Uniwersytet Jagielloński Wydział Filozoficzny Instytut Socjologii Joanna Cent Antynomie zrównoważonego rozwoju Konflikty lokalne wokół wdrażania programu Natura 2000 Praca doktorska napisana pod kierunkiem dr hab. Jarosława Górniaka, prof. UJ Podziękowania Składam podziękowania mojemu Promotorowi, dr hab. Jarosławowi Górniakowi, prof. UJ, za cenne dyskusje o środowisku jako przedmiocie badań w socjologii, prowadzone w inspirujących okolicznościach przyrody. Serdecznie dziękuję również dr hab. Małgorzacie Grodzińskiej-Jurczak za zaangażowanie mnie u/ projekty naukowe i aplikacyjne w zakresie ochrony środowiska, zaufanie mojej wiedzy eksperckiej i przekonanie o zasadności współpracy ekologów z badaczami społecznymi. Wprowadzenie...................................................................................................................................7 Rozdział 1 Środowisko jako obszar badań w socjologii....................................................................................15 1.1. Środowisko przyrodnicze w badaniach socjologicznych............................................................16 1.2. Współczesna socjologia środowiska............................................................................................23 1.3. Socjologia środowiska w Polsce...................................................................................................33 1.4. Podsumowanie stanowisk teoretycznych i propozycja ramy koncepcyjnej...............................36 Rozdział 2 Wyzwania zrównoważonego rozwoju jako idei stojącej u podstaw współczesnej polityki ochrony przyrody i rozwoju lokalnego.........................................................................................................41 2.1. Geneza zainteresowania środowiskiem jako przedmiotem wymagającym ochrony...............42 2.2. Geneza koncepcji zrównoważonego rozwoju - od idei do dogmatu w politykach publicznych 44 2.3. Rola polityki zrównoważonego rozwoju w rozwiązywaniu problemów środowiska w obecnej polityce międzynarodowej i politykach publicznych.........................................................................54 2.4. Podsumowanie debaty o zrównoważonym rozwoju i uzasadnienie wyboru przedmiotu badania 2.5. Cele pracy 58 60 2.6. Metodologia.................................................................................................................................66 Rozdział 3 Analiza koncepcji zrównoważonego rozwoju...................................................................................69 3.1. Definicje zrównoważonego rozwoju............................................................................................70 3.2. Analiza modeli zrównoważonego rozwoju..................................................................................75 3.3. Przeznaczenie modeli zrównoważonego rozwoju do realizacji polityki publicznej - problemy koncepcyjne........................................................................................................................................83 3.4. Kategorie analizy zrównoważonego rozwoju w polityce publicznej - podsumowanie rozważań. ..............................................................................................................................................................85 3.5. Zrównoważony rozwój w polityce europejskiej.........................................................................86 3.6. Zrównoważony rozwój w polityce polskiej..............................................................................108 3.7. Realizacja zrównoważonego rozwoju w programie Natura 2000............................................. 122 3.8. Podsumowanie normatywnej wizji zrównoważonego rozwoju w prawie pierwotnym i dokumentach strategicznych..........................................................................................................139 Rozdział 4 Problemy i konflikty dotyczące funkcjonowania programu Natura 2000......................................144 4.1. Konflikty społeczne w teoriach socjologicznych.......................................................................144 4.2. Historia wprowadzania Natury 2000 w Polsce.........................................................................148 4.3. Konflikt wokół Doliny Rospudy i rola organizacji pozarządowych w funkcjonowaniu programu Natura 2000.......................................................................................................................................157 4.4. Tworzenie sieci Natura 2000 - społeczności lokalne i ich reprezentanci................................162 4.5. Sposoby rozwiązywania konfliktów poprzez działania partycypacyjne..................................173 4.6. Problemy z wprowadzaniem programu Natura 2000 w innych krajach. Specyfika krajów Europy Środkowej?........................................................................................................................................180 4.7. Podsumowanie - konflikty w implementacji programu Natura 2000 jako przykład konfliktów w urzeczywistnianiu zrównoważonego rozwoju..................................................................................185 Rozdział 5 Pomiar zrównoważonego rozwoju i konfliktów związanych z jego realizacją...............................190 5.1. Dwa podejścia do pomiaru zrównoważonego rozwoju............................................................191 5.2. Konflikty i synergie w pomiarze zrównoważonego rozwoju.....................................................193 5.3. Pomiar konfliktów i synergii zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000... 196 5.4. Analiza roli obszarów Natura 2000 w realizacji celów zrównoważonego rozwoju na podstawie dostępnych wskaźników...................................................................................................................200 5.5. Koncepcja wskaźników do pomiaru konfliktów w realizacji programu Natura 2000..............207 5.6. Podsumowanie możliwości pomiaru antynomii zrównoważonego rozwoju...........................228 Zakończenie...................................................................................................................................230 Bibliografia.............................................................................................................................................239 Pozycje naukowe...............................................................................................................................239 Akty prawne i dokumenty publiczne................................................................................................256 Aneks 1. Opis badanej próby................................................................................................................261 Aneks 2. Schemat przewodnika wywiadu pogłębionego.....................................................................263 Aneks 3. Lista danych zastanych wykorzystanych w projekcie............................................................265 Aneks 4. Wykorzystane dane pochodzące z innych projektów badawczych.......................................270 Tabela 1.1. Klasyczna socjologia a współczesna socjologia środowiska - zestawienie założeń o roli środowiska w społeczeństwie, założeń o charakterze relacji człowieka ze środowiskiem, pozycji środowiska w analizach socjologicznych.................................................................................................19 Tabela 2.1. Przełomowe wydarzenia oraz publikacje ważne dla rozwoju koncepcji zrównoważonego rozwoju na globalnej arenie politycznej.................................................................................................53 Tabela 2.2. Schemat analizy - zestawienie etapów badania, pytań badawczych oraz metod badawczych..............................................................................................................................................65 Tabela 3.1. Przykład zróżnicowania definicji zrównoważonego rozwoju oraz oceny funkcjonowania koncepcji..................................................................................................................................................73 Tabela 3.2. Wybrane problemy aplikacji modeli zrównoważonego rozwoju do polityki publicznej.... 