realizacji projektów, przygotowuje ostateczny plan doskonalenia jednostki, wskazuje priorytety realizacji i inicjuje wdrożenie.
Wykres 36. Podjęcie działań doskonalących i usprawniających przez badane urzędy
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wykres 36 pokazuje, że respondenci z badanych małopolskich urzędów uznali, że przeprowadzenie samooceny według Modelu Wspólnej Oceny (CAF) ułatwiło podjęcie działań doskonalących (97% pozytywnych odpowiedzi). Z tej liczby 24% badanych uznało, że samoocena w bardzo dużym stopniu przyczyniła się do wprowadzenia działań doskonalących, a 54% że w dużym stopniu. Należy jednak zauważyć, że 21% badanych wskazało, że samoocena w małym stopniu przyczyniła się do dalszych działań doskonalących i usprawniających funkcjonowanie, a żaden z badanych urzędów nie potwierdził pełnego podjęcia doskonalenia po samoocenie.
Założenia metodologiczne metody CAF, odnoszące się do realizacji fazy doskonalenia zakładają formalne opracowanie, opublikowanie i zatwierdzenie przez naczelne kierownictwo „Planu doskonalenia” po każdej samoocenie. Ten wymóg, jak wskazują badania w małopolskich urzędach, nie był w pełni realizowany. 73% badanych urzędów potwierdziło opracowanie i opublikowanie „Planu doskonalenia”, natomiast 25% wskazało, że taki formalny dokument nie powstał, a 2% uchyliło się od odpowiedzi. Takie wyniki pozostają w dużej sprzeczności ze stosowaną praktyką wdrożeniową, gdzie system nadzoru nad formalnymi dokumentami jest bardzo rozbudowany i podlega pełnej weryfikacji, począwszy od urzędów, poprzez ekspertów wspomagających wdrożenie, firmy realizujące wdrożenie, aż po jednostki zamawiające realizację projektu. Takie wyniki badania mogą potwierdzać prawidłowość, że stosowanie samooceny CAF i doskonalenie nie jest celem samym sobie, a jedynie środkiem do pozyskania zewnętrznych środków finansowych. Plan doskonalenia i zawarte w nim projekty doskonalące są opracowane jedynie dla zadośćuczynienia formalnym wymogom.
Przeprowadzona ankieta potwierdziła, że w trakcie opracowywania planu doskonalenia urzędy mogą napotkać na różne utrudnienia. Pośród różnych przyczyn (Tabela 32), które negatywnie wpływały na proces przygotowywania planu, respondenci uznali za bardzo istotne przede wszystkim te, które wynikają z uwarunkowań organizacyjnych w urzędzie. Były to:
•
niemożność włączenia planu doskonalenia w istniejący już budżet i plany działania (25,4% wskazań);
•
trudność w znalezieniu odpowiednich osób odpowiedzialnych za realizację działań doskonalących (19,7% wskazań);
•
brak wsparcia pracowników urzędu (16,9% wskazań);
•
inne priorytety wskazane przez kierownictwo urzędu (16,9% wskazań).
Brak możności włączenia planu doskonalenia w istniejący już budżet i plany działania jest przyczyną czysto formalno-prawną, wynikającą z obowiązującego prawa w zakresie procedur przygotowania i realizacji budżetu jednostki samorządowej. Natomiast pozostałe wskazane przyczyny potwierdzą fakt, że z chwilą formalnego opracowania i zaakceptowania sprawozdania z samooceny (koniec prac zespołu samooceny), w momencie przechodzenia do planowania działań doskonalących w innych komórkach urzędu, działania w zakresie zastosowania CAF zazwyczaj tracą na dynamice.
Opublikowane i zatwierdzone „Plany doskonalenia” mają różną zawartość merytoryczną i formę. Jedne są rozbudowanymi dokumentami opracowanymi zgodnie z metodologią projektową (np. Plan doskonalenia UG Chełmiec z 2015 roku) lub prostymi dokumentami opracowanymi w formie tabeli (np. Plan doskonalenia po trzeciej samoocenie UM Kraków z 2014 roku).
Tabela 32. Ograniczenia na jakie napotkały zespoły samooceny podczas przygotowywania planu doskonalenia
Utrudnienia Poziom ważności
1 2 3 4 5
• Brak odpowiedniej metodologii służącej do opracowania planu doskonalenia 21,1% 26,8% 25,4% 22,5% 4,2%
• Brak wsparcia pracowników urzędu 15,5% 22,5% 40,8% 16,9% 4,2%
• Brak zaangażowania członków zespołu samooceny 26,8% 31,0% 32,4% 7,0% 2,8%
• Brak zaangażowania kierownictwa urzędu 23,9% 25,4% 29,6% 12,7% 8,5%
• Inne priorytety wskazane przez kierownictwo urzędu 26,8% 23,9% 26,8% 16,9% 5,6%
• Brak możliwości włączenia planu doskonalenia w istniejący już budżet i plany działania 18,3% 15,5% 28,2% 25,4% 12,7%
• Niejasne sformułowanie obszarów do poprawy 22,5% 29,6% 32,4% 11,3% 4,2%
• Trudności w komunikacji w obrębie urzędu 23,9% 29,6% 33,8% 9,9% 2,8%
• Trudność w znalezieniu odpowiednich właścicieli projektów (osób odpowiedzialnych) za realizację działań doskonalących 19,7% 26,8% 28,2% 19,7% 5,6%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Punkt 1 oznacza nieistotne, 2 mało istotne, 3 istotne, 4 istotniejsze, 5 bardzo istotne.
Badane jednostki wskazały, że 52% projektów doskonalących wymagało dodatkowych zasobów do ich realizacji, a pozostałe 48% miało nie generować dodatkowych kosztów materialnych i niematerialnych w trakcie realizacji (Wyk. 37).
Wykres 37. Działania doskonalące wymagające i niewymagające dodatkowych zasobów w badanych urzędach
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
W tabeli 33 oraz na wykresie 38 przedstawiono informacje obrazujące w jakim stopniu w badanych urzędach podjęto faktyczne działania doskonalące. Analiza 95 sprawozdań z samooceny z 71 badanych urzędów małopolskich jednostek samorządowych wskazuje, że nie wszystkie urzędy podjęły działania doskonalące.
Tabela 33. Faktyczne wdrożenie działań doskonalących w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego
Żadne Mniej niż 20% Pomiędzy 20% a 40% Pomiędzy 40% a 60 % Pomiędzy 60% a 80 % Ponad 80%
10,6% 31,82% 22,73% 16,67% 10,61% 7,58%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wykres 38. Podjęcie działań doskonalących jako wynik samooceny CAF w badanych urzędach
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wyniki badań wskazują również, że pomimo formalnych deklaracji zapisanych w sprawozdaniach z samooceny oraz w planach doskonalenia, żaden urząd nie zadeklarował, że działania doskonalące zostały w pełni i do końca wykonane.
W ramach zastosowania CAF i zdiagnozowanych w jego wyniku obszarach do poprawy określono 981 działań doskonalących (Wyk 39). Spośród nich 526 wymagało zaangażowania dodatkowych zasobów urzędów np. w UM Libiąż — wdrożenie projektu: „Przyjazny Cyfrowy Urząd w Libiążu” (Plan doskonalenia UM Libiąż, wrzesień 2015).
Nieznaczna większość z nich (494 projektów) nie wymagała zaangażowania dodatkowych zasobów i dotyczyła przede wszystkim zmian organizacyjnych, np. projekt doskonalący w UM Tarnów — „Ciągłe monitorowanie aktualności misji i wizji poprzez zaprojektowanie kolejnego badania oceny poziomu jakości życia mieszkańców” (Plan doskonalenia UM Tarnów, wrzesień 2015).
Pośród wszystkich (814) zatwierdzonych i skierowanych do realizacji działań doskonalących (Wykres 38) najwięcej związanych było z Kryterium 4. Partnerstwo i zasoby — Podkryterium 4.2. Budowanie i rozwijanie relacji z klientami/obywatelami. Było to 45 projektów doskonalących, które dotyczyły budowania i rozwijania relacji jednostki z klientami urzędów i obywatelami (społecznością lokalną). Ilość projektów w tym obszarze wskazuje, że budowanie i doskonalenie wzajemnych pozytywnych relacji z klientami urzędów to w dalszym ciągu priorytet małopolskich urzędów.
Wykres 39. Projekty doskonalące zrealizowane w ramach samooceny CAF w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego w powiązaniu z kryteriami modelu
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Drugim obszarem pod względem ilości skierowanych do wdrożenia projektów usprawniających działanie małopolskich jednostek było Kryterium 1. Przywództwo, Podkryterium
1.2 — Zarządzania organizacją, jej wynikami oraz ciągłym doskonaleniem.
Najmniej (11 projektów doskonalących) dotyczyło sfery identyfikowania na bieżąco, projektowania, zarządzania i udoskonalania procesów z udziałem interesariuszy — Kryterium 5. Podkryterium 5.1 Identyfikowanie na bieżąco, projektowanie, zarządzanie i udoskonalanie procesów z udziałem interesariuszy. Tak ograniczona ilość projektów doskonalących w tym obszarze potwierdza brak zrozumienia idei stosowania podejścia procesowego w zarządzaniu w większości badanych urzędów, a w szczególności współpracy przy ich opracowaniu przez interesariuszy
Drugi obszar pod względem małej ilości projektów doskonalących (12) jest związany z kryterium 1.4, które odnosi się do właściwych i profesjonalnych (apolitycznych) interakcji pomiędzy małopolskim samorządem terytorialnym, a odpowiednimi władzami politycznymi, które są zainteresowane jednostkami samorządu terytorialnego i ich działalnością. Jak wskazują wyniki ankiety, praktyka, obserwacje oraz opinie zespołów samooceny, kryterium 1.4 jest tym obszarem, który z jednej strony funkcjonuje prawidłowo, a z drugiej strony, co wydaje się bardziej prawdziwe, obszar interakcji na styku władz politycznych i samorządu jest domeną kierownictw jednostek samorządowych, których zespoły samooceny nie podejmowały się oceniać.
Pozostałe projekty doskonalące, wypracowane w ramach samooceny w poszczególnych urzędach Małopolski, prawie w równym stopniu (od 20 do 39 projektów) są powiązane z pozostałymi 24 kryteriami modelu. Tak równomierna ilość projektów powiązanych z kryteriami modelu CAF potwierdza stan rozwoju instytucjonalnego, wszechstronność doskonalenia małopolskich urzędów oraz uniwersalność modelu CAF jako narzędzia doskonalenia. Takie wyniki wskazują z jednej strony, że spełnienie oczekiwań klientów urzędów to w dalszym ciągu priorytet działania małopolskich jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej strony pokazują, że jest jeszcze wiele do zrobienia na tym polu.
Realizowane projekty doskonalące w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego były wieloaspektowe, miały oparcie metodologiczne i odnosiły się do wszystkich kryteriów i podkryteriów modelu. Jedne zmierzały do wprowadzenia drobnych usprawnień organizacyjno-funkcjonalnych, inne zaś były istotnymi innowacjami zmieniającymi formę i podejście działania jednostki. Poniżej przedstawiono dziewięć charakterystycznych projektów doskonalących, które wdrożono lub wdraża się (ze względu na wieloletni charakter projektu) w małopolskich urzędach.
Tabela 34. Wyniki oszacowania wpływu działań doskonalących w obrębie podkryteriów Potencjału P1, P2, P3, P4, P5 na projekty doskonalące w obrębie podkryteriów Wyników W1, W2, W3, W4
Zmienna zależna Zmienne niezależne wpływające istotnie statystycznie na przynajmniej 5% poziomie istotności Skorygowany współczynnik determinacji
W1 P5 (+) 0,469
W2 P1 (+), P3 (+), P5 (+) 0,450
W3 żadna 0,326
W4 P2 (+), P5 (+) 0,374
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Wyniki przedstawione w tabeli 34 wskazują na istotny wpływ projektów doskonalących z obszaru Potencjału na projekty doskonalące w obszarze Wyników. Znak (+) przy P oznacza, że dana grupa projektów z obszaru kryteriów Potencjału istotnie statystycznie wpływa na przynajmniej 5% poziomie istotności na kryteria Wyników (W). Skorygowane współczynniki determinacji informują zaś o tym, w jakim stopniu wszystkie P objaśniały zmienną zależną W. Największy wpływ mają projekty doskonalące z Kryterium 5. (Procesy) na projekty doskonalące w Kryterium 6. (Wyniki w relacjach z klientami/obywatelami), zmienna P5 objaśniała zmienną W1 w około 46,9%. Projekty doskonalące z Kryteriów Przywództwa P1, Pracownicy P3 i Procesy P5 wpływały istotnie na projekty z obszaru Kryterium Wyniki w relacjach z klientami/obywatelami (W2). Zmienne P1, P3, P5 objaśniały zmienną W2 w około 45,0%. Żaden z projektów doskonalących (oddziałujących jednostkowo) z obszaru Potencjału nie wpłynął na projekty w obszarze Wyników w relacjach z pracownikami, choć równocześnie wszystkie projekty doskonalące z kryteriów Potencjału objaśniała zmienną W3 w około 32,6%. Projekty doskonalące z kryteriów Strategia i Planowanie (P2) i Procesy (P5) wpływały na projekty z Kryterium Wyniki kluczowe W4 i objaśniały wpływ P2, P5 na około 37,4%. Poniżej przedstawiono na dziewięciu wykresach ilość realizowanych projektów doskonalących w Małopolsce w powiązaniu z poszczególnymi po-kryteriami Modelu CAF. Każdy wykres jest ilustrowany opisem charakterystycznego dla danego kryterium projektu doskonalącego. Należy zauważyć, że prezentowane dziewięć projektów doskonalących ma różny zakres, siłę oddziaływania oraz formę, a ich realizacja wpłynęła na rozwój instytucjonalny i funkcjonowanie wdrażających go urzędów w różny sposób, począwszy od prostych zmian organizacyjnych, aż po zmianę formy funkcjonowania urzędu.
Pośród wielu projektów usprawniających i doskonalących, które odnoszą się do Kryterium 1. w modelu CAF Przywództwo, podkryterium 1.2 Wdrażanie i doskonalenie rozwiązań zarządczych, ich skuteczność i elastyczność, projekt ten jest charakterystycznym dzia
łaniem usprawniającym w tym obszarze. Projekt zrealizowany w UG Gołcza na przełomie 2015 i 2016 roku dotyczył analizy oraz aktualizacji regulaminu organizacyjnego urzędu. Wykres 40. Realizowane projekty doskonalące w Małopolsce. Kryterium 1. Przywództwo
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Zespół samooceny zdiagnozował ten obszar jako obszar do poprawy w trakcie procesu samooceny we wrześniu 2015 roku i zdefiniował jako „Brak okresowego monitorowania i aktualizacji regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Gołcza” (Załącznik nr 2 do Zarządzenia Wójta Gminy Gołcza nr 102/2015 z dnia 21 października 2015 roku, Plan doskonalenia nr 2/2015).
Wykres 41. Realizowane projekty doskonalące w Małopolsce. Kryterium 2. Strategia i Planowanie
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Przyczyną podjętych działań był brak narzędzi do monitorowania i aktualizacji regulaminu. Natomiast celem podjętych prac było opracowanie metod okresowego monitorowania oraz aktualizacji zapisów regulaminu organizacyjnego urzędu. W wyniku podjętego działania usprawniającego dokonano przeglądu i aktualizacji regulaminu organizacyjnego urzędu.
W obszarze Kryterium 2. podkryterium 2.4 Planowanie, wdrażanie i dokonywanie przeglądu innowacji i zmian, przykładowym projektem doskonalącym jest realizacja do roku 2019 projektu „Przyjazny Cyfrowy Urząd w Libiążu”. Podstawą planowanego działania doskonalącego był wykaz obszarów do poprawy zidentyfikowanych podczas samooceny CAF, która odbyła się w dniu 13 sierpnia 2015 r. w Urzędzie Miejskim w Libiążu. Działania, które podjęto w tym zakresie, odnosiły się do promowania stosowania narzędzi e-administracji w celu podnoszenia skuteczność dostarczania usług oraz zwiększania przejrzystości organizacji i jej interakcji z obywatelami – klientami oraz pracownikami. Wdrożenie elektronicznego zarządzania dokumentacją, zapewnienie dostosowania strony WWW do potrzeb osób niepełnosprawnych tj. spełnienia standardów WACG. W Urzędzie Miejskim w Libiążu zainwestowano we wdrożenie w nowoczesne rozwiązania IT (Plan doskonalenia UM Libiąż 2015, Karta działania doskonalącego nr 1/2015). Przyczyną działań doskonalących w tym zakresie był brak gotowości na zmiany w jednostce, celem zaś było podniesienie poziomu sprawności w dostarczania usług oraz zwiększanie przejrzystości organizacji i jej interakcji z obywatelami – klientami oraz pracownikami. W wyniku realizacji tego projektu innowacyjnego kierownictwo UM Libiąż oczekiwało:
1.
wdrożenia systemu EZD oraz modułów towarzyszących,
2.
integracji z platformą e-PUAP,
3.
integracji z BIP,
4.
integracji z systemami dziedzinowymi,
5.
utworzenia punktu potwierdzania profilu zaufanego,
6.
zapewnienia bezpieczeństwa systemu,
7.
wdrożenia modułu kontroli czasu pracy,
8.
opracowania i wdrożenia do działania dedykowanej aplikacji mobilnej,
9.
konfiguracji sprzętowej, strona WWW wg WACG,
10.
utworzenia strefy klienta w UM w Libiążu wraz z możliwością obsługi przez osoby niepełnosprawne.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
W pierwszym kwartale 2015 roku w Starostwie Powiatowym w Gorlicach zrealizowano projekt doskonalący, który odnosił się do braku cyklicznych spotkań roboczych kierownictwa Starostwa z naczelnikami, koordynatorami i samodzielnymi stanowiskami. Odbywające się kilka razy w roku narady nie zapewniały pełnej możliwości przedyskutowania bieżących spraw, wymiany opinii, artykułowania trudności w realizacji zadań. Kwestii organizowania roboczych narad w szerokim gronie kierowników wszystkich komórek Starostwa nie normowały żadne wewnętrzne akty normatywne, nie wypracowano również dobrej praktyki w tym względzie. W celu usprawnienia działania tego obszaru wdrożono mechanizm regularnego informowania przez kierownictwo Starostwa o podejmowanych działaniach, konsultowanie projektowanych zamierzeń, pozyskiwanie propozycji pracowników oraz umożliwienie zgłaszania wspólnych inicjatyw. Celem realizacji tego doskonalącego projektu i oczekiwanym wynikiem było usprawnienie wymiany informacji w Starostwie oraz wzmocnienie kultury dialogu i pracy zespołowej.
We wrześniu 2014 roku w Urzędzie Miasta Kraków w wyniku przeprowadzenia trzeciej samooceny CAF wdrożono działanie doskonalące w obszarze Kryterium 4. Partnerstwo i zasoby, Podkryterium 4.1 Budować i rozwijać kluczowe relacje partnerskie z właściwymi organizacjami.
Był to projekt usprawniający „Doskonalenie formuły ‹‹okrągłych stołów››, w ramach którego wprowadzono usprawnienia do tej formuły konsultacji społecznych”. Krakowskie „okrągłe stoły” to metoda warsztatów konsultacyjnych, w których biorą udział przedstawiciele władz lokalnych oraz przedstawiciele wszystkich stron zaangażowanych (interesariuszy) w konsultacje. Były to warsztaty zazwyczaj wielostopniowe i rozłożone w dłuższym okresie czasu. Konsultacje prowadzone w tej formie polegały na prezentacji punktów widzenia oraz oczekiwań wobec docelowego rozwiązania konsultowanej kwestii. W trakcie warsztatu konsensusu interesariusze określali warunki kompromisu, zgłaszali poprawki do konsultowanego projektu, dochodząc stopniowo do przyjęcia optymalnego rozwiązania. Wprowadzone usprawnienia obejmowały m.in. kwestie propagowania idei konsultacji społecznych, formy prowadzenia „krakowskich okrągłych stołów”, analizę mocnych i słabych stron stosowanej formuły oraz wzmocnienie roli uczestników jako najważniejszego podmiotu w procesie konsultacji.
Wykres 43. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 4. Partnerstwo i Zasoby
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
W trakcie ostatnich lat w Krakowie odbyło się kilka „okrągłych stołów”, które dotyczyły najbardziej istotnych elementów funkcjonowania miasta. Do najważniejszych należały stoły: edukacyjny, mieszkaniowy oraz transportowy. Należy też wspomnieć, że konsultacje społeczne prowadzone w Krakowie w formie „okrągłych stołów” zostały uznane za mocną stronę w trakcie samooceny CAF i oficjalnie zamieszczone w bazie dobrych praktyk EIPA.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
W październiku 2015 roku w Urzędzie Gminy Sękowa w ramach przyjętego planu doskonalenia („Plan doskonalenia na podstawie wyników samooceny CAF”, Urząd Gminy Sękowa 2015) rozpoczęto działania wdrożeniowe projektu doskonalącego dotyczącego opracowania kolejnych trzech kart usług dla urzędu. W ramach Kryterium 5. Procesy, Pod-kryterium 5.1 Na bieżąco identyfikować, projektować, zarządzać i udoskonalać procesy z udziałem interesariuszy. Przyczyną wskazania do realizacji tego projektu były działania zespołu samooceny, który w trakcie prac zidentyfikował obszar do poprawy związany ze sposobem załatwiania spraw w urzędzie w sposób tradycyjny, gdzie dokumenty są skanowane i trafiają do elektronicznego obiegu dokumentów, co wydłuża czas załatwiania spraw. Zespół samooceny wskazał również na brak kart usług dla części procesów załatwianych w urzędzie oraz trudności z wykorzystaniem nowoczesnych rozwiązań w świadczeniu usług publicznych. Celem realizacji projektu było jeszcze większe zorientowanie świadczonych usług na klienta oraz usprawnienie pracy w urzędzie poprzez wskazanie klientowi ścieżki postępowania oraz wzorów dokumentów stosowanych w typowych sprawach. W ramach projektu były wykorzystywane istniejące już w urzędzie rozwiązania. Projekt obejmował wykonanie karty usług dostępnych na stronie internetowej/platformie e-PUAP:
1.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej;
2.
Wniosek o wydanie dowodu osobistego;
3.
Wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów.
W wyniku zrealizowania w UG Sękowa tego projektu doskonalącego nastąpiło upublicznienie przez stronę internetową urzędu i platformę e-PUAP trzech kart usług. Wykres 45. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 6. Wyniki w relacjach z klientami/obywatelami
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
W odniesieniu do Kryterium 6. Wyniki w relacjach z klientami/obywatelami, w Urzędzie Gminy Zawoja w 2014 roku opracowano i wdrożono projekt doskonalący, jakim było stworzenie informatora wewnętrznego z ankietami, kartami usług oraz informacjami dotyczącymi stosowanych procedur i usług publicznych realizowanych przez urząd. Działanie doskonalące podlegało na utworzeniu informatora wewnętrznego (INFOKIOSK-u) z aplikacją zawierającą ankietę zadowolenia klienta, oceną kart usług, oceną procedur oraz licznikiem „wejść” do informatora. Zespół samooceny, opracowując projekt, uznał, że podstawowym problemem w zakresie relacji z obywatelami/klientami urzędu jest brak właściwej informacji (wyników) w zakresie poziomu zadowolenia klienta z świadczonych usług. Zrealizowany projekt udoskonalił przepływ informacji, poprawił funkcjonujący system informatyczny na styku urząd-klient oraz stworzył narzędzie, które dostarcza cały czas aktualnych wyników, które umożliwiają ciągle doskonalenie w urzędzie w ramach P-D-C-A.
W Urzędzie Miejskim w Słomnikach w 2014 roku w ramach wprowadzania udoskonaleń po drugiej samoocenie CAF (pierwsza była przeprowadzona w 2010 roku) wdrożono projekt doskonalący pod nazwą „Opracowanie procedury antymobbingowej w Urzędzie Miejskim w Słomnikach” do prowadzenia w urzędzie aktywnych działań antymobbingowych. W ramach realizacji projektu została opracowana procedura, która następnie zarządzeniem burmistrza została wprowadzona w życie.
Procedura w UG Słomniki określa zasady przeciwdziałania zjawisku mobbingu w urzędzie oraz tryb postępowania antymobbingowego. Ma ona na celu:
1.
zapobieganie mobbingowi w urzędzie,
2.
podejmowanie działań korygujących w przypadku spostrzeżenia działań mobbingowych,
3.
wyciąganie konsekwencji wobec pracowników podejrzewanych o mobbing,
4.
wspieranie działań mających na celu budowanie i wzmacnianie pozytywnych relacji interpersonalnych między pracownikami.
Wykres 46. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 7. Wyniki w relacjach z pracownikami
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Projekt został opracowany w ramach Kryterium 7. Wyniki w relacjach z pracownikami. Wykres 47. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 8. Wyniki odpowiedzialności społecznej
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
W styczniu 2012 roku w Urzędzie Miasta Nowy Targ został zatwierdzony plan doskonalenia powstały w wyniku przeprowadzonej samooceny CAF. Jednym z projektów doskonalących był projekt pt. „Dalsze doskonalenie i weryfikacja przydatności ustalonych wskaźników z ukierunkowaniem na wskaźniki relatywne pozwalające na ocenę skuteczności realizowanych w urzędzie usług i procesów oraz prowadzenie benchmarkingu z innymi gminami. Uzupełnienie katalogu wskaźników o wskaźniki oddziaływania społecznego” (Formularz planowania działań doskonalących, UM Nowy Targ, 2012). Projekt doskonalący opracowano w ramach Kryterium 8. Wyniki odpowiedzialności społecznej, Podkryterium 8.2. Pomiary efektywności.
U podstaw realizacji tego projektu znalazł się obszar do poprawy, zidentyfikowany przez zespól samooceny, polegający na braku badań opinii społeczeństwa lokalnego dotyczących wpływu działalności Miasta Nowy Targ /gminy na jakość ich życia. Opracowany projekt zakładał uzupełnienie bieżącego katalogu wskaźników dotyczących skuteczności działania urzędu o wskaźniki dotyczące oddziaływania społecznego urzędu i przeprowadzenie badań w tym zakresie. Opracowane wskaźniki dotyczyły pomiaru skuteczności UM Nowy Targ w zakresie odpowiedzialności społecznej
Wykres 48. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 9. Wyniki kluczowe
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
W czerwcu 2014 roku w Urzędzie Gminy Pleśna przyjęto plan doskonalenia, opracowany na podstawie wyników samooceny CAF (Zarządzenie Nr 99/2014 Wójta Gminy Pleśna), w którym w karcie działania doskonalącego nr 2 przedstawiono realizację projektu „Cele i zadania”.
W ramach realizacji tego projektu zostały opracowane założenia, wytyczne oraz procedury, które określały sposób realizacji celów i zadań jednostki oraz proces ich monitorowania i oceny. W trakcie wdrożenia projektu zostały określone mierzalne cele oraz zadania do realizacji celów wytyczonych na rok 2015. Wprowadzenie w UG Pleśna podstaw zarządzania przez cele miało, po zakończeniu wprowadzania usprawnień, zorientować działalność urzędu gminy na cel i dać możliwość weryfikacji ich realizacji. W dalszej kolejności powinno to wpłynąć na jakość działania jednostki poprzez większe usystematyzowanie działań i koncentrację na kluczowych celach urzędu. Działania doskonalące dotyczyły obszarów:
• opracowania celów krótkoterminowych,
•
doskonalenia mierników celów długoterminowych,
•
przekładania celów operacyjnych na zadania i plany w poszczególnych
•
komórkach urzędu,
• pobudzania świadomości, wiedzy oraz dostrzegania potrzeby stosowania mierzalnych celów w jednostce. Projekt miał wpłynąć na skuteczność i sprawność w świadczeniu usług publicznych oraz możliwość obiektywnej oceny funkcjonowania UG Pleśna.
Przedstawiane powyżej projekty doskonalące zostały wdrożone i z powodzeniem funkcjonują w praktyce zarządczej tych urzędów Należy jednak zauważyć, że ankietowane małopolskie jednostki zadeklarowały realizację działań doskonalących tylko w 80,3% urzędów. Pozostałe 19,7% urzędów stwierdziło, że działania doskonalące nie zostały wdrożone. Pośród tych, które nie pojęły działań doskonalących respondenci wskazali przyczyny które w największym stopniu wpłynęły na zaniechanie działań. Można je podzielić na trzy grupy:
• organizacyjne tj.: brak czasu (57,1% wskazań) oraz brak chęci do zmian w urzędzie (21,4% wskazań);
•
finansowe tj.: brak środków finansowych na realizację planu doskonalenia (57,1% wskazań) oraz fakt, że dostępne środki finansowe nie gwarantują pełnej realizacji działań doskonalących (7,1% wskazań);
•
podejście naczelnego kierownictwa do realizacji samooceny według metody CAF, tj.: realizacja innych priorytetów w działaniach wskazanych przez kierownictwo jednostki (28,6% wskazań) oraz brak wsparcia kierownictwa urzędu w opracowaniu planu doskonalenia (13,3% wskazań).
Pozostałe wyniki badań w tym zakresie prezentuje tabela 35.
Tabela 35. Przyczyny nie wdrożenia działań doskonalących w badanych małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego
Przyczyny Poziom ważności
1 2 3 4 5
1. Brak chęci do zmian w urzędzie. 28,6% 7,1% 28,6% 14,3% 21,4%
2. Brak czasu. 0,0% 0,0% 21,4% 21,4% 57,1%
3. Brak środków finansowych na realizację planu doskonalenia. 0,0% 7,1% 14,3% 21,4% 57,1%
4. Brak wsparcia kierownictwa urzędu w opracowaniu planu doskonalenia. 21,4% 28,6% 21,4% 14,3% 13,3%
5. Dostępne środki finansowe nie gwarantowały pełnej realizacji działań doskonalących. 21,4% 14,3% 21,4% 35,7% % 7,1%
6. Kierownictwo nie było zainteresowane realizacją planu doskonalenia. 21,4% 42,9% 28,6% 7,1% 0,0%
7. Kierownictwo urzędu ma inne priorytety. 21,4% 21,4% 21,4% 7,1% 28,6%
8. Kierownictwo urzędu nie zgodziło się z przedstawionymi wynikami samooceny. 42,9% 35,7% 21,4% 0,0% 0,0%
9. Kierownictwo uznało, że wyniki samooceny nie dają odpowiedniego wizerunku urzędu. 50,0% 28,6% 21,4% 0,0% 0,0%
10. Przeprowadzenie samooceny była wyłącznie wynikiem chęci wzięcia udziału w projekcie. 21,4% 7,1% 37,7% 35,7% 0,0%
11. Samoocena od początku była nastawiona jedynie na polepszenie wizerunku urzędu. 21,4% 42,9% 35,7% 0,0% 0,0%
12. Wyniki samooceny uznano za nie wystarczająco konkretne. 50,0% 28,6% 21,4% 0,0% 0,0%
13. Zespołowi samooceny nie udało się wskazać obszarów do poprawy. 35,7% 21,4% 42,9% 0,0% 0,0%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Punkt 1 oznacza nieistotne, 2 mało istotne, 3 istotne, 4 istotniejsze, 5 bardzo istotne.
Respondenci z badanych urzędów, które rozpoczęły działania doskonalące, wskazali też na ograniczenia i zagrożenia, jakie napotkali w trakcie procesu wdrażania udoskonaleń (Tabela 36). Pośród zagrożeń, za największe badani uznali brak środków finansowych na realizację usprawnień (22,5% wskazań), brak wsparcia zewnętrznego (9,9% wskazań) oraz brak wsparcia naczelnego kierownictwa (9,9% wskazań). Wyniki ankiety w tym zakresie potwierdzają po raz kolejny, że największym zagrożeniem realizacji projektów doskonalących w badanych urzędach był brak środków finansowych, dzięki którym można było je realizować.
Tabela 36. Ograniczenia i zagrożenia podczas wdrażania działań doskonalących w badanych urzędach
Ograniczenia i zagrożenia Poziom ważności
1 2 3 4 5
• Brak dynamiki w realizacji działań i doskonaleniu urzędu. 18,3% 15,5% 50,7% 9,9% 5,6%
• Brak nadzoru i kontroli nad realizacją działań doskonalących. 23,9% 28,2% 29,6% 14,1% 4,2%
• Brak środków finansowych. 15,5% 14,1% 21,1% 26,8% 22,5%
• Brak akceptacji i uznania dla realizacji projektów doskonalących. 21,1% 22,5% 33,8% 14,1% 8,5%
• Brak wewnętrznych (organizacyjnych i logistycznych) możliwości realizacji działań doskonalących. 21,1% 23,9% 28,2% 23,9% 2,8%
• Brak wsparcia zewnętrznego. 19,7% 23,9% 29,6% 16,9% 9,9%
• Brak zaangażowania kierownictwa urzędu. 31,0% 19,7% 29,6% 9,9% 9,9%
• Brak zaangażowania pracowników. 16,9% 26,8% 32,4% 16,9% 7,0%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Punkt 1 oznacza nieistotne, 2 mało istotne,3 istotne, 4 istotniejsze, 5 bardzo istotne.
Wykres 49 prezentuje dane dotyczące praktycznej realizacji planowanych działań doskonalących. Prezentowane wyniki w sposób jednoznaczny wskazują, że badane małopolskie urzędy wraz z realizacją Kroku 9: Realizacja planu doskonalenia utraciły swoją dynamikę i skuteczność działania. Potwierdza to fakt, że żaden z 71 badanych urzędów nie zadeklarował pełnej realizacji planu doskonalenia, a 10% jednostek wskazało, że żaden projekt doskonalący nie został zrealizowany. Pozostałe urzędy wskazały, że działania doskonalące zostały wdrożone w sposób ograniczony.
Wykres 49. Praktyczna realizacja działań doskonalących
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Takie wyniki w zakresie realizacji usprawnień i doskonalenia wskazują, że najważniejszy cel, jaki przyświeca Wspólnej Metodzie Oceny, w wypadku badanych małopolskich urzędów nie został zrealizowany.
Równocześnie należy wskazać na fakt, że zrealizowane projekty doskonalące w opinii ankietowanych w małym stopniu (45,1% wskazań) wpłynęły na funkcjonowanie i świadczenie usług publicznych przez małopolskie jednostki samorządu terytorialnego (Tabela 37). 11,3% ankietowanych określiło, że działania doskonalące i usprawniające nie wpłynęły na poziom świadczenia usług publicznych w badanych urzędach, 25,3% zadeklarowało, że wpłynęły w dużym i bardzo dużym stopniu.
Należy jednak pamiętać, że wdrożenie i realizacja planów doskonalenia na etapie realizacji 10 kroków według CAF nie była już formalnie wspomagana i nadzorowana przez firmy realizujące wdrożenia projektów systemowych w partnerstwie z MSWiA (MAiC). W tej sytuacji wielu jednostkom trudno było znaleźć dodatkowe zasoby, motywację i czas na dokończenie powziętych planów doskonalenia.
Tabela 37. Wpływ działań doskonalących na funkcjonowanie i świadczenie usług przez małopolskie jednostki samorządu terytorialnego
Nie wpłynęły Wpłynęły w ograniczonym stopniu Wpłynęły w małym stopniu Wpłynęły w dużym stopniu Wpłynęły w bardzo dużym stopniu
11,3% 18,3% 45,1% 23,9% 1,4%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Na wykresie 50 zaprezentowano wyniki badań małopolskich jednostek samorządu terytorialnego dotyczące oceny CAF w odniesieniu do stosowania innych metod i narzędzi zarządzania jakością. Prezentowany wykres uwidacznia, że ankietowani w 37% uznali, że stosowanie do doskonalenia Wspólnej Metoda Oceny przewyższa stosowanie innych metod i narzędzi zarządzania jakością. Natomiast 34% badanych uznało, że CAF jest równoważną metodą, a 29% badanych uznało, że model i metodologia CAF nie przewyższa innych metod i narzędzi stosownych w zarządzaniu jakością w sektorze publiczny. Analizując wyniki należy jednak pamiętać, że dla 54 z 71 badanych urzędów samoocena według modelu CAF była pierwszym spotkaniem z projakościowym podejściem do zarządzania w jednostkach samorządowych.