84 Tabela 3.3 Realizacja zrównoważonego rozwoju w programie Natura 2000..................................... 133 Tabela 3.4. Porównanie modelu zrównoważonego rozwoju w polityce unijnej, polskiej i w programie Natura 2000.......................................................................................................................................... 140 Tabela 4.1. Podsumowanie projektów dotyczących Natury 2000 realizowanych z funduszu PHARE 150 Tabela 4.2. Zestawienie uwag do obszarów Natura 2000 wyznaczanych w latach 2004-2006 sformułowanych w postaci 233 uchwał rady gminy, według kategorii wyrażonej opinii o obszarach oraz podawanych argumentów (kategorie podawane są osobno dla obszarów w regionie kontynentalnym i alpejskim).................................................................................................................164 Tabela 4.3. Zestawienie danych o przygotowywanych uzgodnieniach (raportach oceny oddziaływania na środowisko) w Małopolsce ogółem..................................................................................................168 Tabela 5.1. Komponenty zrównoważonego rozwoju w badaniach gmin objętych siecią Natura 2000 na terenie Zielonych Płuc Polski.................................................................................................................197 Tabela 5.2. Wskaźniki zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000 na terenie Zielonych Płuc Polski.............................................................................................................................198 Tabela 5.3. Średnia pozycja powiatów w rankingu LHDI w poszczególnych latach w podziale na powiaty ziemskie i miasta na prawach powiatu oraz z uwzględnieniem powiatów z obszarami Natury 2000 i bez takich terenów.....................................................................................................................203 Tabela 5.4. Średnia pozycja powiatów w rankingu wydatków lokalnych w podziale na powiaty ziemskie i miasta na prawach powiatu oraz z uwzględnieniem powiatów z obszarami Natury 2000 i bez takich terenów..............................................................................................................................204 Tabela 5.5. Możliwości pomiaru kategorii konfliktów wokół obszarów Natura 2000, wyróżnionych w badaniach jakościowych....................................................................................................................209 Tabela 5.6. Propozycja wskaźników do wykorzystania przez decydentów na poziomie centralnym. Poziom pomiaru: gmina........................................................................................................................214 Tabela 5.7. Propozycja wskaźników do zebrania i wykorzystania przez osoby zarządzające obszarami. Poziom pomiaru: obszar........................................................................................................................220 Tabela 5.8. Propozycja wskaźników na potrzeby oceny jakości zarządzania obszarami. Poziom pomiaru - obszar Natura 2000..............................................................................................................224 Rysunek 1.1. Rama koncepcyjna analizy relacji społeczeństwa i środowiska zbudowana na gruncie krytycznego realizmu, zastosowana w niniejszej pracy doktorskiej.....................................................39 Rysunek 2.1. Model dojrzewania polityk środowiskowych w kontekście zrównoważonego rozwoju 55 Rysunek 2.2. Rama koncepcyjna problemu badawczego, poziomy analizy. Numery podane w nawiasie przy wymiarach relacji człowiek - środowisko odnoszą się do elementów ramy koncepcyjnej w rozdziale 1 (rys. 1.1).................................................................................................................................63 Rysunek 3.1. Trzy znaczenia ekorozwoju w polskich modelach zrównoważonego rozwoju...............72 Rysunek 3.2. Relacje pomiędzy środowiskiem a rozwojem społecznym i gospodarczym w jednofilarowej wersji koncepcji..............................................................................................................76 Rysunek 3.3. Dominujące modele zrównoważonego rozwoju...............................................................77 Rysunek 3.4. Model tripple bottom line z wyróżnionym zakresem kapitału krytycznego....................78 Rysunek 3.5.a. Koncepcja granic planety (schemat)..............................................................................79 Rysunek 3.5.b. Koncepcja granic planety (oryginalna ilustracja)...........................................................79 Rysunek 3.6. Granice planety przedstawione w kontekście zmiany ekosystemu w teorii resillience... 80 Rysunek 3.7. Antropocentryczne cele zrównoważonego rozwoju.........................................................82 Rysunek 3.8. Hierarchia ważności i relacje między elementami środowiska a jakością życia..............82 Rysunek 3.9. Model luki w realizacji zrównoważonego rozwoju (sustainability gap)..........................83 Rysunek 3.10. Idealny model funkcjonowania zapisów o zrównoważonym rozwoju w prawie Unii Europejskiej...........................................................................................................................................107 Rysunek 3.11. Faktyczny model funkcjonowania zapisów o zrównoważonym rozwoju w prawie Unii Europejskiej...........................................................................................................................................108 Rysunek 3.12. Idealny model formułowania polityki zrównoważonego rozwoju w Polsce...............121 Rysunek 3.13. Faktyczny model formułowania polityki zrównoważonego rozwoju w Polsce............122 Rysunek 5.1. Relacje wpływu pomiędzy wymiarami zrównoważonego rozwoju w skali globalnej.... 194 Mapa 5.1. Średnia pozycja powiatów w zależności od przynależności do terenów Natury 2000 w rankingu LHDI w 2010 roku..............................................................................................................206 Wprowadzenie Człowiek pierwotny żył w zespole z przyrodą, stanowił z nią jedność i nie zdawał sobie sprawy, jaka ona mu jest drogą. Potem oddalił się od niej, zatęsknił i poczuł ku niej miłość. Zapragnął powrotu... Ale ten powrót nie jest przywróceniem stosunku pierwotnego; wytworzył on stosunek zgoła nowy. (...) oto wszystkie, „trzeźwe" narody europejskiego Zachodu stwarzają u siebie w pospiesznym tempie w ostatnim lat dziesiątku instytucje i prawa mające na celu ochronę przyrody. „Ochrona przyrody" jest ostatnim i najbardziej charakterystycznym wytworem tego wielkiego prądu kulturalnego, którym zajmujemy się tutaj, rozpatrując stosunek nowoczesnego człowieka do przyrody. Jan Gwalbert Pawlikowski „Kultura a natura", 1913. Wraz z postępem rozwoju, industrializacji i globalizacji relacje człowieka ze środowiskiem, podobnie jak inne wymiary życia społecznego, zaczęły się zmieniać i komplikować. Natura została „okiełznana" za pomocą dokonań nauki i techniki, człowiek „zapanował" nad światem przyrodniczym, korzystając z jego zasobów i ingerując w procesy naturalne według działań podlegających jego własnej racjonalności. Refleksje na temat negatywnych, zwrotnych skutków tego wpływu dla ludzi ukształtowały w dwudziestym wieku nowy, ekologiczny dyskurs, zatroskany o stan środowiska, oraz dyskurs zrównoważonego rozwoju, w którym zaczęto antycypować negatywne konsekwencje degradacji świata naturalnego dla obecnych i przyszłych pokoleń. Stało się bowiem jasne, że wpływ natury na człowieka w coraz mniejszym stopniu jest zależny od przypadkowych, zewnętrznych wobec społeczeństwa czynników (np. pogody, katastrof naturalnych, zjawisk ekstremalnych), ale rośnie znaczenie zwrotnych efektów działań podejmowanych wobec środowiska i zasobów naturalnych przez ludzi (np. w postaci zanieczyszczeń, ograniczonego dostępu do surowców). W podobny sposób również działania podejmowane przez ludzi wobec środowiska stały się nie tylko prostym, mechanicznym wykorzystaniem jego zasobów, ale przedmiotem zaplanowanych, złożonych aktywności, prowadzonych w konsekwencji świadomie przyjętych wyborów politycznych i decyzji zbiorowych. Wśród tych działań szczególną rolę odgrywa ochrona przyrody, na którą już sto lat temu wskazywał Jan Gwalbert Pawlikowski - którego cytat przywołuję na początku niniejszej pracy - jako wyraz szczególnych działań społecznych i kulturowych, których efektem są zmieniające się w nowoczesnym świecie relacje człowieka i natury. Podejmując się zadania ochrony środowiska, nie planuje się bowiem jego obrony przed innymi „naturalnymi" czynnikami, ale przed działaniami podejmowanymi najczęściej w obrębie tego samego społeczeństwa, które jednocześnie eksploatując i konsumując zasoby, chciałoby się cieszyć jego „dziewiczym" i czystym charakterem. Tworzenie i funkcjonowanie w praktyce programów ochrony środowiska - elementu świata, który wręcz ze swojej definicji jest zewnętrzny, bądź nawet przeciwstawny do świata społecznego - jest niezmiernie ciekawym obszarem do obserwacji sprzeczności w systemach wartości, konfliktów i problemów społecznych. Jednak zjawisko to było przedmiotem zainteresowania socjologii stosunkowo rzadziej niż inne obszary zmiany społecznej, aż do powstania dopiero w latach siedemdziesiątych poddyscypliny socjologii środowiska. Na gruncie debaty politycznej, a nauki, dbałość o środowisko oraz jego relacje ze społeczeństwem we współczesnym świecie są rozpatrywane przez pryzmat koncepcji zrównoważonego rozwoju - idei, która choć przyjęła się w języku potocznym i politycznym, najczęściej jest stosowana w bardzo ogólny i wieloznaczny sposób. Mimo wszystko kreuje myślenie o środowisku i planowanie działań zmierzających do jego ochrony, choć mechanizm tego wpływu nie został do tej pory dobrze wyjaśniony na gruncie socjologii. Zrównoważony rozwój stanowi raczej pewien standard, do którego odwołujemy się przy omawianiu nowoczesnych relacji człowieka i środowiska, najczęściej bez krytycznej oceny kształtu tych relacji ugruntowanych w przekonaniach o tym, jak zrównoważony rozwój powinien wyglądać - co często jest zupełnie inaczej rozumiane przez różne grupy społeczne, czy nawet jednostki. Dlatego też w niniejszej pracy postanowiłam rozważyć problem relacji człowieka ze środowiskiem właśnie w oparciu o pogłębioną analizę koncepcji zrównoważonego rozwoju, zarówno w jej wyidealizowanej postaci przedstawianej przez propagatorów i teoretyków „idealnych" modeli rozwoju, jak i w formie aplikacji tej idei na gruncie polityk publicznych i programów ochrony środowiska. Teza doktorska stawiana w niniejszej pracy dotyczy konfliktogennej natury zrównoważonego rozwoju, która wynika ze skomplikowanych relacji człowieka ze środowiskiem we współczesnym świecie, których nie da się zaprojektować w sposób zarówno efektywny pod względem ochrony natury, jak i zgodny ze wszystkimi zasadami sprawiedliwości i demokracji, podzielanymi przez nowoczesne społeczeństwa. Tezę tę dowodzę w oparciu o analizę normatywnych podstaw realizacji zrównoważonego rozwoju, ocenę praktyki implementacji tej idei oraz opis przykładowych przejawów jej konfliktogennej natury. W szczególności twierdzę, że to rozbieżności pomiędzy normatywną wizją zrównoważonego rozwoju a praktyką procesu implementacji są przyczyną antynomii - wewnętrznych sprzeczności w realizacji tej koncepcji. Uzasadniając moje twierdzenie pokażę, w jaki sposób polityczne założenia o tym, jaki rozwój chcemy realizować, rozmijają się z praktycznymi, lokalnymi procesami podejmowania decyzji, kiedy okazuje się, że zupełnie inny system wartości (często nie wyeksplikowany otwarcie) jest używany jako punkt odniesienia do określenia preferowanych działań niż ten lansowany w politycznym dyskursie zrównoważonego rozwoju. W aspekcie praktycznej implementacji zrównoważonego rozwoju wybrałam do analizy przykład programu Natura 2000 - najmłodszej formy ochrony przyrody w Polsce, europejskiej sieci obszarów chronionych. Po akcesji do Unii Europejskiej Polska jako kraj członkowski zobligowała się, wśród wielu innych zobowiązań, do wyznaczenia sieci obszarów chronionych Natura 2000, ustanawiając tym samym nową formę ochrony przyrody w naszym kraju. Cztery cechy odróżniają obszary Natura 2000 od parków narodowych, rezerwatów czy innych istniejących wcześniej terenów chronionych, sprawiając jednocześnie, że program jest niezwykle interesujący dla socjologów zainteresowanych relacjami pomiędzy społeczeństwem, przyrodą i działaniami na rzecz jej ochrony. Po pierwsze, obszary Natura 2000 zajmują łącznie prawie 20% powierzchni kraju, wprowadzając zatem nowe zasady dotyczące zagospodarowania przestrzennego na obszarze jednej piątej kraju. Po drugie, nie obejmują, tak jak było to zazwyczaj w przypadku parków narodowych i rezerwatów, wyłącznie gruntów państwowych lub takich, na których nie prowadzi się obecnie aktywnych form gospodarowania . Sieć Natura 2000 pokrywa dużo terenów prywatnych, obszarów rolniczych, ale także, w szczególnych sytuacjach, tereny całych wsi i gmin, łącznie z zabudowaniami. Po trzecie, funkcjonuje na innych zasadach niż wcześniejsze formy ochrony przyrody, tzn. nie wprowadza restrykcyjnych ograniczeń w zakresie działań dotyczących całego obszaru (np. zakazu poruszania się poza szlakami, zakazu jakiejkolwiek ingerencji w ekosystem), tak jak w przypadku parków narodowych i rezerwatów przyrody. Jednocześnie możliwości egzekwowania przepisów dotyczących tych obszarów są dużo bardziej skuteczne niż ma to miejsce na terenie parków krajobrazowych czy obszarów chronionego krajobrazu. Po czwarte, pomimo ograniczonej wiedzy i świadomości odnośnie do znaczenia tego programu w społeczeństwie polskim1 2, był i jest on przedmiotem jednych z 1 Obecnie w polskich parkach narodowych znajduje się stosunkowo dużo gruntów prywatnych. Średnio jest to około 13% powierzchni, ale występują duże różnice pomiędzy poszczególnymi parkami - od braku własności prywatnej w Białowieskim Parku Narodowym, mniej niż 1% w Bieszczadzkim, Borach Tucholskich, Drawieńskim, Karkonowskim, Magurskim, po 30% w Pienińskim, 40% w Biebrzańskim i 70% w Narwiańskim Parku Narodowym. Grunty te różnią się także sposobem użytkowania, przy czym mamy do czynienia z przewagą gruntów rolniczych (około 40%), nieużytków (około 30%) i gruntów leśnych (około 15%). Tereny pozostałe, na których mogą mieścić się np. zabudowania, stanowią około 3% gruntów prywatnych w parkach narodowych (GUS 2011). 2 W 2006 roku w badaniach sondażowych Eurostatu 15% Polaków (6% respondentów średnio w Europie) znało program Natura 2000, kolejne 29% (12% średnio w Europie) słyszało jego nazwę, ale nie wiedziało, do czego się ona odnosi (Flash Eurobarometer Series 219). Według badań prowadzonych przez Instytut na rzecz Ekorozwoju w 2008 roku już około 30% polskich respondentów kojarzyło poprawnie nazwę Natura 2000 (Bołtromiuk 2008). Natomiast w 2012 roku znajomość programu deklarowało 27% respondentów, zgodnie z danymi uzyskanymi podczas badań świadomości ekologicznej społeczeństwa polskiego wykonanych przez Ministerstwo Środowiska (2012). najbardziej spektakularnych konfliktów ekologicznych ostatniej dekady, na czele ze sporami o przeprowadzenie obwodnicy Augustowa przez Dolinę Rospudy. Tym samym mamy do czynienia z nowym, ciekawym zjawiskiem polegającym na zmianie sposobu realizacji rozwoju lokalnego i planowania strategicznego oraz na zmianie poziomu świadomości i mobilizacji społeczności lokalnych, a także ponadlokalnych w związku z zagadnieniami dotyczącymi środowiska. Inspiracją do powstania tej pracy były badania naukowe, w których miałam okazję uczestniczyć, własne obserwacje i spostrzeżenia na temat doświadczeń związanych z implementacją