Wykres 50. Ocena efektów stosowania Modelu Wspólnej Oceny (CAF) w odniesieniu do innych metod i narzędzi zarządzania jakością
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
W tabeli 38 przedstawiano wyniki badania małopolskich jednostek samorządu terytorialnego w zakresie powiązania wyników samooceny CAF z poziomem doskonałości organizacji, jaki jest określony w ośmiu zasadach TQM.
Ankietowani w zdecydowanej większości zadeklarowali, że są dopiero na początku drogi doskonałości według filozofii TQM, wskazując na poziom pierwszy — Zaangażowanie w doskonalenie (33,8% wskazań) w odniesieniu do zasady 1. Przywództwo i stałość celów oraz do zasady 4. Zarządzanie przez procesy i fakty (32,4% wskazań). Na wyższym poziomie doskonałości (uznanie za doskonalenie) ankietowani umieścili swoje organizacje w odniesieniu do zasady 2. Zorientowanie na wyniki (32,4% wskazań) i zasady 7. Rozwijanie partnerstwa (32,4% wskazań). Perfekcyjność w doskonaleniu badani powiązali z zasadą 8. Odpowiedzialność społeczna organizacji (32,4% wskazań), zasadą 6. Ciągłe uczenie się, doskonalenie i innowacje (32,4% wskazań) oraz zasadą 3. Skoncentrowanie na kliencie (31,0% wskazań). Zasada 5. Rozwój i współuczestnictwo pracowników według respondentów uzyskała 29,6% wskazań w stosunku do trzeciego poziomu doskonałości — perfekcyjności w doskonaleniu.
Tabela 38. Wyniki samooceny i wdrożone projekty doskonalące w badanych małopolskich urzędach, a poziomy doskonałości określone w ośmiu zasadach TQM (Kompleksowego Zarządzania Jakością)
8 zasad TQM Poziom doskonałości
1 2 3 4 5 6
• Przywództwo i stałość celów 33,8% 18,3% 29,6% 14,1% 2,8% 1,4%
• Zorientowanie na wyniki 29,6% 32,4% 23,9% 11,3% 1,4% 1,4%
• Skoncentrowanie na kliencie 25,4% 16,9% 31,0% 19,7% 5,6% 1,4%
• Zarządzanie przez procesy i fakty 32,4% 21,1% 32,4% 12,7% 0,0% 1,4%
• Rozwój i współuczestnictwo pracowników 28,2% 25,4% 29,6% 15,5% 0,0% 1,4%
• Ciągłe uczenie się, doskonalenie i innowacje 31,0% 23,9% 32,4% 11,3% 1,4% 0,0%
• Rozwijanie partnerstwa 25,4% 32,4% 28,2% 11,3% 1,4% 1,4%
• Odpowiedzialność społeczna organizacji 25,4% 22,5% 32,4% 15,5% 2,8% 1,4%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Punkt 1 oznacza — ZAANGAŻOWANIE w doskonalenie, punkt 2 — UZNANIE za doskonalenie, punkt 3 — PERFEKCYJNOŚĆ w doskonaleniu, punkt 4 — ZNAKOMITOŚĆ w doskonaleniu, 5 — DOSKONAŁOŚĆ w kierunku TQM, 6 — brak odpowiedzi.
Prezentowane dane, pomimo widocznego zachowawczego podejścia, jednoznacznie wskazują, że na drodze do doskonałości w TQM najsłabszym elementem badanych jednostek jest realizacja zasady „Przywództwo i stałość celów”, a najmocniejszym działanie związane z zasadą „Skoncentrowanie na kliencie”.
Na zakończenie procesu samooceny małopolskie jednostki w ramach większości projektów systemowych zostały zobowiązane do zamieszczenia wyników swoich samoocen i dobrych praktyk w bazie Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej (EIPA) (http:// caf.eipa.eu/7/98/). Badane urzędy jednak wskazały, że tylko 9,9% z pośród nich podzieliło się dobrymi praktykami i zamieściło je w bazie użytkowników EIPA. Równocześnie 19,7% z nich zadeklarowało , że wykorzystuje dobre praktyki umieszczone w europejskiej bazie Użytkowników CAF.
W ramach kroku 10. metodologii CAF, urzędy winny zadeklarować wolę dalszego doskonalenia zgodnie z założeniami TQM, zaplanować następną samoocenę oraz ewentualne poddać się zewnętrznej ocenie w ramach Procedury Poświadczenia Jakości Zastosowania CAF (ang. CAF External Feedback). Procedura ta pozwala organizacjom sektora publicznego, które zastosowały samoocenę według CAF, na uzyskanie zewnętrznej informacji zwrotnej na temat przeprowadzonej samooceny oraz wprowadzenie zasad kompleksowego zarządzania jakością w ramach modelu CAF. Z badanych 71 małopolskich jednostek 34 zadeklarowało, że poddałoby się takiej procedurze. W roku 2014 rozpoczęto działania rozpoczynające proces wprowadzania procedury szkolenia ekspertów, którzy następnie zostali wpisani na ogólnopolską listę ekspertów CAF. Proces Poświadczenia Jakości Zastosowania CAF realizowany był przez MSWiA (poprzednio MaiC). Od maja 2015 roku do stycznia 2017 roku, w Polsce poświadczenie skutecznego użytkowania CAF uzyskało 77 urzędów jednostek samorządu terytorialnego. W grupie tej znalazło się 11 małopolskich jednostek. Urząd Miasta Krakowa, który jest liderem w stosowaniu metody CAF wśród urzędów w Polsce, przeprowadził do tej pory samoocenę czterokrotnie: w 2011, 2012, 2014 i w 2017 roku uzyskując poświadczenie skutecznego stosowania metody. W tym czasie urząd UG Sękowa przeszedł pozytywnie procedurę poświadczenia dwa razy.
Przedstawione w niniejszym rozdziale wyniki badań empirycznych potwierdzają ich związki z ustaleniami prezentowanymi w teoretycznych rozdziałach dysertacji. Szczególnie widać to pomiędzy praktycznym zastosowaniu modelu CAF i jego pierwotnymi projakościowymi fundamentami wynikającymi z filozofii i zasad TQM oraz innych systemów, metod i modeli. Badania empiryczne potwierdzają, że metoda CAF wprowadza zasady TQM oraz myślenie projakościowe do JST, które mają pierwszy kontakt z takim podejściem. Natomiast w jednostkach, dla których jest to kolejny etap na drodze do projakościowej doskonałości, może wzmacniać i utrwalać to podejście. Niestety ograniczona próbka z badań takich jednostek, (jednostki, które z modelu CAF uczyniły stały element diagnozy funkcjonowania urzędu) nie pozwala stwierdzić, że jest zjawisko istotne statystycznie.
Badania ankietowe potwierdziły skuteczność stosowania modelu w części, która dotyczy samooceny wg CAF jako narzędzia do identyfikacji zjawisk i problemów w JST.
Przedstawione powyżej wyniki badań przeprowadzonych w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego uwidoczniły, że poprawnie stosowany model CAF może wskazać gdzie i co trzeba doskonalić, tak aby wzmocnić działania związane z skuteczną realizacją celów ustawowych JST.
Niestety, nie można na podstawie przeprowadzonych badań stwierdzić że model CAF jest narzędziem służącym do doskonalenia funkcjonowania jednostek administracji publicznych. Ten proces szeroko zaprezentowany w rozważaniach teoretycznych, nie do końca znajduje odniesienie w zbadanej rzeczywistości.
Wyniki badań potwierdzają fakt, że model CAF zbudowany na fundamencie innych modeli skierowanych przede wszystkim do biznesu, znacznie silniej jest ukierunkowany na badanie doskonałości i dojrzałości organizacyjnej poprzez efektywność działania, niż poprzez badanie skuteczności w realizacji celów i zadań ustawowych, jakie są przynależne sektorowi publicznemu.
Należy też zwrócić uwagę na te relacje i wynikające z nich wnioski, które wiążą cel główny rozprawy (Cg) z pytaniami pomocniczymi z głównym założeniem badawczym (Gz) i pomocniczymi założeniami badawczymi.
Realizacja badań umożliwiła między innymi weryfikację wyników zastosowania CAF (Cg) oraz ukazanie zależności pomiędzy osiąganymi przez JST wynikami i ich potencjałem (Pb2 i Pb3). Również realizacja celów pomocniczych (Pb1 i Pb4) w badaniach, wskazuje na silne i niewzruszalne związki metody z TQM i innych metod i narzędzi projakościowych z modelem CAF. Odnosząc się do postawionych w rozprawie założenia głównego (Zg) oraz pomocniczych założeń badawczych, można stwierdzić, że wyniki badań istotnie je weryfikują. Dotyczy to szczególnie głównego założenia badawczego (Zg) oraz wspomagającego go założenia pomocniczego (Zp2), które nie znalazły swojego pełnego potwierdzenia w przeprowadzonych badaniach.
7. Model wspólnej oceny (CAF) w polskiej administracji publicznej
7.1. Ocena skuteczności zastosowania samooceny CAF w urzędach jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego
Chcąc dokonać syntetycznej oceny skuteczności zastosowania samooceny według CAF w polskich i małopolskich urzędach jednostek samorządu terytorialnego należy spojrzeć na proces stosowanie modelu poprzez trzy, według autora, najważniejsze perspektywy:
Pierwsza perspektywa odnosi się do uwarunkowań zewnętrznych i wewnątrzorganizacyjnych stosowania CAF w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego. Uwarunkowania te w znacznej mierze określały planowanie oraz prowadzenie procesu samooceny według CAF. Jak już wielokrotnie wspomniano, większość zastosowań CAF w polskich jednostkach samorządu terytorialnego była wynikiem ich udziału w projektach systemowych, które wraz z zewnętrznym finansowaniem i nadzorowaniem istotnie wpływały na proces stosowania, czas oraz na organizację procesu samooceny jednostki. Urzędy, przystępując do samooceny, musiały kierować się nie tylko metodologią CAF, ale i z góry zaplanowanym procesem wdrożenia metody, opracowanym przez organizacje realizujące implementację metody do polskich urzędów. Uczestniczące w projektach systemowych jednostki już na początku ich realizacji zostały ukierunkowane na biurokratyczne rozliczanie się z ich realizacji (np. przedstawiania pisemnych sprawozdań i raportów z zakończenia kolejnych kroków) w ściśle określonym czasie. Istotniejszym bowiem celem była cezura czasowa zakończenia projektu, niż efekt końcowy i merytoryczny, jakim miało być przeprowadzenie samooceny oraz opracowanie i wdrożenie projektów doskonalących. Takie biurokratyczne podejście powodowało, że w wielu jednostkach (zwłaszcza tych, które po raz pierwszy spotkały się z projakościowym podejściem do zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego) uległy zatarciu podstawowe cele stosowania metody CAF jakim są doskonalenie funkcjonowania i wprowadzenie do organizacji zasad TQM.
Istotnym elementem wpływającym na prowadzenie samooceny jest też fakt, że w Polsce brak jednoznacznie zdefiniowanego i zorganizowanego ośrodka doradczo-informacyjnego, który by koordynował stosowanie metody CAF w polskiej administracji samorządowej.
O ile dla administracji rządowej takim naturalnym ośrodkiem jest KPRM wraz z Krajowym Korespondentem CAF, to dla administracji samorządowej był to dotychczas jeden z departamentów w MSWiA. Jego rola, jako ośrodka koordynującego stosowanie CAF w Polsce, sprowadzała się raczej do zamawiania i ogłaszania naboru do kolejnych projektów oraz ogólnego nadzoru nad ich realizacją. Natomiast szczegółowe kompetencje w tym zakresie przejmowały firmy komercyjne, które, wygrywając przetargi na kolejne projekty systemowe, były jednak bardziej zainteresowane maksymalizacją zysków (mechanicznym cięciem kosztów projektu), niż wprowadzaniem zasad TQM i podejścia projakościowego do jednostek samorządowych. Przekazanie kompetencji w zakresie stosowania CAF oraz prowadzenia „Procedury Jakości Zastosowania CAF” w administracji samorządowej do Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego (NIST) z siedzibą w Łodzi nie przyczyniło się też znacząco do wzmocnienia znaczenia i zastosowania metody CAF w polskich JST.
Druga perspektywa odnosi się do praktycznego zastosowania metodologii CAF w postaci realizacji kolejnych 10 kroków. Co prawda, badane małopolskie jednostki samorządu terytorialnego oficjalnie deklarowały (63,4%, badanych urzędów), że w pełni kierowały się metodologią CAF, ale przeprowadzona ankieta, wywiady oraz doświadczenia autora wskazują, że ich praktyczna realizacja odbiega jednak od założeń metodologicznych. Badania wskazały na przykład, że wraz z realizacją kolejnych kroków samooceny zwiększa się odsetek ocen wskazujących na niepełny poziom realizacji kolejnego kroku. Zauważono też prawidłowość, która wskazuje, że od kroku pierwszego „Organizacja i planowanie procesu samooceny”, aż do kroku piątego „Przeprowadzenie samooceny”, kolejne etapy stosowania CAF realizowane są zgodnie z założeniami metodologicznymi. Jednak z chwilą zakończenia realizacji kroku dotyczącego opracowania sprawozdania z samooceny dalsze kroki są na coraz niższym poziomie wykonania (od 57,7% do 16,9%). Na takie prowadzenie samooceny CAF mają wpływ przede wszystkim wspomniane powyżej uwarunkowania zewnętrzne (realizacja w ramach projektów systemowych), jak i wewnętrzne (np. brak czasu, brak wiary w celowość podjętych działań, brak zainteresowania i zaangażowania kierownictwa, itp.).
Trzecia perspektywa jest związana z niskim poziomem wiedzy o podejściu projakościowym i jego stosowaniu w polskich jednostkach samorządu terytorialnego. Badania wskazały, że udział w projektach CAF był dla wielu małopolskich jednostek pierwszym spotkaniem z projakościowym podejściem do zarządzania w sektorze publicznym (wskazało na to 76% badanych jednostek), co powodowało często zderzenie dwóch różnych „światów” — administracji i zarządzania, dziedzin wiedzy posługujących się odmienną terminologią i metodologią. Warto w tym miejscu zauważyć, że czas przeznaczony na szkolenia i warsztaty dotyczące stosowania metody CAF okazał się być w wielu przypadkach niewystarczający do skutecznego opanowania teoretycznej i praktycznej wiedzy na ten temat. Dotyczyło to przede wszystkim pracowników badanych jednostek, którzy nie byli członkami zespołów samooceny. Natomiast powszechna praktyka odsyłania pracowników urzędów do tekstu broszury, celem indywidualnego uzupełnienia wiedzy (np. broszury „Doskonalenie Organizacji Publicznych poprzez Samoocenę. CAF 2013”), powodowała jeszcze większe niezrozumienie celu i zasad stosowania modelu, co w dalszej kolejności skutkowało zniechęceniem do stosowania metody. Według zgodnej opinii przedstawicieli badanach urzędów, ekspertów oraz autora problem leży w języku broszury. Niestety kolejne tłumaczenie tekstu nie przyniosły oczekiwanego efektu i jest on nadal w wielu miejscach niezrozumiały dla pracowników administracji.
Powyższe trzy perspektywy to tylko trzy najważniejsze obszary, które w ocenie autora mają wpływ na sprawność stosowania Wspólnej Metody Oceny CAF w Polsce. Osobnym zagadnieniem jest skuteczność stosowania metody, którą można ocenić na podstawie stopnia wprowadzenia usprawnień i projektów doskonalących opracowanych na podstawie samooceny.
7.1.1. Ocena stopnia wdrożenia projektów doskonalących w urzędach jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego
Ocena stopnia wdrożenia projektów doskonalących realizowanych w 71 urzędach jednostek samorządu terytorialnego małopolski, była utrudniona, ponieważ nie istnieją obiektywne i formalne dowody oraz informacje o stopniu ich realizacji w poszczególnych badanych urzędach.
Rozbieżności pomiędzy deklarowanymi działaniami doskonalącymi, opisanymi w poszczególnych planach doskonalenia, a informacjami pozyskanymi w wyniku przeprowadzonych badań i w wyniku wywiadów bezpośrednich na temat ich realizacji, wskazują na to, że wiele celów zapisanych w planach doskonalenia nie zostało faktycznie zrealizowanych. Tylko w stosunku do 11 urzędów, które przeszły procedurę poświadczenia zastosowania CAF w ramach „Procedury Jakości Zastosowania CAF”, istnieją znaczące dowody odnoszące się do realizacji planów doskonalenia. Jednak i te dowody (raporty z procedury poświadczenia jakości zastosowania CAF) nie są miarodajne. Urzędy, poddając się procedurze poświadczenia, nierzadko w miesiąc po przeprowadzonej samoocenie deklarowały wdrożenie części usprawnień, chcąc zadość uczynić wymaganiom projektowym i zbliżającej się wizycie ekspertów CAF w ramach procedury poświadczenia jakości zastosowania CAF. Jednak badanie i weryfikacja stopnia ich wdrożenia przez ekspertów na miejscu, w urzędach najczęściej prowadziła do negatywnej oceny ich poprawnego wdrożenia, zwłaszcza że wprowadzenie części z nich było często zaplanowane w długim okresie czasu, nawet w dwuletnim przedziale czasowym.
W tej sytuacji, jedynym obiektywnym dowodem wskazującym na stopień wdrożenia projektów doskonalących po samoocenie według CAF w Małopolsce są badania i wywiady bezpośrednie przeprowadzone przez autora w badanych małopolskich JST.
Wyniki ankiety i deklaracje przedstawicieli jednostek wskazują, że żaden z 71 małopolskich urzędów nie zadeklarował pełnej realizacji planu doskonalenia, a 10% jednostek wskazało, że żaden projekt doskonalący nie został zrealizowany. Pozostałe urzędy zadeklarowały, że działania doskonalące zostały wdrożone w sposób ograniczony. 30% badanych jednostek zadeklarowało realizację mniej niż 20% projektów doskonalących. Takie wyniki w zakresie realizacji usprawnień i doskonalenia badanych urzędów uwidoczniają, że najważniejszy cel jaki przyświeca Wspólnej Metodzie Oceny CAF, czyli doskonalenie, w wypadku badanych małopolskich urzędów nie został zrealizowany.
Obserwacje oraz wywiady bezpośrednie w badanych małopolskich urzędach potwierdziły też, że największym zagrożeniem realizacji projektów doskonalących był brak środków finansowych na ich realizację oraz brak czasu na realizację dodatkowych działań (projektów doskonalących i usprawnień) w tych urzędach. W tym miejscu warto zauważyć, że większość wdrożonych usprawnień dotyczyła projektów, które choć nie wymagały dodatkowych środków finansowych na ich realizację, wymagały znacznego zaangażowania zasobów niematerialnych (przede wszystkim czasu, aktywności i zaangażowania pracowników) wewnątrz urzędów. W sytuacji znacznego obciążenia codziennymi obowiązkami, wielu jednostkom trudno było znaleźć te dodatkowe zasoby do realizacji powziętych planów doskonalenia.
Jak już wcześniej wspomniano ten etap stosowania CAF w jednostkach nie był już wspomagany przez zewnętrznych konsultantów, którzy mogliby skutecznie motywować urzędy i nadzorować realizację usprawnień. Niesprzyjającym faktem, który również często wpływał na ograniczoną realizację doskonalenia, był też brak istotnego zaangażowania przywódców (kierownictw urzędów), które po formalnym rozliczeniu się z realizacji samooceny CAF i otrzymaniu stosownego potwierdzenia o udziale w projekcie często traciło zainteresowanie jego dalszymi losami.
Równocześnie należy wskazać na fakt, że zrealizowane projekty doskonalące w opinii ankietowanych w małym stopniu wpłynęły na funkcjonowanie i świadczenie usług publicznych lub w ogóle nie wpłynęły na poziom świadczenia usług publicznych w badanych urzędach. Tylko 25% ankietowanych zadeklarowało, że wpłynęły w dużym i bardzo dużym stopniu.
Oceniając stopnień wdrożenia projektów doskonalących w małopolskich urzędach, należy pamiętać, że dla wielu z nich było to pierwsze spotkanie z projakościowym podejściem do zarządzania w jednostkach samorządowych, a jednokrotne „doświadczenie” w realizacji projektów doskonalących, zasad zarządzania jakością oraz ciągłego doskonalenia nie sprzyjało ustanowieniu stałej zmiany w tym zakresie. Było tylko pojedynczym „doświadczeniem”, które zakończyło przygodę z CAF.
Ankietowane jednostki w zdecydowanej większości zadeklarowały, że są dopiero na po-czątku drogi doskonałości według filozofii TQM, wskazując na poziom pierwszy „Zaangażowanie w doskonalenie” w odniesieniu do zasad zarządzania jakością: zasady pierwszej
— Przywództwo i stałość celów oraz do zasady czwartej — Zarządzanie przez procesy i fakty.
Na wyższym poziomie doskonałości („Uznanie za doskonalenie”) ankietowani umieścili swoje organizacje w odniesieniu do zasady drugiej Zorientowanie na wyniki oraz zasady siódmej Rozwijanie partnerstwa.
Perfekcyjność w doskonaleniu badani powiązali z zasadą ósmą — Odpowiedzialność społeczna organizacji, zasadą szóstą — Ciągłe uczenie się, doskonalenie i innowacje oraz zasadą trzecią Skoncentrowanie na kliencie.
Zasada piąta — Rozwój i współuczestnictwo pracowników według badanych urzędów uzyskała najwięcej wskazań w stosunku do trzeciego poziomu doskonałości — Perfekcyj-ności w doskonaleniu.
Powyższe wyniki wskazują, że najsłabszym elementem skutecznej i efektywnej doskonałości w funkcjonowaniu w oparciu o filozofię TQM oraz realizacji w oparciu o te zasady projektów doskonalących okazała się realizacja projektów odnoszących się do zasady Przywództwo i stałość celów, a najmocniejszym działania usprawniające związane z zasadą Skoncentrowanie na kliencie.
Przedstawiona powyżej ocena realizacji projektów doskonalących w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego uwidoczniła, że pomimo obiegowych dobrych opinii na temat skuteczności i korzyści bezpośrednich i pośrednich z stosowania metody CAF, efekty końcowe, jakimi winna być wartość dodana i zmiana w zakresie funkcjonowania jednostki, wymagają jeszcze wiele pracy w zakresie realizacji celów leżących u podstaw metody. W następnym rozdziale rozprawy przedstawiono opinie pracowników wybranych urzędów jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego oraz opinie konsultantów i trenerów, dotyczącego tego tematu.
7.1.2. Efekty stosowania Modelu CAF w opinii pracowników wybranych urzędów JST województwa małopolskiego w opinii konsultantów i ekspertów
Badania empiryczne dotyczące prowadzenia samooceny według CAF oraz efektów stosowania modelu CAF w wybranych małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego uzupełniły opinie przedstawicieli kierownictwa małopolskich JST oraz ekspertów CAF z ogólnokrajowej listy ekspertów CAF przy MSWiA, które zostały zebrane w trakcie wywiadów bezpośrednich w badanych jednostkach oraz w trakcie badania eksperckiego.
Wywiady bezpośrednie zostały przeprowadzone z przedstawicielami kierownictw poszczególnych urzędów, tj. burmistrzami, wójtami, ich zastępcami, sekretarzami urzędów lub kierownikami komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za sferę zarządzania jakością w jednostkach.
Narzędzie badawcze w postaci wywiadu bezpośredniego opierało się o pytania otwarte, które umożliwiły zdobycie informacji o stosowaniu podejścia projakościowego w funkcjonowaniu jednostki i dotyczyły:
•
elementów funkcjonujących systemów zarządzania jakością w badanych urzędach;
•
kultury i klimatu organizacyjnego w badanych jednostkach;
•
uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych oraz samooceny i podejścia projakościowego w urzędzie;
•
czynników politycznych, ekonomicznych, społecznych oraz technologicznych, które wpływają na budowę systemów zarządzania jakością w sektorze publicznym ze szczególnym uwzględnieniem samooceny funkcjonowania.
Badanie eksperckie natomiast przeprowadzono w formie korespondencyjnej. W założeniach metodologicznych badania eksperckiego przyjęto również, że badani eksperci dokonają oceny zastosowania metody CAF w Polsce z wykorzystaniem uproszczonej formy analizy SWOT. Zostało ono skierowane do 20 ekspertów CAF, na ogólną liczbę 39, którzy mają ministerialne uprawnienia do prowadzenia procedury „Poświadczenia Jakości Zastosowania CAF” oraz w opinii autora prezentują wysoki poziom wiedzy i doświadczenia w stosowaniu metody w polskiej administracji publicznej. Przeprowadzone badanie przybrało ostatecznie formę diagnozy czterech grup czynników opisujących mocne i słabe strony modelu CAF oraz szanse i zagrożenia dla stosowania metody. Metodę wywiadu eksperckiego z wykorzystaniem analizy SWOT zastosowano w celu poznania opinii ekspertów w zakresie:
•
uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych sprzyjających samoocenie i podejściu projakościowemu w polskich urzędach jednostek samorządu terytorialnego;
•
czynników politycznych, ekonomicznych, społecznych oraz technologicznych, które wpływają na budowę systemów zarządzania jakością w polskim sektorze publicznym ze szczególnym uwzględnieniem samooceny funkcjonowania;
•
zastosowania systemów zarządzania jakością w polskiej administracji publicznej;
• oceny poziomu jakości stosowania metody CAF w jednostkach samorządu terytorialnego;
•
mocnych stron metody CAF wraz z opisem jej atutów i zalet;
•
słabych strony metody CAF wraz z opisem istniejących barier oraz wad;
•
szans dla dalszego wykorzystania samooceny według CAF w jednostkach administracji samorządowej;
•
istniejących i ewentualnych zagrożeń wykorzystania metody CAF w jednostkach administracji samorządowej.
Ostatecznie informacje zwrotne i opinie dotyczące oceny efektów stosowania CAF otrzymano od 4 ekspertów — przedstawicieli małopolskich jednostek samorządu terytorialnego5, którzy są równocześnie ekspertami w zakresie procedury jakości zastosowania CAF oraz od 12 niezależnych ekspertów, którzy reprezentują grono specjalistów spoza sektora publicznego. Opinie te stanowiły uzupełnienie informacji jakie pozyskano z 71 małopolskich urzędów w trakcie badania ankietowego oraz w wyniku wywiadów bezpośrednich. Szczególnie istotne okazały się pogłębione informacje uzyskane od przedstawicieli tych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego, którr autor wspomagał jako ekspert lub konsultant w przeprowadzeniu samooceny według metody CAF6. Warto zauważyć, że były pozyskane nie tylko od przedstawicieli kierownictw tych urzędów, ale i od szeregowych pracowników.
Uwagi oraz ocena efektów stosowania modelu przez małopolskich samorządowców oraz ekspertów w bardzo dużym stopniu pokrywały się z opiniami i uwagami ekspertów, doradców z sektora biznesowego. W tym miejscu trzeba nadmienić, że eksperci niezależni mieli bardzo szerokie spektrum oceny metody CAF, wynikające z dużego doświadczenia
5 UM Kraków, UM Słomniki, UG Sękowa,
6 UM Kraków, SP Gorlice, UM Biecz, UM Bobowa, UM Libiąż, UM Ryglice, UMiG Dobczyce, UG
Chełmiec, UG Gołcza, UG Lipinki, UG Łużna, UG Ropa, UG Sękowa, UG Spytkowice, UG Zawoja.
w stosowaniu zasad, metod i narzędzi szeroko rozumianego zarządzania w sektorze publicznym i biznesowym. Wielu z nich to konsultanci, którzy począwszy od roku 2001 czynnie uczestniczyli w stosowaniu modelu CAF i wdrażaniu projektów doskonalących w Polsce. Niestety większość z nich nie ma doświadczeń zawodowych wyniesionych z pracy w samorządzie.
Spoglądając natomiast na grupę ekspertów CAF z sektora administracji samorządowej, trzeba zauważyć, że eksperci ci, pracując na co dzień w jednostkach samorządowych, oceniali efekty stosowania metody poprzez pryzmat swojej codziennej pracy w konkretnym urzędzie. Należy zwrócić uwagę na fakt, że wszystkie macierzyste urzędy ekspertówsamorządowców z powodzeniem zastosowały i stosują metodę CAF. Warto jednak też wskazać na inne uwarunkowanie. Eksperci-samorządowcy CAF, jako urzędnicy administracji samorządowej, musieli swoje wykształcenie, wiedzę i praktyczne doświadczenie skonfrontować z obcą im wiedzą z zakresu nauk o zarządzaniu, w tym z: językiem, definicjami, terminologią związaną z szeroko pojmowanym zarządzaniem na różnych płaszczyznach (np. organizacyjnej, komunikacyjnej, psychologicznej), a także z zagadnieniami z wielu dziedzin zarządzania (np. przywództwem, zarządzaniem procesami, projektami, zadaniami, czasem, ryzykiem, jakością, zasobami materialnymi, zespołem, wiedzą, itd.).
Te dwa spojrzenia na metodę CAF, z dwóch różnych (choć zbliżonych) perspektyw umożliwiło jednak zebranie bardzo szerokiego wachlarza informacji i opinii na temat stosowania CAF w Polsce i Małopolsce.
Wszyscy eksperci zostali poproszeni o ocenę zastosowania metody CAF i przedstawienie opinii w formie pisemnej z wykorzystaniem techniki porządkowania i analizy informacji SWOT. Takie podejście umożliwiło podzielenie i pogrupowanie przekazanych informacji na cztery grupy (cztery kategorie czynników), które dotyczyły:
•
mocnych stron metody, czyli wszystkich elementów metody i metodologii CAF, które stanowią ich atut, przewagę lub zaletę;
•
słabych stron metody, czyli wszystkich elementów metody i metodologii CAF, które potwierdzają ich słabość, barierę lub wadę;
•
szans, czyli wszystkich tych elementów metody i metodologii CAF, które stwarzają szansę na korzystną zmianę wewnątrz i na zewnątrz jednostki;
•
zagrożenia, wszystkich elementów metody i metodologii CAF, które stwarzają
możliwość niekorzystnej zmiany wewnątrz i na zewnątrz jednostki. Ankietowani eksperci – samorządowcy zwrócili uwagę na następujące mocne strony:
•
holistyczny charakter modelu, gdzie wszelkie kryteria modelu tworzą razem układ całościowy podlegający swoistej metodologii doskonalenia (cykl PDCA),
•
korzystanie z wiedzy i wsparcia konsultantów zewnętrznych,
•
wskazanie obszarów wymagających usprawnień, dzięki przeprowadzonej samoocenie realnie odnoszących się do istniejących w organizacji środków i zasobów,
•
możliwość powiązania metody CAF z zarządzaniem strategicznym w organizacji,
•
możliwość samodzielnego wprowadzania zmian w zarzadzaniu urzędem w oparciu
o wyniki diagnozy opartej o samoocenę CAF. Samodzielny wybór projektów doskonalących,
•
możliwość uzyskania rzetelnej i całościowej oceny funkcjonowania organizacji oraz osiąganych wyników,
•
możliwość weryfikacji i oceny systemu zarządzania i funkcjonowania jednostki w kolejnych samoocenach,
•
możliwość wspomagania procesów kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych metodą CAF (sugestia Ministerstwa Finansów),
•
możliwość wymiany doświadczeń oraz dobrych praktyk pomiędzy odpowiednimi organizacjami,
•
możliwość zdefiniowania i ustalenia potrzeb urzędu w zakresie zmian organizacyjnych i szkoleniowych,
•
nabycie przez pracowników umiejętności określania powiązań systemowych w organizacji,
• otwartość na dokonujące się zmiany poprzez współuczestniczenie pracowników w rozwiązywaniu problemów,
•
podniesienie świadomości pracowników w kwestii podejścia projakościowego w organizacji,
•
potwierdzenie dojrzałości organizacyjnej, warunkującej możliwość wykonania i trwałości samooceny CAF,
•
powstanie wspólnej płaszczyzny do dyskusji o organizacji z perspektywy pracowników,
•
poznanie zasad i procedur występujących w innych komórkach organizacji oraz możliwość analizy tożsamych zadań realizowanych przez różne komórki w organizacji,
•
pozyskanie wskazówek dla kierownictwa organizacji pozwalających na skuteczniejsze zarządzanie jednostką,
•
przeprowadzenie samooceny jako wsparcia dla ogólnospołecznego dążenia do doskonalenia organizacji publicznych i świadczenia usług publicznych o wysokim poziomie jakości,
•
szersze spojrzenie najwyższego kierownictwa na relacje wewnątrz organizacji oraz na relacje z klientami,
•
ukierunkowanie metody na zarządzanie procesami w świadczeniu usług publicznych,
•
ułatwienia w procesie pozyskiwania środków unijnych poprzez uzyskanie dodatkowych punktów przy aplikowaniu do projektów zewnętrznych,
•
umożliwienie poznania zasad i podstaw zarządzania jakością w sektorze publicznym,
•
uświadomienie konieczności określania celów krótko-i długoterminowych w organizacji oraz istnienia i możliwości mierzenia wyznaczonych celów nawet w tych obszarach funkcjonowania urzędu, gdzie dotychczas nie było to wymagane i prowadzone,
•
uświadomienie stałości wprowadzonych zmian,
•
uświadomienie wagi i roli przywództwa wśród pracowników jednostki,
•
wsparcie jednostek w uspołecznianiu i dostosowywaniu swoich usług do wymagań klientów zewnętrznych, wewnętrznych i interesariuszy oraz większe otwarcie się na opinie klientów,
•
wzmocnienie integracji wśród urzędników wokół wspólnych celów oraz integrację środowiska pracy poprzez wspólną ocenę funkcjonowania urzędu i wyznaczanie obszarów do jego doskonalenia, zwiększenie kreatywności urzędników.
Słabe strony: a) brak czasu przeznaczonego na wykonanie samooceny oraz na przygotowanie projektów usprawniających, b) brak informacji zwrotnej do wszystkich urzędników o wynikach samooceny oraz
o wdrażanych i zakończonych projektach doskonalących, c) brak możliwości dotarcia do wszystkich możliwych materiałów i informacji na temat funkcjonowania urzędu, d) brak stałego zainteresowania i aktywności organizacji w wykorzystaniu modelu CAF,
e) brak w metodologii jasnych sygnałów o konieczności cyklicznego stosowania samooceny według CAF, co najczęściej skutkuje brakiem formalnej decyzji najwyższego kierownictwa o przyjęciu metody jako stałego elementu doskonalenia urzędu,
f) brak wiedzy w zespołach samooceny z zakresu zarządzania jakością w sektorze publicznym,
g) brak wyraźnego konkretnego zdefiniowania i publikowania korzyści płynących z zastosowania CAF w danym urzędzie,
h) brak zaangażowania najwyższego kierownictwa w samoocenę, które przekłada się na brak zaangażowania pracowników,
i) brak zarezerwowania właściwych zasobów niezbędnych do prowadzenia samooceny CAF, w tym brak zasobów finansowych przeznaczanych na projekty doskonalące,
j) czasochłonność metody, powodująca niejednokrotnie znużenie i zniechęcenie wśród członków zespołu samooceny,
k) hasłowe zapisywanie dowodów przyczynia się do rozmycia informacji przy kolejnych samoocenach,
l) język modelu CAF, używający kategorii ogólnych, które trudno urzędnikom przetransponować na konkrety urzędu administracji samorządowej. Jest to język bardzo często obcy urzędnikom,
m) konieczność dokumentowania poszczególnych kroków samooceny, które jest prowadzone na potrzeby projektu, a często nie ma związku z podjętymi realnymi działaniami,
n) konieczność przyswojenia przez zespół samooceny dużej ilości wiedzy i specjalistycznych terminów z zakresu zarządzania,
o) lekceważenie lub niewykorzystanie przez najwyższe kierownictwo wyników samooceny, skutkujące brakiem zaangażowania pracowników w trakcie realizacji projektów doskonalących,
p) oczekiwania kierownictwa co do wysokiej oceny punktowej oraz naciski na członków zespołu samooceny na zawyżanie wyników w celu uzyskania lepszego wyniku punktowego,
q) ograniczenie procesu samooceny wyłącznie do jej przeprowadzenia i nie wdrażanie projektów doskonalących,
r) opracowanie Planu komunikacji, który pozostaje wyłącznie formalnym dokumentem. Jego zapisy, dotyczące informowania różnych podmiotów o prowadzonej samoocenie, nie są realizowane, pozostają wyłącznie na papierze,
s) porównywanie wdrażania normy ISO 9001 ze stosowaniem modelu CAF,
t) przeprowadzenie samooceny bez wsparcia zewnętrznego konsultanta,
u) ryzyko obciążania wyników subiektywną oceną poszczególnych osób mających sil
ną osobowość i wpływ na zespół dokonujący oceny, v) subiektywizm przyjętych ocen przez zespół samooceny. Duża elastyczność zasad może służyć tuszowaniu istniejących niedociągnięć, w) udział najwyższego kierownictwa w grupie samooceny, co przyczynia się do braku zapewnienia anonimowości i poczucia bezpieczeństwa w małych urzędach, x) wielkość i brak reprezentatywności w zespołach samooceny w małych urzędach. Szanse:
•
dedykowanie metody i metodologii CAF dla sektora publicznego,
•
elastyczność modelu CAF, który ułatwia wejście na drogę doskonalenia projakościowego nie tylko dużym organizacjom, ale i małym, które nie dysponują środkami na ten cel i korzystają z pomocy zewnętrznej,
•
możliwość poznania organizacji, w której się pracuje, z innej perspektywy niż perspektywy zajmowanego stanowiska oraz utrwalanie współpracy pomiędzy pracownikami,
•
nowatorskie spojrzenie i ocena funkcjonowania organizacji sektora publicznego,
•
poznanie przez pracowników administracji publicznej zasad i podstaw, na których oparte jest zarządzanie jakością,
•
popularność modelu CAF w krajach UE — satysfakcja bycia w dobrym „towarzystwie”,
•
świadome wdrażanie zmian w urzędzie według zdefiniowanej i sprawdzonej metody,
•
wprowadzenie zapisów w dokumentach programowych Państwa odnoszących się do planów modernizacji struktur państwa z wykorzystaniem modelu CAF (np. zapisy w Strategii Sprawne Państwo 2020, Polska 2030, itp.),
•
wzrost sprawności działania urzędu dzięki wsłuchaniu się w głos pracowników,
•
wzrost świadomości roli administracji publicznej i zarządzania jakością wśród pracowników administracji samorządowej,
•
zmiana podejścia z postawy administrowania w urzędzie na zachowania ukierunkowane na klienta oraz interesariuszy urzędu,
•
zwiększenie szansy urzędów na pozyskanie środków zewnętrznych na realizację projektów doskonalących w wyniku właściwie opracowanych i uzasadnionych projektów.