programu Natura 2000 w Polsce oraz w innych krajach europejskich. Program Natura 2000, badany przede wszystkim przez naukowców zajmujących się naukami przyrodniczymi, wydawał się niezwykle interesujący dla socjologa, zwłaszcza w wymiarach zazwyczaj pomijanych w projektach środowiskowych. Pierwszy projekt badawczy, przy którym miałam okazję pracować od 2004 roku, dotyczył tworzenia systemu monitoringu przyrodniczego dla obszarów Natura 2000 w Europie w oparciu o istniejące badania i przedsięwzięcia nie tylko naukowe, ale przede wszystkim te prowadzone przez organizacje pozarządowe, nieformalne grupy pasjonatów i stowarzyszenia. Tym, co głównie interesowało przyrodników w tym projekcie było sprawdzenie czy metody i praktyka prowadzenia monitoringu w organizacjach pozarządowych jest wystarczająco wiarygodna, aby można było uwzględniać ich dane w państwowych ocenach stanu siedlisk i gatunków chronionych3. Rozpoczynając prace terenowe w kilku wybranych organizacjach pozarządowych, skupiłam się więc na kompetencjach pracowników organizacji oraz sposobie szkolenia, kontroli i motywacjach wolontariuszy zbierających dane w terenie (w Polsce przede wszystkim o ptakach i dużych drapieżnikach). Praktycznie od momentu przeprowadzenia pierwszych wywiadów moją uwagę zaczęło jednak przykuwać duże emocjonalne zaangażowanie respondentów - zaangażowanie nie tylko w prace przyrodnicze, ale również w cały proces implementacji nowego programu unijnego Natura 2000. Większość z nich formułowała bardzo krytyczne uwagi pod kierunkiem instytucji państwowych, przede wszystkim Ministerstwa Środowiska. Co jednak najciekawsze, działacze organizacji pozarządowych nie ograniczali się tylko do krytyki, ale przejmowali niejako odpowiedzialność za realizację obowiązków względem Unii Europejskiej i niezależnie od państwa polskiego wyznaczyli sieć obszarów Natura 2000. Początkowe zdziwienie tym faktem, które wyraziłam w jednej ze swoich pierwszych publikacji naukowych (Cent i in. 2007), przełożyło się na potrzebę wyjaśnienia tego zjawiska. Zamierzenie to udało się zrealizować przy użyciu dwóch teorii 3 Oficjalna miara stosowana do oceny efektów programu Natura 2000 to wskaźnik „właściwego stanu ochrony", który jest wyliczany osobno dla siedlisk i gatunków wymienionych w aneksach do Dyrektywy Ptasiej i Dyrektywy Siedliskowej, stanowiących podstawę do ustanowienia programu Natura 2000. W skrócie, właściwy stan ochrony oznacza, że powierzchnia siedliska i liczebność gatunków nie zmniejsza się, brak jest zagrożeń i negatywnych trendów obecnie oraz w prognozie dla kolejnych 10-20 lat. działań aktorów w obszarze polityki publicznej (Cent i in. 2013). Sięgając do literatury naukowej na początku mojego zainteresowania Naturą 2000 - przede wszystkim zagranicznej w ówczesnym czasie - zauważyłam również, że prace dotyczące tego programu miały charakter głównie opisowy i praktyczny. Zwykle skupiano się na pokazaniu problemów związanych z implementacją, które pojawiały się w wielu krajach, oraz na formułowaniu rekomendacji dla decydentów dotyczących zdobywania akceptacji społecznej dla nowych obszarów. Ja natomiast zadawałam sobie pytanie, dlaczego dochodzi do konfliktów, jeśli program jest chwalony jako jedna z pierwszych form ochrony przyrody umożliwiająca łączenie jej zadań z gospodarką człowieka? Skoro przynosi nowe możliwości finansowania mniej dochodowych działalności rolniczych, to dlaczego kieruje się pod jej adresem oskarżenia o hamowanie rozwoju lokalnego? Jeśli pracownicy regionalnej administracji ochrony środowiska nie określają definitywnych zakazów działalności, to skąd wynikają konflikty i protesty mieszkańców oraz stwierdzenia, że już nigdzie nic nie można będzie wybudować? Poza odpowiedzią na te jakościowe w swojej naturze pytania, kolejnym aspektem, który mnie zainteresował był brak danych (systematycznie gromadzonych i udostępnianych) oraz brak pomiaru efektów wprowadzenia programu (które w części czysto przyrodniczej, związanej z jego celami, już stanowią wyzwanie i pewien problem). Przykładowo, sposób i szczegółowa metodologia mierzenia właściwego stanu ochrony jest w znacznej mierze pozostawiona do decyzji poszczególnym krajom członkowskim (a w zasadzie instytucjom realizującym monitoring gatunków i siedlisk, od 2012 roku wyłanianych w drodze przetargu). Mimo iż wskaźnik ten jest potem porównywany pomiędzy krajami, ustalanie sposobu pomiaru w mniejszej skali ma sens z innych powodów, tj. związanych z charakterystyką poszczególnych gatunków i siedlisk występujących w określonych miejscach. Sama realizacja pomiaru przyrodniczego jest też nie lada wyzwaniem, ponieważ dla większości obszarów Natura 2000, tych znajdujących się poza parkami narodowymi, oznacza to konieczność prowadzenia zupełnie nowych działań monitorujących gatunki i siedliska w niespotykanej do tej pory skali. Tym samym nie powinien dziwić brak systematycznie prowadzonych inicjatyw dotyczących pomiaru społecznych efektów programu4. Natomiast, oba te zagadnienia, jak jest założone w samym programie, mocno się zazębiają - chociażby w takich kwestiach, jak użytkowanie ziemi, planowanie rozwoju społeczności lokalnych i udział mieszkańców w realizacji działań ochronnych. Co ciekawe, w początkowym etapie mojego zaangażowania w prace badawcze poświęcone Naturze 2000 napotkałam problem z dostępem do takich informacji, jak typy zagospodarowania ziemi objętej programem. A w momencie kończenia prac nad niniejszą rozprawą doktorską nadal nie ma 4 Pierwszą i do tej pory jedyną taką inicjatywą w Polsce jest projekt realizowany w latach 2008-2011 przez Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN „Społeczno-gospodarcze uwarunkowania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich objętych siecią Natura 2000 na terenie Zielonych Płuc Polski", finansowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (Bołtromiuk 2012). dokładnych informacji na temat struktury własności ziemi w obrębie granic wytyczonych obszarów. To są absolutnie podstawowe informacje, które pewnie z czasem będą uzupełniane. Uważam, że bardzo istotne jest ich dalsze wykorzystanie do ewaluacji funkcjonowania programu, jego efektów przyrodniczych, wpływów społecznych i gospodarczych oraz synergii (czy może konfliktu?) z programami realizowanymi w ramach innych sektorów. Nie wiadomo, czy dokonanie takich analiz będzie nadal niemożliwe ze względu na brak dostępu do danych, czy też obecnie po prostu brakuje pomysłu na konceptualizację i efektywny sposób ich realizacji w oparciu o dostępne źródła informacji? Według zamysłu pracy, proces badawczy prowadzący do dowiedzenia postawionej tezy doktorskiej pozwoli udzielić również odpowiedzi na te, praktyczne w swojej naturze, pytania. W niniejszej rozprawie podejmuję się sprawdzenia, w jaki sposób socjologiczne ujęcie relacji pomiędzy człowiekiem i środowiskiem pozwoli lepiej zrozumieć konflikty i problemy społeczne pojawiające się wraz z wprowadzaniem programu Natura 2000 na poziomie lokalnym. W tym celu dokonałam krytycznego przeglądu propozycji teoretycznych w obrębie socjologii środowiska i wynikających z nich przesłanek metodologicznych. Następnie zanalizowałam koncepcję zrównoważonego rozwoju, którą wykorzystałam w dwóch celach: 1) jako propozycję modelu zrównoważonego rozwoju, w oparciu o który można identyfikować problemy na styku społeczeństwa i środowiska, a także planować ich pomiar, 2) jako wyraz norm i wartości leżących u podstaw działań na rzecz ochrony środowiska. Wypracowując w ten sposób ramę koncepcyjną, kluczowe wymiary zrównoważonego rozwoju i kategorie konfliktów pomiędzy rozwojem a ochroną środowiska, zastosowałam je do analizy praktycznych problemów w implementacji programu Natura 2000. Po wyjaśnieniu mechanizmów powstawania tych konfliktów, w oparciu o przeprowadzone badania jakościowe, kolejnym krokiem było znalezienie możliwości generalizacji wypracowanych wniosków - poprzez zaprojektowanie ilościowego pomiaru konfliktów we wdrażaniu Natury 2000. W tym celu dokonałam przeglądu istniejących sposobów pomiaru zrównoważonego rozwoju oraz ich możliwości w identyfikowaniu konfliktów powstających wokół obszarów Natura 2000. Jako że zidentyfikowałam istotne ograniczenia możliwości pomiaru interesujących mnie konfliktów za pomocą istniejących wskaźników zrównoważonego rozwoju, zaproponowałam autorski zestaw wskaźników, który stanowi produkt aplikacyjny niniejszej pracy. W pierwszym rozdziale rozprawy podsumowuję dotychczasowy dorobek socjologii w zakresie analizy problemów związanych ze środowiskiem naturalnym, opisując przede wszystkim historyczne uwarunkowania rozwoju poddyscypliny socjologii środowiska oraz obecne kierunki jej rozwoju. Zaprezentowałam również konkurencyjne podejścia i paradygmaty, co pozwala z kolei na jasne określenie tradycji teoretycznych, do których nawiązuję w niniejszej pracy oraz określenie ram pojęciowych. Drugi rozdział jest poświęcony koncepcji zrównoważonego rozwoju — kluczowej w tej pracy jako idea stosowana w polityce ochrony przyrody (między innymi w założeniach programu Natura 2000) oraz koncepcja wykorzystywana przy konstrukcji sposobów pomiaru zjawisk społecznych, gospodarczych i stanu środowiska, w sposób umożliwiający analizę ich wzajemnych relacji. W tej części pracy przedstawiłam historyczną ścieżkę rozwoju koncepcji i jej rolę w polityce międzynarodowej. Prześledzenie genezy tej idei pozwala na lepsze zrozumienie motywów jej stosowania, a także słabości i wyzwań. Te dwa ostatnie aspekty stały się przede wszystkim bodźcem do sformułowania zaprezentowanych pod koniec rozdziału pytań badawczych oraz uszczegółowienia ramy koncepcyjnej, według której zorganizowany jest proces badawczy i analiza danych. W tym rozdziale zamieściłam także opis metodologii badań, których wyniki opisane są w kolejnych częściach pracy. Rozdział trzeci prezentuje analizę aplikacji koncepcji zrównoważonego rozwoju na gruncie naukowym oraz do konkretnych programów polityki europejskiej i polskiej. Analiza jest przeprowadzona na podstawie przeglądu źródłowych dokumentów strategicznych, dostępnej literatury oraz opracowań eksperckich. Na początku zaprezentowałam proponowane definicje i modele zrównoważonego rozwoju, na podstawie których skonstruowałam zestaw kategorii do porównywania politycznych propozycji realizacji zrównoważonego rozwoju. Następnie dokonałam analizy aplikacji koncepcji w polityce Unii Europejskiej oraz polityce publicznej w Polsce, pokazując, do jakich aspektów przykłada się dużą wagę, a które są marginalizowane. Szczególną uwagę poświęciłam przy tym ochronie przyrody i temu, w jaki sposób polityka zrównoważonego rozwoju przyczynia się do jej skuteczniejszej realizacji. Dokładna analiza założeń programu Natura 2000 pod kątem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju umożliwiła także poznanie szczegółów dotyczących zasad funkcjonowania programu. W czwartym rozdziale omówiłam praktykę funkcjonowania programu Natura 2000 w Polsce, śledząc ścieżkę implementacji tego programu oraz starannie i wyczerpująco opisując wybrane zagadnienia, ważne w kontekście wprowadzania w życie zrównoważonego rozwoju. Zostały również zidentyfikowane istotne czynniki powodzenia (lub porażki) programu. Analizy dokonałam na podstawie danych zastanych, dokumentów urzędowych, wtórnej analizy danych pochodzących z badań, które realizowałam w latach 2004-2011, oraz wywiadów eksperckich i wywiadów pogłębionych z interesariuszami, przeprowadzonych w ramach grantu promotorskiego NCN. Rozdział piąty jest natomiast poświęcony zagadnieniom pomiaru zrównoważonego rozwoju. Porównałam dwa główne, konkurencyjne podejścia do pomiaru zrównoważonego rozwoju, a następnie oceniłam stosowane obecnie podejścia w polskiej i europejskiej statystyce publicznej z punktu widzenia możliwości ich wykorzystania do pomiaru konfliktów społecznych na obszarach Natura 2000. Porównałam wyniki dwóch ocen konfliktów pomiędzy wymiarami zrównoważonego rozwoju - analizy Lokalnego Indeksu Rozwoju Społecznego w powiatach posiadających i nieposiadających obszary Natura 2000 oraz badania przeprowadzonego w ramach projektu Instytutu Rozwoju i Wsi Rolnictwa PAN. Okazuje się, że wskaźniki mierzące postęp w realizacji zrównoważonego rozwoju bardzo nieprecyzyjnie informują o potencjalnych konfliktach związanych z obszarami Natura 2000. Dlatego też, w oparciu o analizy przeprowadzone w rozdziałach trzecim i czwartym, wytypowałam aspekty i zmienne, które powinny być mierzone w celu dokonania wiarygodnej oceny konfliktów. W efekcie zaprezentowałam autorski zestaw wskaźników oraz możliwości uzupełnienia braków w dostępnych danych poprzez wykorzystanie w tym celu działań realizowanych w procesie zarządzania obszarami. Prezentowana praca doktorska została przygotowana w ramach grantu promotorskiego finansowanego przez Narodowe Centrum Nauki, numer N N116 542240. Rozdział 1 Środowisko jako obszar badań w socjologii Rozważania na temat konfliktów lokalnych związanych z wprowadzaniem nowego programu ochrony przyrody Natura 2000 należy rozpocząć od osadzenia problemu w szerszym kontekście teoretycznym na gruncie socjologii, a dotyczącym relacji człowieka ze środowiskiem. Jak zademonstrowałam w kolejnych rozdziałach, funkcjonowanie programu Natura 2000 oraz powstające na jego gruncie konflikty lokalne były już przedmiotem analiz naukowych, jednak rzadko odwoływano się do dorobku teoretycznego socjologii. Tym samym istniejące badania w zasadzie niewiele wnosiły do zrozumienia relacji człowieka i środowiska we współczesnym świecie. Moim zdaniem, wprowadzanie programu Natura 2000 jest unikalnym momentem, ponieważ socjolog może przyjrzeć się procesowi tworzenia norm i instytucji redefiniujących relacje między sferą społeczną i naturalną. Sytuacja taka sprzyja weryfikacji hipotez i teorii dotyczących zmieniającej się roli środowiska w życiu społecznym. W tym rozdziale opisane są główne podejścia teoretyczne i badawcze, które definiują relacje pomiędzy światem społecznym i środowiskiem naturalnym (tabela 1.1). Zostały pokrótce przedstawione kluczowe argumenty i najważniejsze różnice pomiędzy podejściem do środowiska w klasycznych teoriach socjologicznych oraz we współczesnej socjologii, w ramach jej głównego nurtu oraz powstałej w ubiegłych trzech dekadach szczegółowej dyscypliny socjologii środowiska. Dla analizy problemu konfliktów wokół programu Natura 2000 ta „debata teoretyczna" jest istotna z trzech powodów. Po pierwsze, wypracowanie podejść i konkurencyjnych propozycji określających rolę środowiska naturalnego w badaniach prowadzonych na gruncie socjologii pojawiło się stosunkowo późno w historii dyscypliny. Dzieje związków tej dyscypliny z tematem środowiska pozwalają prześledzić ścieżkę rozwoju myśli socjologicznej, co jest istotne dla sposobu postawienia problemu w niniejszej rozprawie. Debata o środowisku na gruncie socjologii wskazuje przede wszystkim na konieczne wybory teoretyczne i metodologiczne, przed którymi stoi badacz procesów ulokowanych na styku świata społecznego i naturalnego. Po drugie, nie wszystkie dylematy socjologicznego ujęcia przyrody i jej relacji z człowiekiem zostały rozwiązane. Niektóre z nich będą powracać w późniejszych analizach prezentowanych w tej pracy, w szczególności dotyczących koncepcji zrównoważonego rozwoju. Po trzecie, prześledzenie wspomnianej „debaty teoretycznej" pomoże w postawieniu pytań badawczych formułowanych w celu uporządkowania analizy problemów w funkcjonowaniu programu Natura 2000, które zostaną zaprezentowane w dalszej części i które będą przedmiotem moich dociekań naukowych. 