Zagrożenia:
•
brak finansowania zewnętrznego równoważny jest z brakiem zainteresowania organizacji w przeprowadzeniu samooceny z wykorzystaniem metody CAF,
•
doskonalenie funkcjonowania organizacji w oparciu o projekty zewnętrzne i wynikające z nich biurokratyczne podejście,
•
instytucje centralne, sprawujące nadzór nad stosowaniem metody CAF w Polsce, odstawią ją na „boczny tor” z chwilą zakończenia poszczególnych projektów i wykorzystaniem środków finansowych na ten cel,
•
nadużycie stosowania modelu CAF w celu wykazania się przed innymi instancjami, bez generowania wartości dodanej w organizacji,
•
zastosowanie modelu CAF tylko dlatego, że umożliwia pozyskanie dodatkowych zasobów.
Analizując informacje i opinie o skuteczności stosowania Wspólnej Metody CAF pozyskane od ekspertów-samorządowców, należy zauważyć, że w przeważającej większości są one zbieżne z opiniami ekspertów-praktyków zarządzania, choć nietrudno zauważyć też fakt, że są one formułowane z dwóch różnych perspektyw funkcjonowania polskiego samorządu.
Korzyści na jakie zwróciła uwagę ta grupa ekspertów-praktyków zarządzania można podzielić na dwie grupy: bezpośrednie i pośrednie.
Za bezpośrednie korzyści dla organizacji ankietowani uznali przede wszystkim możliwość uzyskania rzetelnej i całościowej samooceny (raport z samooceny) oraz uzyskanie informacji na temat tego, jaką jest organizacją i jakie wyniki osiąga. Informacja taka jest szczególnie ważna dla tych, którzy wiedzą jak ją wykorzystać w codziennym działaniu i w przyszłości. Za bardzo ważny efekt bezpośredni uznali także efekty osiągnięte w wyniku zrealizowania projektów doskonalących w jednostkach. Działania podejmowane w na-stępstwie zastosowania modelu CAF doprowadzają bowiem do korzystnych zmian w organizacji, procesach i usługach dla klientów, począwszy od drobnych usprawnień w obsłudze klienta, aż po opracowanie i wdrożenie całościowych polityk w zarządzaniu, komunikacji i świadczeniu usług publicznych w jednostce samorządu terytorialnego. Ankietowani eksperci wskazali, że choć korzyści bezpośrednie są bardzo istotne z punktu widzenia jednostki samorządowej, bardziej istotne jest to, co można uzyskać, jako korzyści pośrednie.
Za najważniejszą korzyść pośrednią eksperci-praktycy uznali to, że metoda CAF daje szansę na poznanie zasad i podstaw, na których oparte jest zarządzanie jakością. W tym obszarze wskazali również fakt, że droga projakościowa począwszy od poznania, poprzez zrozumienie, aż do zastosowania jest długa, a pierwszy kontakt z zasadami TQM dzięki CAF może być krokiem milowym w funkcjonowaniu jednostki w zakresie projakościowego podejścia do jej funkcjonowania. Eksperci zwrócili ponadto uwagę, że prowadzenie samooceny CAF jest związane z koniecznością poznania zasad zarządzania jakością oraz cyklu PDCA. Powoduje to, że wielu pracowników samorządowych po samoocenie według CAF zaczyna inaczej patrzeć na swoją organizację zarówno pod kątem relacji z klientami, jak również z innymi stronami zainteresowanymi, a także lepiej rozumie powiązania systemowe, które związane są między innymi z takimi aspektami jak: podejście procesowe czy przejawiające się w wielu aspektach zarządzanie strategiczne z wykorzystaniem polityk i celów.
Analizując efekty zastosowania CAF w Polsce eksperci zwrócili również uwagę na szeroki aspekt poznawczy i dydaktyczny metody oraz na to, że CAF przez wyodrębnienie kryteriów wyników oraz odpowiednie podejście do potencjału jednostki w zagadnieniach dotyczących kształtowaniu celów przypomina o tym, że nasze działania należy oceniać zarówno w kontekście efektów krótkoterminowych jak i długoterminowych, co korzystne jest w bezpośrednim następstwie często staje się problematyczne po upływie kilku czy kilkunastu lat.
Istotną korzyścią, jaką uwidocznili eksperci-praktycy jest to, że CAF daje możliwości poznania organizacji, w której się pracuje, z innego punktu widzenia niż zajmowane stanowisko, wpływając równocześnie pozytywnie na relacje między pracownikami. Jest to szczególnie istotne w większych urzędach jednostek samorządu terytorialnego.
Oprócz zalet i korzyści eksperci wskazali również mankamenty, a nawet zagrożenia. Niewątpliwie poważnym mankamentem dla użytkowników modelu jest użyty w nim język. Język i przykłady dla wielu pracowników urzędów administracji publicznej są abstrakcyjne i wymagają, mówiąc potocznie, „przetłumaczenia z polskiego na nasze”. Drugim aspektem językowym jest to, że pewne pojęcia, które stosujemy w polskich warunkach, łącznie z pojęciami użytymi w polskich przepisach prawa, są inaczej zdefiniowane i opisane w modelu CAF lub nie mają odpowiedników w modelu.
W ocenie tej grupy ekspertów istotnym zagrożeniem w stosowaniu modelu jest też porównywanie wyników punktowych samoocen z innymi organizacjami, co powoduje czasami wypaczenie wyników samooceny, szczególnie w wymiarze benchmarkingowym. Eksperci wskazali, że przed takim zagrożeniem trzeba szczególnie ostrzegać organizacje, które uczestniczą w różnego rodzaju projektach. Są to bowiem organizacje często hierarchiczne (np. w administracji rządowej), które dokonują samooceny grupowo często na polecenie jednostek nadrzędnych lub funkcjonujące na określonym obszarze (np. powiecie) W takich przypadkach często można zaobserwować porównywanie punktacji osiągniętej w zakresie potencjału i uzyskanych wyników, a nie benchmarkingu wdrożonych usprawnień i udoskonaleń. W tych organizacjach może ulec „rozmyciu” podstawowy cel CAF jakim jest doskonalenie. Z powyższych opinii ekspertów-praktyków wyłoniło się jeszcze jedno istotne i bardzo realne zagrożenie. Jest to brak świadomości i wiedzy o istocie zastosowania modelu CAF. Eksperci wskazali na fakt, że o ile nie wszyscy pracownicy w organizacji zatrudniającej kilkaset osób muszą orientować się w modelu CAF i w jego istocie, to o tyle brak świadomości i wiedzy u pracowników przeprowadzających samoocenę i u kierownictwa organizacji jest już bardzo groźny.
Kolejnym realnym zagrożeniem, na jakie wskazali, jest rozumienie modelu CAF jako odpowiednika norm, najczęściej normy ISO 9001 (o czym już wielokrotnie wspominano). Eksperci jednomyślnie potwierdzają, że model CAF i norma ISO 9001 to dwa różne narzędzia niekonkurujące ze sobą, a uzupełniające się. Zwracają też uwagę na fakt, że o ile obydwa narzędzia mają wspólny fundament jakościowy, to ich metodologia i terminologia jest różna i nie można ich stosować wspólnie jako jednego jednorodnego elementu.
Z istotnych praktycznych zagrożeń, na które zwrócili uwagę eksperci niesamorządowcy, można przywołać sytuację, w której kierownictwo jednostki samorządowej nie wykorzystuje wyników samooceny oraz propozycji udoskonaleń, jakie przedstawił zespół. Taki brak konsekwencji może przejawiać się w różnych aspektach. Eksperci w tym obszarze zwrócili uwagę na sytuacje, w których kierownik jednostki nie zgadza się z wynikami samooceny i rekomendacjami zespołu samooceny i nie wybiera żadnego proponowanego przez zespół zagadnienia do doskonalenia, co gorsza nie informując członków zespołu, dlaczego taką decyzję podjął. Druga sytuacja, równie groźna, to ta kiedy następuje celowe opóźnienie podjęcia decyzji o przeprowadzeniu działań doskonalących, niewdrożenie projektów lub brak jest skuteczności realizacji projektów doskonalących.
Wszystkie powyżej opisane sytuacje prowadzą według ekspertów do osłabienia morale i zaangażowania pracowników. Pracownicy widzą, że ich wysiłek nie miał sensu i ich ponowne zaangażowanie do samooceny CAF, jak również innych tego typu przedsięwzięć, spotyka się z oporem i niechęcią. Konsultanci zauważają również, że organizacje często zniechęcają się do modelu CAF szczególnie przy jego drugim zastosowaniu. To zniechęcenie wynika głównie z tego, że pomimo wysiłków, jakie podjęła organizacja, wynik jej samooceny nie jest istotnie wyższy, a czasami nawet niższy od poprzedniego. Zjawisko takie jest naturalne i ma w opinii, nie tylko ekspertów, kilka przyczyn. Pierwsza przyczyna jest taka, że aby zauważyć rezultaty zastosowania modelu CAF musi czasami upłynąć kilka lat, a kolejną samoocenę robi się np. za rok. Druga przyczyna wynika z tego, że osoby, które przeprowadzają samoocenę po raz kolejny, mają większą wiedzę i lepiej rozumieją model, co często przekłada się na bardziej krytyczną oceną.
Oprócz zagrożeń wewnętrznych w jednostkach samorządowych, eksperci wskazali również na zagrożenia zewnętrzne. Istotnym zagrożeniem zewnętrznym mogą być sami konsultanci i trenerzy. Niestety zdarzało się, że przy realizacji dużych projektów systemowych, samoocenę wspomagali konsultanci bez odpowiedniego doświadczenia, a w szczególności nierozumiejący idei, na jakiej oparty jest CAF, czyli zarzadzania jakością. Jeżeli ktoś nie zna i nie „czuje” filozofii i zasad zarządzania jakością, nawet jeżeli przeprowadzi kilkadziesiąt zastosowań CAF, nie będzie dobrym doradcą prowadzącym samorząd w kierunku ciągłego doskonalenia. Instrumentalne i mechaniczne podejście do CAF przez konsultantów wyrządziło wiele szkód w urzędach i w stosowaniu samej metody w Polsce.
Innym zagrożeniem, na które zwrócili uwagę eksperci-praktycy, jest sytuacja najczęściej występująca w projektach finansowanych ze środków UE, gdzie przygotowanie przedsięwzięcia, wybór wykonawcy, podpisanie umowy i inne sprawy formalne przedłużają się w nieskończoność, a potem zostaje np. 2–3 miesiące na przeprowadzenie całości prac, włącznie z przygotowaniem i realizacją projektów doskonalących np. w 3 tygodnie.
Podsumowując opinie ekspertów-samorządowców i ekspertów-praktyków dotyczące stosowania modelu CAF należy stwierdzić, że stosowanie metody CAF przyniosło i może przenieść wiele pozytywnych efektów zarówno dla organizacji stosujących to narzędzie, ich klientów, jak i również dla całego łańcucha świadczenia usług publicznych. Wskazali oni jednak, że metoda ta nie jest jednak wolna od szeregu mankamentów i zagrożeń, które w istotny sposób wpływają na jej stosowanie i postrzeganie w polskim sektorze publicznym. Opinie obydwu grup ekspertów są w dużej mierze zbieżne z wynikami badań przeprowadzonymi przez autora w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego.
Wszystkie elementy przeprowadzonych badań, badania empiryczne, badanie eksperckie, wywiady bezpośrednie wraz z zebranymi informacjami i opiniami wsparte wieloletnim praktycznym doświadczeniem autora w stosowaniu CAF w JST potwierdzają fakt, że Model Wspólnej Oceny, pomimo spektakularnych osiągnięć w jego stosowaniu w Polsce, wymaga w najbliższym czasie dalszych prac nad doskonaleniem jego wewnętrznej struktury i metodologii stosowania oraz dalszego dostosowania do realiów funkcjonowania polskiej administracji publicznej.
7.2. Ocena i perspektywy stosowania Metody CAF w Polsce
Z chwilą wejścia Polski do struktur europejskich zostały podjęte w polskiej administracji publicznej liczne działania, które miały na celu wzmocnienie potencjału administracji rządowej i samorządowej w zakresie świadczenia usług publicznych o wysokiej jakości. Istotny wpływ na prowadzenie tych działań miały europejskie środki finansowe oraz realizowane w ich oparciu liczne projekty ukierunkowane na wprowadzenie do polskich urzędów zasad zarządzania jakością.
Do roku 2015 zakończono realizację większości projektów realizowanych w ramach Priorytetu V Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – Dobre Rządzenie. Blisko dwuletni okres od zakończenia tego Programu skłania do wyciągnięcia wniosków co do skuteczności i stosowania w polskiej i małopolskiej administracji publicznej rozwiązań projakościowych, ze szczególnym uwzględnieniem zastosowania w administracji samorządowej Wspólnej Metody Oceny (CAF).
Po pierwsze, cechą charakterystyczną stosowania jakości w sektorze publicznym jest swoiste „sinusoidalne falowanie” zainteresowania administracji wykorzystywaniem metod i narzędzi jakościowych, w tym modelu CAF. Głównym czynnikiem, który decydował
o wzmożonym zainteresowaniu Modelem Wspólnej Oceny, był fakt pomocy finansowej w stosowaniu samooceny według CAF oraz realizowanych w ramach jej wyników projektów doskonalących. Finansowanie stosowania CAF w Polsce funkcjonowało począwszy od środków UNDP w latach 2000–2004, w ramach tzw. pomocy przedakcesyjnej, aż po środki finansowe UE z funduszy strukturalnych w ramach kolejnych perspektyw finansowych. Takie podejście spowodowało, że polska administracja (w tym i małopolska) „przyzwyczaiła” się do wyczekiwania na projekty i środki finansowe przeznaczone na „jakość i doskonalenie”. Środki te w przeważającej większości pochodziły z dotacji unijnych. Spowodowało to, że z chwilą zakończenia projektów projakościowych finansowanych z UE praktycznie zaprzestano w Polsce stosowania samooceny według CAF. Zjawisko to dotyczy również innych metod i narzędzi projakościowych, które były w polskiej administracji finansowane ze środków unijnych przez ostatnie siedemnaście lat. Do wyjątków należały sytuacje, w których jednostka finansowała z własnych środków mniejsze lub większe zewnętrzne wsparcie doradcze w procesie samooceny CAF (np. UM Słomniki). Metodyka projektów systemowych spowodowała również, że CAF wprowadzano do polskiego sektora publicznego „hurtowo”, obejmując równocześnie działaniami kilkaset lub kilkadziesiąt urzędów, przez co nie zawsze była dochowywana jakość działań w ramach kolejnych kroków projektu, a najważniejszym elementem kończącym działania było opracowanie dokumentów, potwierdzających wykonanie działań. Niestety nie potwierdzały one skuteczności metody CAF jako narzędzia doskonalenia w poszczególnych jednostkach.
Przyglądając się w szerszej perspektywie czasowej stosowaniu CAF w Polsce i Małopolsce trudno też nie zauważyć związku kolejnych wyborów samorządowych ze wzmożonym zainteresowaniem CAF, kiedy zapotrzebowanie na „sukces” urzędu jednostki samo-rządowej może być potwierdzone np. przeprowadzeniem samooceny lub poświadczeniem skutecznego stosowania CAF.
Po drugie, impuls do stosowania modelu CAF w polskiej i małopolskiej administracji publicznej zawsze szedł i idzie od góry, tzn. różne podmioty centralnej administracji rządowej (np. MSWiA, MAiC), a ostatnio Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego (NIST) uruchamiały projekty, które dawały administracji publicznej dostęp do wiedzy jak skorzystać z modelu. Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego z siedzibą w Łodzi jest państwową jednostką budżetową podległą Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Instytut prowadzi zadania na rzecz rozwoju samorządu terytorialnego oraz podnoszenia standardów jego działania (Statut NIST). W 2017 roku NIST rozpoczął działania mające na celu wznowienie procesu stosowania i poświadczania Wspólnej Metody Oceny CAF wśród jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Niestety NIST ma ograniczone możliwości działania w tym zakresie. Wynika to z faktu, że w ślad za przekazaniem do instytutu zadania związanego z promowaniem stosowania metody CAF nie zostały na ten cel przekazane środki finansowe, a ograniczone działania promocyjne są prowadzone wyłącznie ze środków budżetu Instytutu.
Po trzecie, tylko nieliczne urzędy w skali Polski decydowały się na samodzielne, bez wsparcia doradczego zewnętrznego eksperta, prowadzenie procesu samooceny (np. w Małopolsce UG Mogilany). Takie przyzwyczajenie do korzystania z zewnętrznego wsparcia zostało ukształtowane przez wspomniane projekty systemowe. Zapewniano w nich pomoc doradczą, a praktyka tych prawie 17 lat pokazała, że samodzielne korzystanie z modelu prowadziła najczęściej organizacje poza ustaloną ścieżkę metodyczną procesu samooceny CAF.
Należy jeszcze zauważyć, że przyjęty w Polsce schemat wsparcia doradczego dla jednostek chcących stosować CAF nie do końca się sprawdził. Początkowo rozbudowany system szkoleń, warsztatów i konsultacji ekspertów od roku 2010 był stopniowo ograniczany.
Systematyczne ograniczanie czasu wsparcia na szkolenia, warsztaty oraz zamiana konsultacji na miejscu w urzędzie na asystę zdalną konsultantów okazały się dla wielu organizacji niewystarczające. Doprowadziło to do sytuacji, że wiele urzędów prowadziło samoocenę na skróty, „eksperymentując” z metodologią CAF (pominięcie wielu elementów z 10 kroków samooceny), przez co wypracowana samoocena i realizowane projekty doskonalące nie doprowadziły w wielu jednostkach do powstania wartości dodanej, a co gorsza doprowadziły do zaniechania działań z chwilą opracowania planu doskonalenia.
Po czwarte, model CAF często był i jest przedstawiany, a niekiedy stosowany w oparciu
o doświadczenia z wdrażania normy ISO 9001 oraz budowanego w oparciu o nią systemu zarządzania jakością. Bardzo często zdarza się, że model CAF jest „wdrażany” na podobieństwo metodyki ISO. Modelu CAF nie da się jednak wdrożyć, jest on stosowany w celu „zrobienia zdjęcia” i samooceny funkcjonowania organizacji z punktu widzenia standardów zarządzania opisanych w tzw. przykładach w poszczególnych kryteriach modelu CAF. Bardzo często zawarte w opisie podkryteriów przykłady są utożsamiane z wymaganiami, jakie musi spełnić organizacja. To jednak nie są kryteria i wymagania jak w normie ISO, które organizacja ma „wdrożyć” lub spełnić, a jedynie przykłady działań jakie powinny (mogą) zaistnieć w publicznej organizacji, która zmierza do świadczenia usług publicznych na wysokim poziomie jakości. Często również proces poświadczenia jakości stosowania CAF jest utożsamiany z procesem certyfikacji, a wizyta ekspertów CAF w jednostce z audytem zgodnie z kryteriami ISO. Utożsamianie niektórych procesów samooceny z metodologią ISO i terminologią ISO jest uwarunkowane dwoma faktami. Po pierwsze część organizacji publicznych, które wdrożyły normę ISO 9001, traktuje samoocenę CAF jako uzupełnienie funkcjonującego w urzędzie certyfikowanego systemu zarządzania jakością. Po drugie część konsultantów i ekspertów, wspomagających stosowanie CAF w organizacjach, to równocześnie konsultanci i audytorzy lub pełnomocnicy ds. systemów zarządzania według norm ISO. W konsekwencji takie podejście „niekiedy bardzo skutecznie niweczyło podstawową zaletę modelu CAF i korzyść z procesu samooceny, tj.: brak „przymusu” do wprowadzania rozwiązań/wymagań, które organizacja postrzega jako niepasujące do niej lub uznaje, że nie jest w danej chwili gotowa z nich korzystać. Ta lekkość modelu CAF czyli prezentacja organizacji jakie są dobre praktyki zarządzania, samoocena organizacji jak jest ze stosowaniem u niej tych praktyk i samodzielne decyzja, które chciałaby wprowadzać czy poprawiać stanowi największą wartość samooceny CAF” (Wysocki 2015, materiały niepublikowane). Kiedy traktuje się samoocenę według CAF jako wdrożenie pewnego kolejnego standardu zarządczego, to wiele negatywnych opinii o systemie zarządzania opartym o normę ISO 9001 automatycznie jest kojarzonych z samooceną CAF.
Po piąte, stosowanie metody CAF w Polsce nie było i nie jest związane z ciągłym doskonaleniem oraz trwałością przyjętych rozwiązań doskonalących. Przyjęta metodologia wprowadzania metody samooceny do polskiego sektora publicznego oparta o „bezkosztowe” projekty systemowe spowodowała, że stosowanie CAF najczęściej było jednokrotnym wydarzeniem w systemie zarządzania urzędem, a powtórne prowadzenie samooceny najczęściej wynikało z zapisów projektowych, a nie ze świadomego stosowania cyklu P-D-CA i zasady ciągłego doskonalenia. Takie podejście powoduje również, że urzędy przystępując do projektu CAF lub innych rozwiązań zarządczych mających podnieść skuteczność w codziennym działaniu, nie zastanawiają się czy dana metoda lub narzędzie zarządcze jest optymalne dla urzędu. Najważniejszym impulsem do podjęcia decyzji o przystąpieniu do realizacji projektu jest ciągle fakt, że jest on dostępny za darmo i nie generuje dodatkowych kosztów w jednostce. Przeprowadzone badania i wieloletnie obserwacje skłaniają autora do postawienia tezy, że stosowanie CAF w Polsce nie przyczynia się do wprowadzania i utrwalania zmian systemowych w zarządzaniu sektorem publicznym, a sfera deklaracji jednostek stosujących CAF rozmija się ze sferą realizacji.
Po szóste, nie zwraca się też uwagi na fakt, że każde planowane do wprowadzenia rozwiązanie zarządcze wymaga świadomości i wiedzy o danej metodzie usprawniającej (w tym i CAF) na wszystkich szczeblach funkcjonowania jednostki, począwszy od przywódców, na szeregowych pracownikach kończąc. Jak wskazują przeprowadzane badania, jednym z podstawowych problemów, jaki stoi na drodze do skutecznego i efektywnego stosowania metody CAF, jest ograniczony dostęp do wiedzy na jej temat. Dla wielu urzędów w Polsce był to problem na tyle istotny, że skutkował decyzją o niestosowaniu CAF w procesie dalszego doskonalenia organizacji. W wielu przypadkach krótkie szkolenia zespołów samooceny nie były w stanie zapewnić odpowiedniego poziomu wiedzy na temat jakości, rozwiązań projakościowych i samej metody CAF w całym urzędzie. Brak wiedzy lub ograniczona wiedza w dużym stopniu wpływała na ocenę skuteczności oddziaływania samooceny CAF w małopolskich urzędach.
Po siódme, często pomimo dużego zaangażowania zespołów samooceny i chęci wprowadzenia zmian w wielu małopolskich urzędach napotykano na problemy wewnątrzorganizacyjne. Trzy podstawowe czynniki na jakie zwrócili uwagę badani to: brak czasu, brak środków finansowych oraz poziom skomplikowania metody CAF.
Przeprowadzenie samooceny według CAF jest czasochłonne i wymaga zaangażowania wielu pracowników urzędu. Dotyczy to nie tylko członków zespołów samooceny, kierownictwa, ale wszystkich pracowników urzędu, którzy posiadają wiedzę i informacje dotyczące funkcjonowania organizacji. Należy zauważyć, że pełne zaangażowanie członków zespołów samooceny praktycznie wyłącza ich z realizacji codziennych obowiązków, a wykonywanie codziennych zadań w urzędzie powoduje, że działania związane z CAF były przeprowadzane poza ustawowymi godzinami pracy. Obserwacje potwierdzają również, że większość małopolskich urzędów boryka się z problemami kadrowymi i obciążeniem pracą etatowych pracowników.
W polskim i małopolskim samorządzie przybywa zadań, które nie są związane z dodatkowymi zasobami finansowymi czy też kadrowymi. Poprawne przeprowadzenie samooceny według CAF wymagałoby oddelegowania pracowników do jej przeprowadzenia na okres co najmniej kilkunastu tygodni, co w ocenie badanych małopolskich jednostek nie jest wykonalne bez zmian w organizacji funkcjonowaniu urzędu lub zwiększenia liczy zatrudnionych pracowników. Obserwacje i informacje uzyskane od badanych urzędów wskazują również, że małopolski samorząd boryka się z brakiem środków finansowych. Jest to ograniczenie, które wpływa istotnie na realizację podstawowych zadań małopolskich JST, uniemożliwiając w konsekwencji kontynuowanie zadań i projektów, które początkowo były finansowane ze źródeł zewnętrznych.
Kolejny element, który wpływał na prowadzenie samooceny w małopolskich urzędach, to poziom „skomplikowania” metody CAF, na który często wskazywali badani. Trzeba zauważyć, że powyższe stwierdzenie jest w dużej mierze obarczone subiektywizmem przedstawicieli badanych urzędów i w równie dużej mierze wynika z braku wiedzy i doświadczenia w stosowaniu projakościowych metod i narzędzi w polskim sektorze publicznym. Stwierdzenia o skomplikowanej budowie i metodologii CAF pochodziły przede wszystkich z tych urzędów, które po raz pierwszy spotkały się z Modelem Wspólnej Oceny jako elementem projakościowego doskonalenia organizacji. Wyniki badań wskazują również, że istotnym elementem, który wpływał na prowadzenie samooceny, był język i terminologia zarządzania, w dużej mierze obca pracownikom sektora samorządowego, na co dzień po-sługującym się językiem „prawno-biurokratycznym”. Obserwacje, informacje i przeprowadzone badania potwierdzają fakt, że ze „zrozumieniem” modelu nie miały natomiast problemu te urzędy, które od wielu lat wdrażają w różnych konfiguracjach i projektach zasady zarządzania jakością.
7.3. Posumowanie badań
Obserwacje, badania empiryczne, badanie eksperckie oraz wywiady bezpośrednie przeprowadzone w małopolskich urzędach oraz pośród ekspertów CAF umożliwiły określenie podejścia do CAF jako narzędzia skutecznego doskonalenia funkcjonowania małopolskich urzędów jednostek samorządu terytorialnego oraz ostateczną weryfikację założeń badawczych postawionych przez autora w rozprawie.
Proces weryfikacji założeń badawczych przez autora wsparły przeprowadzone obserwacje, badanie eksperckie oraz wywiady bezpośrednie z udziałem przedstawicieli badanych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Taki warsztat badawczy umożliwił skonfrontowanie uzyskanych wyników ankietowych z opiniami uzyskanymi od ekspertów CAF oraz od przedstawicieli małopolskich jednostek samorządu terytorialnego.
Przeprowadzone badania oraz opinie przedstawicieli małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego wskazują na brak jednoznacznego potwierdzenia skuteczności stosowania CAF jak narzędzia doskonaleni wspomagającego równocześnie realizację celów ustawowych JST w Małopolsce (Hg).
Wyniki ankietowe wskazują, że realizacja 10 kroków samooceny według CAF nie przebiegała w większości badanych jednostek zgodnie z metodologią. Wraz z realizacją kolejnych kroków samooceny zwiększał się odsetek ocen wskazujących na niepełny poziom realizacji (od 57,7% do 16,9% realizacji kolejnego kroku). Fakt ten potwierdzają również opinie uzyskane w trakcie badania eksperckiego oraz informacje i opinie samorządowców z badanych urzędów. Na taką realizację procesu samooceny oraz procesu doskonalenia w badanych urzędach miały wpływ zarówno uwarunkowania zewnętrzne (np. realizacja w ramach projektów systemowych), jak i wewnętrzne (np. brak czasu, brak wiedzy, brak motywacji, brak zainteresowania i zaangażowania kierownictwa oraz zespołu samooceny w kolejne działania po formalnym udokumentowaniu kolejnych etapów procesu samooceny).
Respondenci wskazali również, że jedynie 2% urzędów w pełni wykorzystało model CAF do pełnej diagnozy funkcjonowania jednostek, 24% wskazało, że przeprowadziło proces samooceny w bardzo dużym stopniu, a 63% w dużym stopniu. Natomiast 11% badanych określiło, że w małym stopniu wykorzystano CAF do całościowej diagnozy małopolskich jednostek. Fakt ten potwierdzają też inne wyniki ankiety oraz opinie i informacje uzyskane z wywiadów bezpośrednich, które wskazują, że realizacja „10 kroków samooceny według CAF”, jak i cały projekt CAF w badanych małopolskich jednostkach samorządowych zostały przeprowadzone i ukończone w ograniczonym stopniu.
W ocenie autora najbardziej ważkim i jednoznacznym dowodem na tylko częściowo pozytywną ocenę stosowania Modelu Wspólnej Oceny w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego jest istnienie sprzeczności pomiędzy formalnymi deklaracjami
o realizacji projektów doskonalących a ich praktycznym wdrożeniem
Badani wskazali co prawda, że przeprowadzenie samooceny według CAF ułatwiło podjęcie działań doskonalących (97% pozytywnych odpowiedzi). Jednak z tej liczby tylko 24% badanych jednostek uznało, że samoocena w bardzo dużym stopniu przyczyniła się do wprowadzenia działań doskonalących, 54% w dużym stopniu, a 21% badanych wskazało, że samoocena w małym stopniu przyczyniła się do dalszych działań doskonalących i usprawniających funkcjonowanie.
Natomiast żaden z badanych urzędów nie potwierdził pełnego podjęcia doskonalenia po przeprowadzonej samoocenie.
Takie wyniki badań potwierdzają zaobserwowane przez autora zjawisko (poparte też opiniami innych ekspertów CAF), że realizacja samooceny CAF oraz doskonalenie często nie są celem samym sobie, a jedynie środkiem do realizacji innych celów jednostek. W wielu przypadkach plany doskonalenia i zawarte w nim projekty doskonalące były opracowane jedynie po to, aby zadość uczynić formalnym wymogom ukończenia projektu. Takie podejście do doskonalenia spowodowało, że nie wszystkie urzędy podjęły po samoocenie działania doskonalące. Wyniki badań w 71 jednostkach oraz analiza 95 planów doskonalenia uwidoczniły również, że pomimo formalnych deklaracji zapisanych w sprawozdaniach z samooceny oraz w planach doskonalenia, żaden urząd nie zadeklarował, że działania doskonalące zostały w pełni i do końca wykonane. Ukończenie działań doskonalących i wdrożenie usprawnień na poziomie 80% wykonania zadeklarowało tylko 7,6% badanych małopolskich jednostek. Wdrożenie pomiędzy 60% a 80% — 10,6% jednostek, pomiędzy 40% a 60% — 16,7% jednostek, pomiędzy 20% a 40% — 22,7% jednostek. Natomiast mniej niż 20% wdrożonych usprawnień zadeklarowało 31,2% badanych, a 10,6 % jednostek wskazało, że nie podjęło żadnych działań doskonalących w wyniku samooceny we-dług CAF.
Wyniki badań w poszczególnych urzędach jednostek samorządu terytorialnego w Małopolsce pozwoliły na odniesienie się do postawionych w niniejszej rozprawie czterech pomocniczych pytań badawczych i związanych z nimi założeń badawczych.
W wyniku przeprowadzonych badań autor trzy z nich zweryfikował pozytywnie (Zp2, Zp3, Zp4), a jedno tylko częściowo (Zp1). Badania autora oraz opinie ekspertów, odnoszące się do założenia badawczego (Zp1), wskazują na fakt istnienia zależności pomiędzy Metodą CAF a systemem zarządzania jakością. Jednak przedstawione wyniki badań oraz uzyskane opinie wskazują, że nie można w pełni pozytywnie zweryfikować tego założenia badawczego, potwierdzającego, że metoda CAF wzmacnia podejście projakościowe i realizację celów ustawowych.
W trakcie badań ustalono, że większość małopolskich jednostek samorządu terytorialnego zawdzięcza rozwój podejścia projakościowego stosowaniu w przeszłości lub kontynuowaniu działań związanych z funkcjonowaniem systemów zarządzania w oparciu o wymagania norm ISO. W wyniku badań ustalono, że 24% z nich miało wcześniejsze doświadczenia z innymi systemami, metodami i narzędziami zarządzania w tym zarządzania jakością (zapewnienia jakości), a 30% weszło na ścieżkę doskonalenia jakościowego dzięki stosowaniu kryteriów opisanych w normach serii ISO 9000. Równocześnie 63,6% ankietowanych stwierdziło, że efekty przeprowadzenia samooceny według Modelu Wspólnej Oceny (CAF) nie przewyższają lub są równoważne z efektami stosowania innych metod i narzędzi zarządzania jakością. Natomiast 46,4% badanych było przeciwnego zdania.
Wyniki przeprowadzonych badań pokazały, że wzrost świadomości projakościowej oraz dojrzałości stosowanych metod i narzędzi wzrasta wraz z czasem ich stosowania w jednostkach. Odnosi się to również do Modelu Wspólnej Oceny (CAF), który w opinii ankietowanych wzmacnia stosowanie zasad Kompleksowego Zarządzania Jakością (TQM) oraz wprowadza do urzędów działanie zgodne z cyklem PDCA. Powyższe stwierdzenie odnosi się przede wszystkim do tej grupy małopolskich urzędów, dla której zastosowanie metody CAF było kolejnym krokiem na drodze do doskonałości TQM.
Drugie założenie badawcze zakłada, że stosowanie samooceny według Modelu Wspólnej Oceny (CAF) umożliwia pełną diagnozę stanu urzędów jednostek samorządu terytorialnego oraz ułatwia podjęcie działań doskonalących, w tym dzielenie się dobrymi praktykami poprzez benchmarking (Zb2). Przeprowadzone przez autora badania i studia wskazały jednoznacznie, że metoda CAF umożliwiła przeprowadzenie diagnozy stanu 71 małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Ankieta oraz zebrane opinie ekspertów oraz małopolskich samorządowców nie potwierdziły natomiast w pełni tej części założenia badawczego, która zakładała, że samoocena umożliwiła podjęcie działań doskonalących oraz dzielenie się dobrymi praktykami.