1.1. Środowisko przyrodnicze w badaniach socjologicznych Zainteresowanie socjologii środowiskiem przyrodniczym - jako elementem istotnym dla procesów społecznych - pojawiło się stosunkowo późno w historii dyscypliny, zasadniczo dopiero w drugiej połowie XX wieku. Obecnie można w łatwy sposób wyróżnić grupę tematyczną badań w zakresie socjologii, która dotyczy relacji pomiędzy środowiskiem a społeczeństwem. Reprezentowana jest ona np. na forum Europejskiego i Międzynarodowego Towarzystwa Socjologicznego - grupa Environment and society. Początek współczesnej socjologii środowiska określa się na lata osiemdziesiąte, przy czym jej rozwój następuje dynamicznie (Dunlap 1997), co można sprawdzić śledząc liczbę publikacji teoretycznych dotyczących socjologii środowiska, publikacji socjologicznych podejmujących zagadnienia związane ze środowiskiem, czy też podręczników dotyczących socjologii środowiska (Irwin 2006, Yerley 1991, Redlift i Benton 1994, Dickens 1992, Bell 1998, Martell 1994, Newton 2007, Redclift i Woodgate 1997, Gross i Heinrichs 2010). Według Instytutu Filadelfijskiego (ISI - Institute for Scientific Information) (wyszukiwanie według słów kluczowych environmental socjology i sociology of environment), w ostatniej dekadzie XX wieku właściwie co roku pojawiały się artykuły dotyczące ogólnych problemów i rozwoju dyscypliny, jaką jest socjologia środowiska. W kolejnej dekadzie można nawet mówić o tendencji wzrostowej w tym zakresie. Coraz częściej zaczęły ukazywać się również publikacje interdyscyplinarne, na łamach których toczy się debata prowadzona przez naukowców różnych nauk na temat szeroko pojętych społecznych aspektów zmian środowiskowych, najczęściej z perspektywy zarządzania i polityki publicznej (np. Environment and Planning C i D, Environmental Mangement, Environmental Planning and Management, Ecology & Society, Environmental Conservation). Według ISI teksty dotyczące socjologii środowiska (wyszukiwanie poprzez hasło: environmental sociology) są drukowane w czasopismach z zakresu zarówno socjologii, jak i nauk o środowisku i ekologii, administracji publicznej, nauk społecznych innych niż socjologia, psychologii i nauk o edukacji. Należy również zauważyć, że we współczesnej literaturze zajmującej się problemami środowiskowymi - i ich relacjami z instytucjami, kulturą i wartościami - widać większą skłonność badaczy z nauk przyrodniczych do wychodzenia poza obręb swojej dyscypliny i podejmowania właśnie tych tematów (Fischer i in. 2012, Coher 2012), w porównaniu do socjologów (badania dotyczące relacji pomiędzy zmianami środowiska a społeczeństwem nie przykuwają uwagi czołowych socjologów, poza nielicznymi wyjątkami). Przez długi okres czasu zainteresowanie socjologii środowiskiem było ograniczone przez mocno ugruntowany w klasycznej socjologii podział świata na to, co „społeczne" oraz to, co „naturalne" (Irwin 2006). Zjawiska społeczne były uznawane za uprawomocniony obszar badań socjologii, podczas gdy środowisko naturalne tradycyjnie stanowiło domenę innych dyscyplin naukowych. Ten dualizm światów opierał się na percepcji środowiska jako czynnika zewnętrznego w stosunku do świata społecznego - środowiska jako świata, który ani nie podlega zasadniczej ingerencji działań społecznych, ani nie ma na nie wpływu. Jeżeli już, to środowisko było postrzegane przez pryzmat społecznych reakcji na jego charakterystyki, generalnie jednak nie wpływających na struktury społeczne. Tak samo biologiczne aspekty organizmu człowieka nie miały dla socjologii znaczącej roli w kształtowaniu społeczeństwa. Nie oznacza to, że jakiekolwiek nawiązania do środowiskowego kontekstu życia człowieka były zupełnie wyłączone z rozważań socjologicznych aż do powstania współczesnej socjologii środowiska. Pomimo opisanych powyżej generalnych tendencji, wymiar środowiskowy przewija się w pracach klasycznych socjologów. August Comte czy Herbert Spencer tworzyli swoje koncepcje na bazie wiedzy o biologicznym funkcjonowaniu organizmów, w szczególności wykorzystując teorie ewolucyjne (Szacki 1981). Takie zapożyczenia metodologiczne i analogie do procesów biologicznych pojawiały się później w koncepcji ekologii społecznej (human ecology) na gruncie szkoły chicagowskiej, w pracach Roberta Parka i Ernesta Burgessa, a także w ekologii miasta (Frysztacki 2006, Matczak 2000). Nie mają one jednak kontynuacji we współczesnych konceptualizacjach relacji «człowiek - środowisko». Bliskie obecnym poglądom były niektóre stanowiska formułowane w pracach Karola Marksa - można tam znaleźć odwołania do różnic w podziale pracy w społeczeństwie w zależności od warunków naturalnych (klimatu czy żyzności gleby), jak również komentarze dotyczące negatywnego wpływu kapitalizmu na zasoby naturalne i zróżnicowania warunków życia jako kontekstu konfliktów klasowych. Wyraźne odrzucenie środowiska jako przedmiotu badań i kreślenie linii pomiędzy światem społecznym i naturalnym pojawiło się w pracach Emila Durkheima i Maxa Webera, jako strategia na wyeksponowanie unikalności i doniosłości osiągnięć teoretycznych socjologii (Irwin 2006) (tabela 1.1). Taki punkt widzenia - dominujący w klasycznej socjologii - wynikał z potrzeby podkreślenia odrębności dyscypliny w okresie jej powstania, jako odmiennej i jakościowo innej od psychologii, geografii, ekonomii czy biologii (Irwin 2006, Buttel i in. 2002). Socjologia w pierwszych dekadach swojego istnienia zmagała się z dominującymi do XIX wieku sposobami tłumaczenia zjawisk społecznych przyczynami genetycznymi, biologicznymi czy, ogólnie, naturalistycznymi. Próbując skupić uwagę na roli czynników społecznych, kultury, religii czy organizacji pracy, wczesna socjologia właściwie odcięła się od rozważań na temat roli czynników naturalnych i biologicznych dla ludzi (Dunlap 2002, Benton 1991). Uważano, że dla kształtującej się tożsamości dyscypliny kluczowe jest to, aby badane przez nią fakty społeczne były kształtowane i wyjaśniane przede wszystkim poprzez inne siły i czynniki społeczne. Widoczne jest to w pracy Durkheima poświęconej samobójstwom, w której rozważa on wyłącznie społeczne przyczyny tego zjawiska, główną rolę przypisując anomii, a pomijając rozpoznane już w ówczesnych czasach inne czynniki biologiczne, środowiskowe (np. klimatyczne) i psychologiczne. Istotnym wkładem Durkheima było określenie obiektywnego charakteru faktów społecznych oraz ich nieredukowalności do fizjologicznych i psychologicznych cech jednostki - koncepcja zjawisk społecznych sui generis (Durkheim 2011). Natomiast u Webera uniezależnienie się od środowiska było przejawem „odczarowywania świata" i dominacji działań racjonalnych, a także wiązało się z procesem modernizacji społeczeństwa. W pierwszych socjologicznych koncepcjach rozwoju, np. u Ferdinanda Tónniesa, społeczeństwa przednowoczesne charakteryzowało podporządkowanie się ograniczeniom środowiska naturalnego, w którym żyły, natomiast modernizacja i przejście do etapu nowoczesnego społeczeństwa uwalniało je od tych ograniczeń (Szacki 1981, Irwin 2006). Deprecjacja biologicznych uwarunkowań człowieka przejawiała się również silnie w późniejszej tradycji feministycznej, w przypadku której wzory zachowania związane z płcią (społecznie konstruowaną - zgodnie z koncepcją gender różnego od sex) przypisuje się przede wszystkim socjalizacji, w opozycji do naturalnych skłonności kobiet i mężczyzn. W tradycji weberowskiej w wyjaśnianiu działań ludzi dużą rolę przykłada się również do rozumienia tego, w jaki sposób oni sami definiują swoją sytuację, w przeciwieństwie do obiektywnych czynników, które niezależnie od definicji człowieka nie mogą mieć wpływu na jego kondycję. „Realność" (i wpływ warunków zewnętrznych) jest tym samym zależna od postrzegania jej przez aktorów, których działania analizujemy. Fizyczne właściwości środowiska mają znaczenie dla działań racjonalnych i procesów społecznych tylko wówczas, gdy są za takie (istniejące i istotne) uznawane przez aktorów. Podstawowa różnica pomiędzy tradycją weberowską a dziedzictwem Durkheima jest taka, że stanowisko tej pierwszej można zinterpretować jako przyzwolenie na pomijanie fizycznych zmiennych środowiskowych (które mogą, choć nie muszą, być elementem analizy socjologicznej), podczas gdy według tej drugiej zmienne środowiskowe powinny być ignorowane przez socjologię (Dunlap 2002). Tabela 1.1. Klasyczna socjologia a współczesna socjologia środowiska - zestawienie założeń o roli środowiska w społeczeństwie, założeń o charakterze relacji człowieka ze środowiskiem, pozycji środowiska w analizach socjologicznych Tradycja Webera Założenia o roli środowiska Założenia o relacji człowieka ze środowiskiem Środowisko w analizach C » • • •»>»•<•?< - * . . j T * * * * * '• socjologicznych 5 >>>v<< * „Odczarowywanie" świata, środowisko istotne dla działań racjonalnych tylko wówczas, gdy aktorzy postrzegają jego Środowisko naturalne potencjalnie może wpływać na człowieka i społeczeństwo, ale nie jest ono przedmiotem analizy socjologicznej Ignorowane / / sprawczosc Tradycja Durkheima Brak roli środowiska, fakty społeczne są nieredukowalne do cech fizycznych Czynniki środowiskowe nie mogą tłumaczyć zjawisk społecznych Ignorowane Tradycja Marksa Nowy paradygmat ekologiczny Warunki środowiskowe / • mogą rozmcowac organizację życia społecznego Wpływ dwustronny: warunki środowiskowe jako warunki życia i pracy oraz wpływ działalności człowieka na stan środowiska Analizowane jako kontekst działań oraz relacji społecznych i konfliktów klasowych Współczesna środowiska Środowisko jako czynnik ograniczający rozwój społeczny, przede wszystkim w efekcie jego degradacji przez człowieka Społeczeństwo jako element ekosystemu o złożonych relacjach, w analizie socjologicznej relacje te są analizowane przez pryzmat ich społecznej konstrukcji - postrzegania przez aktorów Przedmiotem analiz jest wpływ środowiska na społeczeństwo, działania ludzi wobec środowiska i ich negatywne efekty zwrotne. Problemy ekologiczne analizowane jako problemy społeczne Socjologia zasobów naturalnych Środowisko jako obiektywny czynnik rozwoju społecznego Realizm relacji człowieka i środowiska Przede wszystkim w aspekcie zasobów naturalnych, które są przedmiotem regulacji w zakresie prawa i polityki publicznej. Analiza zarządzania zasobami naturalnymi Krytyczny Środowisko jako Realizm relacji człowieka Konieczność badań realizm obiektywny czynnik i środowiska, interdyscyplinarnych i aplikacji rozwoju społecznego zapośredniczony przez wiedzy z zakresu nauk niedoskonałość poznania przyrodniczych w celu wyjaśnienia i wiedzy człowieka relacji społeczeństwa i środowiska Społeczny Środowisko istotne dla konstruktywizm działań racjonalnych tylko wówczas, gdy aktorzy postrzegają jego Wyłącznie społecznie konstruowana wiedza i obraz środowiska ma wpływ na działania aktorów / / sprawczosc Zainteresowanie mechanizmami społecznej konstrukcji wiedzy, postrzegania problemów ekologicznych i podejmowania decyzji Społeczne natury Istotny zarówno obiektywny, jak i subiektywny (postrzegany przez aktorów) wpływ środowiska na świat społeczny Zarówno realny wpływ, jak i społeczna konstrukcja Badana różnorodność społecznych konstrukcji środowiska, w działaniach codziennych i praktykach społeczności lokalnych Źródło: opracowanie własne na podstawie podsumowania zaadoptowanego z: Dunlop 2002 i Irwin 2006. Poglądy te dominowały do drugiej połowy XX wieku, a ich konsekwencją było pomijanie w głównym nurcie badań socjologicznych takich czynników związanych z procesami społecznymi, jak zanieczyszczenie (np. powietrza, wody) czy degradacja środowiska (spowodowana np. zmianami sposobów użytkowania ziemi), postrzeganych jako domena badań przyrodniczych (Irwin 2006). O ile nauki przyrodnicze z pewnością lepiej opiszą procesy zachodzące w środowisku i ich konsekwencje, np. dla funkcjonowania ekosystemu czy fizycznego zdrowia człowieka, o tyle wątpliwe jest czy samodzielnie są w stanie dokonać diagnozy pierwotnych przyczyn problemu, czyli właśnie w działaniach ludzi, oraz zaproponować trafne rozwiązania (Nyhus i in. 2002)5. Pomijanie zmiennych środowiskowych przez socjologów wiązało się z postulowanym indeterminizmem relacji świata społecznego i środowiska, a szczególnie postrzeganiem świata społecznego jako niepodlegającego wpływowi zmiennych „zewnętrznych". Prowadziło to, po pierwsze, do nieprzywiązywania uwagi do procesów społecznych będących przyczynami zmian środowiskowych (chociażby wzrostu populacji, modernizacji, zmiany organizacji rolnictwa, globalizacji handlu). Po drugie, uważano, że otoczenie naturalne człowieka nie może być źródłem poważnych problemów społecznych o znaczeniu teoretycznym (dla poznania naukowego) ani praktycznym (dla działań politycznych). Socjologia przedstawiała nowoczesne społeczeństwo jako niezależne od otoczenia naturalnego. W latach siedemdziesiątych czołowi socjologowie stali na stanowisku, że zajmowanie się problemami środowiska, z powodu ich wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo człowieka, nie doprowadzi do poprawy jakości życia ludzi, a wręcz jest zupełnie niepotrzebne. Należy skupić się na rozwiązywaniu problemów stricte społecznych, jeżeli faktycznie na uwadze mamy dobro człowieka. Przykładem jest tu stanowisko Amitai Etzioniego sformułowane w stosunku do pierwszego Dnia Ziemi w Stanach Zjednoczonych, zorganizowanego jako wydarzenie propagujące troskę o środowisko naturalne (Etzioni 1970, cyt. za: Dunlap 2002). Zdaniem Etzioniego, taka inicjatywa była zbędna i bez znaczenia dla poprawy kondycji człowieka. Podobną opinię wyrażał Robert Nisbet w latach siedemdziesiątych - twierdził on, że protesty przeciw wykorzystaniu energii nuklearnej są wyrazem nieuzasadnionej utraty wiary w postęp nauki (Nisbet 1979, cyt. za: Dunlap 2002). Jego zdaniem to właśnie ta utrata wiary w postęp, a nie skutki produkcji energii atomowej czy wyczerpania zasobów naturalnych, jest głównym zagrożeniem dla ludzkości w XX wieku. W podobnym duchu wyrażał się Daniel Bell, według którego jedyne ograniczenia dla rozwoju ludzkości są natury społecznej, a nie fizycznej, np. ograniczonej dostępności zasobów naturalnych (Bell 1977, cyt. za: Murphy 1995). Ostatecznie, takie spojrzenie ugruntował też powstający w XX wieku ruch aktywistów ekologicznych, odwołujący się do immanentnej wartości środowiska, dla którego zacieranie granic pomiędzy „społecznym" i 5 Obecnie nauki przyrodnicze wręcz „wołają" o wsparcie badaczy społecznych w budowaniu rozwiązań problemów środowiskowych. Porównaj np. apele naukowców: International Council for Science (ISCU 2010), czy mniej formalny „Halt and reflect. An open letter" (zob.: http://ideas4sustainabilitv.wordpress.com/halt- and-reflect/). „naturalnym" stanowiłoby problem dla uzasadniania własnych działań5 (Latour 2009). Protagoniści XX-wiecznego ruchu ekologicznego, jak Aldo Leopold (2004) czy Jan Gwalbert Pawlikowski (2010), budowali swoje postawy w oparciu o emocjonalne i estetyczne postrzeganie środowiska. Riley Dunlap (2002) określa podstawę takiego stanowiska klasycznej socjologii mianem paradygmatu wyjątkowości człowieka6 7 (Human Exemptionalism Paradigm). Paradygmat ten zawiera szereg założeń (w większości) implicite leżących u podstaw relacji między środowiskiem i człowiekiem w klasycznych teoriach socjologicznych. Ta „wyjątkowość człowieka" dotyczy właśnie relacji pomiędzy człowiekiem, fizycznym środowiskiem i innymi żywymi organizmami. Podczas gdy inne organizmy są uwarunkowane przez czynniki środowiskowe, człowiek posiada zdolności samodzielnego tworzenia warunków życia, bez względu na dostępne zasoby i fizyczne ograniczenia środowiska, a jedyną barierą jest jego własna technologia i jej niedoskonałości. To człowiek kształtuje fizyczne środowisko, a nie odwrotnie. Założenia te najczęściej nie były wyrażane wprost przez socjologów, co - zdaniem Dunlapa - spowodowało stosunkowo późne pojawienie się współczesnej debaty na temat znaczenia środowiska dla zjawisk społecznych. Po prostu, mówiąc wprost, socjologom dostrzegającym znaczenie problemów środowiskowych nie było z czym dyskutować (Giddens 2008, Goldblatt 1996). Dodatkowym czynnikiem ograniczającym zainteresowanie socjologii środowiskiem jest fakt, że dyscyplina powstała w zasadzie na gruncie zachodniej kultury, przejmując kolonialny punkt widzenia na problemy globalne (Dunlap 2002). W tym ujęciu, kultura Zachodu rozumiana jest jako zasadniczo antropocentryczna, postrzegająca człowieka jako główną lub wyłączną siłę sprawczą zdarzeń, natomiast środowisko i naturę jako istniejące wyłącznie na użytek człowieka. Charakterystyczne jest również przekonanie, podzielane przynajmniej do czasu publikacji raportu Klubu Rzymskiego, o nieskończonym charakterze zasobów naturalnych i przyzwoleniu na ich eksploatację na użytek człowieka. Ta możliwość okiełznania natury za pomocą technologii jest uważana za podstawę rozwoju, tak jak to miało miejsce w przypadku rewolucji industrialnej czy projektu ONZ „zielonej rewolucji" w rolnictwie krajów rozwijających się (Vernon 1997, Shiva 1991). Wzrost technologicznych możliwości wykorzystania takich zasobów, jak paliwa kopalne do celów produkcji energii, czy też szansa na ingerencję w obiegi azotanów i fosforanów w środowisku pozwalające na przekroczenie 6 Uzasadniając cel ochrony środowiska naturalnego jego wartością użytkową lub immanentną, można sięgnąć do oświeceniowego i romantycznego postrzegania przyrody. W myśli oświeceniowej cenione były krajobrazy wiejskie, użytkowe, będące w jakiś sposób przekształcone lub przeznaczone do użytku człowieka. Romantyzm cenił natomiast dziką, nieokiełznaną naturę, obrazowaną np. przez odległe pustkowia, w zetknięciu z którymi człowiek stawał się kruchy i bezbronny. 