Według przeprowadzonych badań zastosowanie samooceny według Modelu Wspólnej Oceny (CAF) umożliwiło diagnozę stanu zarządzania małopolskich jednostek. 38 jednostek z badanych 71 stwierdziło, że samoocena CAF umożliwiła to w dużym stopniu, a 17 urzędów, że w bardzo dużym stopniu. Tym samym diagnoza CAF, w opinii badanych, ułatwiła podjęcie działań doskonalących (97,2% pozytywnych wskazań). Pozostałe urzędy stwierdziły, że samoocena w małym stopniu przyczyniły się do wdrażania usprawnień lub nie sprzyjała prowadzeniu takich działań. Warto w tym miejscu zauważyć, że tylko 52 jednostki z wyżej wymienionych zadeklarowały skuteczne opracowanie i opublikowanie planu doskonalenia.
Badania ankietowe pokazały również, że praktyczna realizacja planów doskonalenia była przeprowadzona na niskim poziomie. Tylko pięć z ogólnej liczby małopolskich jednostek zadeklarowało ponad 80–procentową realizację działań doskonalących, a siedem z nich nie wdrożyło żadnego zaplanowanego usprawnienia. Natomiast żadna jednostka nie zadeklarowała pełnej realizacji planu doskonalenia.
Podobne są wyniki dotyczące stopnia oddziaływania wdrożonych usprawnień na funkcjonowanie i świadczenie usług przez poszczególne urzędy. 11,3% jednostek zadeklarowało, że wdrożone usprawnienia nie wpłynęły na funkcjonowanie badanych jednostek, a 63,4% wskazało, że oddziaływanie to było w ograniczonym lub małym stopniu. Powyższe wyniki znalazły potwierdzenie w opinii przedstawicieli małopolskich jednostek. Warto też w tym miejscu zauważyć, że opinie w tym zakresie były odmienne pośród kierowników i szeregowych pracowników. Ci ostatni w małym stopniu dostrzegli efekty podjętych działań doskonalących.
Osobnym badanym założeniem badawczym (Zb2) było podejście badanych do dzielenia się dobrymi praktykami i stosowaniem w tym zakresie benchmarkingu. Zgromadzone informacje pokrywają się z opiniami ekspertów i opiniami samorządowców, że działania w tym zakresie są szczątkowe i ograniczają się do zamieszczenia w bazie EIPA pojedynczych przypadków opisu dobrych praktyk. W wypadku małopolskich jednostek 10% wskazało, że zamieściło w bazie opisy dobrych praktyk, a 20%, że korzysta z nich.
Przeprowadzone badania pozwoliły potwierdzić pomocnicze założenie badawcze Zb3 dotyczące spójności pomiędzy potencjałem jakim dysponują małopolskie jednostki samorządu terytorialnego, a osiąganymi przez nie wynikami. Istotnym elementem weryfikacji tej hipotezy jest fakt potwierdzenia wewnętrznej spójności modelu oraz wpływu posiadanego potencjału badanych jednostek na osiągane przez nie wyniki. Spójność tę potwierdza zarówno praktyka stosowania modelu, jak i przeprowadzona analiza istotności oddziaływań pomiędzy poszczególnymi kryteriami modelu.
W trakcie weryfikacji założenia badawczego Zb3 potwierdziły się również dwa inne fakty. Pierwszy dotyczy braku świadomości polskich i małopolskich pracowników samorządowych o bezpośrednim powiązaniu oraz wpływie szeroko rozumianego potencjału materialnego i niematerialnego jednostek samorządowych na osiągane przez nie wyniki. Takie podejście do funkcjonowania organizacji publicznych było (i jest nadal) bardziej utożsamiane z funkcjonowaniem organizacji biznesowych oraz funkcjonowaniem przedsiębiorstw produkcyjnych, niż z funkcjonowaniem sektora publicznego. Świadomość w zakresie pomiaru osiąganych wyników pracy urzędu jest powiązana nadal z osiąganiem wyników ilościowych i wykonywaniem zadań, usług, budżetu, obsłudze konkretnej liczby klientów jednostki, itp. W codziennej pracy samorządowcy, koncentrując się na wykonywaniu postawionych zadań, nie mają świadomości, że każde działanie jest związane z osiągnięciem konkretnego celu, którego wykonanie można zmierzyć oraz zweryfikować jakościowo z wykorzystaniem np. cyklu P-D-C-A.
Drugim faktem jest brak systemowych działań w zakresie pomiaru skuteczności, i sprawności działania. Polski samorząd nie prowadzi świadomego i w pełni usystematyzowanego pomiaru wyników swojej działalności. Jeżeli spojrzymy na ten obszar funkcjonowania polskich jednostek samorządowych to działania w tym zakresie są ograniczone i najczęściej wynikają z trzech przesłanek:
•
nakazowej, wynikającej z obowiązującego prawa np. ustawy o finansach publicznych, wykonania budżetu lub samooceny kontroli zarządczej, która jest wewnętrzną oceną funkcjonowania kontroli zarządczej przez pracowników i kierownictwo jednostek sfery budżetowej;
•
dobrowolnej „odgórnej”, która jest wynikiem udziału jednostek samorządu terytorialnego w projektach systemowych np. ISO, CAF, PRI, zarządzanie przez cele, zarządzania procesami, zarządzania kompetencjami, itp., nadzorowanych jednak przez inne jednostki państwowe, a opartych na zewnętrznych źródłach finansowania, głównie z UE;
•
dobrowolnej „oddolnej”, która jest wynikiem wdrażania i stosowania różnych narzędzi zarządczych np. budżetu zadaniowego, jest inspirowana oddolnie i finansowana w ramach budżetu danej JST lub indywidualnego udziału jednostki w takim projekcie.
Badania i obserwacje bezpośrednie pozwoliły ustalić, że małopolskie jednostki samorządu terytorialnego nie prowadzą planowej i jednorodnej strategii stosowania pomiaru i weryfikacji swojej działalności. Pojedyncze działania w tym obszarze są prowadzone przypadkowo i wynikają najczęściej z odgórnych działań organów państwowych lub pojedynczych oddolnych inicjatyw.
Warto zauważyć, że w wielu małopolskich urzędach jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza tych mniejszych, funkcjonowanie kontroli zarządczej często sprowadza się jedynie do tworzenia dokumentacji i nie można mówić w ich przypadku o realizacji celów, jakie leżą u podstaw prowadzenia kontroli zarządczej. Stosowanie budżetu zadaniowego, który zakłada m.in. pomiar osiągniętych wyników w odniesieniu do postawionych celów na wszystkich poziomach organizacji, jest domeną tylko kilku małopolskich jednostek.
Małopolskie urzędy, posiadając duże zasoby materialne i niematerialne, dokonują pomiaru działalności tylko obszarów objętych nakazami odrębnych przepisów prawa lub pomiarami innych organizacji publicznych. Nieobligatoryjne działania, odnoszące się do pomiaru funkcjonowania jednostek, ograniczają się zazwyczaj do pomiaru satysfakcji klientów zewnętrznych i wewnętrznych.
Przeprowadzone przez autora badania oraz analiza istotności wyników wskazują na duży wpływ i powiązanie potencjału badanych organizacji z osiąganymi przez nie wynikami. Dokonana analiza wpływu sumy wyników ocen punktowych w poszczególnych kryteriach potencjału modelu CAF na sumę punktów kryteriów wyników modelu uwidacznia zależność, która wskazuje, że wzrost potencjału badanych organizacji o jednostkę średnio powodował wzrost wyników tych organizacji o 0,898 jednostki.
Założenie badawcze Zb3 pozytywnie można zweryfikować na podstawie wyników przedstawionych w tabeli 32, które wskazują na spójność i istotny wpływ projektów doskonalących z obszaru Potencjału na projekty doskonalące w obszarze Wyników.
Przeprowadzone badania oraz zebrane informacje zweryfikowały pozytywnie również założenie badawcze Zb4, która zakładało, że przeprowadzenie samooceny według Modelu Wspólnej Oceny (CAF) wzmacnia stosowanie zasad Kompleksowego Zarządzania Jakością (TQM) oraz wprowadza do urzędów działanie zgodne z cyklem PDCA.
Ankietowani w zdecydowanej większości zadeklarowali, że są dopiero na początku drogi do doskonałości według filozofii TQM. Zebrane informacje oraz opinie ekspertów i przedstawicieli samorządu potwierdzają wyniki ankiety, że na drodze do doskonałości TQM najsłabszym elementem w małopolskich badanych jednostkach jest realizacja zasady „Przywództwo i stałość celów” oraz zasady „Zarządzanie przez procesy i fakty”, a najmocniejszym „Skoncentrowanie na kliencie” oraz „Rozwój i współuczestnictwo pracowników”. Uzyskane opinie i informacje wskazują również na fakt, że stosowanie cyklu P-DC-A może być istotną zmianą jakościową, która w oparciu o zasady TQM wprowadza do praktyki urzędów propozycję systemowego pomiaru skuteczności i sprawności działania dzięki wykorzystaniu cyklu W. E. Deminga. Należy w tym miejscu przypomnieć, że dla większości badanych jednostek spotkanie z metodą CAF było również pierwszą szansą zaznajomienia się z podstawami filozofii TQM. Zaprezentowane w tabeli 36 wyniki potwierdzają związek przeprowadzonej samooceny oraz realizowanych projektów doskonalących z ośmioma zasadami filozofii TQM. Oczywiście związki te maja różną siłę w różnych organizacjach. Badania wskazują, że większe zaangażowanie na drodze do doskonałości wykazują te małopolskie organizacje, które już od pewnego czasu stosują projakościowe podejście do zarządzania. W wypadku pozostałych stosowanie zasad TQM wynikało dotychczas raczej z intuicyjnego utożsamiania się z projakościowymi zmianami jakie zachodzą w polskiej administracji publicznej. Przeprowadzenie samooceny w wielu przypadkach umożliwiło powiązanie dotychczasowych nieświadomych działań projakościowych z zasadami zarządzania jakością oraz filozofią TQM, które leżą u podstaw metody CAF.
7.4. Wnioski końcowe i dalsze kierunki badań
Próbując podsumować rozważania zawarte w tym rozdziale należy, podobnie jak przy ocenie skuteczności stosowania Modelu Wspólnej Oceny CAF, spojrzeć na stosowanie samooceny z wykorzystaniem modelu CAF z trzech wspomnianych już perspektyw: otoczenia, budowy modelu oraz metodologii stosowania.
Spojrzenie z perspektywy otoczenia stosowania modelu w Polsce pokazuje, że czas masowego i systemowego wprowadzania samooceny według CAF dla doskonalenia funkcjonowania polskiego samorządu w Polsce już minął. Obecnie wprowadzanie metody do jednostek samorządu terytorialnego zależy od samych zainteresowanych. Wiąże się to przede wszystkim z aspektem finansowym i organizacyjnym realizacji tego typu projektów. Urzędy jednostek samorządowych chcące doskonalić swoje funkcjonowanie z zastosowaniem CAF muszą liczyć wyłącznie na własne zasoby finansowe lub samodzielne poszukiwanie ewentualnego wsparcia zewnętrznego. Jednak, aby jednostka zdecydowała się na takie działania, musi mieć świadomość istnienia możliwości stosowania tego typu rozwiązań zarządczych. Świadomość potrzeby stosowania rozwiązań projakościowych powinna wynikać przede wszystkim z wiedzy i możliwości jakimi dysponują polskie jednostki samorządu terytorialnego. Wiedzę i pobudzanie świadomości projakościowej winny zapewnić instytucje, które w tym celu zostały powołane.
W wypadku polskiego samorządu terytorialnego taką jednostką winien być NIST, który w § 2, ust. 2, pkt. 2 Statutu ma zapisane jako jedno z podstawowych zadań „wsparcie samorządu terytorialnego w zakresie zarządzania jakością oraz rozwoju potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego”. Obecnie Instytut prowadzi działania promocyjne oraz akcję informacyjną i promocyjną w zakresie stosowania CAF w Polsce. Wydaje się, że działania te mają obecnie nikły odzew pośród polskich jednostek samorządowych. Konieczna też wydaje się popularyzacja szerokiej wiedzy nie tylko o metodzie CAF, ale i o innych metodach i narzędziach zarządzaniach jakością. Informacje, które są zamieszczone na stronie www instytutu, dotyczą wyłącznie CAF, a powinny się tam znaleźć informacje dotyczące zarówno wdrażania i zastosowania w sektorze publicznym filozofii TQM, zasad zarządzania jakością oraz metod i narzędzi projakościowych takich jak: TQM, ISO, EFQM, PRI, CAF, itp. i innych narzędzi i metod, które mogą wesprzeć rozwój potencjału instytucjonalnego polskiego samorządu (zarządzanie przez cele, zarządzanie kompetencjami, zarządzanie procesami, itp.). Informacje zamieszczone na stronie domowej instytutu winien wspomagać szeroko rozwinięty e-learning i benchlearning, tak aby urzędy, które chcą tą drogą nabyć stosowną wiedzę, mogły w pełni korzystać z baz instytutu. Bazy powinny obejmować nie tylko teoretyczne opracowania dotyczące różnych aspektów funkcjonowania polskiego samorządu, ale i praktyczną wiedzę i doświadczenia innych jednostek oraz szerokiego grona ekspertów. Informacje winny być wspomagane przez notki
o konkretnych możliwościach zewnętrznego finansowego i merytorycznego wsparcia przy realizacji różnych projektów. Praktycznym przejawem takich działań winno być umieszczenie informacji o naborze do ewentualnych projektów szkoleniowych lub wdrożeniowych oraz np. udostępnienie danych teleadresowych o ekspertach i konsultantach specjalizujących się w określonych narzędziach i metodach zarządczych i projakościowych. Istotnym elementem działań instytutu winny być też badania ewaluacyjne dotyczące skuteczności stosowania metody CAF w polskich warunkach.
Zmiany polityczne, społeczne, ekonomiczne i technologiczne, jakie zachodzą w otoczeniu polskich jednostek samorządu terytorialnego, wskazują, że tylko świadome i szeroko pojęte zarządzanie wiedzą i informacją jakościową może przynieść dalszą zmianę podejścia projakościowego w polskim sektorze publicznym. Taki projakościowy klimat w dużej mierze winien być tworzony przez władze i instytucje centralne. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że model CAF w polskiej praktyce znalazł dotychczas szerokie zastosowanie jedynie w administracji rządowej i samorządowej. Nieliczne próby wykorzystania modelu w innych obszarach sektora publicznego odnoszą się jedynie do kilku zastosowań na uczelniach wyższych i w muzealnictwie. W przeciwieństwie do doświadczeń zachodnich organizacji publicznych, w Polsce Model Wspólnej Oceny nie znalazł natomiast zastosowania w szeroko pojętej edukacji. Być może jest to ta sfera, w której CAF mógłby znaleźć szersze wykorzystanie, niż w administracji publicznej.
Autor, będąc ekspertem i konsultantem w procesie stosowania CAF, uważa, że podstawowy błąd jaki popełniono przy wprowadzaniu modelu do praktyki zarządczej polskiej administracji publicznej tkwi w sposobie tłumaczenia kolejnych wersji podręczników opisu-jących model CAF. W Polsce i w innych krajach przyjęto zasadę, że kolejne wersje podręcznika są tłumaczone dosłownie z języka angielskiego na języki narodowe. Dotychczasowe doświadczenia z praktycznym wykorzystaniem tekstu nie sprawdza się z powodu dwóch zasadniczych przesłanek:
•
braku powiązania i odniesienia zapisów zawartych w tekście do zasad i przykładów mających zastosowanie w polskiej administracji publicznej,
•
dokonania bezpośredniego tłumaczenia tekstu broszury z języka angielskiego na język polski z użyciem języka zarządczego, z zasady obcego pracownikom administracji publicznej.
Obydwie powyższe przesłanki powodują, że obecny tekst broszury CAF, według tłumaczenia z roku 2013, jest nadal niejasny i nieprzejrzysty dla pracowników jednostek samorządu terytorialnego.
W opinii autora wydaje się być celowym, aby przy kolejnej nowelizacji metody CAF w warunkach polskich nie dokonywać mechanicznego tłumaczenia broszury, ale należy opracować praktycznie nowy podręcznik, który spełniałby nie tylko oczekiwania ekspertów od zarządzania, ale i przedstawicieli polskiego samorządu. W praktyce winien to być zupełnie nowy tekst, opisujący model w taki sposób, aby „oddawał ducha” polskiego samorządu, a zawarte tam kryteria były zrozumiałe dla pracowników samorządowych, a nie tylko dla specjalistów od zarządzania. W trakcie prac nad nowym podręcznikiem wersja angielska tekstu winna być tylko wzorem i inspiracją dla opracowujących podręcznik. Redakcji nowego tekstu powinna dokonać grupa specjalistów, zarówno praktyków, jak i teoretyków, z grona specjalistów z zarządzania oraz administracji publicznej. W przypadku poszczególnych kryteriów modelu, nawet drobna zmiana np. w nazwie kryterium mogłaby przynieść ewolucję w zrozumieniu tekstu. Autor wskazuje na wspomnianą już wcześniej zmianę nazwy kryterium piątego dotyczącego procesów świadczenia usług publicznych. Taka zmiana, choć z jednej strony bardzo zmieniająca kontekst kryterium w tym obszarze modelu, z drugiej strony jasno wskazywałaby, jakich działań oraz obszarów funkcjonowania jednostki będzie dotyczyła samoocena w tym kryterium. Za zmianą w nazwie kryterium winny iść też dalsze zmiany wynikające ze zmiany podejścia w opisie samego kryterium, poszczególnych podkryteriów i w kolejnych „literkach”, tak aby zawarte tam opisy były jasne i jednoznaczne dla każdego pracownika jednostki samorządowej, nawet dla tego, który np. nie ma wiedzy i przygotowania w zakresie nauk o zarządzaniu.
Dokonując oceny stosowania metodologii modelu CAF z wykorzystaniem 10–krokowej sekwencji, należy stwierdzić, że zaproponowany przez autorów sposób prowadzenia samooceny według CAF oraz doskonalenia organizacji z wykorzystaniem cyklu P-D-C-A zostały opracowane w sposób właściwy, a ich praktyczne stosowanie nie powinno stwarzać istotnych trudności. Niestety w polskich warunkach metodologia prowadzenia samoceny uległa zaburzeniu.
Przeprowadzone badania i dotychczasowa praktyka wskazują, że do realizacji kroku szóstego „Sporządzenie sprawozdania z wyników samooceny” działania w polskich organizacjach są zazwyczaj prowadzone zgodnie z przyjętymi zasadami w metodologii CAF. Poprawna realizacja następnych czterech kroków pozostawia już niestety wiele do życzenia. Chcąc uniknąć w przyszłości zaobserwowanych błędów w metodologii CAF autor proponuje wprowadzenie następujących rozwiązań:
1.
wzmocnienie działań w ramach kroku czwartego, dotyczącego szkoleń, które winny być prowadzone w szerszym zakresie merytorycznym i czasowym niż obecnie;
2.
utrzymanie ciągłości nadzoru ekspertów i konsultantów zewnętrznych przy opracowaniu i realizacji projektów doskonalących;
3.
wprowadzenia do metodologii CAF zasady wielokrotnego i cyklicznego stosowania metody (np. co najmniej 2–3 samooceny w okresie np. 6 lat, tak aby można było realnie ocenić skuteczność oraz sprawność wprowadzonych rozwiązań doskonalących w szerokiej perspektywie czasowej);
4.
ścisłe powiązanie modelu i metodologii CAF z procedurą poświadczenia jakości zastosowania CAF, tak aby podjęcie samooceny wiązało się automatyczne z poddaniem się zewnętrznemu badaniu w ramach procedury poświadczenia.
Problematyka skuteczności zastosowania Modelu Wspólnej Oceny w warunkach funkcjonowania małopolskich jednostek samorządu terytorialnego ma skomplikowaną naturę. Dotyczy to wzajemnych powiązań i uwarunkowań wynikających z budowy i metodologii modelu oraz uwarunkowań zewnętrznych jego stosowania.
Podjęta w rozprawie ocena skuteczności stosowania tej metody w oparciu o badania empiryczne, wiedzę o funkcjonowaniu sektora publicznego w Małopolsce i w Polsce oraz doświadczenia autora wskazują, że jest to dopiero wstęp do dalszych pogłębionych badań i analiz w tym zakresie. Powinny się one skupić przede wszystkim na poszukiwaniu bardziej efektywnych i skutecznych rozwiązań badawczych, których wyniki w dalszej kolejności powinny wpływać na poszukiwanie nowych optymalnych rozwiązań zarządczych na drodze do doskonalenia jakości funkcjonowania polskiej administracji publicznej.
Zakończenie
Zmiany projakościowe, jakie zaszły w funkcjonowaniu polskiej administracji publicznej na przestrzeni ostatnich trzydziestu lat, są w swojej zdecydowanej większości skutkiem działań prowadzących do podniesienia jakości świadczonych usług publicznych w celu zaspokajania oczekiwań klientów oraz interesariuszy urzędów administracji publicznej.
Teoretycy administracji już od ponad stu lat usiłują odpowiedzieć na pytanie jak usprawnić działanie administracji publicznej, dysponując ograniczonymi zasobami na jej funkcjonowanie i doskonalenie. Podstawą współczesnych działań doskonalących w tym obszarze jest przede wszystkim odpowiedź badaczy i praktyków administracji na pobudzoną świadomość społeczeństwa w zakresie poziomu jakości życia społeczno-gospodarczego oraz potrzeby i oczekiwania zgłaszane przez obywateli. Inspiratorami tych działań byli prekursorzy zarządzania jakością, w tym przede wszystkim W. E. Deming oraz ówcześni liderzy światowego biznesu, którzy uważali, że nie można zarządzać czymś czego nie można zmierzyć. Przeniesienie tego sposobu myślenia i podejścia do zarządzania organizacją z sektora prywatnego do administracji publicznej spowodowało, że organizacje publiczne zaczęto postrzegać jako podmioty, w których skuteczność, sprawność i efektywność są celami funkcjonowania.
Przełom XX i XXI wieku w światowym sektorze publicznym to okres poszukiwania nowych metod sprzyjających jakości i doskonałości w dostarczaniu usług publicznych. Po-czątkowo było to stosowanie systemów zarządzania jakością według wymagań i kryteriów norm ISO, później zaczęto wprowadzać rozwiązania zgodne z podejściem procesowym oraz zasadami filozofii TQM, obecnie implementuje się metody zarządcze oparte o lean six sigma czy też lean government.
Jednostki administracji samorządowej w Polsce, chcąc usprawnić swoje funkcjonowanie również musiały podjąć działania zmierzające do dostosowania się do zmieniającego się otoczenia społeczno-ekonomicznego. Zmiana ustroju politycznego i gospodarczego w roku 1989, jak również przystąpienie Polski do struktur europejskich zmieniło postrzeganie funkcjonowania urzędów administracji w Polsce. Administracja publiczna, chcąc dostosować swoje funkcjonowanie do nowych wymagań, musiała zacząć przede wszystkim dbać o rozwój swoich zasobów. Pośród nich szczególnego znaczenia nabrały nie tylko zasoby materialne: np. finanse, infrastruktura czy też nowoczesne technologie, ale również te niematerialne, w postaci silnego przywództwa oraz wykształconych i doświadczonych pracowników, dążących do spełnienia oczekiwań wewnętrznych i zewnętrznych klientów oraz interesariuszy. Urzędy polskiej administracji rządowej i samorządowej, dążąc do poprawy jakości swojego funkcjonowania, wprowadziły do swoich systemów zarządzania nowe podejścia i rozwiązania zarządcze. Jednym z nich było projakościowe podejście do klientów urzędów administracji publicznej, które spowodowało, że zaczęto dostrzegać w sektorze publicznym takie zjawiska jak skuteczność i sprawność funkcjonowania, czy też satysfakcja klienta organizacji publicznej.
Jedną z metod koncentrujących się na pomiarze efektów działania i oddziaływania organizacji publicznej jest specjalnie dedykowana administracji publicznej Wspólna Metoda Oceny (CAF). Metoda ta zakłada, że osiągnięcie celów organizacji publicznej jest bezpośrednio związane i uzależnione od jakością przywództwa, realizowanej strategii i planowania w organizacji, zasobów materialnych i niematerialnych, partnerstwa oraz procesów. Jest to tzw. potencjał organizacji. W odniesieniu do niego ocenia się działania podjęte przez organizację, oceniając wyniki osiągane przez nią w ramach tzw. kryteriów wyników.
Głównym celem rozprawy było udowodnienie, że Model Wspólnej Oceny (CAF) jest skutecznym narzędziem projakościowym wspomagającym realizację celów ustawowych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego. Główne założenie badawcze stanowiło, że Wspólna Metoda Oceny może przyczyniać się znacząco do doskonalenia funkcjonowania urzędów jednostek samorządu terytorialnego przyczyniając się tym samym do lepszej realizacji celów ustawowych.
Wyniki przeprowadzonych badań literaturowych znalazły swoje odbicie w pierwszych trzech rozdziałach dysertacji, w których przedstawiono między innymi zależności i związki pomiędzy reformami w światowej i polskiej administracji, a podejściem projakościowym oraz powstałymi na ich fundamencie systemami, metodami i narzędziami ukierunkowanymi na jakościowe doskonalenie funkcjonowanie administracji. Prowadzone badania literaturowe pozwoliły na weryfikację postawionych w rozprawie pytań badawczych i weryfikujących je założeń badawczych. Dotyczy to przede wszystkim związków pomiędzy stosowaniem zasad projakościowych wynikającymi z filozofii TQM, a przeobrażeniami w funkcjonowaniu światowej i europejskiej administracji publicznej.
W rozdziale czwartym zaprezentowano genezę oraz rozwój Wspólnej Metody Oceny CAF jako narzędzia wykorzystywanego do doskonalenia funkcjonowania organizacji publicznej. Przedstawione w tym rozdziale wątki teoretyczne uzupełni praktyczne informacje dotyczące zjawisk zaobserwowanych w trakcie badań w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego.
Rozdział piątym omówia założenia i metodologię badań empirycznych wraz ze zdefiniowaniem problemów badawczych.
Rozdział szósty prezentuje wyniki badań empirycznych w badanych małopolskich JST. Wyniki badań wskazują między innymi na fakt, że model CAF zbudowany na fundamencie modeli doskonałości przeznaczonych dla biznesu, znacznie silniej jest ukierunkowany na badanie doskonałości i dojrzałości organizacyjnej po przez analizę efektywność działania, niż poprzez badanie skuteczności w realizacji celów i zadań ustawowych jakie są przynależne sektorowi publicznemu. Realizacja badań umożliwiła też przedstawienie pełnego obrazu zastosowania CAF w Małopolsce. Dzięki temu, zweryfikowano postawiony w rozprawie cel główny i związane z nim pytania i założenia badawcze, wskazując między innymi na silne i niewzruszalne związki metody z TQM i innych metod i narzędzi projakościowych z modelem CAF. Badania potwierdziły też istotny związek jaki zachodzi w modelu pomiędzy potencjałem, a osiąganymi przez małopolskie JST wynikami. Przeprowadzone badania wskazały również na brak jednoznacznej skuteczności stosowania metodologii CAF w JST w Małopolsce. Wyniki badań potwierdzają obserwacje z których wynika, że realizacja 10 kroków samooceny według CAF nie przebiegała w większości badanych jednostek zgodnie z przyjętą metodologią.
Rozdział siódmy zawiera istotne dla weryfikacji celu głównego i weryfikującego go głównego założenia badawczego, rozważania dotyczące oceny skuteczności stosowania modelu CAF w małopolskich JST, jak również prezentuje posumowanie badań wraz próbą wskazania kierunków dalszych badań nad metodą CAF.
Badanie zastosowania Modelu Wspólnej Oceny w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego było i jest działaniem niezwykle wieloaspektowym. Dotyczy bowiem nie tylko wzajemnych powiązań i uwarunkowań wynikających z budowy i metodologii stosowania modelu, ale i z uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w Małopolsce i Polsce. Podjęta w rozprawie ocena skuteczności stosowania metody CAF w oparciu o badania empiryczne oraz wiedzę o funkcjonowaniu sektora publicznego w Polsce utwierdzają autora w przekonaniu, że jest to jedynie wstęp i być może impuls do dalszych pogłębionych badań i analiz. Powinny się one skupić przede wszystkim na poszukiwaniu bardziej skutecznych działań, których wyniki w przyszłości mogłyby wpłynąć na znalezienie optymalnych rozwiązań zarządczych na drodze do doskonalenia funkcjonowania polskiej administracji publicznej.
Przedstawione w niniejszej rozprawie oceny, wnioski i konkluzje są pochodną informacji i wiedzy pozyskanej przez autora w trakcie badań literaturowych i empirycznych. Pozwalają one na sformułowanie wielu rekomendacji zmierzających przede wszystkim do udoskonalenia budowy samego modelu CAF i jego metodologii w przyszłości oraz zmian w jego praktycznym zastosowaniu w polskiej administracji publicznej. Należy stwierdzić, że metoda CAF jest obecnie najlepszym rozwiązaniem zarządczym służącym do analizy i doskonalenia urzędów polskiej administracji publicznej. Cele CAF można jednak osiągnąć tylko pod warunkiem zachowania metodologicznej dyscypliny oraz pełnego zaangażowania w realizację projektu przywódców organizacji i pracowników zainteresowanych jednostek. Istotnym elementem stosowania metody są również istniejące w Polsce uwarunkowania polityczno-społeczno–ekonomiczne, które wpływają na świadczenie usług przez administrację publiczną w Polsce.
Autor ma nadzieję, że zaprezentowane w dysertacji rozwiązanie problemu naukowego ma walory poznawcze, merytoryczne i metodologiczne i tym samym przyczynia się do po-głębienia wiedzy o stanie i możliwościach zastosowania metody CAF w Polsce, a wykorzystanie wyników badań w przyszłości być może wzmocni skuteczność funkcjonowania polskiej administracji publicznej.
Pomimo tak złożonego otoczenia i uwarunkowań należy uznać, że Wspólna Metoda Oceny CAF w zestawieniu z innymi metodami i narzędziami projakościowymi jest metodą sprawdzoną, którą można z powodzeniem stosować do oceny i doskonalenia funkcjonowania administracji publicznej w Polsce.
Literatura Wydawnictwa zwarte:
Administracja podatkowa oraz system podatkowy w Polsce, „Biuletyn Informacyjny”, Warszawa 2004, Ministerstwo Finansów.
Analiza instytucjonalna gminy. Metoda Planowania Rozwoju Instytucjonalnego (2010), Kraków, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej.
Aplikacja Polskiej Nagrody Jakości, Materiały wewnętrzne Urzędu Miasta Krakowa, Kraków 2014, Urząd Miasta Krakowa.
Arystoteles (1983) Metafizyka, Warszawa, Państwowe Wydawnictwo Naukowe.
Bank J. (1997) Zarządzanie przez jakość, Warszawa, Gebethner i S-ka.
Bartz B. (2003) Międzynarodowa certyfikacja jakości usług. Wymagania, wdrażanie samoocena, Częstochowa, Wydawnictwo Wydziału Zarządzania Politechniki Częstochowskiej.
Batko R. (2009) Zarządzanie jakością w urzędach gminy, Kraków, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Batko R. (red.) (2011) Zarządzanie zmianą w organizacja publicznych. Projektowanie i wprowadzanie nowoczesnych metod i narzędzi zarządczych w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w Krakowie, Kraków, Wojewódzki Urząd Pracy.
Bednarczyk M. (2013) Społeczna Odpowiedzialność przedsiębiorstw w gospodarce opartej na wiedzy, w: Społeczna odpowiedzialność biznesu, „Studia i Prace Wydziału Ekonomicznego” nr 4, Gorzów Wielkopolski, Państwowa Wyższa Szkoła zawodowa im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim.
Bentley J. (2005) Podręcznik wdrożenia systemu zarządzania ryzykiem w administracji publicznej w Polsce, Warszawa, Ministerstwo Finansów Rzeczypospolitej Polskiej.
Bevir M. (2007) Public Governance. Theories of Governance vol. 1, SAGE Library of Political Science, Los Angeles, London, New Delhi, Singapore, SAGE Publications.
Bisgaard D. (1999) System zarządzania jakością w gminie Horsens, w: Zarządzanie jakością w administracji publicznej, materiały konferencyjne Umbrella Project, KPRM, Dębe k/ Warszawy, 22–23 kwietnia 1999 r.
Bitkowska A., Bogucka I. E. (2015) Zarządzanie ryzykiem w jednostkach samorządu terytorialnego – ujęcie procesualne, w: Bitkowska A., Weiss E (red.), Metody podejścia procesowego w organizacjach, Warszawa, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania.
Bober J. i in. (2004) Rozwój instytucjonalny. Poradnik dla samorządów terytorialnych, Kraków, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie
Bober J. (red.) (2011) Planowanie rozwoju instytucjonalnego w samorządach lokalnych, Kraków, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej.
Boć J., red. (2003) Administracja publiczna, Warszawa, Kolonia Limited.
Borys T., Rogala P. (2011) Doskonalenie sformalizowanych systemów zarządzania, Warszawa, Difin.
Brilman J. (2002) Nowoczesne koncepcje i metody zarządzania, Warszawa, PWE.
Bugdol M., Radwan J. (2013) System zapewnienia jakości cyfrowego repozytorium, w: Wisła R., Sierotowicz T., Okoń-Horodyńska E. (red.), Problemy z tworzeniem zintegrowanej infrastruktury informatycznej i instytucjonalnej dla nauki i edukacji w Polsce, Warszawa, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne.
Bugdol M. (2004) Samoocena a świadomość jakości, w: red. Sikora T., Narzędzia jakości w doskonaleniu i zarządzaniu jakością, Kraków, Akademia Ekonomiczna w Krakowie.
Bugdol M. (2008) Zarządzanie jakością w urzędach administracji publicznej. Teoria i praktyka, Warszawa, Centrum Doradztwa i Informacji Difin sp. z o.o.
Bugdol M. (2010) Wymiary i problemy zarządzania jakością opartą na zaufaniu, Kraków, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Bugdol M. (2011) Zarządzanie jakością w urzędach administracji publicznej. Teoria i praktyka, Warszawa, Centrum Doradztwa i Informacji Difin sp. z o.o.
CAF 2013. Doskonalenie Organizacji Publicznych poprzez samoocenę (2013) Warszawa KPRM.
CAF w samorządzie terytorialnym (2010). Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia i pomoc doradczą. Przewodnik po samoocenie według metody CAF 2006. Raport dotyczący użyteczności i satysfakcji z wprowadzania metody CAF 2006 w jednostkach samorządu terytorialnego, Departament Administracji Publicznej MSWiA, Warszawa.
Clarke M., Stewart J. (1997) Samorząd lokalny i koncentracja na świadczonych usługach, w: Sianiewicz P. (red.), Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalne, Warszawa, Program Wspierania Samorządów Lokalnych Brytyjskiego Funduszu Know-How Municipum.
Crosby P. (1979) Quality is free, New York, New American Library.
Czaputowicz J. (2008) Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, w: Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa, Europejski Instytut Admnistracji publicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN.
Ćwiklicki M. (red.) (2015) Podstawowe zagadnienia kontroli zarządczej. Poradnik dla jednostek samorządu terytorialnego, Kraków, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.
Ćwikliński M., Obora H. (2009), Metody TQM w zarządzaniu firmą, Warszawa, Wydawnictwo Poltext.
Dawson M. (1999) Wdrażanie systemu jakości w wydziale urzędu gminy brytyjskiej: problemy i korzyści, w: Zarządzanie jakością w administracji publicznej, materiały konferencyjne Umbrella Project, KPRM, Dębe k/ Warszawy, 22–23 kwietnia 1999 r.
Dembińska-Cyran I. (2004) System obsługi klienta jako podstawa tworzenia i zarządzania relacjami z klientem, w: Dembińska-Cyran I., Hałub-Iwan J., Perenc J (red.), Zarządzanie relacjami z klientem, Warszawa, Difin.
Dendura K. (1997) Podstawy zarządzania jakością, Gdynia, Wydawnictwo Uczelniane Wyższej Szkoły Morskiej.
Dereń E., Polański E. (2009) Wielki Słownik Języka Polskiego, Kraków, Krakowskie Towarzystwo Naukowe.
Dębogórska-Rusak E., Sochacka A. (2011) Informacja o systemie zarządzania jakością w Urzędzie Miasta Krakowa, materiały wewnętrzne, Kraków, UMK.
Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę. CAF 2012 (2012), Warszawa, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.
Drucker, P. F. (1994) Menedżer skuteczny, Kraków, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej.
Dubiasz S. (2003) Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN.
Duda J., Jeżowski A., Misiąg W., Nowak B., Szlachta J., Zaleski J. (2004) Mierzenie ilości i ja-kości usług publicznych jako element programu rozwoju instytucjonalnego, Warszawa, MSWiA.
Dziadkowiec J. M. (2017) Ewolucja definiowania jakości w normach ISO serii 9000, w: red. Sikora T, Zarządzanie jakością w przestrzeni organizacyjno-społecznej, Kraków, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie. Katedra Zarządzania Jakością, s. 22–38.
Dziarski G., Kłosowski W. (2003) Usługi społeczne, w tym komunalne, FRDL, Warszawa, Agencja Wydawniczo-Reklamowa MT.
Dziekański P., Puchała J. (2011) Menedżerskie podejście do procesu rozwoju regionu z wykorzystaniem dostępnych kapitałów finansowych, w: Dziekański P. (red.), Administracja, przedsiębiorczość, finanse jako elementy procesu rozwoju regionu, Ostrowiec Świętokrzyski, Stowarzyszenie „Nauka Edukacja Rozwój”, Wyższa Szkoła Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim.
Dziekański P., Puchała J. (2012) Polityka Informacyjna jako element działań marketingowych na przykładzie Starostwa Powiatowego w Limanowej, w: Dziekański P., Gospodarka lokalna drogą rozwoju regionu, Ostrowiec Świętokrzyski, Stowarzyszenie „Nauka Edukacja Rozwój”, Wyższa Szkoła Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim.
EFQM Transition Guide. How to upgrade to the EFQM Excellence Model 2010 (2009), Bruksela, EFQM.
Essers M. (1999) Metody i narzędzia zarządzania jakością: zastosowania w gminach holenderskich, na podst. Sturen op kwaliteit; kwaliteitszorg en klantgerichtheid bij gemeenten (1996), Haga,
w: Zarządzanie jakością w administracji publicznej, materiały konferencyjne Umbrella Project, KPRM, Dębe k/ Warszawy, 22–23 kwietnia 1999 r. Fenrych P., Kopińska G. (2006) Etyka w samorządzie, w: ABC samorządu terytorialnego. Poradnik nie tylko dla radnych, Warszawa, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej. Flejtarski S., Panasiuk A., Penc J., Rosa G. (2005) Współczesna ekonomika usług, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN. Formularz wniosku Regionalna Nagroda Jakości (2006), Urząd Gminy i Miasta Dobczyce, materiał wewnętrzny UMiG Dobczyce.
Gajdzik B. (2004) Wyznaczniki jakości usług w administracji samorządowej, w: red. Sikora T., Narzędzia jakości w doskonaleniu i zarządzaniu jakością, Kraków, Akademia Ekonomiczna w Krakowie.
Geomets P. (2009) EFQM Transition Guide. How to upgrade to the EFQM Excellence Model 2010, Brussels, EFQM.
Gębczyńska A. (2013) Jakość procesów usługowych w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego, Poznań, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej.
Glinka B., Kostera M. (2012) Nowe kierunki w organizacji i zarządzaniu, Warszawa, Oficyna Wolters Kluwer Business.
Goc-Pietras B. (2008) red., Ewaluacja jako standard zarządzania w sektorze publicznym, Kraków, Wyższa Szkoła Europejska im. Ks. Józefa Tischnera.
Goleń M. (2010) Balanced Scored narzędziem zarządzania procesami usług konsultingowych firmie X, w: Lisiecka K. (red.), Menedżer jakości. Podejście procesowe, Katowice, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej.
Griffin R. W. (2002) Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa, PWN.
Gwarek H. (1975) Sterowanie jakością w przedsiębiorstwie, Warszawa, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne.
Haffer R. (2011) Samoocena i pomiar wyników działalności w systemach zarządzania przedsiębiorstwem. W poszukiwaniu doskonałości biznesowej, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2011.
Hamrol A. (2005) Zarządzanie jakością z przykładami, Warszawa, PWN.
Hamrol. A. (2017) Zarządzanie i inżynieria jakości, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe
PWN SA. Hausner J. (2005) red., Administracja publiczna, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN. Hausner J. (2008) Zarządzanie publiczne, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe Scholar.
Hensel P. (2012) Sektor publiczny – specyfika i metody zarządzania, w: Glinka B., Kostera M. (red.) Nowe kierunki w organizacji i zarządzaniu. Organizacje, konteksty, procesy zarządzania, Warszawa, Oficyna Wolters Kluwer Business.
Historia jakości — kompendium (2013), materiał niepublikowany, Kraków, Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego.
Informacja o zadaniach i zasadach realizacji projektu „Wdrażanie metody CAF w wybranych ministerstwach i urzędach centralnych”, (2007), materiał roboczy, Warszawa, WYG International.
Informator dla urzędów. Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą (2011), materiały informacyjne, Biuro Projektu F5 Konsulting sp. z o.o., Poznań, F5 Konsulting.
Informator dla urzędów. Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą (2011), Poznań, Biuro Partnera Projektu F5 Konsulting Sp. z o.o.
ISO dla obszarów metropolitalnych (2009), materiały informacyjne, Warszawa, Związek Powiatów Polskich.
Jaskanis A, Marczewska M., Darecki M. (2015) Zarządzanie projektami w administracji publicznej, Wrocław, Presscom.
Jedynak P. (2011) Znormalizowane Systemy Zarządzania, Kraków, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Jefremienko M. (2011) Przewodnik po samoocenie według metody CAF, materiały szkoleniowe, projekt: „Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą" (Działanie 5.2.2 PO KL), realizowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w partnerstwie z F5 Konsulting, materiały wewnętrzne, Poznań, F5 Kosulting.
Juran M. (1974) Quality Control Handbook, New York, McGraw-Hill.
Kaplan R.S., Norton D.P. (2011) Mapy strategii w biznesie, Gdańsk, Gdańskie Towarzystwo Psychologiczne.
Karaszewski R. (2005) Zarządzanie jakością. Koncepcje, metody i narzędzia stosowane przez liderów światowego biznesu, Toruń, Dom Organizatora.
Karaszewski R. (2006) Nowoczesne koncepcje zarządzania jakością, Toruń, TNOiK.
Karłowicz J., Kryński A., Niedźwiecki W. (1900) Słownik Języka Polskiego, Warszawa.
Keady Ch. (1999) Systemy i rozwiązania z zakresu obsługi klienta w Ealing, w: Zarządzanie jakością w administracji publicznej, materiały konferencyjne Umbrella Project, KPRM, Dębe k/ Warszawy, 22–23 kwietnia 1999 r.
Kells H. R. (2000) Procesy samooceny: Przewodnik do samooceny w szkolnictwie wyższym, Lublin, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej.
Kindlarski E. (1988) Jakość wyrobów, Warszawa, Państwowe Wydawnictwo Naukowe.
Kindlarski E. (1994) Materiały TQM, Warszawa, Politechnika Warszawska.
Kindlarski E. red. (1994) Metody i techniki w zarządzaniu przez jakość, Poznań – Warszawa, Politechnika Poznańska; Politechnika Warszawska.
Knosala E. (2010) Zarys nauki administracji, Kraków, Wolters Kluwer Polska.
Knudsen L. K. (2006) Horsens Kommune, w: Danmarks nye kommuner, Kopenhaga, Kommunernes Landsforening, s. 83.
Kobylińska U. (2010) Aspekty jakościowe zarządzania publicznego w urzędach administracji samorządowej w Polsce, w: Adamik A., Matejun M., Zakrzewska-Bielawska A., (red.), Problemy i wyzwania w zarządzaniu organizacjami publicznymi, Monografie Politechniki Łódzkiej, Łódź, Wydawnictwo Politechniki Łódzkiej.
Kobylińska U., Glińska E. (2007) Współczesne zarządzanie instytucją samorządową, w: Tomczonek Z., (red.), Potencjał gospodarczy i społeczny wybranych krajów Europy i Świata, Białystok, Wydział Zarządzania Politechniki Białostockiej.
Komentarz do norm ISO 9000 (2001), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
Koncepcje i instrumenty zarządzania w administracji publicznej (2017), red. Gołębiowska A., Zientarski P. B., Senat Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa.
Kosieradzka A., Smagowicz J. (2016) Analiza porównawcza modeli dojrzałości organizacji, w:
M. Ćwiklicki, M. Jabłoński and S. Mazur, (red.), Współczesne koncepcje zarządzania publicznego. Wyzwania modernizacyjne sektora publicznego, Fundacja Gospodarki i Administracji Publicznej, Kraków, s. 283–296.
Kostera M. (red.) (2015) Metody badawcze w zarządzaniu humanistycznym, Warszawa, Wydawnictwo Akademickie Sedno.
Kowalewska A. i in. (2012) Jak doskonalą się samorządy?, Ewaluacja pn. „Ocena projektów konkursowych zrealizowanych w ramach Poddziałania 5.2.1 Modernizacja zarządzania w administracji samorządowej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013”, Warszawa, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji.
Kozera I. (2009) Diagnoza modelu zarządzania jakością w administracji rządowej. Kapitał intelektualny jako determinanta realizacji polityki jakości w urzędach administracji rządowej, Warszawa, Kancelaria Prezesa Ministrów.
Kożuch B. (2008) Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Warszawa, Wydawnictwo Placet.
Kożuch B. (2011) Zarządzanie w administracji publicznej, w: Goranczewski B., Łobos K., Wyzwania w zarządzaniu współczesną administracją, Poznań, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej.
Krajewska M., Dudek K. (2007) Wdrażanie systemów zarządzania jakością w polskiej administracji podatkowej, materiały konferencyjne seminarium: Model CAF, zarządzanie ryzykiem w jednostkach administracji publicznej i samorządzie terytorialnym, Warszawa, Global Training Centre.
Krukowski K. (2011) Zarządzanie procesowe w administracji publicznej, „Współczesne Zarządzanie”, nr 1, s. 23–29.
Księga Jakości PN-EN ISO 9001:2009 (2013), Urząd Gminy Zawoja – Zawoja 1307, wydanie 3 z dnia 19.12.2013, materiały wewnętrzne Urzędu Gminy Zawoja.
Księga Jakości (2004), Urząd Gminy i Miasta Dobczyce, materiały wewnętrzne,
Kudrycka B., Guy B. P., Suwaj P. J. (red.) (2009) Nauka administracji, Warszawa, Wolters Klu
wer. Kurek D. (2012) Znaczenie satysfakcji klientów w koncepcji Totalnego Zarządzania Jakością,
w: Kieżun W., Wołejszo J., Sirko S. (red.), Public Management 2012. Problemy funkcjonowania
organizacji publicznych, Warszawa, Akademia Obrony Narodowej.
Kurzowa Z. (1995) Ilustrowany Słownik Podstawowy Języka Polskiego, Kraków, Universitas.
Latzko W. J., Saunders D. M. (1995) Cztery dni z dr Demingiem. Nowoczesna teoria zarządzania, Warszawa, Wydawnictwo Naukowo-Techniczne.
Lechki T, Radwan J. M. (2012) Wdrażanie Powszechnego Modelu Oceny CAF (Common Assessment Framework) w Starostwie Powiatowym w Wołowie. Przewodnik, materiał wewnętrzny SP Wołów.
Linde B. (red.) (1856), Słownik Języka Polskiego, T. 2, Lwów, Drukarnia Zakładu Ossolińskich. Lisiecka K. (2009) Systemy zarządzania jakością produktów. Metody analizy i oceny, Katowice, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej. Lisiecka K. (2002) Kreowanie jakości, Katowice, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach. Lisiecka K. (2006), Metoda samooceny przedsiębiorstwa według Modelu EFQM, w: Lisiecka
K. (red.) Sposoby utrzymania przewagi konkurencyjnej firmy, Katowice Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej.
Lisiecka K. (2009 a) Nowe koncepcje w publicznym zarządzaniu publicznym, w: Lisiecka K., Papaj T. (red.) Kierunki doskonalenia usług świadczonych przez administrację publiczną, Katowice, Śląskie Centrum Społeczeństwa Informacyjnego, Akademia Ekonomiczna.
Lisiecka K. (2009 b) Systemy zarządzania jakością produktów. Metody analizy i oceny, Katowice, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej. Lisiecka K. (2013) Systemy zarządzania jakością produktów. Metody analizy i oceny, Katowice, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach. Lisiecka K., Papaj T. (2008) Ocena zarządzania personelem Ew urzędach administracji publicznej z wykorzystaniem metody CAF, w: Borys T., Rogala P. (red.) Zarządzanie personelem jako
kryterium doskonałości, Wrocław, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu”, nr 31, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu.
Lisiecka K., Papaj T., Czyż-Gwiazda E. (2011) Public Governance koncepcją zarządzania w administracji publicznej, Katowice, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego.
Lisiecka K. (red.) (2010) Menedżer jakości. Podejście procesowe, Katowice, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej.
Lisowska A., Ziemiński Ł. (2012) Zarządzanie jakością w urzędach administracji publicznej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach” nr 95, Seria: Administracja i Zarządzanie, nr 22, s. 301–319.
Lockyer K., Muhlemann A., Oakland J. (1991) Production and Operations Management Singapore, w: Karaszewski R. (2005) Koncepcje, metody i narzędzia stosowane przez liderów światowego biznesu, Toruń, Dom Organizatora.
Ludwiczak A. (2018) Zarządzanie procesami w administracji samorządowej. Doskonalenie z wykorzystaniem Leam Government, Warszawa, Difin.
Luque-Martinez T., Munoz-Leiva F. (2005) City benchmarking: A methodological proposal referring specifically to Granada, „Cites”, vol. 22 no. 6, p. 411, za: Luque-Martinez T., Munoz-Leiva F., Benchmarking y Marketing de Ciudades, XVII Congreso Annual y XIII Congreso Hispanio-Frances, Bordeaux, 4, 5 y 6, de junio, vol. 1, pp. 663-673, w: Kobylińska U., Glińska E. (2007) Współczesne zarządzanie instytucją samorządową, w: Tomczonek Z. (red.) Potencjał gospodarczy i społeczny wybranych krajów Europy i Świata, Białystok, Wydział Zarządzania Politechniki Białostockiej.
Łańcucki J. (red.) (2010) Znormalizowane Systemy Zarządzania, Poznań, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego.
Łukasiński W. (2012) Doskonalenie organizacji zarządzanej projakościowo z wykorzystaniem samooceny, Kraków, Wydawnictwo Naukowe AKAPIT.
Łynarski J. (2008) Techniczno-organizacyjne aspekty konkurencyjności. Samoocena i doskonalenie, Rzeszów, Oficyna Wydawnicza Politechniki Rzeszowskiej.
Maslov D., Nurgatina L., Raising Effectiveness and Quality in Public Administration through Application of the Common Assessment Framework (CAF Model: Tatarstan Case), Kazan (Volga Region) Uniwersty Shool of Public Administration, Government vs. Governance in Central and Eastern Europe, From Pre-Weberianism to Neo-Weberianism, May 22–24 2014, Budapest.
Materiały konferencyjne „Jakość organizacji publicznych”, Konferencja podsumowująca projekt „Wdrożenie metody CAF w wybranych ministerstwach i urzędach centralnych” 2004/016829.01.03, 2007, WYG International, MSWiA,
Matla J. (2010) Jak przeprowadzić samoocenę w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego,
w: CAF w samorządzie terytorialnym. Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia i pomoc doradczą. Przewodnik po samoocenie według metody CAF 2006. Raport dotyczący użyteczności i satysfakcji z wprowadzania metody CAF 2006 w jednostkach samorządu terytorialnego, Warszawa, Departament Administracji Publicznej MSWiA.
Matla J. (2015) Uwagi dotyczące stosowania punktacji klasycznej podczas indywidualnej oceny punktowej, materiał niepublikowany.
Mazur S. (red.) (2004) Rozwój instytucjonalny. Poradnik dla samorządów, Małopolska Szkoła Administracji Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków.
Mądra J. (2012) Znaczenie innowacji w zarządzaniu instytucjami publicznymi, w: GardockaJałowiec A. (red.) Innowacyjne metody i instrumenty zarządzania w organizacjach publicznych, Białystok, Uniwersytet Białostocki.
Mellibruda L. (red.) (2005) Jak zorganizować nowoczesny i przyjazny urząd. Poradnik szefa urzędu, Poznań, Wydawnictwo Forum.
Modernizacja administracji samorządowej ramach Działania 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 – dobre praktyki, (2012), Warszawa, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji.
Modernizacja administracji samorządowej w ramach Działania 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 – dobre praktyki, (2013), Departament Współpracy z JST, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Warszawa.
Modzelewski P., Opolski K. (red.) (2014) Metodologia pomiaru funkcjonowania sieci administracji publicznej, Warszawa, CeDeWu.
Muhlemann A. P., Oakland J. S., Keith G. Lockyer K. G. (1997) Zarządzanie: produkcja i usługi, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN.
Oleksyn T. (2013) Filozofia a zarządzanie, Warszawa, Oficyna Wolters Kluwer Business.
Opolski K. (2004) Zarządzanie jakością w usługach publicznych, Warszawa, CeDeWu.
Opolski K., Modzelewski P. (2009) Zarządzanie jakością w usługach publicznych, Warszawa, CeDeWu.
Osborne D., Gaebler T. (1992) Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Poznań, Media Rodzina.
Oyrzanowski B. (1993) Jakość dla konsumenta, producenta i gospodarki narodowej, Warszawa, PWE.
Oyrzanowski B. (1970) Teoretyczne aspekty kształtowania jakości produktów, w: K. Cholewicka-Goździk (red.) Organizacyjne i ekonomiczne aspekty sterowania jakością, Warszawa, PWE.
Papaj T. (2006) Metoda samooceny według Common Assessment Framework w urzędach administracji publicznej, w: Lisiecka K. (red.) Sposoby utrzymania przewagi konkurencyjnej firmy, Katowice, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej.
Papaj T. (2008) Strategia TQM w urzędach terytorialnej administracji publicznej, Katowice, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej.
Parry C. (1999) Brytyjski system zarządzania jakością w administracji publicznej: historia wdrażania, założenia, związki z samorządem lokalnym, w: Zarządzanie jakością w administracji publicznej, materiały konferencyjne Umbrella Project, KPRM, Dębe k/ Warszawy, 22-23 kwietnia 1999 r.
Penc J. (1997) Leksykon biznesu, Warszawa, Placet – Agencja Wydawnicza.
Peters T., J., Waterman Jr. R., H. (2000) Poszukiwanie doskonałości w biznesie, Warszawa, Wydawnictwo Medium.
Piekara A. (2010) Jakość administracji w Polsce. Zarys Współczesnej problematyki, Warszawa, Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego Uniwersytetu Warszawskiego, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego.
Piekara A. (2011) Kultura i jakość administracji publicznej a jakość życia. Podstawowe problemy i uwarunkowania w Polsce współczesnej, Warszawa – Radom, Wyższa Szkoła Handlowa.
Pietrzak M., Pietrzak P. (2011) Balanced Scorecard jako innowacyjna metoda zarządzania strategicznego organizacjami publicznymi ze szczególnym uwzględnieniem szkół wyższych, w: Gar-docka-Jałowiec A., red., Innowacyjne metody i instrumenty zarządzania w organizacjach publicznych, Białystok, Wydawnictwo Uniwersytetu Białostockiego.
Piróg K., Leszczyńska B., Wolińska I. (2013) Aneks statystyczny do raportu „Barometr rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego”. Raport z badania dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Warszawa, PSBD sp. z o.o.
Piróg K., Leszczyńska B., Wolińska I. (2013) Barometr rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego. Raport z badania dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Warszawa, PSBD sp. z o.o.
Plan doskonalenia na podstawie wyników samooceny CAF, Urząd Gminy Sękowa 2015, październik 2015, niepublikowane materiały wewnętrzne,
Pollitt C., Bouckaert G. (2004) Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press.
Polska Nagroda Jakości. Samoocena, doskonalenie, wiedza, innowacje (2004), Warszawa, Polska Nagroda Jakości.
Polska norma PN-EN ISO 9000:2006, Systemy zarządzania jakością. Podstawy i terminologia (2006), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
Polska. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Narodowa Strategia Spójności. Dokument zaakceptowany decyzją Komisji Europejskiej zatwierdzającą pewne elementy Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, (2007), Warszawa, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.
Poświadczenie Jakości Stosowania CAF (2010), projekt „Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą”, realizowanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w partnerstwie z F5 Konsulting Sp. z o.o., Warszawa, MSWIA, F5 Konsulting.
B. Banachowicz, K. Wojtaszczyk M., Żak-Skwierczyńska (red.) (2015) Problemy zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego, Łódź, Uniwersytet Łódzki. Procedura poświadczenia jakości zastosowania CAF (2010), Warszawa, MSWIA, F5 Konsul
ting. Prokop P. (2004) Znaczenie jakości dla profesjonalnego zarządzania administracją publiczną,
w: Dębicka A., Dmochowski M., Kudrycka B. Profesjonalizm w administracji publicznej, Białystok, Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej.
Puchała J. (2012) Znaczenie funduszy unijnych dla rozwoju lokalnego na przykładzie powiatu limanowskiego, w: Dziekański P. Gospodarka lokalna drogą rozwoju regionu, Ostrowiec Świętokrzyski, Stowarzyszenie „Nauka Edukacja Rozwój”, Wyższa Szkoła Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim.
Radwan J. M. (2010) Powszechny Model Oceny (Common Assessment Framework jako narzędzie samooceny i doskonalenia urzędów administracji publicznej, w: Wawak T. (red.) Komunikacja i jakość w zarządzaniu, Kraków, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Radwan J. M. (2011) Wdrożenie Metody Samooceny CAF, materiały szkoleniowe, projekt: „Sprawny samorząd – program wdrożenia usprawnień zarządczych w JST”, Warszawa, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej.
Radwan J. M. (2012) Wdrażanie Powszechnego Modelu Oceny CAF (Common Assessment Framework) w urzędach administracji publicznej – spojrzenie konsultanta, „Zarządzanie Publiczne”, nr 1(14), s. 41–53.
Radwan J., M. (2007) Funkcjonowanie modelu EFQM (CAF) w organizacji doradztwa podatkowego jako element doskonalenia usług doradczych świadczonych na styku sektora prywatnego i administracji publicznej, Seminarium: „Model CAF, zarządzanie ryzykiem w jednostkami administracji publicznej i samorządzie terytorialnym”, Warszawa, Global Training Centre.
Raport z badań porównawczych z zakresu efektywności zarządzania organizacją — „Benchmarking z innymi urzędami” za 2012 rok (2012), Nowy Targ, materiały wewnętrzne projektu, Urząd Miasta Nowy Targ,
Raport z warsztatów samooceny i planowania działań doskonalących z wykorzystaniem metody CAF przeprowadzonych w Urzędzie Gminy i Miasta Dobczyce (2009), materiały wewnętrzne, Dobczyce, UMiG.
Rączka M., Wysocki S. (2005) Zarządzanie Jakością w urzędzie, Szkolenia generalne dla członków korpusu służby cywilnej — materiały szkoleniowe, Warszawa, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej.
Recha M., Majterski J. (2014 a) Polska Nagroda Jakości. Edycja XX – 2014. Materiały Konkursu PNJ, Warszawa, Sekretariat Polskiej Nagrody Jakości.
Recha M., Majterski J. (2014 b) Polska Nagroda Jakości. Edycja XX – 2014. Materiały Konkursu PNJ. Nagrody zespołowe. Organizacje Publiczne, Warszawa, Sekretariat Polskiej Nagrody Jakości.
Recha M., Majterski J. (2014 c) Polska Nagroda Jakości. Edycja XX – 2014. Materiały Konkursu PNJ. Przygotowanie Samooceny i wdrażania Modelu PNJ oraz koncepcji ZPJ (TQM), Warszawa, Sekretariat Polskiej Nagrody Jakości.
Recha M., Majterski J. (2014 d) Polska Nagroda Jakości. Edycja XX – 2014. Materiały Konkursu PNJ. Podstawowe dane i kryteria nagród zespołowych, Warszawa, Sekretariat Polskiej Nagrody Jakości.
Recha M., Majterski J. (2014 e) Polska Nagroda Jakości. Edycja XX – 2014. Materiały Konkursu PNJ Ankieta – Samoocena. Kryteria dla organizacji publicznych. Wstęp, Warszawa, Sekretariat Polskiej Nagrody Jakości.
Regulamin projektu rekrutacji i uczestnictwa 250 jednostek samorządu terytorialnego w tamach projektu „Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą (2011), materiały wewnętrzne, Poznań, F5 Konsulting Sp. z o.o.
Rozwój systemu zarządzania urzędem (2012), materiały informacyjne, Kraków, Urząd Miasta Krakowa.
Rynek Wewnętrzny w 2010 r. Informacje i opracowania statystyczne (2011), Warszawa, GUS.
Salermo-Kochan M. (red.) (2012) Wybrane aspekty zarządzania jakością, Kraków, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie.
Samuelson P. A., Nordhaus W. D. (1995) Ekonomia, t. 1, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN.
Samuelson P. A., Nordhaus W. D. (1999) Ekonomia, t. 2, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN.
Saunders E. J. (2002) Audyt i kontrola wewnętrzna w przedsiębiorstwach, Częstochowa, PIKW S.A., Educator.
Seven Steps to a Citizen Charter with Service Standards: Implementation Plan for Governmental Organizations; Practitioners handbook (2008), Maastricht, European Institute of Public Administration.
Sikora T., Giemza M. (red.) (2012) Praktyka zarządzania jakością w XXI wieku, Kraków, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie.
Sikora T. (red.) (2010) Wybrane koncepcje i systemy zarządzania jakością, Kraków, Wydawnictwa Uniwersytetu Ekonomicznego.
Skelcher J. (1997) Zarządzanie podporządkowane jakości usług, w: Sianiewicz P. (red.) Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalne, Warszawa, Program Wspierania Samorządów Lokalnych Brytyjskiego Funduszu Know-How Municipum.
Skoczylas A. (2012) Samoocena wyzwaniem dla doskonalenia zarządzania instytucjami publicznymi, Acta Universitas Lodziensis, Folia Oeconomica 266, s. 29–38.
Skoczylas A. (2012) Management Control – rezedy to improve the management of Public Finance Sector entities or a necessary evil – on Basic of Polish experriences, w: Gardocka-Jałowiec
A. (red.) Innowacyjne metody i instrumenty zarządzania w organizacjach publicznych, Białystok, Wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku.
Skowronek B. (2002) Qualitatsmanagement im Markischen Kreis, Bugdol, M., Wdowiak D., Wieczorkowski R. (red.) Zarządzanie jakością w administracji publicznej, Materiały Międzynarodowej Konferencji 9-10 maja 2002, Rudy k/Raciborza, Instytut Zarządzania i Organizacji w Prze-myśle „ORGMASZ” w Warszawie, Starostwo Powiatowe w Raciborzu, Dom Współpracy Polsko– Niemieckiej.
Skrzypek E. (2000) Jakość i efektywność, Lublin, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej.
Skrzypek E. (red.) (2010) Etyczne aspekty zarządzania w warunkach nowej gospodarki, Lublin, Katedra Zarządzania Jakością i Wiedzą, Wydział Ekonomiczny UMCS.
Skrzypek E. (2006) Doskonalenie jako droga do doskonałości organizacji, w: Skrzypek E. (red.) Sposoby osiągania doskonałości organizacji w warunkach zmienności otoczenia, Lublin, Zakład Ekonomiki Jakości i Zarządzania Wiedzą UMCS.
Specyfikacja techniczna oraz opis usług doradczo-szkoleniowych z zakresu wdrożenia metody CAF, obejmujących dziesięć kroków doskonalenia organizacji według metody CAF opisanych w podręczniku CAF 2006 oraz zakres dokumentów wymaganych podczas wdrożenia (2011), Projekt: „Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą”, materiały projektowe, Poznań, F5 Konsulting sp. z o.o.
Sprawozdania z wyników samooceny —
Stabryła A., Wawak S. (red.) (2012) Metody Badania i modele rozwoju organizacji, Kraków, Mfiles.pl.
Staes P. i in. (2011) Five Years of CAF 2006: From Adolescence to Maturity — What Next? A study on the use, the support and the future of the Common Assessment Framework. Executive Summary, Mastricht, Resource Centre, European Institute of Public Administration.
Staniszewski K. (2008) Powiat Limanowski. Od rzemiosła do przemysłu, Bydgoszcz, Agencja Reklamowo-Wydawnicza „Promocja Polska”.
Steinbeck H. H. (1998) Total Quality Management -Kompleksowe Zarządzanie Jakością, Warszawa, Placet.
Stoker G. (1997) The Theories of Local Government and Politics (Teorie samorządu i polityki lokalnej) w: The Politics of Local Government, Macmillan 1988, w: Sianiewicz P. (red.) Wartości
podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalne, Warszawa, Program Wspierania Sa
morządów Lokalnych Brytyjskiego Funduszu Know-How Municipum.
Stoner J. A. F., Freeman R. F., Gilbert D. R. jr. (2001) Kierowanie, Warszawa, PWE.
Strategia Rozwoju Kraju 2007–2015 (2006) Warszawa, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.
Syska R. (2008) Powszechny Model Oceny CAF jako narzędzie samooceny jednostek sektora finansów publicznych, w: Brdulak J. J., Kłopotek A. Zarządzanie w jednostkach sektora finansów publicznych. Finansowanie działalności, audyt wewnętrzny i kontrola finansowa, Warszawa, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie.
System wsparcia metod zarządzania jakością w jednostkach samorządu terytorialnego w zakresie wykorzystania Wspólnej Metody Oceny CAF (2015), Projekt: „Systemowe Wsparcie Procesów Zarządzania w JST”, materiały wewnętrzne, Kraków, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.
Systemowe ujęcie zarządzania w administracji samorządowej (2010), materiały konferencyjne, projekt: „Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF)”, Poznań, F5 Konsulting,
Szczepańska K. (2010) Kompleksowe zarządzanie jakością. Przeszłość i teraźniejszość, Warszawa, Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej.
Szczepańska K. (2011) Zarządzanie jakością. W dążeniu do doskonałości, Warszawa, Wydawnictwo CH Beck.
Szczepańska K. (1998) Kompleksowe Zarządzanie jakością, TQM, Warszawa, Wydawnictwo Normalizacyjne Alfa-Wero.
Szkoda J. (2012) Systemy zarządzania jakością w organizacji, Warszawa, Instytut Transportu Samochodowego.
Szubert K. (2007) Powszechny Model Samooceny CAF w Izbie Skarbowej w Warszawie, Materiały seminarium „Model CAF, zarządzanie ryzykiem w jednostkach administracji publicznej i samorządzie terytorialnym”, Warszawa, Izba Skarbowa w Warszawie, Global Training Centre.
Szubert K. (2007) Powszechny Model Samooceny CAF w Izbie Skarbowej w Warszawie, Seminarium: „Model CAF, zarządzanie ryzykiem w jednostkami administracji publicznej i samorządzie terytorialnym, Warszawa, Global Training Centre.
Szymańska K. (2010) Kierunki zmian kultury organizacyjnej w relacjach urzędu admnistracji publicznej z otoczeniem, w: Adamik A., Matejun M., Zakrzewska-Bielawska A. (red.) Problemy i wyzwania w zarządzaniu organizacjami publicznymi, Łódź, Monografie Politechniki Łódzkiej, Wydawnictwo Politechniki Łódzkiej.
Tatarkiewicz W. (1976) O doskonałości, Warszawa, Państwowe Wydawnictwo Naukowe.
Tatersley P. (1999) System zarządzania jakością w gminie Braintree: od ISO do rozwiązań TQM, w: Zarządzanie jakością w administracji publicznej, materiały konferencyjne Umbrella Project, Dębe k/ Warszawy, KPRM.
Thijs N., States P. (2005) Report on the State of Affairs of the Common Assessment Framework after Five Years, „Eipascope”, no. 3.
Thijs N., States P. (2008) European Primer on Customer Satisfaction Management, Maastricht, European Institute of Public Administration.
Urbaniak B., Bohdziewicz P. (2009) Raport końcowy opracowany na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach projektu pt. „Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej, ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej”, Kutno, ASM Centrum Badań i Analiz Rynku Sp. z o.o.
Wacławski J. (1976) Samoocena stylu kierowania. Ćwiczenie, Materiały szkoleniowe, Warszawa, Instytut Doskonalenia Kadr Kierowniczych Administracji Państwowej.
Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej (1997), Warszawa, Program Wspierania Samorządów Lokalnych Brytyjskiego Funduszu Know-How, Municupum SA.
Wawak S. (2013) Efektywność systemów zarządzania jakością w kontekście ich formalizacji, w: Skrzypek E. (red.) Związki pomiędzy efektywnością i dojrzałością organizacji, Lublin, Katedra Zarządzania Jakością i Wiedzą, Wydział Ekonomiczny, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej.
Wawak T. (1997) Wdrażanie norm ISO 9000 w przedsiębiorstwach podległych wojewodzie, cz. 1, „Zarządzanie przez jakość”, Kraków, Wydawnictwo Informacji Ekonomicznej.
Wawak T. (1998) Wdrażanie Total Quality Management (TQM) na bazie norm EN ISO 9000 w urzędach administracji samorządowej — Doświadczenia Małopolskiego Programu Jakości, w: Dolata S. (red.) Funkcjonowanie samorządu terytorialnego — doświadczenia i perspektyw, t. 1, Opole, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego.
Wawak T. (2002) Zasady wdrażania TQM w administracji, w: TQM nadal aktualne — nowe obszary: wiedza, środowisko, administracja, restrukturyzacja, „Materiały VII konferencji”, Poznań – Kiekrz, 17–19 kwietnia 2002, Instytut Maszyn Roboczych i Pojazdów Samochodowych, Komitet Jakości Izby Gospodarczej.
Wawak T. (2008) Jakość zarządzania w administracji samorządowej, w: Sikora T. (red.) Koncepcje zarządzania jakością. Doświadczenia i perspektywy, Kraków, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie.
Wawak T. (red.) (1998) Wdrażanie TQM, norm ISO 9000 i ISO 14000 w urzędach administracji publicznej i przedsiębiorstwach, Bielsko-Biała, Wyższa Szkoła Administracji.
Wdowicz R. (2007) Praktyczne aspekty wykorzystania modelu samooceny CAF do nowoczesnego zarządzania publicznego — doświadczenia i rekomendacje Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w Krakowie, Seminarium: „Model CAF, zarządzanie ryzykiem w jednostkami administracji publicznej i samorządzie terytorialnym”, Warszawa, Global Training Centre.
Wdrożenie i funkcjonowanie Systemu Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego w Krakowie (2011), Materiały z II Ogólnopolskiej
Konferencji z dnia 29 czerwca 2011 r. „Dobre praktyki doskonalenia zarządzania, przeciwdziałanie zagrożeniom korupcyjnym”.
Wdrożenie Metody CAF 2 wybranych Ministerstwach i Urzędach Centralnych (2007), Materiały informacyjne projektu „Poprawa zdolności administracyjnej w wybranych centralnych organizacjach rządowych”, 2004/016-829.01.03, Informacje o zrealizowanych zadaniach, Warszawa, MSWiA, WYG International spo. z o.o.
Wdrożenie metody CAF w wybranych ministerstwach i urzędach centralnych, Informacja o zrealizowanych zadaniach (2007), materiały wewnętrzne, Projekt: 2004/016/-829.01.03, Poprawa zdolności administracyjnej w wybranych centralnych organizacjach rządowych, Warszawa, WYG international, MSWiA,
Wdrożenie w Urzędzie Miasta Krakowa Wspólnej Metody CAF (2011), materiały szkoleniowe, projekt Rozwój systemu zarządzania urzędem. Kraków, Qualitas,
Wdrożenie Wspólnej Metody Oceny CAF w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Świętokrzyskiego (2011), materiały szkoleniowe, Projekt: Rozwój systemu kluczowych obszarów funkcjonowania i kompetencji kadr Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego, Kielce, Qbase Doradcy,
Wilkin J. i in. (2008) Badanie dotyczące stworzenia systemu wskaźników dla oceny realizacji zasady good Governance w Polsce. Raport końcowy, Warszawa, Ecorys Research and Consulting.
Wolniak R. (2011) Parametryzacja kryteriów oceny poziomu dojrzałości systemu zarządzania jakością, Gliwice, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej.
Wolniak R., Sasadzień-Skotnicka B. (2009) Wykorzystanie metody Servqual do badania jakości usług administracji samorządowej, Gliwice, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej.
Woźniak E. (2012) Kontrola zarządcza w praktyce, Gliwice, Wydawnictwo Innowator.
Wójcik G. (2009) Zarządzanie jakością w urzędach skarbowych, Warszawa, Dom Wydawniczy Elipsa.
Wójcik M. (red.) (2012), System Analiz Samorządowych. Poradnik użytkownika, Warszawa, Związek Powiatów Polskich.
Wsparcie administracji samorządowej ramach Działania 5.2. Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 (2013), Warszawa, Departament Współpracy z JST, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji.
Wsparcie administracji samorządowej w ramach Priorytetu V „Dobre rządzenie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 Fundusze Europejskie w Polsce (2012), Warszawa, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji.
Wspólna Metoda Oceny (CAF). Doskonalenie organizacji poprzez samoocenę, CAF. 2006
(2011), Poznań, F5 Konsulting, Warszawa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Wspólna Metoda Oceny. CAF (The Common Assessment Framework). Doskonalenie organizacji poprzez samoocenę (2006), Maastricht, CAF Resurce Centre, European Institute of Public Administration.
Wysocki S. (2001) Zarządzanie jakością w administracji publicznej — warunki wprowadzania i wspomagająca rola rządu, w: Zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Łodzi, „Jakość w administracji”, konferencja naukowa 18–19 maja 2001 r., s. 148.
Wysocki S. (2006) Informacja dotycząca metod prowadzenia samooceny, materiały szkoleniowe, Warszawa, WYG International.
Wysocki S. (2007a) Co to jest podejście w rozumieniu modelu CAF?, materiał wewnętrzny, Warszawa, Qbase Doradcy.
Wysocki S. (2007b) Model CAF narzędziem modernizacji administracji — rzecz o potrzebie określenia modelu funkcjonowania administracji publicznej w Polsce, Seminarium: „Model CAF, zarządzanie ryzykiem w jednostkami administracji publicznej i samorządzie terytorialnym”, Warszawa, Global Training Centre.
Wysocki S. (2007c) Wspólna Metoda Oceny CAF 2006, w: Projekt 2004/016-829.01.03, Wdrożenie Metody CAF w wybranych Ministerstwach i Urzędach Centralnych, materiały szkoleniowe, Warszawa, MSWIA, WYG International.
Wysocki S. (2009) Polska administracja publiczna — na rozstajach czy w połowie drogi do nowoczesnego modelu zarządzania, w: Lisiecka K., Papaj T. (red.) Kierunki doskonalenia usług świadczonych przez administrację publiczną, Katowice, Śląskie Centrum Społeczeństwa Informacyjnego, Akademia Ekonomiczna.
Wyzwania nowoczesnego systemu zarządzania w administracji samorządowej. Doświadczenia z wdrożenia projektu (2013), Rozwój systemu zarządzania urzędem, Kraków, Urząd Miasta Krakowa.
Yunus M. (2011) Przedsiębiorstwo społeczne, kapitalizm dla ludzi, Warszawa, Wydawnictwo ConCorda Sp. z o.o.
Zaleski J. i in. (2000), Efektywne metody zarządzania w Administracji Publicznej. Raport Programu Reformy Administracji Publicznej, Warszawa, Instytut Spraw Publicznych.
Zalewski A. (2006) Teoria i praktyka nowego zarządzania publicznego, w: Ostaszewski J. (red.) W stronę teorii i praktyki finansów, Warszawa, Szkoła Główna Handlowa.
Zalewski A. (red.) (2007), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, Warszawa, Szkoła Główna Handlowa.
Zarządzanie Satysfakcją Klienta. Europejski poradnik praktyka (2008), Warszawa, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.
Zawicki M. (2011 a) Nowe Zarządzanie Publiczne, Warszawa, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne.
Zawicki M. (red.) (2011 b), Katalog narzędzi rozwoju instytucjonalnego w samorządzie lokalnym, Kraków, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej.
Zbiór dobrych praktyk. Wdrożenie metody CAF 2006 w 20 urzędach administracji rządowej
(2009), Poznań, F5 Konsulting, Quality Progress. Zieleniewski J. (1969) Organizacja i zarządzanie, Warszawa, PWN.
Czasopisma:
Administracja publiczna w 2000 roku z ISO 9000 (1998), Polskie Forum ISO 9000. „Biuletyn Informacyjny”, nr 3, s. 40.
Asejczyk-Woroniecka M. (2015) System kontroli zarządczej narzędziem realizacji koncepcji nowego zarządzania publicznego w jednostkach samorządu terytorialnego, „Prace Naukowe WWSZiP”, nr 33 (3), s. 7–21.
Baryluk M., Orłowska M. (2011) Jakość usług instytucji sektora publicznego, „Problemy jakości”, nr 10, s. 37–47.
Berdowski J. B. Polska Nagroda Jakości dla firmy Lantmannen Unibake Poland, „Problemy ja-kości”, nr 12, s. 49–52.
Berniak-Woźny J. (2017) Good governance — narzędzie czy fundament zrównoważonego rozwoju?, „Zeszyty Naukowe Uczelni Vistula”, nr 55(4), s. 5–16.
Bielawa A. (2011) Postrzeganie i rozumienie jakości — przegląd definicji jakości, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, „Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania”, nr 21, „Przedsiębiorstwo zorientowane na wiedzę”, s. 143–152.
Bober J. (2009) Metoda Rozwoju Instytucjonalnego, „MISTiA na Szlaku”, nr 2 (21), s. 8–9. Bobik D. (2010) Volkswagen Motor Polska Sp z o.o. nagrodzony za „Przywództwo i stałość ce
lów”, „ABC Jakości. Badania – Certyfikacja – Notyfikacja. Quality Review”, nr 1–2., s. 51–56.
Borucki W., Urbaniak M. (1996) Zdefiniować jakość, „Problemy Jakości”, nr 12, s. 20.
Borys T. (2012) Orientacja na wyniki — kontekst aksjologiczny, „Problemy Jakości”, nr 11,
s. 5–11. Broniewska G. (2012) Jakość usług i dobre praktyki w administracji publicznej, „Zarządzanie i Finanse”, nr 1/3, s. 451–461.
Brzozowski T., Rogala P. (2017) Podejście procesowe według norm ISO serii 9000 — istota i ewolucja, „Prace naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu”, nr 470, Biznes i środowisko – wybrane problemy, s. 19–28.
Buchacz T. (2005) Pomiar postępów na drodze do doskonałości, „Problemy Jakości”, nr 7,
s. 40–42.
Buchacz T. (2005) Zastosowanie modelu EFQM do doskonalenia organizacji, „Problemy Jakości”, nr 4, s. 35.
Buchacz T., Wysocki S. (2002/2003) Zarządzanie jakością w administracji — europejskie wzorce, polskie doświadczenia, „Służba Cywilna”, nr 5, s. 29–56.
Bugdol M. (2001) Zarządzanie jakością w administracji samorządowej, „Studia i monografie”, nr 306, Opole, Uniwersytet Opolski.
Bugdol M. (2003) Zarządzanie przez jakość, „Zagadnienia społeczne, Studia i Monografie”, nr 320, Opole, Uniwersytet Opolski.
Bugdol. M. (2005) Praktyczne możliwości stosowania samoocen, „Q jakości”, nr 2, s. 40.
Bugdol M. (2006) Struktura organizacyjna w koncepcji TQM, „Problemy Jakości”, nr 2,
s. 21–22. Bugdol M. (2008) Doskonalenie usług administracyjnych, „Problemy Jakości”, nr 2, s. 8–10. Bugdol M. (2008) Możliwości wdrażania modelu CAF w organizacjach administracji publicz
nej, „Współczesne Zarządzanie”, nr 4, 33–41.
Bugdol M. (2010) Satysfakcja pracowników z systemów zarządzania jakością, „Problemy Jakości”, nr 2, s. 7–10.
Bugdol M. (2011) Ocena systemów zarządzania jakością wdrożonych w administracji samorządowej, „Samorząd terytorialny”, nr 11, s. 22–32.
Bugdol M. (2012) Możliwości integracji kontroli zarządczej z systemami zarządzania jakością według normy ISO 9001:2008, „Samorząd Terytorialny”, nr 9, s. 65–72.
Bugdol M. (2013) Integracja metod i systemów zarządzania w administracji samorządowej, „Problemy Jakości”, nr 9, s.12–14.
Bugdol M. (2014) Cele jakości w systemach zarządzania jakością w administracji samorządowej, „Samorząd Terytorialny”, nr 3, s. 57–65.
Bukowska-Pietrzyńska A. (2008) Satysfakcja nabywców usług zdrowotnych, „Problemy jakości”, nr 8., s. 49–53.
Chmielewski J. M. (2009) Normy w zarządzaniu zasobami informatycznymi przedsiębiorstwa ITIL, „ABC Jakości. Badania – Certyfikacja – Notyfikacja. Quality Review”, nr 3–4, s. 84–98.
Cholewicka-Goździk K. (2011) Samoocena, „Problemy Jakości”, nr 6, s. 4–6.
Cholewicka-Goździk K. (2013) Satysfakcja klienta. Norma ISO 10 004/2012, „Problemy Jako
ści”, nr 6, s. 3–6. Cholewińska-Goździk K. (2008) Istota zarządzania jakością, „Problemy Jakości”, nr 6, s. 6–12. Cichoń S. (2012) Jakość usług w organizacjach, „Zarządzanie jakością”, nr 1, s. 18–24. Cichoń S. (2012) Jakość w zarządzaniu organizacją, „Zarządzanie jakością”, nr 2, s. 37–38. Craft N. H. (2012) ISO 9001:2015 and Beyond, „ISO Focus+”, nr 9, s. 36–38.
Czernyszewicz E. (2012) Samoocena jako element oceny skuteczności systemu zarządzania jakością i doskonalenia organizacji ukierunkowanej na wyniki, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu”, nr 264, s. 57–70.
Ćwiklicki M. (2009) Benchmarking w administracji samorządowej, MISTiA na Szlaku, nr 5 (24), s. 8.
Ćwiklicki M. (2010) Zarządzanie procesami w administracji publicznej, „MISTiA na Szlaku”, nr 2–3 (26–27), s. 20–21.
Ćwiklicki M., Przebinda G. (2016) Dobre praktyki Lean Government, Zarządzanie publiczne nr 41, „Przegląd organizacji”, nr 8, s. 41–46.
Detyna B. (2016) Integrated Management System of Local Administration Against a Modern Challenges of the Economy, „Economic and Regional Studies”, t. 9, nr 1, s. 18–32.
Dore R. (1997) Administracja publiczna roku 2000 z certyfikatem ISO 9000 — kanadyjski zarząd miasta przeciera szlak, „ISO 9000 News”, nr 5, s. 1–2.
Dziadkowiec J. (2010) Japońska nagroda Jakości W.E. Deminga, „Zeszyty Naukowe”, nr 815, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, s. 41–53.
Fajczak-Kowalska A. (2014) Wybrane koncepcje zarządzania jakością, „Problemy Jakości”, nr 1, s. 9–12.
Fajczak-Kowalska A., Miłosz P. (2011) Problemy w wdrażaniu Systemu Zarządzania Jakością, „Problemy Jakości”, nr 3, s. 45–49.
Flieger M. (2013) Dojrzałość procesowa gmin w świetle współczesnych paradygmatów zarządzania publicznego. Zastosowanie zarządzania procesowego w urzędach gmin – wyniki badań, „Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy”, nr 35, s. 113–124.
Flieger M., Kmiotek K. (2014) Wyzwania dla zarządzania zasobami ludzkimi w kontekście doskonalenia systemu zarządzania jakością w administracji publicznej, „Zeszyty Naukowe WSOWL”, nr 1 (171), Wrocław, Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych im. gen. Tadeusza Kościuszki, s. 192–200.
Frąś J. (2000) Zarządzanie jakością w instytucjach gospodarczych, „Rozprawy i Studia”,
T. (CDXVII) 343, Szczecin, Uniwersytet Szczeciński. Frąś J. red. (2008) Zarządzanie jakością usług w instytucjach publicznych, „Rozprawy i Studia”,
T. (DCCXCI) 717, Szczecin, Uniwersytet Szczeciński. Frost R. (2007) Highlights of The ISO Surrvey 2006, „ISO Management” nr 6, s. 1–2. Gabryś M. i in. (2012) Ile zatrudnia państwo polskie?, „Analiza FOR”, nr 114, s. 2–5, 10–
11, 27. Gadomski M. (2012) Monitorowanie samorządowej jakości, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 12, s. 33–35. Gajdzik B. (2002) Urzędy z certyfikatem, w: ISO dla administracji, Bezpłatny dodatek do „Gazeta Samorządu i Administracji”, s. 2–3.
Gębczyńska A. (2005) Samoocena administracji publicznej za pomocą modelu CAF, Sosnowiec, Wyższa Szkoła Zarządzania i Marketingu w Sosnowcu, „Zarządzanie i Marketing”, zeszyt nr 7, s. 89–95.
Gębczyńska A. (2008) Kryteria oceny procesów usługowych w urzędach administracji samo-rządowej, „Problemy Jakości” nr 9, s. 40–42.
Godzwon Z. (2007) Samoocena jako narzędzie zarządzania jakością usługi edukacyjnej w szkole wyższej, „Problemy Jakości”, nr 7, s. 40–45.
Golba J. (2003) Wizerunek jakości, „MISTIA na Szlaku. Biuletyn Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji”, nr 1, s. 1–5.
Goranczewski B., Gawlik A., Szeliga-Kowalczyk A. (2016) CAF jako narzędzie kształtowania jakości działań instytucji regulacyjnych, „Prace Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku”, 48 Nowa ekonomia instytucjonalna a nauki o zarządzaniu, s. 391–403.
Goranczewski B., Puciato D. (2010) TQMl a jakość życia, „Problemy Jakości”, nr 6, s. 4–9.
Grela J. (2013) Ocena poziomu dojrzałości procesowej organizacji, „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy”, Rzeszów, Uniwersytet Rzeszowski , z. nr 35, s. 169–181.
Grudowski P. (2015) Wybrane aspekty prawne projakościowej reorientacji w polskim szkolnictwie wyższym a paradygmat zarządzania jakością, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania” nr 39, T. 4, s. 57–68.
Grzesiak P., Kapłan R., Soliński R. (2011) Ewaluacja wdrożenia modelu CAF, „Problemy Jakości”, nr 10, s. 13.
Hagen M. R. (2000) Quality Awards Make Winners of US All, „Quality Progress”, nr 8, s. 35.
Hood Ch. (1991) A Public Management for All Seasons?, „Public Administration”, vol. 69 (1),
s. 4–5, w: Zalewski A., (red.) (2005) Nowe Zarządzanie Publiczne w polskim samorządzie teryto
rialnym, Warszawa, Szkoła Główna Handlowa. Hrobaczewski D. (2006) Filozoficzne źródła pojmowania jakości, „Problemy Jakości”, nr 10,
s. 9–12. Izdebski H. (2007) Od administracji publicznej do public governance, „Zarządzanie publiczne”,
nr 1, s. 7–18.
„Jakości”, nr 8, s. 49–53.
Jasińska K. (2015) Wybrane obszary Nowego Zarządzania Publicznego w sektorze samorządo
wym w Polsce, „Zeszyty Naukowe Politechniki Częstochowskiej. Zarządzanie”, nr 18, s. 69–81. Jasiulewicz-Kaczmarek M., Prussak W. (2012) Modele doskonałości w zarządzaniu jakością, „Prace i Materiały Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego”, nr 3/1, s. 127–140. Hermaniuk T., Sikora T. (2010) Wdrażanie systemów zarządzania jakością – korzyści i trudności, „Problemy Jakości”, nr 5, s., 7–11. Kacała J., Wierzbic A. (2015) Od systemów znormalizowanych do doskonałości biznesowej, „Management Forum” 2015, vol. 3, no. 4, p. 33–39.
Kachniarz M. (2008) Praktyczne aspekty wdrażania metody CFA na przykładzie starostwa powiatowego w Kamiennej Górze, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu”, nr 31, Zarządzanie personelem jako kryterium doskonałości, s. 305–313.
Kafel T. (2007) Wykorzystanie metodyki zarządzania procesowego w organizacjach gospodarczych i administracji, „Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie”, s. 736.
Kalinowska M. (2010) Jakość w administracji, „ABC Jakości. Badania – Certyfikacja – Notyfikacja. Quality Review”, nr 1–2, s. 4–8.
Karaszewski R. (2006) Najważniejsze modele zarządzania jakością, skodyfikowane w programach wybranych krajowych i międzynarodowych nagród jakości, „Problemy Jakości”, nr 2,
s. 4–11. Karczewski L., Kretek H. A. Etyka biznesu i społeczna odpowiedzialność organizacji jako wy
zwanie XXI wieku, „Studia i Monografie”, zeszyt 361, Opole, Politechnika Opolska.
Kędzierska D. Czy ISO się skończyło?, „Biuletyn Jakości TÜV Rheinland”, nr 3, s. 7–8.
Kindlarski E. (1996) TQM drogą do sukcesu, „Problemy Jakości”, nr 1, s. 2–5.
Kloze T. (2009) Nowa edycja normy ISO 9004 – model zarządzania firmą XXI wieku, „ABC Ja-kości. Badania – Certyfikacja – Notyfikacja. Quality Review”, nr 1–2, s. 17–21.
Kłos Z. (1999) TQM definicje zakres, „Problemy Jakości”, nr 2, s. 8–10.
Kłos Z. (2010) Co tworzy homo innowatora, „Problemy Jakości”, nr 3, s. 11–15.
Kłosowski A. (2013) Marketingowa istota jakości usług, „Problemy Jakości”, nr 1, s. 17–21.
Kobylińska U. (2008) Model doskonałości w sektorze publicznym, „Zeszyty Naukowe Politechniki Białostockiej. Ekonomia i Zarządzanie”, nr 12, s. 171–182.
Kobylińska U. (2013) Mierniki sprawności usług publicznych, „Współczesne Zarządzanie”, nr 2, s. 131–140.
Kobylińska U. (2013) Orientacja na jakość w administracji publicznej, „Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe”, nr 2, s. 64–75.
Kobylińska U. (2013) Quality Management Tools in Local Government Units in Poland, „Przeciębiorczość i zarządzanie”, t. 14, z. 12, cz. 2, „Zarządzanie w XXI wieku. Menedżer innowacyjnej organizacji”, Część II, s. 427–437.
Kolman R., Pytko B., Siedlikowski K. (2004) Wpływ jakości usług na wartość firmy, „Problemy Jakości”, nr 2, s. 22. Kopyciński P. (2016) Neoweberyzm (neo-Weberian state) jako sposób zarządzania w polityce innowacyjnej, „Zarządzanie Publiczne”, nr 3 (37), s. 26–37. Kosieliński S. (1998) Parasol nad jakością, „Computerworld Polska. Tygodnik Menedżerów i Informatyków", nr 34. Kotas M. (2011) TQM – Filozofia, podejścia, koncepcje oraz metody podejścia, „Zarządzanie jakością”, nr 4, s. 56–62.
Kozak M. W. (2013) Multi-Level Governance: możliwości wdrożenia w Polsce, Wyższa Szkoła Ekonomii i Innowacji, seria: „Ekonomia”, nr 6 (1), s. 27–49.
Krajewska-Nieckarz M. (2015) W kierunku nowych struktur organizacji sektora publicznego, „Przedsiębiorczość i Zarządzanie”, Tom. XVI, z. 4, cz. 1, s. 315–327.
Krawczyk L. (2011) Wytyczne normy ISO 9004:2009, „Problemy Jakości”, nr 5, s. 4–9.
Krukowski K. (2011) Zarządzanie procesowe w administracji publicznej, „Współczesne Zarządzanie”, nr 1, s. 23.
Kwintowski A. (2015) Samoocena jako narzędzie doskonalenia, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu”, Wrocław, nr 376,, s. 347–356.
Lenik P. (2011) TQM. Instrumentarium doskonalenia jakości, „Prace naukowo-dydaktyczne”, zeszyt nr 53, Krosno, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa.
Lewandowski R. A. (2011) Zastosowanie narzędzi zarządzania jakością w szpitalu, „Problemy jakości”, nr 2, s. 7–12.
Lewandowski R. A. (2009) Perspektywy doskonalenia jakości w placówkach ochrony zdrowia, „Rocznik Naukowy Wydziału Zarządzania w Ciechanowie”, nr 1-2 (III), s.85-98.
Grzesiak P., Kapłan R., Soliński B. (2011) Ewaluacja wdrażania modelu CAF, „Problemy Jakości”, nr 10, s. 9–13.
Lisiecka K. (1997) Od ISO do TQM, „Problemy jakości”, nr 7, s. 3–8.
Lisiecka K., Papaj T. (2006) Zarządzanie jakością w urzędach terytorialnej administracji publicznej, „Problemy jakości”, nr 10, s. 23–25.
Łańcucki J. (1997) Jakość usług, „Problemy jakości”, nr 8, s. 2–8.
Łuczak J. (2010) Wdrażanie samooceny CAF 2006 w urzędach administracji rządowej, „Problemy jakości”, nr 9, s. 17–24.
Łuczak J., Kmiecik A., Kraśkiewicz I., Szkudlarek A., Szyszka. B., Górzna. M. (2010) Wdrażanie samooceny CAF 2006 w urzędach administracji rządowej, „Problemy Jakości” , nr 9, s. 17–24.
Łuczak J., Wolniak R. (2013) Ocena skuteczności zastosowania metody CAF w procesie doskonalenia administracji samorządowej, „Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej”, Seria „Organizacja i zarządzanie”, z. 67, s. 7–18.
Łukasiński W. (2013) Samoocena w procesie kształtowania dojrzałości organizacji, „Problemy jakości”, nr 11, s. 20–25.
Martusewicz J., Szumowski W., (2018), „Organizacja i kierowanie”, nr 1/2018 (180), s. 63-78.
Maciejczak R. (2012) Dobre oceny z wdrażania CAF, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 7, s. 33–34.
Majchrzak I., Zbaraszewska A. (2015) Metoda CAF jako narzędzie monitorowania i oceny funkcjonowania kontroli zarządczej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia”, nr 76, T. 2, Efekty funkcjonowania audytu wewnętrznego i kontroli zarządczej, s. 313–332.
Malinowska E., Kurkowska, A. (2017) Zastosowanie narzędzi Lean w administracji, „Studia Informatica Pomerania”, nr 1(43), s. 71–81.
Martusiewicz J., Szumowski W. (2018) Modele dojrzałości a modele doskonałości. Niezależność czy współzależność na drodze do rozwoju organizacji, „Organizacja i kierowanie”, nr 1 (180),
s. 63-78. Marynowska J. (2012) Zarządzanie jakością w urzędach administracji samorządowej, „Per
spektywy Europejskie”, nr 9, s. 103–108. Mazur S. (2010) Przyszłość administracji i samorządu, „MISTiA na Szlaku”, nr 2–3 (26–27),
s. 24. Mazurek A., Kowalewski A. (2012) Wdrażanie kontroli zarządczej, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 1, s. 25–26. Mączewski, K. (2006) Rola administracji publicznej w świadczeniu usług dla obywateli w Wielkiej Brytanii, „Przegląd Geodezyjny” nr 5, s. 16–18. Miasto z certyfikatem (2006), „Małopolska Jakość”, dodatek do Gazety Krakowskiej z dn. 24–
25 czerwca 2006 r.,
Miecznikowski W. (2010) Armand Vallin Feigenbaum, „Problemy jakości” s. 44.
Młodzik E. (2015) Założenia koncepcji New Public Management, „Zeszyty Naukowe” nr 858, „Współczesne Problemy Ekonomiczne”, nr 11, s. 185–193.
Modrzewski P. (2012) Ranking Gmin Małopolski, „MISTIA na Szlaku”, nr 4 (37), s. 4–5.
Modrzewski P. (2013) Ranking Gmin Małopolski, „MISTIA na Szlaku. Biuletyn Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji”, nr 4 (41), s. 10–11.
Modrzewski P., Wrona I. (2011) Ranking Gmin Małopolski – II edycja, „MISTIA na Szlaku. Biuletyn Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji”, nr 4 (33), s. 4–5.
Mozalewski M. (2011) Zarządzanie wiedzą w administracji publicznej, „Przegląd Komunalny”, nr 10, s. 44–47.
Mróz M. (2003) Profesjonalna obsługa w przyjaznej administracji, „MISTIA na Szlaku. Biuletyn Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji”, nr 1, s. 1–5.
Mrugalska B., Piwowarska B. (2011) Poziom jakości usług w administracji publicznej na przy-kładzie wybranego urzędu wojewódzkiego, „Zeszyty Naukowe Politechniki Poznańskiej. Organizacja i Zarządzanie”, nr 56, s. 49–61.
Nowocień P. (2012) Wspólna metoda oceny (CAF) jako narzędzie zarządzania jakością w jednostkach administracji publicznej, „Społeczeństwo i Edukacja. Międzynarodowe Studia Humanistyczne”, nr 2, s. 509–521.
Odzimek W. (2013) Strategia Rozwoju Powiatu Krakowskiego na lata 2013–2020, „MISTiA na Szlaku”, nr 3(40), s. 13.
Owsiak K. (2016) Wykorzystanie wybranych narzędzi Public Governance przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce a wzrost partycypacji społecznej, „Studia Ekonomiczne. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach”, nr 294, s. 109–120.
Pajor Ł. (2011) Model doskonałości EFQM 2010, „Problemy jakości”, nr 2, s. 2–6.
Papaj T. (2010) Zarządzanie publiczne — wybrane aspekty eksploracji wiedzy i jej aplikacji, „Współczesne Zarządzanie”, nr 4, s. 142–152.
Papaj T. (2012 a) Instrumenty e-administracji jako innowacje w koncepcji Public Governance, „Współczesne Zarządzanie”, nr 2, s. 150–159.
Papaj T. (2012 b) Kontrola zarządcza narzędziem orientacji na wyniki w organizacjach publicznych, „Problemy jakości”, nr 11, s. 24–28.
Parasuraman A., Zeithaml V., Berry L. (1985), A conceptual model of service quality and its implications for future research, „Journal of Marketing”, vol. 49, s. 41–50.
Pawłowska E., Sitko-Lutek A. (2011) Jakość usług medycznych, „Problemy jakości”, nr 9,
s. 26–31. Piekarska H., Papaj T. (2010) Ocena satysfakcji klienta w administracji podatkowej, „Problemy
jakości”, nr 1, s. 35–38.
Polska Nagroda Jakości — 2011, „Problemy jakości”, nr 12, s. 4–5.
Pośpiech J. (1998 a) System TQM a normy ISO. Przeszkodą złe nawyki, cz. 1., „Problemy jakości”, nr 4, s. 27–32.
Pośpiech J. (1998 b) System TQM a normy ISO. Kompleksowe zarządzanie jakością, cz. 2., „Problemy jakości”, nr 5 s. 26–29.
Pośpiech J. (1998 c) System TQM a normy ISO. Normy ISO 9000 , cz. 3., „Problemy jakości”, nr 6, s. 24–27.
Przesławska G. (2009) Wpływ jakości instytucji w Polsce na międzynarodową konkurencyjność kraju, „Polityka Gospodarcza”, Szkoła Głowna Handlowa w Warszawie, nr 17–18, s. 185–197.
Przesławska G. (2009) Wybrane „Problemy jakości” rządzenia w Polsce w ujęciu instytucjonalnym, „Polityka Gospodarcza”, nr 17–18, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, s. 171–184.
Przybyszewicz R., Współczesne trendy zarządzania jakością w administracji publicznej, „Pro
blemy jakości”, nr 7, s. 15–18. Ranking samorządów 2009 (2009), Rzeczpospolita z dn. 11–12 lipca 2009, s. 1–28. Ranking samorządów 2011 (2011), „Rzeczpospolita” z dn. 10 lipca 2011, s. 1–24. Ranking samorządów 2012 (2012), „Rzeczpospolita” z dn. 17 lipca 2012, s. 1–28. Ranking samorządów 2013 (2013), „Rzeczpospolita” z dn. 18 07.2013, s. 1–20. Ranking samorządów 2014 10 jubileuszowa edycja (2014), „Rzeczpospolita” z dn. 15 07.2014,
s. 1–24. Ranking Samorządów Rzeczpospolitej 2016, Rzeczpospolita, nr 167, z dn. 19.07.2016, 1–20).
Recha M. (2000) Polska Nagroda Jakości — kategoria Organizacje Publiczne, „Problemy jakości”, nr 9, s. 42.
Recha M. (2009 a) Samoocena organizacji, „Problemy jakości”, nr 8, s. 47–51.
Recha M. (2009 b) Samoocena organizacji, „Problemy jakości”, nr 10, s. 47–51.
Rejman K. (2007) Wpływ innowacyjności na efektywność współczesnych przedsiębiorstw, „Przedsiębiorczość-Edukacja”, Kraków, Instytut Geografii Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Narodowej w Krakowie, vol. 3, s. 220–224.
Rogala P. (2002) Podstawowe narzędzia zarządzania jakością w jednostce samorządu terytorialnego, „Problemy jakości”, nr 4, s. 12–15.
Rogala P. (2005 a ) Od ISO 9001 — poprzez EFQM — do TQM, „Problemy jakości”, nr 4,
s. 36–37. Rogala P. (2005 b) Zastosowanie benchmarkingu w administracji publicznej, „Problemy jakości”, nr 7, s. 45–47. Rogala P. (2005 c) Rekrutacja pracowników jako element systemu zarządzania jakością, „Problemy jakości”, nr 9, s. 43–45. Rogala P. (2005) Zastosowanie benchmarkingu administracji publicznej, „Problemy jakości”,
nr 7, s. 45. Rogala P. (2010 a) Model Doskonałości EFQM — wersja 2010, „Problemy jakości” nr 2, s. 4–6. Rogala P. (2010 b) Zasady zarządzania jakością — ISO czy EFQM?, „Problemy jakości”, nr 10,
s. 4–6. Rogala P. (2011 a) Ewolucja cyklu PDCA — czyli dlaczego nie powinno się utożsamiać PDCA z kołem Deminda, „Problemy jakości”, nr 4, s. 13–15. Rogala P. (2011 b) Przewodnik po autorytetach w zakresie zarządzania jakością, „Problemy ja-
kości”, nr 2, s. 39. Rogala P. (2011 c) Zarządzanie wg nowej normy ISO 9004, „Problemy jakości”, nr 3, s. 9–12. Rogala P. (2011 d) Ewolucja cyklu PDCA, „Problemy jakości”, nr 4, s. 14. Rogala P. (2012 a) Aplikowanie o Nagrodę Doskonałości EFQM, „Problemy jakości”, nr 12,
s. 10–13. Rogala P. (2012 b) ISO 9001:2015 — spojrzenie w przyszłość, „Problemy jakości”, nr 11, s. 43. Rogala P. (2013) Model doskonałości EFQM 2013 — ewolucja a nie rewolucja, „Problemy ja-
kości”, nr 11, s. 4–6. Rogala P. (2014) Ciągłe doskonalenie jakości według norm serii 9000, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu”, nr 340, s. 536–545. Rogala P., Brzozowski T., Skowron P. (2005) Projakościowa aktywność polskich organizacji — ISO 9001, ISO 14001, „Problemy jakości”, nr 3, s. 31–33. Rudolf W. (2010) Koncepcja governance i jej zastosowanie — od instytucji międzynarodowych do niższych szczebli władzy, „Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica” nr 245, s. 73–82.
Rutkowski M. (2009) Bank Światowy a poprawianie jakości rządzenia w zmieniającym się świecie. Sytuacja Polski i wyzwania kryzysu Polski, „Zarządzanie publiczne”, nr 3 (9), s. 69–79.
Rychły-Lipińska A. (2008) Model funkcjonowania systemu zarządzania jakością w jednostce administracji publicznej, „Problemy jakości”, nr 7, s. 33–36.
Sadura P. (2016) Od centralnego planowania do współzarządzania? Polski system edukacji w epoce zmiany paradygmatu administrowania, „Zarządzanie Publiczne,, nr 1 (35), s. 47–57.
Sempiak A. (2017) Nowe zarządzanie publiczne — kierunki zmian w funkcjonowaniu sektora publicznego, „Prace Naukowe WSZiP we Wrocławiu”, nr 41 (2), s. 143–153.
Skoczyńska-Prokopowicz B. (2016) Public Adminisrtration Management — nowy model zarządzania i aktywizacji społecznej, „Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej, Seria: Organizacja i Zarządzania”, z. 95, s. 441–452.
Skowronek B. (2002) Zarządzanie jakością w Powiecie Markischer, „Problemy jakości”, nr 9,
s. 28–29. Skrzypek A. (2007) Satysfakcja i lojalność klienta w konkurencyjnym otoczeniu, „Problemy ja-kości”, nr 7, s. 4–12. Skrzypek E., Suchodolski B. (2010), Common Assessment Framework (CAF), „Problemy jakości”, nr 3, s. 3–10. Skuteczność w zarządzaniu regionalnym (2010), „Bliżej Brukseli — Dwumiesięcznik Przedstawicielstwa Małopolski w Brukseli”, luty 2010, str. 52.
Soliński B. (2013) Realizacja koncepcji Kompleksowego zarządzania jakością (TQM) w administracji publicznej poprzez wykorzystanie systemu zarządzania jakością opartego o normę ISO 9001 i Model Samooceny CAF, „Zeszyt Naukowy Wyższej Szkoły Zarządzania i Bankowości w Krakowie”, nr 27, s. 84–98.
Sorychta-Wojsczyk B. (2014) Zintegrowane zarządzanie w administracji — wdrażanie systemów zarządzania jakością, „Zeszyty Naukowe. Organizacja i Zarządzanie”, z. 70, s. 437–450. Spasowska-Czarny H. (2017) Efektywność administracji publicznej w kontekście sprawności instytucjonalnej państwa, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, Sectio G., z. 64, nr 2,
s. 179–187. Stefaniak E. (2009) Wręczenie certyfikatu Urzędowi Marszałkowskiemu w Łodzi, „ABC Jakości. Badania – Certyfikacja – Notyfikacja. Quality Review”, nr 3-4, s. 99–100. Stefanicka A. (2014) Samoocena jako model doskonalenia przedsiębiorstwa, cz. 1, „Problemy jakości”, nr 1, s. 23–28. Stefanicka A. (2014) Samoocena jako model doskonalenia przedsiębiorstwa, cz. 2, „Problemy jakości”, nr 2, s. 22–26.
Storbacka K., Strandvik K., Gronroos Ch. (1994) Managing Customer Relationship for Profit, „International Journal of Service Industry Management”, nr 5, s. 26.
Strojnowski J. (2003) Zarządzanie jakością w Urzędzie Wojewódzkim, „Biuletyn Jakości TÜV”, maj czerwiec 2003, s. 5–9.
Sułkowski M., Wolniak R. (2013) Przegląd stosowanych metod oceny skuteczności i efektywności organizacji zorientowanych na ciągłe doskonalenie, „Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej. Seria Organizacja i zarządzanie”, z. 67, s. 64–74.
Supernat J. (2008) Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, „Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka”, nr 1 (10), s. 5–16.
Szczepańska K. (2010) Koncepcyjne ujęcie zarządzania jakością, „ABC Jakości. Badania – Certyfikacja – Notyfikacja, Quality Review”, nr 1–2, s. 41–51.
Sześciło D. (2012) Niemiecki Neues Steuerungsmodell. Nowe zarządzanie publiczne w samo-rządzie lokalnym, „Samorząd terytorialny” nr 5, s. 45–52.
Szetyński T. (2004) Słów kilka o reengineeringu, „Logistyka”, nr 6, s. 20–22.
Szkiel A. (2015) Samoocena jako metoda oceny funkcjonowania kontroli zarządczej na Wydziale Przedsiębiorczości i Towaroznawstwa Akademii Morskiej w Gdyni, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, nr 864, „Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia”, nr 76, t. 2, s. 241–
256.
Szplit M. (2010) Wdrożenie metody CAF 2006 w wybranych urzędach administracji rządowej, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu”, nr 102, „Rola państwa w gospodarce rynkowej na progu XXI wieku”, s. 213–221.
Szpor A. (2011) Kontrola zarządcza w administracji publicznej, „Kontrola Państwowa”, nr 5,
s. 18.
Szuberla A. (2012), Samoocena jako narzędzie monitorujące kontroli zarządczej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, nr 718, „Finanse. Rynki Finansowe. Ubezpieczenia”, nr 53,
s. 321–333. Szumowski W. (2014) Zarządzanie publiczne – próba systematyzacji koncepcji, „Nauki o zarządzaniu. Management Sciences”, nr 4 (21), s. 86–98. Szumowski W. (2016) Zarządzanie procesami w administracji samorządowej zgodnie z koncep
cja Dobrego Rządzenia, „Nauki o zarządzaniu. Management Sciences”, nr 4 (29), s. 134–145. Szymanek D. (2011) Prestiż czy efektywność, „Problemy jakości”, nr 6, s. 50–53. Talwar B. (2011) Business excellence models and the path ahead…, „The TQM Journal”, nr 1,
s. 21–35. Terek K. (2008) Jakość w pewnym stopniu doskonała, „Przegląd Komunalny. Gospodarka Komunalna i Ochrona Środowiska”, nr 11 (206), s. 86–90.
Trzciński K. T. (1998) Zastosowanie norm ISO 9000 w służbie publicznej. Omówienie wyników badań, wg: ISO 9000 News; vol. 6; No 5, September/October 1997, w: „Polskie Forum ISO 9000. Biuletyn Informacyjny”, nr 2.
Turowski B. (2001) Podejście Umbrelli do zarządzania jakością w administracji publicznej, w: Zeszyty naukowe Wyższej szkoły Administracji Publicznej w Łodzi, „Jakość w administracji”, konferencja naukowa 18–19 maja 2001 r., s. 152–155.
Turowski B., Wysocki S. (2002/2003) Zarządzanie jakością w administracji — europejskie wzorce, polskie doświadczenia, „Służba Cywilna”, nr 5, s. 52–54.
Urząd blisko mieszkańców (2014) „Kraków.PL”, nr 13 (140), s. 8.
Vovk V. (2013) Specyfika i formy odznaczania w ramach międzynarodowych, krajowych i regionalnych nagród jakości, „Zeszyty Naukowe WSEI”, seria: Ekonomia 6 (1/2013), s. 347–368.
Walczak M. (2016) Doskonalenie procesów w administracji publicznej z zastosowaniem Lean government, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie”, nr 11 (959), s. 39–
52. Wasilewski L. (1998) W pułapkach definicji, „Problemy jakości”, nr 1, s. 2–5. Wągrodzka A. Problem wdrażania ISO w urzędach administracji samorządowej, „Problemy ja-
kości”, nr 3, s. 34–35.
Wąsowska A., Wąsowski K (2016) Teoretyczne koncepcje zarządzania publicznego, „Studia Biura Analiz Sejmowych”, nr 3 (47), s. 9–25.
Wdowicz R. (2005) Wdrożenie Systemu Zarządzania Jakością jako integralny element doskonalenia organizacyjnego i budowania przyjaznej administracji, „ABC Jakości. Akredytacja. Badania. Certyfikacja. Quality Review,” nr 1 (41), s. 46–50.
Wiater M. (2015) Etyczne aspekty modernizacji polskiej służby cywilnej w świetle koncepcji New Public Management, „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy”, nr 43, (3/2015),
s. 186–196. Wiśniewska M. (2012) Modele doskonałości. Korzyści i ograniczenia, „Prace i materiały Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego”, nr 3/3, s. 5–17.
Wiśniewska M. (2015) System jakości kształcenia wydziału Y w szkole wyższej X z perspektywy kryteriów modelu CAF, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, „Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania”, nr 39, t. 4 Zarządzanie, s. 447–459.
Władyka A. (2009) Powszechny model oceny (CAF), „MISTiA na Szlaku”, nr 1 (20), s. 8–9. Władyka A. (2010) Potencjał i aktywność małopolskich gmin, „MISTIA na Szlaku, Biuletyn Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji”, nr 5 (29), s. 4–5. Wodecka-Hyjek A. (2010) Metodyka PRINCE 2 w zarządzaniu realizacją projektów, „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Oeconomica”, nr 234, s. 361–375. Wodecka-Hyjek A. (2011) Społeczna odpowiedzialność administracji publicznej, „MISTiA na Szlaku”, nr 1 (30), s. 8. Wojciechowski A., Podgórniak-Krzykacz A. (2008) Pomiar jakości rządzenia, „Gospodarka Narodowa”, nr 3, s. 19–38.
Województwo Małopolskie (2013) „Małopolskie Studia Regionalne”, Kraków, Departament Polityki Regionalnej, Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego.
Wolniak R. (2010 a) Nowy model doskonałości EFQM, „Problemy jakości”, nr 9, s. 4–8.
Wolniak R. (2010 b) Pomiar oczekiwanej i postrzeganej jakości w usługach medycznych, „Problemy jakości”, nr 6, s. 33–39.
Wolniak R. (2011) Wykorzystanie arkusza skróconej samooceny do analizy istotności jej kryteriów, „Problemy jakości”, nr. 6, s. 32–37.
Wolniak R. (2013) W kierunku ISO 9001:2015, „Problemy jakości”, nr 2, s. 10–14.
Wolniak R., Stanecka A. (2012) Nagroda Jakości Rządu Federacji Rosyjskiej, „Problemy jakości”, nr 4, s. 33–39.
Woźniak J. (2012) Małopolska 2020. Strategia sprawnego rządzenia, „MISTiA na Szlaku”, nr1 (34), s. 4–5.
Wójcik G. (2010) Model funkcjonowania SZJ w Administracji Finansów Publicznych, „Problemy jakości”, nr 2, s. 11–16.
Wójcik-Mazur A., Wieczorek K. (2014) Implementacja idei New Public Management w ramach działalności jednostek administracji skarbowej, „Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej”, seria „Organizacja i Zarządzanie”, z. 68, s. 129–139.
Wyroba A. (2012) Wykorzystanie budżetu zadaniowego oraz systemu zarządzania jakością w procesie kontroli zarządczej, „MISTiA na Szlaku”, nr. 3 (36), s. 13–15.
Wysocki S. (2007) Zastosowanie modelu CAF do modernizacji administracji, „Poradnik urzędnika”, nr 2.
Wysocki S. (2011) Diagnoza jakości polskiej administracji, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 3, s. 35–37.
Wzorcowy Urząd w Małopolsce (2005), „MISTIA na Szlaku. Biuletyn Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji”, nr 2 (6), s. 1–4.
Zalewski R. I., Borucki M. (2003) Ocena satysfakcji z usług doradczych. Modele jakości usług, „Przegląd Organizacji”, nr 6, s. 25.
Zawicki M. (2010) Nowe Zarządzanie publiczne w samorządzie terytorialnym, „MISTiA na Szlaku”, nr 1 (25), s. 8–9.
Zawicki M., Geodecki T. (2013) Samorząd lokalny w polityce innowacyjnej Małopolski w latach 2014–2020, „MISTiA na Szlaku”, nr 4 (41), s. 1–2.
Zbaraszewska A., Majchrzak I. (2017) Wykorzystanie wyników oceny kontroli zarządczej przeprowadzonej metodą CAF i PRI do podejmowania decyzji zarządczych w JST, „Finanse, Rynki Finansowe Ubezpieczenia”, nr 3, s. 217–227.
Zimon D. (2014) ISO 9004:2009 czyli zarządzanie ukierunkowane, „Problemy jakości”, nr 1,
s. 13–16.
Zymonik J. (2008) Rola certyfikacji samooceny w doskonaleniu procesów zarządzania, w: Kornik D. (red.) Przekształcenia w polskim systemie ekonomiczno-społecznym, „Zeszyt Naukowy Wyższej Szkoły Zarządzania i Finansów we Wrocławiu”, nr 25, s. 147.
Żabiński M. (2012) Samoocena systemu zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego: porównanie metody „Planowanie Rozwoju Instytucjonalnego i „Wspólnej Metody Oceny CAF”, „Zarządzanie publiczne” nr 2 (20), s. 57-75.
Źródła elektroniczne:
2011–2012 Criteria for Performance Excellence http://www.nist.gov/baldrige/publications/upload/2011_2012_Business_Nonprofit_Criteria.pdf, dostęp: 28.10.2012.
Adamonienė R., Čiutienė R. (2013) Application of Common Assessment Framework to Evaluate Performance of Leaders in Public Sector, By: Adamonienė, Rūta; Čiutienė, Rūta. Proceedings of the International Scientific Conference: Rural Development (2013), Vol. 6, p. 13–18. 6p., Baza danych: Academic Search Complete, dostęp: 24.11.2017.
Bank danych lokalnych, http://www.stat.gov.pl/bdl/app/portret.display?p_czas=18&p _nts=2&p_tery=6, dostęp: 11.03.2014.
Bikle J. A. (2013) Doktryna jakości. Rzecz o skutecznym zarządzaniu, http://www.moznainaczej.com.pl/download/DoktrynaJakosci/DoktrynaJakosci.pdf, dostęp: 16.03.2013.
Bugdol M. (2005) The implementation of the TQM philosophy in poland, „The TQM Magazine”, 17 (2), 113–120. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/227577440? accountid=11664, dostęp: 25.09.2013.
Bugdol M., Jarzebiński M. (2010) The possibilities of applying the common assessment framework model in service quality improvement. Organizacijø Vadyba: Sisteminiai Tyrimai, (55), 41–
53. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/759606160?accountid=11664, dostęp: 12.01.2013.
CAF i PRI: alternatywne metody dokonania samooceny kontroli zarządczej (2013) Ministerstwo Finansów, Departament Audytu Sektora Finansów Publicznych http://www.mf.gov.pl/ministerstwofinansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/kontrola-zarzadcza-i-audyt-wewnetrzny/aktualnosci1/-/asset_publisher/SVp7/content/samoocena-kontroli-zarzadczej-z-wykorzystaniem-metod-caf-i-pri?redirect=http%3A%2F%2Fwww.mf.gov.pl%2Fministerstwo-finansow%2Fdzialalnosc%2Ffinansepubliczne%2Fkontrola-zarzadcza-i-audyt-wewnetrzny%2Faktualnosci1%3Fp_p_id%3D101_INSTANCE_SVp7%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview %26p_p_col_id%3Dcolumn-2%26p_p_col_count%3D1%26_101_INSTANCE_SVp7_advancedSearch%3Dfalse%26_101_INSTANCE_SVp7_keywords%3D%26_101_INSTANCE_SVp7_delta %3D5%26_101_INSTANCE_SVp7_cur%3D2%26_101_INSTANCE_SVp7_andOperator %3Dtrue#p_p_id_101_INSTANCE_SVp7_, dostęp: 27.11.2013.
CAF Newsletter, The Egyptian Ministry of Finance 2015, https://archive.eipa.eu/files/File/ CAF/Egyption _ CAF_Newsletter.pdf, dostęp: 12.07.2018.
Cappelli L., Guglielmetti R., Mattia G., Merli R., Renzi M. F. (2011) Peer evaluation to develop benchmarking in the public sectorin, „Benchmarking: An International Journal”, Vol. 18, Issue 4, pp. 490-509; Emerald Group Publishing Limited, July 12, 2011. Language: English, Baza danych: Emerald Insight, dostęp: 24.11.2017.
Charakterystyka Województwa Małopolskiego w 2010 roku, http://www.stat.gov.pl/cps/rde/ xbcr/krak/ASSETS_11p00_04_pl.pdf, dostęp: 11.03.2014.
Communities Scotland (2006) How to gather views on service quality: guidance for social landlords; Edinburgh: Communities Scotland, http://research-for-real.co.uk/wordpress/wp-content/ uploads/2010/11/shr_howtogatherview_ia47f1df7f2.pdf, dostęp:13.01.2013.
Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi (2010) The Worldwide Governance Indicators: A Summary of Methodology, Data and Analytical Issues, World Bank Policy Research Working Paper No. 5430 http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1682130, dostęp: 30.12.2013.
Dearing E., States P., Prorok T. (2006) CAF works — better service for the citizens by using CAF, http://www.eipa.eu/files/repository/product/CAFworks_EN.pdf, dostęp: 12.12.2013.
Deming Prize, https://www.juse.or.jp/deming_en/award/03.html, dostęp: 07.05.2018.
Dobre praktyki – wybrane rozwiązania zastosowane w polskich gminach (2011), Gazeta Samorządu i Administracji, nr 11, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Doskonalenie organizacji publicznych poprzez samoocenę. CAF 2013 (2013) Warszawa, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Służby Cywilne, https://www.google.pl/url? sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCIQFjAA&url=https%3A%2F%2Fadministracja.mac.gov.pl%2Fdownload%2F58%2F17255%2FCAF2013Podrecznik.pdf&ei=OP_DVLy8FOHCywPohYEI&usg=AFQjCNGSIo1872JlVuYD_iUtH4jeallnew&sig2=mVotZJHz7CxdsjkCrbY1FA&bvm=bv.84349003,d.bGQ&cad=rja, dostęp: 16.01.2013, dostęp: 27.10.2013.
Dutka, J. Wykorzystanie narzędzi zarządzania jakością w celu doskonalenia działalności Starostwa Powiatowego w Limanowej — ocena metodologią CAF, http://repozytorium.wsb-nlu.edu.pl/ handle/11199/7806, dostęp: 16.05.2017,
EFQM Model. Fundamental Conceps, http://www.efqm.org/efqm-model/fundamental-concepts, dostęp: 20.06.2013.
Environmental Benefits of Lean Methods, https://www.epa.gov/lean/environmental-benefitslean-methods, dostęp: 22.05.2018.
Fundusze Europejskie na wsparcie administracji publicznej (2011), „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 22, Dodatek specjalny, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Gadsden C. (2009) New edition of IWA 4 to enhance trust and increase reliability of local government, ISO Insider, ISO Management System, no. May-June, http://www.iso.org/iso/livelinkgetfile-isocs?nodeId=15354366, dostęp: 23.11.2013.
Garvin G. A. (1984) What does product quality really mean, „Sloan Management Review”, nr 1, http://sloanreview.mit.edu/article/what-does-product-quality-really-mean/, dostęp: 27.03.2012.
Gawłowski R. (2010) Zarządzanie administracją publiczną stale się zmienia, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 13-14, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Ginandjar K. (2012) Development administration, Program Doctor Ilmu Susial, Universitas Pasundan, Bandung, http://www.slideshare.net/Ginandjar/development-administration-chapter-1-dan2-unpas-2012-11828812, dostęp: 14.01.2014.
Ginandjar K. (2012) Public administration as a developing discipline, Program Doctor Ilmu Su-sial, Universitas Pasundan, Bandung, http://www.slideshare.net/Ginandjar/development-administration-chapter-3-unpas-2012-11828858, dostęp: 14.01.2014.
Glińska E. (2010) Ekspertyza dotycząca tematu: Monitorowanie jakości usług publicznych, m.in. poprzez wspieranie tworzenia wskaźników typu quality of governance, quality of life o zasięgu krajowym, wspieranie upowszechniania tzw. indeksów dobrej gminy oraz benchmarking, staryefes.warmia.mazury.pl/userfiles/file/RST/2010/ ekspertyza_Tematow_projektow_innowacyjnych_uslugi_publiczne.pdf, dostęp: 04.04.2014.
Gmina Dobczyce laureatem rankingu dziesięciolecia samorządów Rzeczpospolitej (2014), http://dobczyce.pl/gmina-dobczyce-laureatem-rankingu-dziesieciolecia-samorzadow-rzeczpospolitej.html, dostęp: 24.07.2014.
Gmina wiejska Zawoja, Powiat Suski (2013), Statystyczne Vademecum Samorządowca, Kraków, Urząd Statystyczny w Krakowie, http://krakow.stat.gov.pl/vademecum/vademecum_malopolskie/portrety_gmin/powiat_suski/zawoja.pdf, dostęp: 18.03. 2014.
Government, ISO Insider, ISO Management Systems, vol. 9, nr 3, may-june 2009, s. 28–31, http://www.iso.org/iso/mag_browser?nodeId=15162716, dostęp: 28.10.2012.
Greber T. (2013) Spada ilość certyfikatów ISO 9001 — przesycenie, lenistwo czy Unia Europejska i NFZ, http://www.centru.jakości.pl/normy-serii-iso-9000, spada-ilość-certyfikatów-iso-9001przesycenie-lenistwo-czy-unia-europejska-i-nfz.html, dostęp: 05.02.2013.
Gren P. (2010) Rośnie kadra liderów samorządowych, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 23, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Gren P. (2011) Analiza słabych i mocnych stron pracy urzędników, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 7, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Grigg N., Mann R. (2008) Rewarding excellence: an international study into business excellence award processes, „Quality Management Journal”, nr 15 (3), s. 26–40, http://www.sfpo.org/
public/izobrazevanje/Studenti/D9-fin,%20rewarding%20excellence, %20an%20international %20study%20into %20business%20excellence%20awards.pdf.
Grycuk A. (2011) Lean government, czyli koncepcja szczupłego zarządzania w administracji publicznej,w: „Analizy BAS, Biuro Analiz Sejmowych”, http://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/ 74C86809F06F1A8AC12578B1004385C3/$file/Analiza_%20BAS_2011_47%20%282%29.pdf, dostęp: 22.05.2018.
Historia wdrożenia Zintegrowanego Systemu Zarządzania w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego (2013), http://www.malopolskie.pl/Urzad/Iso/?id=721, dostęp: 16.04.2013.
http://www.isp.org.pl/files/4726307200124052001194451316.pdf; dostęp: 16.08.2017.
http://www.oecd.org/gov/public-governance-committee.htm, dostęp: 23.04.2018.
https://isotc.iso.org/livelink/livelink/fetch/8853493/8853511/8853520/18808772/00._Executive_summary_2016_Survey.pdf?nodeid=19208898&vernum=-2, dostęp: 20.05.2018.
https://www.researchgate.net/profile/Marek_Cwiklicki/publication/322832563_Bariery_rozwoju_instytucjonalnego_samorzadu_lokalnego_w_Polsce/links/5a71e78ca6fdcc53fe11d90a/Barieryrozwoju-instytucjonalnego-samorzadu-lokalnego-w-Polsce.pdf, dostęp: 04.05.2018.
https://www.sgs.pl/pl-pl/news/2017/10/wyniki-badania-iso-survey-2016, dostęp 22.05.2018.
https://yadda.icm.edu.pl/baztech, dostęp: 22.04.2018.
Informacje o projekcie „e-Zawoja — Wdrożenie Zintegrowanego Systemu Zarządzania Gminą, http://www.ezawoja.zawoja.ug.pl, dostęp: 14.03.2014.
Informacje o projekcie Poprawa zdolności zarządczych w urzędach administracji rządowej, https://dsc.kprm.gov.pl/aktualnosci/informacje-o-projekcie-poprawa-zdolnosci-zarzadczych-wurzedach-administracji-rzadowej, dostęp: 23.10.2012.
ISO 9001 Saint Augustin de Desmaures — First Worldwide Municipal Certification, http:// lin.ca/resources/iso-9001-saint-augustin-de-desmaures-first-worldwide-municipal-certification, dostęp: 20.06.2013.
ISO w Starostwie Powiatowym w Limanowej http://www.powiat.limanowa.pl/pl/1631/ 41732/aktualnosci.html, dostęp: 24.11. 2013.
Jakubowska A. (2006) Zrównoważona Karta Wyników, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 1, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Jaworski I. (2012) Jakość w administracji. Wprowadzania metod zarządzania jakością w administracji publicznej, cz. II, http://jaworskii.w.interia.pl/Q6_2.htm, dostęp 06.12.2012.
Jendra M. (2004) Budżet — centralny element New Public Management, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 5, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Jendra M. (2005) Doskonalenie się jest stałym wyzwaniem dla administracji, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 20, Dodatek specjalny, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Jendra M. (2005) Twórzmy urząd według logiki klienta, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 13, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Jendra M. (2007) Każdy urząd może sam udoskonalać swoje działanie, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 7, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Jendra M. (2007) Urząd ma realizować zadania, a nie spełniać procedury, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 11, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Jendza D. (współautor Szkiel A.) (2013) Samoocena jednostek inspekcyjnych nadzorujących bezpieczeństwo żywności w ujęciu modelu CAF i ISO 17020 — podobieństwa i różnice, w: Uwarunkowania sukcesu organizacji, H. Czubasiewicz, Z. Mokwa, P. Walentynowicz (red.), Sopot, https://s3.amazonaws.com/academia.edu.documents/40411794/ analiza_modelu_CAF_i_ISO_17020_jako_zrodla_kryteriow_samooceny_dla_jedostek_inspekcyjnych.pdf? AWSAccessKeyId=AKIAIWOWYYGZ2Y53UL3A&Expires=1542058949&Signature=fSp0HIk %2BSHdzNnFT2Zqxt BDmMPc%3D&response-content-disposition=inline%3B%20filename3DAnaliza_modelu_CAF_ i_ISO_17020_w_jednost.pdf, dostęp: 24.06.2018.
Kaczmarek M. (2011) Nowe zarządzanie publiczne, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 7, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. (2011) The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, „Hague Journal on the Rule of Law”, vol. 3, nr 2, s. 220–246, Cambrige, Cambridge University Press http://journals.cambridge.org/action/displayFulltext?type= 1&fid=8394470&jid=ROL&volumeId=3&issueId=02&aid=8394469&bodyId=&membershipNumber=&societyETOCSession=, dostęp: 30.12.2013.
Keady Ch., Opis zastosowań modelu Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością (EFQM) oraz rozwiązań TQM w kontekście władz lokalnych w Wielkiej Brytanii, http://www.umbrella.org.pl/biblioteka/biblioteka.asp, dostęp: 26.10 2005.
Kępka W. (2006) Zarządzanie przez mierniki, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 7, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Koncepcja Good Governance – refleksje do dyskusji (2008), Warszawa, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, http://www.mrr.gov.pl/ aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/Documents/koncepcja_good_governance.pdf, dostęp: 28.09.2013.
Konkurs „Lider zarządzania w samorządzie 2004”, (2004), http://www2.mswia.gov.pl/ftp/ pdf/ broszura_konkursowa.pdf, dostęp: 27.11.2013.
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego, Biuletyn Nr 3 (8)/2013, Departament Audytu Sektora Finansów Publicznych, Ministerstwo Finansów, http://www.mf.gov.pl/documents/764034/6083951/20130930_BIULETYN_+Nr+3+%288%29_2013.pdf, dostęp: 27.12.2013.
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego, Biuletyn Nr 1/2011, http:// www.mf.gov.pl/documents/764034/3351450/BIULETYN_Nr_1_1_2011.pdf, dostęp: 27.12.2013.
Koprić I. Public Administration Reforms in Eastern Europe: Naïve Cultural Following, Hesitant Europeanization, or Search for Genuine Changes? in: Kovač P., Bileišis M. Public Administration Reforms in Eastern European Union Member States. Post-Accession Convergence and Divergence, Mykolas Romeris University, University of Ljubljana, Faculty of Administration, Ljubljana, Vilnius, https://www.dlib.si/stream/URN:NBN:SI:DOC-GOZLT0QL/dc9c67f3-b6ef-4ddb8f03-28ef0dd1deb2/PDF, dostęp: 03.05.2018.
Kovač P., Bileišis M. (2017) Public Administration Reforms in Eastern European Union Mem-ber States. Post-Accession Convergence and Divergence, Mykolas Romeris University, University of Ljubljana, Faculty of Administration, Ljubljana, Vilnius, https://repository.mruni.eu /bitstream/handle/007/14659/Public%20Administration%20Reforms_eastern%20EU_Bileisis_Kovac.pdf?sequence=1, dostęp: 03.05.2018.
Kowalewska A., i in. (2012) Jak doskonalą się samorządy? Ewaluacja pn „Ocena projektów konkursowych zrealizowanych w ramach Poddziałania 5.2.1 Modernizacja zarządzania w administracji samorządowej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013”, Raport końcowy dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji http://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/ Ocena_proj_konkursowych_521_POKL_23052013.pdf, dostęp 20.06.2013.
Kozera I. (2009) Diagnoza modelu zarządzania jakością w administracji rządowej. Kapitał intelektualny jako determinanta realizacji polityki jakości w urzędach administracji rządowej, https:// dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/k5.pdf, dostęp 12.10.2012.
Kozik A. (2005) Lokalny sukces zależy od przywódcy, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 14, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Kozłowska A. (2005) Rynkowe zarządzanie usługami publicznymi, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 21, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Kraje Unii Europejskiej, https://europa.eu/european-union/about-eu/countries_pl, dostęp 16.03.2018.
Książek D., Ligarski M. J. (2017) Ocena poziomu dojrzałości systemu zarządzania jakością – stosowane modele i przykładowe wyniki badań, http://www.pmm.polsl.pl/wp-content /uploads/2017/02/16-Książek-Ligarski-pol.pdf, dostęp: 02.02 2018.
Księga Zintegrowanego Systemu Zarządzania Urzędu Miasta i Gminy Dobczyce (2013), http:// dobczyce.pl/sites/default/files/pliki_bip_do_pobrania/ksiega_zsz_22.03.2013.pdf, dostęp: 14.04.2013.
Leszkiewicz A. (2005) Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego — działania na rzecz regionalnej wspólnoty, prezentacja z konferencji, Tomaszowice, 14 grudnia 2005 r., http:// www.malopolskie.pl/Pliki/2005/dyrALeszkiewicz.pdf, dostęp: 20.04.2013.
Lista urzędów jednostek samorządu terytorialnego, które posiadają certyfikat CAF (Poświadczenie Skutecznego Użytkownika CAF), http://administracja.mac.gov.pl/adm/baza-wiedzy/caf/poswiadczanie-caf/9282,Lista-urzedow-jednostek-samorzadu-terytorialnego-ktore-posiadaja-certyfikat-CAF.html, dostęp: 16.02.2016.
Lyndyuk O. A. (2016) The model for evaluation of the effectiveness of civil service modernization, Aspekti Publìčnogo Upravlìnnâ, Vol 4, Iss 8/34, s. 74–82; Grani2016, Open Access Journals, dostęp: 03.03.2018.
MAC 5.2 — Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej (2015), http://ip.mac.gov.pl/ ip2/po-wer/9618,Planowane-dzialania-MAC-w-ramach-Programu-Operacyjnego-Wiedza-Edukacja-Rozwoj-na.html, dostęp: 26.04.2015,
Małopolskie Obserwatoria, http://www.obserwatoria.malopolska.pl/, dostęp: 15.04.2013,
Materiały konferencyjne, Konferencja podsumowująca projekt „Procesy, cele, kompetencje — zintegrowane zarządzanie w urzędzie” Warszawa, 3 września 2015 r. Hotel Novotel https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/materialy_konferencyjne_3.09.2015.pdf: dostęp: 16.02.2018.
Metsoja H. Wdrażanie ISO w samorządach brytyjskich: punkt widzenia konsultanta, http:// www.umbrella.org.pl/archiwum/doc/iso_samorzad_brytyjski.htm, dostęp:16.03.2012,
Michalak A. (2013) Systematyczne doskonalenie usług publicznych w samorządach terytorialnych, w: Doskonalenie zarządzania w samorządach lokalnych, (red.) Fimińska-Banaszyk R., Zimny A., Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Koninie, http://www.artur-zimny.pl/nauka/monografie/doskonalenie_ zarzadzania_w_samorzadach_lokalnych.pdf#page=41, dostęp 16.05.2018,
MSWiA zaprasza jednostki samorządu terytorialnego na spotkania, https://administracja.mac.gov.pl/adm/projekty-systemowe/archiwum-projektow-sys/caf/3065,MSWiA-zaprasza-jednostki-samorzadu-terytorialnego-na-spotkania.html
Nogueiro T., Saraiva M. The Use of the Common Assessment Framework Tool: Empiric Study on the University of Evora (Academic Services), Croatia, InTech, 2010, Baza danych: BASE, dostęp: 24.11.2017.
Olszewska A. M. Systemy i koncepcje zarządzania jakością a typ przedsiębiorstwa — Wyniki badania wybranych podlaskich organizacji, http://www.ptzp.org.pl/files/konferencje/kzz/ artyk_pdf_2016/T2/t2_0257.pdf, dostęp 16.03.2018.
Parasuraman, A., Zeithaml, V. A., Berry, L. L. (1985) A conceptual model of service quality and its implications for future research, „Journal of Marketing”, 49 (4), s. 41. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/227817109?accountid=11664, dostęp: 16.02.2013.
Parry C. Brytyjski system zarządzania jakością w administracji publicznej: historia wdrażania, założenia, związki z samorządem lokalnym, http://www.umbrella.org.pl/archiwum/doc/ brytyjski_system_zarz_jakoscia.htm, dostęp: 17.07.2012.
Pierwszy w Polsce System Zarządzania Energią (SZE) w oparciu o normę PN-EN ISO 50001 w Dzierżoniowie, http://www.dzierzoniow.pl/sites/default/files/pliki/urzad/wdrozenie_normy_w_umd.pdf, dostęp: 16.05.2013.
Plan działania na rok 2011, Program Operacyjny Kapitał Ludzki, http://www.ip.mac.gov.pl/ip2/ dokumenty/plany-dzialan/2011/2239,Plan-Dzialania.html, dostęp: 16.11.2013.
Plan Odnowy Miejscowości Zawoja na lata 2009–2017 (2009), Urząd Gminy Zawoja, 2009,
s. 12, http://bip.malopolska.pl/ugzawoja/Article/id,206052.html, dostęp: 18.03. 2014. Plan zarządzania Strategią Rozwoju Województwa Małopolskiego — http://www.malopolskie.pl/RozwojRegionalny/Aktualizacja/?id=2356, dostęp:15.04.2013. Podręcznik CAF 2013 w polskiej wersji językowej, https://dsc.kprm.gov.pl/aktualnosci/podrecznik-caf-2013-w-polskiej-wersji-jezykowej, dostęp.: 24.07.2013. Podręcznik użytkownika eTool — narzędzia samooceny CAF, http://www.eipa.eu/ files/File/CAF/UsersGuide/CAF_UserGuide_pl_8-05.pdf, dostęp 21.03.2011. Pogorzelski K. (2011) Sprawność instytucjonalna Państwa, opracowanie dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego przez Instytut Badań Strukturalnych.
Pogorzelski K. (2011) Sprawność instytucjonalna państwa 2011, Ekspertyza na temat sprawności instytucjonalnej państwa w kontekście dotychczasowej realizacji Strategii Rozwoju Kraju 2007–2015, oprac. dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regio-nalny/Ewaluacja_i_analizy/Raporty_o_rozwoju/Raporty_krajowe/Documents/Ekspertyza_Sprawnosc_instytucjonalna_panstwa_2011_20072011.pdf, dostęp: 30.12.2013.
Polet R. (2006) Exchange of Best Practices: the CAF Experience, „Eipascope”, 25th Anniversary Special Issue, 2006, http://www.eipa.eu/files/repository/eipascope/Scop06_2e_11.pdf, dostęp:
16.11. 2012.
Polityka Zintegrowanego Systemu Zarządzania Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w Krakowie Załącznik do Zarządzenia Nr 86/2013 Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 20.08.2013 r., http://www.malopolskie.pl/Urzad/Iso/?id=720, dostęp: 14.02.2014.
Popescu C. R., Popescu G. N., Popescu W. A. (2017) Assessment of the State of Implementation of Excellence Model Common Assessment Framework (CAF) 2013 by the National Institutes of Research – Development – Innovation in Romania, in: Amfiteatru Economic, Vol. 19, Iss 44, s. 41– 60; Academy of Economic Studies of Bucharest, Database: Directory of Open Access Journals, dostęp: 04.07.2018.
Powszechny Model Oceny, Common Assessment Framework CAF. Doskonalenie zarządzania w urzędach administracji publicznej w Polsce (2001), Umbrella, http://www.umbrella.org.pl/archiwum/archiwum.htm, dostęp: 16.04.2004.
Program doskonalenia jakości usług publicznych w urzędach Dolnego Śląska i Małopolski z wykorzystaniem doświadczeń Urzędu Miasta w Dzierżoniowie (2011), http://www.jakoscwurze
dzie.pl/web.php?PHPSESSID=449fec1fcaf777e7cb8233018c8d4ce9&tab=W1m&doc=0&, dostęp
12.10.2011.
Programy operacyjne: http://www.malopolskie.pl/Fundusze/Informacje/, dostęp:15.04.2013.
Programy strategiczne — http://www.malopolskie.pl/RozwojRegionalny/Programystrategiczne/, dostęp:15.04.2013.
Quality management systems — Guidelines for the application of ISO 9001:2008 in local government, http://www.iso.org/iso/catalogue_detail.htm?csnumber=53504, dostęp: 28.10.2012.
Radwan, J. M. (2011) Wdrażanie Powszechnego Modelu CAF (Common Assessment Framework) w urzędach administracji publicznej — spojrzenie konsultanta/Implementing of the common assessment framework (CAF) in public administration offices — consultant's perspective, „Zarządzanie Publiczne”, (14), s. 41–53. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/ 1289034181?accountid=11664, dostęp:14.01.2013.
Rajan M. (2009) Ministerstwo usprawni zarządzanie w samorządach, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 5, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Raport „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe”, KPRM 2009, https://www.mpips.gov.pl/ gfx/mpips/userfiles/_public/1_NOWA%20STRONA/Aktualnosci/seniorzy/badania%20aktywne %20starzenie/pl_2030_wyzwania_rozwojowe.pdf, dostęp 18.03.20018.
Raport Roczny Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji za rok 2011 (2012), http://www.mistia.pl/pliki/1335353553_mistia_raport_roczny_2011_LR.pdf, dostęp: 10.10.2013.
Raport Roczny Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji za rok 2012 (2013), http://mistia.org.pl/pliki/1378120030_mistia_raport_roczny_2012_LR.pdf, dostęp: 12.01.2013.
REACH — Reach Everyone for Active Citizenry @ Home, http://www.reach.gov.sg/, dostęp: 20.06.2013.
Rekrutacja do drugiej części projektu systemowego „Przygotowanie jednostek samorządu terytorialnego do stosowania Wspólnej Metody Oceny (CAF) w procesie mierzenia potencjału i dokonań poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą”, http://administracja.mac.gov.pl/adm/projekty-systemowe/archiwum-projektow-sys/caf/2584,Rekrutacja-do-drugiej-czesci-projektu-systemowego-Przygotowanie-jednostek-samorz.html, dostęp: 12.12.2015.
Rickards R. C., Ritsert, Rolf. (2013) Self-assessment for improving public sector performance: the EU's Common Assessment Framework, in: „International Journal of Business and Public Administration (IJBPA)”, Fall, Vol. 10 Issue 2, s. 135; International Academy of Business and Public Administration Disciplines Language: English, Baza danych: Academic OneFile, dostęp: 04.07.2018.
Rutkowski M. (2008) Unijne wsparcie na dokształcanie urzędników, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 11, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Shahin A., Dabestani R. (2011) A feasibility study of the implementation of total management based on soft factor, „Journal in Industrial Engineering and Management”, nr 4 (2), http:// www.jiem.org/index.php/jiem/article/view/208/134, dostęp: 11.02.2018.
Skierniewicki T. (2008) Diagnoza modelu zarządzania jakością w administracji rządowej. Raport z I etapu badania, Warszawa, KPRM, https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/pliki/114.pdf, dostęp: 16.12.2012.
Społeczeństwo informacyjne w liczbach (2013), Departament Społeczeństwa Informacyjnego, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, https://mac.gov.pl/wp-content/uploads/2013/09/Spoleczenstwo-informacyjne-w-liczbach-2013.pdf, dostęp: 28.09.2013.
Staes P., Thijs N. Report on the State of Affairs of the Common Assessment Framework (CAF) after Five Years w: „Eipascope” nr 3/2005, https://www.eipa.eu/wp-content/uploads/2018/03/ EIPAscope_2005_3L.pdf, dostęp: 28.02.2018.
Staes, P., Thijs, N., Stoffels, A. Heidler. L. (2010) 10 years of CAF -more than 2000 CAF users, EIPAScope, Maastricht.
Statystyczne Vademecum Samorządowca 2013, Portret województwa, http://www.stat.gov.pl/ krak/69_1155_PLK_HTML.htm, dostęp 12.03.2014.
Statystyczne Vademecum Samorządowca 2013, Powiat Limanowski, http://krakow.stat. gov.pl/vademecum/vademecum_malopolskie/portrety_powiatow/powiat_limanowski.pdf, dostęp: 11.01.2014.
Statystyczne Vademecum Samorządowca 2013, Powiat Limanowski, http://krakow.stat. gov.pl/vademecum/vademecum_malopolskie/portrety_powiatow/powiat_limanowski.pdf, dostęp: 20.01.2014.
Stoma M. (2012) Modele i metody pomiaru jakości usług, Lublin, Q&R Sp. z o.o., http:// www.qrpolska.pl/files/file/M3.pdf, dostęp: 03.04.2013.
Strategia „Sprawne Państwo 2020”, http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp? id=WMP20130000136, dostęp: 16.03 2018.
Strategia Rozwoju Kraju, http://www.uniaeuropejska.org/strategia-rozwoju-kraju, dostęp: 18.11.2013.
Supernat J. (2008 b) Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, http:// www.supernat.pl/wyklady/plk/ i_72_2_Administracja_publiczna_governance_i_nowe_publiczne_zarzadzanie.pdf, dostęp: 29.09.2013.
Suwaj P. (2012) Nauka Administracji, materiały dydaktyczne, ftp://ftp.wsap.edu.pl/wykladow cy/SUWAJ_PATRYCJA/WSAP_Administracja_publiczna_sluzba_publiczna_sektor%20publiczny.pdf, dostęp: 14.01.2014.
System zarządzania jakością i System przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym (2012), Księga jakości, Ministerstwo Finansów http://bip.ms.gov.pl/pl/ministerstwo/system-zarzadzania-jakoscia-i-system-przeciwdzialania-zagrozeniom-korupcyjnym/, dostęp: 29.03.2014.
Systemowe wsparcie systemów zarządzania w JST. Produkty projektu systemowe wsparcie procesów zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego a kontrola zarządcza, http://www.pri.msap.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=19&Itemid=27, dostęp: 03.04.2018.
Tatersley P. System zarządzania jakością w gminie Braintree: od ISO do TQM, http://www.umbrella.org.pl/biblioteka/biblioteka.asp, dostęp: maj 2003.
Terhi V. (2013) Ensihoitopalvelun henkilöstövoimavarojen johtamisen nykytilan CAF arvioint, Metropolia Ammattikorkeakoulu Finland, Europe: Metropolia Ammattikorkeakoulu, http:// www.theseus.fi/handle/10024/66907, dostęp: 12.07.2018.
Thawani S. (2013) The EFQM 2013 Model. Changes Implications for Organizations, http:// www.qualityscotland.co.uk/files/7813/7355/2082/ EFQM_2013_Model_Changes_Implications_for_Orgzn_1.pdf, dostęp: 27.10.2013.
The Application Guide for The Deming Prize 2013 for Companies and Organizations Overseas, The Deming Prize Committee Union of Japanese Scientists and Engineers, http://www.juse.or.jp/e/ deming/171/attachs/03_Guide_DemingPrize2013.pdf, dostęp: 23.10.2013.
The Eupan Handbook 2016, http://www.eupan.eu/files/repository/20170112093925_HandbookFinalWebsmallsize.pdf, dostęp: 15.01.2018.
The Eupan Handbook, The Polish Upade, http://eupan.eu/files/site/EUPAN_Handbook_ Polish_update.pdf, dostęp: 25.09.2013.
The ISO Survey of Certifications (2012), http://www.iso.org/iso/home/standards/ certification/iso-survey.htm, dostęp: 05.02.2013.
The ISO Survey of Management System Standard. Certifications — 2012 (2012), Executve sum-mary, http://www.iso.org/iso/iso_survey_executive-summary.pdf, dostęp: 05.02.2013.
The Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe http://www.nispa.org/page.php?sid=132, dostęp: 03.05.2018.
Theory of the Gaps Model in Service Marketing, The Marketing Association of Australia and New Zeland, http://www.marketing.org.au/?i=mhOLQLXYtU8=&t=jZS6ngCVPug=, dostęp: 20.10.2013.
Tomaževič N.; Seljak J.; Aristovnik A. (2016) TQM in public administration organisations: an application of data envelopment analysis in the police service, Total Quality Management and Business Excellence, 1 November, 27 (11–12):1396-1412, Routledge DOI: 10.1080/14783363.2015.1007861 , Baza danych: Scopus®, dostęp: 24.11.2017.
Tropper-Malz B., Prorok T. CAF-Anwendung in Österreich, https://archive.eipa.eu/en/ pages/show/&tid=73, dostęp 16.06.2018.
Tuominen K., Juha V. (2013) CAF model for educational institutions: self-assessment work book: what separates the successful from the average, Turku, Benchmarking Ltd., Ebrary Academic Complete Subscription Collection, http://site.ebrary.com/lib/ujagiellonski/docDetail.action? docID=10754785, dostęp: 14.01.2014.
Tuominen K. H., Juha V. (2013) CAF model for health care organisations: self-assessment work book: what separates the successful from the average, Benchmarking Ltd., Turku, Ebrary Academic Complete Subscription Collection, http://site.ebrary.com/lib/ujagiellonski/docDetail.action? docID=10754387, dostęp: 14.01.2014.
Tuominen K. (2013) CAF model for public organisations: the common assessment framework: self-assessment work book: what separates the successful from the average, Turku, Benchmarking Ltd., Ebrary Academic Complete Subscription Collection, http://site.ebrary.com/lib/ujagiellonski/ docDetail.action?docID=10754656, dostęp:14.01.2014.
Twentieth Annual Report to the Prime Minister on the Public Service of Canada, http://www.clerk.gc.ca/eng/feature.asp?pageId=319, dostęp: 20.06.2013.
Twenty-Fourth Annual Report to the Prime Minister on the Public Service, https://www.canada.ca/content/dam/pco-bcp/documents/pdfs/clerk-greffier/24rpt-eng.pdf, dostęp: 16.03 2018.
Uznanie za doskonalenie, Broszura informacyjna, Pomoc w podjęciu decyzji o aplikowaniu, http://www.efqm.pl/images/pobieranie/Broszura%20informacyjna_Uznanie%20za%20doskonalenie_2011.pdf, dostęp: 20.06.2013.
Vakalopoulou M. A., Tsiotras G., Gotzamani K. Implementing CAF in public administration. Best practices in Europe — obstacles and challenges, „Benchmarking: An International Journal”, 2013, Vol. 20 Issue 6, s. 744–764, 21p. Publisher: Emerald Publishing., Baza danych: Complementary Index, dostęp: 24.11.2017.
Vrabkova I. (2013) Quality Management in Public Sector: Perspectives of Common Assessment Framework Model in the European Union, „Economic Studies & Analyses” / Acta VSFS., Vol. 7 Issue 2, s. 145–159. 15p., Baza danych: Business Source Complete, dostęp: 24.11.2017.
Warda J. (red.) (2008) Metody zarządcze w administracji samorządowej oraz partycypacja społeczna w gminach, http://www.politologia.pl/fck_pliki/File/2009/01%20Metody%20Zarzadcze %20w%20administracji%20oraz%20partycypacja%20spoleczna%20w%20gminach.pdf, dostęp: 16.11.2012.
Wilson W. (1887) The Study of Administration, Political Science Quarterly, vol. 2, nr 2, s. 212, The Academy of Political Science, http://www.commentary.com/admin_thoughts_1887.pdf, dostęp: 14.10.2013.
Władyka A. (2009) Czy warto zastosować CAF w samorządzie, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 6, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Władyka A. (2011) Plusy i minusy samooceny urzędu, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 17, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Wolska H. (2009) Przewodnik CAF po CAF-ie, Warszawa, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, http://www.czarny-dunajec.pl/_pliki/przewodnikcafpocaf,0e7ff.pdf, dostęp: 10.10.2012.
Wysocki S. (2001a) Zarządzanie jakością. Metodologia wdrażania systemów, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 2, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Wysocki S. (2001b) Zarządzanie jakością. Nowy schemat działania, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 1, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Wysocki S. (2002) Przyjazny i sprawny urząd — usługi publiczne dobrej jakości, Gazeta Samorządu i Administracji, nr 7, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Wysocki S. (2003) Jak doskonalić zarządzanie w sektorze publicznym, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 6, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Wysocki S. (2004) Zarządzanie jakością w administracji — narzędzie zmian systemowych, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 9, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Wysocki S. (2011a) Diagnoza jakości polskiej administracji, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 3, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Wysocki S. (2011b) Wspierać to co dobre w administracji, „Gazeta Samorządu i Administracji”, nr 4, Inforlex.pl, biblioteka, http://biblioteka3.inforlex.pl, dostęp: 09.03.2012.
Wysocki S. (2016) Efektywność administracji — czy umiemy ją mierzyć?, [w:] A. Gołębiowska,
B. Zientarski (red.) Efektywność działania administracji publicznej w Polsce, Warszawa.
Zaangażowanie w doskonalenie, Broszura informacyjna. Pomoc w podjęciu decyzji o aplikowaniu (2001), http://www.efqm.pl/images/pobieranie/Broszura%20informacyjna_Zaangazowanie %20w%20doskonalenie_2011.pdf, dostęp: 20.06.2013.
Zerka P. (2011) Innowacyjna administracja: oksymoron czy nowy standard? http:// www.demosservices.home.pl/www/files/raport_demos_Innowacyjna_Administracja_PL.pdf, dostęp: 16.07.2014.
Zestawienie propozycji działań doskonalących dla podmiotów zainteresowanych przygotowaniem projektu w ramach konkursu nr 1/POKL/5.2.1/2011: „Doskonalenie zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego na podstawie wyników Wspólnej Metody Oceny (CAF) — konkurs” (2012), http://ip.mac.gov.pl/ip2/zakonczone-konkursy/konkurs-nr-1pokl521201-1/3683,Zestawienie-propozycji-dzialan-doskonalacych-dla-podmiotow-przygotowujacycproj.html, dostęp: 04.03.2013.
Zintegrowany System Zarządzania (2013), http://www.malopolskie.pl/Urzad/Iso/?id=721, dostęp: 15.04.2013. Европеизация реформ государственного управления Под редакцией: Юрай Немец Университет им. Масарика, Брно, Чешская Республика Братислава: НИСПА, 2016 Сборник
избранных статей 23-ей Ежегодной конференции НИСПА 21–23 мая 2015 года, Тбилиси, Грузия, http://www.nispa.org/files//EU-book-Georgia-RU.pdf, dostęp: 16.03.2018.
Akty prawne:
IWA 4:2009 Quality management systems – Guidelines for the application of ISO 9001:2008 in local government.
Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030. Trzecia Fala Nowoczesności przyjęta przez Radę Ministrów uchwałą nr 16 z dnia 5 lutego 2013r., (M. P., poz. 121).
Dyrektywa 2006/112/ WE Rady z dnia 28.11.2006 w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, Dz. Urz. UE z 2013, Nr 353/5, dostęp: 24.12.21013.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., Dz. U. 1994 nr 124 poz. 607.
Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej, Parlament Europejski, 6 września 2001 r., http://www.ombudsman.europa.eu/pl/resources/code.faces#/page/1, dostęp: 12.09.2013.
http://www.wrotamalopolski.pl/root_BIP/BIP_w_Malopolsce/root_UM/podmiotowe/Zarzad/ Uchwaly/2003/Uchwala+847.htm.
http://www.wrotamalopolski.pl/root_BIP/BIP_w_Malopolsce/root_UM/podmiotowe/Zarzad/ Uchwaly/2011/12967.htm.
http://www.wrotamalopolski.pl/root_bip/bip_w_malopolsce/root_um/podmiotowe/zarzad/ uchwaly/2012/16175.htm.
Interpelacja nr 1629 w sprawie certyfikatu ISO 9000 dla małych średnich przedsiębiorstw, min. Janusz Stainhoff, 12.04.1999 r., http://orka2.sejm.gov.pl/IZ3.nsf/main/1BDEE00A, dostęp: 16.12.21012.
ISO 18091:2014 Quality management systems – Guidelines for the application of ISO 9001:2008 in local government, https://www.iso.org/standard/61386.html, dostęp: 23.02.2018.
ISO/IWA 4:2009, Quality management systems -Guidelines for the application of ISO 9001:2008 in local government, International Organization for Standardization, http://www.iso.org/ iso/catalogue_detail.htm?csnumber=53504, dostęp: 16.10.2012.
Kodeks etyki służby cywilnej, Zarządzenie nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej, Monitor Polski z dnia 14 października 2002 r.
Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84).
Komunikat Nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych, Dz. Urz. MF Nr 2, poz. 11.
Komunikat Nr 6 Ministra Finansów z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wytycznych dla sektora finansów publicznych w zakresie planowania i zarządzania ryzykiem, Dz. Urz. MF z 2012 r. poz. 56.
Księga Jakości PN-EN ISO 9001:2009, Urząd Gminy Zawoja, Zawoja 130, wydanie nr 3 z dn. 19.12.2013.
Księga Jakości Urzędu Miasta Krakowa (2013), http://bip.krakow.pl/zarzadzenie/2013/2202/ w_sprawie_zatwierdzenia_czternastego_wydania_Ksiegi_Jakosci_Urzedu_Miasta_Krakowa.html, dostęp 23.11.2013,
Księga Jakości Urzędu Miasta Krakowa (2014), http://bip.krakow.pl/zarzadzenie/2014/1041/ w_sprawie_zatwierdzenia_pietnastego_wydania_Ksiegi_Jakosci_Urzedu_Miasta_Krakowa.html, dostęp: 2.04.2014.
Norma PN-ISO 8402:1996, Zarządzanie jakością i zapewnienie jakości. Terminologia, Terminy związane z jakością (1996), Warszawa, PKN.
Ogólne założenia zarządzania jakością w administracji podatkowej (2009), http://www.mus.krakow.pl/index.php/mkContent/kategoria/,/,0/,0/5/10/, dostep: 14.12.2012.
PN-EN 28402 Jakość. Terminologia, Polski Komitet Normalizacji, Miar i Jakości (1993), Warszawa.
PN-EN 29001 Model zapewnienia jakości w projektowaniu/ konstruowaniu, produkcji, instalowaniu i serwisie (1993), Warszawa, Polski Komitet Normalizacji, Miar i Jakości.
PN-EN ISO 10014:2008, Zarządzanie jakością — wytyczne do osiągania korzyści finansowych i ekonomicznych, Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9000 Systemy zarządzania jakością. Podstawy i terminologia (2001), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9000:2006, Systemy zarządzania jakością. Podstawy i terminologia (2006), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9000:2015, Systemy zarządzania jakością. Podstawy i terminologia (2016), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9001 Systemy zarządzania jakością. Wymagania (2015), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9001 Systemy zarządzania jakością. Wymagania (2001), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9001 Systemy zarządzania jakością. Wymagania (2009), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9001:2009, System zarządzania jakością – Wymagania (2006), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9004 Zarządzanie ukierunkowane na trwały sukces organizacji. Podejście wykorzystujące zarządzanie jakością (2010), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9004:2001 Systemy zarządzania jakością – Wytyczne doskonalenia i funkcjonowania (2001), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-EN ISO 9004:2010 — Zarządzanie ukierunkowane na trwały sukces organizacji. Podejście wykorzystujące zarządzanie jakością (2010), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-ISO 8402 Zarządzanie jakością i zapewnienie jakości. Terminologia (1996), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny.
PN-ISO 9001 Model zapewnienia jakości w projektowaniu, pracach rozwojowych, produkcji, instalowaniu i serwisie (1996), Warszawa, Polski Komitet Normalizacyjny,.
Strategia Rozwoju Kraju 2007–2015 (2006), Warszawa, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
Strategia Rozwoju Kraju 2020 — Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo — średniookresowa strategia rozwoju kraju przyjęta przez Radę Ministrów uchwałą nr 157 z dnia 25 września 2012 r. (M. P. poz. 882).
Strategia Rozwoju Krakowa (2005), http://www.bip.krakow.pl/zalaczniki/dokumenty/ n/91462/karta, dostęp: 23.11.2013.
Strategia Rozwoju Województwa Małopolskiego, http://www.malopolskie.pl/RozwojRegionalny/Aktualizacja/?id=1881, dostęp:15.04.2013,
Traktat o Unii Europejskiej, Dz. U. 2004.90.864/30 — Traktat o Unii Europejskiej — tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony, http://www.arslege.pl/glowne-wartosci-unii/k78/a11010/ 01.10 2013, dostęp: 01.12.2013.
Uchwała Nr 1025/2012 ZWM z dnia 23.08.2012 r. w sprawie utrzymania i doskonalenia Zintegrowanego Systemu Zarządzania w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego w Krakowie (ze zm.: Uchwała Nr 1553/2012 z dnia 13.12.2012 r.).
Uchwała Nr 1025/2012 ZWM z dnia 23.08.2012 r. w sprawie utrzymania i doskonalenia Zintegrowanego Systemu Zarządzania w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego w Krakowie (ze zm.: Uchwała Nr 1553/2012 z dnia 13.12.2012 r.).
Uchwała Nr 412/2005 ZWM z dnia 19.05.2005 r. w sprawie wdrożenia w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego w Krakowie Zintegrowanego Systemu Zarządzania poprzez rozbudowę istniejącego Systemu Zarządzania Jakością (ze zm.: Uchwała Nr 1115/06 z dnia 21.12.2006 r., Uchwała Nr 187/07 z dnia 29.03.2007 r., Uchwała Nr 633/10 z dnia 15.06.2010 r.) http://www.wrotamalopolski.pl/root_BIP/BIP_w_Malopolsce/root_UM/podmiotowe/Zarzad/ Uchwaly/2005/421%2005.htm.
Uchwała Nr 412/2005 ZWM z dnia 19.05.2005 r. w sprawie wdrożenia w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego w Krakowie Zintegrowanego Systemu Zarządzania poprzez rozbudowę istniejącego Systemu Zarządzania Jakością (ze zm.: Uchwała Nr 1115/06 z dnia 21.12.2006 r., Uchwała Nr 187/07 z dnia 29.03.2007 r., Uchwała Nr 633/10 z dnia 15.06.2010 r.).
Uchwała Nr 74/2011 ZWM z dnia 25.01.2011 r. w sprawie utrzymania i doskonalenia Zintegrowanego Systemu Zarządzania w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego w Krakowie (ze zm.: Uchwała Nr 1340/2011 z dnia 15.11.2011 r.).
Uchwała Nr 74/2011 ZWM z dnia 25.01.2011 r. w sprawie utrzymania i doskonalenia Zintegrowanego Systemu Zarządzania w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego w Krakowie (ze zm.: Uchwała Nr 1340/2011 z dnia 15.11.2011 r.).
Uchwała Nr 847/2003 ZWM z dnia 05.12.2003 r. w sprawie wdrożenia w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego w Krakowie systemu zarządzania jakością wg wymagań normy ISO 9001:2000.
Uchwała Nr 847/2003 ZWM z dnia 05.12.2003 r. w sprawie wdrożenia w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego w Krakowie systemu zarządzania jakością wg. wymagań normy ISO 9001:2000.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Corte dei Conti — Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana (Włochy) w dniu 6 października 2010 r. — Teresa Cicala przeciwko Regione Siciliana, Sprawa C-482/10, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexU-riServ.do?uri=OJ:C:2010:328:0025:0025:PL:PDF, dostęp: 16.03.2013.
Zarządzenia nr 91/2015 Wójta Gminy Sękowa z dnia 13.08.2015 w sprawie Planu komunikacji w ramach realizacji projektu „Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST”.
Zarządzenie nr 118/2015 Wójta Gminy Chełmiec z dnia 29 lipca 2015 roku w sprawie powołania Samorządowego Zespołu ds. CAF.
Zarządzenie Nr 136/2011 Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16.12.2011 r. — Księga Zintegrowanego Systemu Zarządzania, http://www.malopolskie.pl/Urzad/Iso/?id=722, dostęp: 15.04.2013.
Zarządzenie nr 145/2015 Wójta Gminy Chełmiec z dnia 4 września 2015 roku w sprawie przy-jęcia sprawozdania z wyników I samooceny CAF.
Zarządzenie nr 146/2015 Wójta Gminy Chełmiec z dnia 7 września 2015 roku w sprawie przy-jęcia planów doskonalenia w związku z przeprowadzeniem I samooceny CAF oraz powołanie zespołów zadaniowych.
Zarządzenie nr 2237/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2013-07-29 w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Krakowa.
Zarządzenie Nr 41/2010 Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie z dnia 02.04.2010 r. — Polityka Zintegrowanego Systemu Zarządzania, http://www.malopolskie.pl/ Urzad/Iso/?id=722, dostęp: 15.04.2013.
Zarządzenie Nr 50 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 2015 r. zmieniające zarządzenie w sprawie utworzenia państwowej jednostki budżetowej pod nazwą „Narodowy Instytut Samorządu”.
Zarządzenie nr 91/2015 Wójta Gminy Sękowa z dnia 13.08.2015 w sprawie: przyjęcia Planu Komunikacji III Samooceny (CAF) w Urzędzie Gminy Sękowa.
Strony www:
http://bazekon.icm.edu.pl/bazekon.
http://bip.ms.gov.pl — Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów.
http://caf-commonassessmentframework.blogspot.com
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home — Worldwide Governance Indica
tors. http://stat.gov.pl/ — Główny Urząd Statystyczny, Portal Informacyjny. http://wisap.gov.pl — Internetowy System Aktów Prawnych. http://www. stat.gov.pl — Główny Urząd Statystyczny. http://www.baldrige.nist.gov — Baldrige Performance Excellence Program. http://www.bip.krakow.pl — Biuletyn Informacji Publicznej – Miasto Kraków. http://www.businessdictionary.com — Business dictionary. http://www.chelmiec.pl — Urząd Gminy Chełmiec. http://www.czarny-dunajec.pl — Serwis Urządu Gminy Czarny Dunajec. http://www.dobczyce.pl — Serwis Informacyjny Gminy Dobczyce. http://www.dsc.kprm.gov.pl — Serwis Służby Cywilnej. http://www.efqm.org — The European Foundation for Quality Management. http://www.efqm.pl — Serwis Modelu Doskonałości EFQM Umbrella Consulting sp. z o.o. http://www.eupan.eu — The European Public Administration Network. http://www.frd.org.pl — Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej. http://www.ginandjar.com — Strona domowa prof. Kartasasmita Ginandjara Brawijaya Univer
sity, Indonesia. http://www.ip2.mac.gov.pl — Strona Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji – Instytucji po
średniczącej. http://www.is.waw.pl — Izba Skarbowa w Warszawie. http://www.jakoscwurzedzie.pl — Strona projektu „Program doskonalenia jakości usług pu
blicznych w urzędach Dolnego Śląska i Małopolski z wykorzystaniem doświadczeń Urzędu Miasta
w Dzierżoniowie”. http://www.juse.or.jp — The Union of Japanese Scientists and Engineers. http://www.mac.gov.pl — Portal Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.
http://www.malopolskie.pl — Województwo Małopolskie.
http://www.marketing.org.au — The Marketing Association of Australia and New Zealand.
http://www.metropolie.pl — Unia Metropolii Polskich.
http://www.mf.gov.pl — Ministerstwo Finansów.
http://www.mg.gov.pl — Serwis Informacyjny Ministerstwa Gospodarki.
http://www.mistia.org.pl — FRDL — Małopolski Instytut Samorządu Terytorialnego.
http://www.mus.krakow.pl — Małopolski Urząd Skarbowy.
http://www.nispa.sk — The Network of Institutes and Schools of Public Administration in Cen
tral and Eastern Europe. http://www.nist.gov/baldrige — The National Institute of Standards and Technology -Baldrige
Performance Excellence Program. http://www.odkryjmalopolske.pl/podzial-administracyjny.html — Odkryj Małopolskę.pl. http://www.oecd.org — The Organization for Economic Co-operation and Development http://www.pnj.pl — Polska Nagroda Jakości. http://www.pri.msap.pl — Małopolska Szkoła Administracji Publicznej. http://www.qualityscotland.co.uk — Quality Scotland. http://www.sas24.org — System Analiz Samorządowych. http://www.sekowa.pl — Urząd Gminy Sękowa. http://www.uniaeuropejska.org — Portal o Europie i Unii Europejskiej. http://www.wrotamalopolski.pl — Portal Wrota Małopolski. http://www.zawoja.ug.pl — Urząd Gminy Zawoja. http://www.zmp.poznan.pl — Związek Miast Polskich. https://yadda.icm.edu.pl/baztech.
Tabele
Tabela 1. Podejście i uwzględniane aspekty w definiowaniu pojęcia jakości
Tabela 2. Definicja pojęcia jakość według norm serii ISO 9000
Tabela 3. Wybrane definicje pojęcia „jakość”
Tabela 4. Wybrane definicje Total Quality Management (TQM)
Tabela . Ilość certyfikatów IS0 9001 w światowym sektorze publicznym
Tabela 6. Systemy zarządzania, koncepcje i metody projakościowe stosowane w administracji
publicznej na świecie
Tabela 7. Wdrożenia systemu zarządzania jakością według wymagań normy ISO 9001 w Polsce
Barometr rozwoju instytucjonalnego 2017
Tabela 8. Funkcje i cele samooceny
Tabela 9. Zasady zarządzania jakością — działania i efekty zastosowania
Tabela . Obszary i kryteria zarządzania w metodzie PRI dla gminy/powiatu
Tabela 11. Porównanie metod samooceny wykorzystywanych w modelach doskonałości, modelach dojrzałości oraz aktach normatywnych.
Tabela 12. Liczba przeprowadzonych samoocen wg metody CAF w jednostkach samorządu
terytorialnego w Polsce według województw w latach 2005–2017
Tabela 13. Kryteria i podkryteria „Potencjału Modelu CAF 2013”
Tabela 14. Kryteria i podkryteria „Wyników” w Modelu CAF 2013
Tabela . Skala oceny kryteriów „Potencjału” — punktacja klasyczna
Tabela 16. Skala ocen kryteriów „Wyników” — punktacja klasyczna
Tabela 17. Skala oceny kryteriów „Potencjału” — punktacja dostrojona
Tabela 18. Skala oceny kryteriów „Wyników” — punktacja dostrojona
Tabela 19. Ramowy terminarz zastosowania modelu CAF 2013 w jednostce samorządu
terytorialnego
Tabela . Przykładowa lista działań doskonalących opracowana przez zespół samooceny na przykładzie Urzędu Gminy Chełmiec Tabela 21. Przykładowa lista działań doskonalących zatwierdzonych przez kierownictwo na
przykładzie Urzędu Gminy Chełmiec Tabela 22. Usprawnienia oraz działania doskonalące proponowane przez MAIC (obecnie MSWiA) w
ramach realizacji projektu „Doskonalenie zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego na podstawie wyników Wspólnej Metody Oceny (CAF)” Tabela 23. Karta działania doskonalącego opracowana w Urzędzie Miejskim w Libiążu Tabela 24. Ocena poziomu ważności wybranych przyczyn wpływających na decyzję
o przeprowadzeniu samooceny wg modelu CAF Tabela . Ocena poziomu realizacji procesu samooceny Tabela 26. Ocena warunków do działania zespołu samooceny Tabela 27. Ocena postawy i podejścia do samooceny ekspertów (konsultantów) zewnętrznych Tabela 28. Korzyści i szanse w procesie samooceny wraz z określeniem poziomu ich wpływu na
funkcjonowanie jednostki Tabela 29. Przeszkody i zagrożenia w procesie samooceny wraz z określeniem poziomu ich wpływu na prowadzenie samooceny
Tabela 30. Wpływ wyników punktowych samooceny kryteriów potencjału (P1, P2, P3, P4, P5) na kryteria wyników modelu (W1, W2, W3, W4)
Tabela 31. Wyniki oszacowania wpływu PDi (projektów działań doskonalących w obrębie podkryteriów Potencjału P1, P2, P3, P4, P5 oraz podkryteriów Wyników W1, W2, W3, W4) na wyniki punktowe samooceny osiągnięte w poszczególnych podkryteriach modelu
Tabela 32. Ograniczenia na jakie napotkały zespoły samooceny podczas przygotowywania planu doskonalenia
Tabela 33. Faktyczne wdrożenie działań doskonalących w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego
Tabela 34. Wyniki oszacowania wpływu działań doskonalących w obrębie podkryteriów Potencjału P1, P2, P3, P4, P5na projekty doskonalące w obrębie podkryteriów Wyników W1, W2, W3, W4
Tabela 35. Przyczyny nie wdrożenia działań doskonalących w badanych małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego
Tabela 36. Ograniczenia i zagrożenia podczas wdrażania działań doskonalących w badanych urzędach
Tabela 37. Wpływ działań doskonalących na funkcjonowanie i świadczenie usług przez małopolskie jednostki samorządu terytorialnego
Tabela 38. Wyniki samooceny i wdrożone projekty doskonalące w badanych małopolskich urzędach, a poziomy doskonałości określone w ośmiu zasadach TQM (Kompleksowego Zarządzania Jakością)
Rysunki Rysunek 1. Ewolucja zarządzania jakością — od nadzoru do TQM Rysunek 2. Jakość z punktu widzenia klienta i jego potrzeb Rysunek 3. Cykl PDCA Wiliama Edwardsa Deminga Rysunek 4. Wieloaspektowość definicji Total Quality Management Rysunek 5. Model kompleksowego zarządzania jakością (TQM) Rysunek 6. Wyznaczniki jakości usług Rysunek 7. Podstawowe elementy usługi publicznej Rysunek 8. Model luk percepcji w usługach publicznych Rysunek 9. Oczekiwania klienta organizacji publicznej Rysunek 10. Związek pomiędzy jakością usługi publicznej, a satysfakcją klienta Rysunek 12. Ewolucja paradygmatów administracji Rysunek 13. Schemat procesu doskonalenia poprzez samoocenę Rysunek 14. Droga do doskonałości Rysunek 15. Związki pomiędzy poszczególnymi kategoriami oceny kierownictwa organizacji w Nagrodzie W. E. Deminga Rysunek 16. Kryteria Modelu Nagrody im. Malcolma Baldrige'a Rysunek 17. Ewolucja Modelu Doskonałości EFQM Rysunek 18. Zasady Modelu Doskonałości EFQM Rysunek 19. Zasady Modelu Doskonałości EFQM Rysunek 20. Układ logiczny RADAR Rysunek 21. System nagród i wyróżnień EFQM Rysunek 22. Dziewięć filarów Modelu PNJ Rysunek 23. Dwadzieścia lat Wspólnej Metody Oceny Oceny (CAF) Rysunek 24. CAF jako narzędzie Total Quality Management Rysunek 25. Cele wdrożenia CAF Rysunek 26. Struktura Modelu Wspólnej Oceny (CAF) 2013 Rysunek 27. Struktura Modelu Wspólnej Oceny (CAF) 2013 — kryteria, podkryteria,
przykłady Rysunek 28. System oceny punktowej – kryteria „Potencjału” Rysunek 29. System oceny punktowej — kryteria „Wyników” Rysunek 30. Przykładowy harmonogram zastosowania CAF Rysunek 31. Dziesięć kroków doskonalenia organizacji według CAF 2013 Rysunek 32. Fazy procesu samooceny według metody CAF 2013 Rysunek 33. Komunikacja wewnętrzna i zewnętrzna w ramach CAF na przykładzie „Planu
komunikacji” Urzędu Gminy Sękowa
Rysunek 34. Powiązanie kryteriów modelu CAF z projakościowymi metodami i narzędziami zarządzania Rysunek 35. Małopolskie jednostki samorządu terytorialnego wdrażające CAF w latach 2002–2015
Wykresy Wykres 1. Certyfikaty ISO 9001 w światowej administracji publicznej Wykres 2. Wskaźnik efektywności rządzenia (WGI) w Polsce w roku 2016 na tle krajów Unii Europejskiej Wykres 3. Wskaźnik efektywności rządzenia (WGI) w Polsce w latach 1996–2016 Wykres 4. Jednostki samorządu terytorialnego stosujące system zarządzania jakością według ISO 9001 w Polsce w roku 2013 Wykres 5. Wartość dofinansowania Unii Europejskiej na polityki spójności w podziale na kategorie beneficjentów w latach 2007–2013 Wykres 6. Stosowanie zasad metod i narzędzi zarządzania jakością w administracji rządowej Wykres 7. Zastosowanie Programu Rozwoju Instytucjonalnego w jednostkach samorządu terytorialnego Wykres 8. Zastosowanie Wspólnej Metody Oceny (CAF) w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce w roku 2009 Wykres 9. Zastosowanie metod i narzędzi zarządzania jakością w jednostkach samorządu terytorialnego w 2009 roku Wykres 10. Usprawnienia zarządcze w ramach Poddziałania 5.2.1 Modernizacja zarządzania w administracji samorządowej POKL 2007–2013 w latach 2008–2012 Wykres 11. Zastosowanie ISO, CAF I PRI w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce w 2017 roku Wykres 12. Zarejestrowani użytkownicy CAF w Europie i za granicą w 2017 roku Wykres 13. Zarejestrowani użytkownicy CAF według sektorów w roku 2017
Wykres 14. Jednostki samorządu terytorialnego stosujące Wspólną Metodę Oceny CAF w latach 2009–2017 Wykres 15. CAF w Polsce według typów organizacji Wykres 16. Przykładowe graficzne porównanie wyników samooceny CAF Wykres 17. Stosowanie metody CAF w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego według
powiatów Wykres 18. Rodzaje urzędów badanych małopolskich jednostek samorządu terytorialnego (N=71) Wykres 19. Wielkość zatrudnienia w badanych małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego
(N=71)
Wykres 20. Wcześniejsze doświadczenia badanych urzędów z metodami doskonalenia organizacji, w tym systemów i/lub narzędzi zarządzania jakością Wykres 21. Przeprowadzone samooceny w poszczególnych urzędach według zastosowania wersji
Modelu CAF z roku 2002, 2006 i 2013 Wykres 22. Podniesienie skuteczności działania urzędu jako przyczyna podjęcia decyzji
o przeprowadzeniu samooceny w urzędzie Wykres 23. Dobór pracowników urzędów do zespołu samooceny Wykres 24. Przygotowanie zespołu samooceny do realizacji samooceny Wykres 25. Nabyta wiedza zespołu samooceny w zakresie zasad i metodologii stosowania modelu
CAF po odbytych szkoleniach (a) oraz wiedza w zakresie zasad i metodologii stosowania modelu
CAF pracowników jednostek spoza zespołu samooceny (b) Wykres 26. Ocena czasu trwania poszczególnych faz samooceny (10 kroków CAF) — faza początek drogi z CAF
Wykres 27. Ocena czasu trwania poszczególnych faz samooceny (10 kroków CAF) —
faza procesu samooceny Wykres 28. Ocena czasu trwania poszczególnych faz samooceny (10 kroków CAF) — faza realizacji planu usprawnień i ustalania priorytetów
Wykres 29. Przeprowadzenie procesu samooceny zgodnie z dziesięcioma krokami CAF Wykres 30. Czas przeprowadzenia procesu samooceny Wykres 31. Ocena roli ekspertów i konsultantów w realizacji projektu Wykres 32. Stopień wykorzystania modelu CAF do diagnozy stanu zarządzania badanych urzędów Wykres 33. Uśrednione wyniki punktowe samooceny według modelu CAF w województwie
małopolskim w latach 2002 – 2017 Wykres 35. Porównanie wyników punktowych samoocen w UM Kraków w latach 2012–2017 Wykres 36. Podjęcie działań doskonalących i usprawniających przez badane urzędy Wykres 37. Działania doskonalące wymagające i niewymagające dodatkowych zasobów
w badanych urzędach Wykres 38. Podjęcie działań doskonalących jako wynik samooceny CAF w badanych urzędach Wykres 39. Projekty doskonalące zrealizowane w ramach samooceny CAF w małopolskich
jednostkach samorządu terytorialnego w powiązaniu z kryteriami modelu Wykres 40. Realizowane projekty doskonalące w Małopolsce. Kryterium 1. Przywództwo Wykres 41. Realizowane projekty doskonalące w Małopolsce. Kryterium 2. Strategia i Planowanie Wykres 42. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 3. Pracownicy Wykres 43. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 4. Partnerstwo i Zasoby Wykres 44. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 5. Procesy Wykres 45. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 6. Wyniki w relacjach
z klientami/obywatelami Wykres 46. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 7. Wyniki w relacjach z pracownikami Wykres 47. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 8. Wyniki odpowiedzialności społecznej Wykres 48. Realizowane projekty doskonalące. Kryterium 9. Wyniki kluczowe Wykres 49. Praktyczna realizacja działań doskonalących Wykres 50. Ocena efektów stosowania Modelu Wspólnej Oceny (CAF) w odniesieniu do innych
metod i narzędzi zarządzania jakością