7 Dunlap (2002) sam przyznaje, że „paradygmat wyjątkowości człowieka", który opracował z Williamem R. Cattonem (Dunlap i Catton 1979, Catton i Dunlap 1978, 1980), nie jest paradygmatem sensu naukowego, zgodnie z jego rozumieniem według Thomasa Kuhna (2011). Niemniej jednak jest przydatnym sposobem opisu pewnych istotnych założeń, które można sformułować w oparciu o klasyczne teorie socjologiczne, i w taki sposób też jest traktowany w niniejszej pracy. fizycznych barier produkcji rolnej, spowodowały duży optymizm i wiarę w rozwój nieograniczony możliwościami innymi niż wiedza i umiejętności człowieka. Taki punkt widzenia - określany jako Dominujący Zachodni Światopogląd (Dominant Western Worldview)8 - jest immanentnie zawarty w klasycznych teoriach socjologicznych oraz, często, również w głównym nurcie współczesnej socjologii (Catton i Dunlap 1980, Dunlap 2002). Wskazuje się na kilka istotnych zjawisk, które zmieniły podejście socjologii do środowiska i spowodowały, po pierwsze, zwrócenie na nie uwagi jako istotnej zmiennej w procesach społecznych, po drugie - zainspirowały współczesną myśl teoretyczną do definiowania na nowo relacji pomiędzy światem społecznym a jego fizycznym i przyrodniczym kontekstem (Irwin 2006). Niewątpliwie pierwszym bodźcem była upowszechniająca się wiedza na temat globalnych zmian środowiska, ich przyczyn związanych z działalnością człowieka oraz skutków dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi (Dunlap 2002). Wyniki badań w ramach innych dyscyplin po prostu nie mogły już więcej być ignorowane przez socjologów. Na tym gruncie istotne są w szczególności powstałe w głównym nurcie dyscypliny teorie społeczeństwa ryzyka (Beck 2004), nawiązują do tego także prace z zakresu nowoczesności i refleksyjnej modernizacji (reflexive modernisation) (Beck i in. 2009, Giddens 1999, 2008) oraz, wyrastającej z tej ostatniej, „ekologicznej modernizacji" (Mol 1997 cyt. za: Buttel i in. 2002). To, co stanowiło podstawę przekonania o nieograniczonych możliwościach rozwoju - technologia i inżynieria rolnicza, produkcja energii - zaczęło być postrzegane również jako źródło zagrożeń cywilizacyjnych o niebagatelnym wpływie na życie i struktury społeczne. Drugim istotnym przyczynkiem do zmiany stanowiska socjologów było pojawienie się koncepcji zrównoważonego rozwoju w debacie publicznej i politycznej, co poniekąd oswoiło myślenie o relacjach między światem społecznym i naturalnym9. Trzecim źródłem zmiany jest rozwój zainteresowania socjologii społeczną konstrukcją wiedzy naukowej i ogólnie procesami naukowymi, a także skutkami rozwoju technologii. Pewną rolę przypisuje się w tym kontekście również pojawieniu się postmodernizmu, analizy dyskursu i analizy nowych ruchów społecznych, dla których problemy środowiskowe były stosunkowo często przedmiotem egzemplifikacji stawianych argumentów (Buttel i in. 2002). Zainteresowanie społecznymi mechanizmami konstruowania wiedzy zaczęło wychodzić poza przedmiot wiedzy naukowej - zaczęto zajmować się analizą dyskursu politycznego i działań codziennych. Socjologia życia codziennego i socjologia konsumpcji, nawet jeśli nie odnoszą się bezpośrednio do problemów środowiskowych, to opisują działania będące kluczowymi czynnikami ich powstania. Coraz częściej w 8 Zdaniem filozofów przyrody, kultura Zachodu również opiera się na opozycji «kultura - natura», której spuścizną jest np. tradycyjny podział dyscyplin naukowych, mający szersze konsekwencje dla sposobu zdobywania wiedzy o zjawiskach dotyczących zarówno środowiska, jak i społeczeństwa (Haila 2000). 9 Kolejny rozdział niniejszej pracy zawiera szczegółowe omówienie zagadnienia zrównoważonego rozwoju, jego definicji oraz możliwości wykorzystania różnych propozycji jego ujęcia dla konceptualizacji problemu społecznych efektów programu Natura 2000. socjologii przyjmuje się, że również procesy globalizacji i modernizacji mogą być analizowane nie tylko w kontekście ich przyczyniania się do postępującej degradacji środowiska, ale również jako podstawa do rozważań na temat rozwiązań problemów ekologicznych (Buttel 2002). To - można by powiedzieć, wreszcie - wprowadza nieco optymizmu w badanie relacji społeczeństwa i środowiska. 1.2. Współczesna socjologia środowiska Rozwój współczesnej socjologii środowiska lokuje się we wczesnych latach siedemdziesiątych. Takie określenie poddziedziny socjologii interesującej się związkami społeczeństwa i środowiska zostało użyte po raz pierwszy przez Samuela Z. Klausnera w 1971 roku w książce Man in Environment (cyt. za: Dunlap 2002). Generalnie, wyznacznikiem socjologii środowiska jako nowego podejścia w dyscyplinie było traktowanie zmiennych społecznych i środowiskowych jako równoważnych w analizie, ujmowanych jako możliwe przyczyny i efekty (zmienne zależne i niezależne). Kolejna różnica dotyczy wymiaru aplikacyjnego socjologii środowiska i emocjonalnego zaangażowania socjologów w rozwiązywanie problemów ekologicznych. Socjologia klasyczna nie była zainteresowana zmianą na gruncie środowiska, podczas gdy współczesna socjologia środowiska właściwie opiera się o badania których celem jest ustanowienie jakiejś zmiany - poprawy działania programów ochrony przyrody, modyfikacji sposobów podejmowania decyzji o środowisku, zmiany sposobu gospodarowania czy użytkowania przestrzeni. Socjologia środowiska jest również zainteresowana politycznym charakterem wykorzystania wyników, budując swoją pozycję analogicznie do osiągnięć naukowców przyrodniczych w tym zakresie. Przykładem może być projekt „Earth System Governance", którego realizatorzy chcą stworzyć naukowy panel dyscyplin społecznych zaangażowanych w działania związane ze środowiskiem, na wzór np. panelu klimatycznego IPCC czy panelu różnorodności biologicznej i usług ekosystemów IPBS (Biermann 2009). Można sformułować co najmniej trzy argumenty o przydatności, czy wręcz konieczności podjęcia przez socjologów badań dotyczących zmian środowiskowych. Po pierwsze, potrzebne jest gromadzenie wiedzy o konsekwencjach zmian środowiskowych w społeczeństwie, które nie są ujęte na poziomie biologii człowieka. Po drugie, jest duże zapotrzebowanie na badania umożliwiające uzyskanie odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób dynamika instytucji nowoczesnych społeczeństw - przejawiająca się w procesach rynkowych, relacjach kapitalistycznych, procesach industrializacji, modernizacji, urbanizacji, demokracji, funkcjonowaniu korporacji, zmian na poziomie norm, kultury, wartości, procesów tworzenia nauki i innowacji - przekłada się na trendy powodujące degradację i kryzys środowiska (Biermann i in. 2012). Chodzi tu o zadanie identyfikacji relacji bardziej skomplikowanych niż jest to możliwe do uchwycenia w postaci prostych związków przyczynowych, które są w stanie rozpoznać nauki przyrodnicze10. Po trzecie, socjologia potrzebna jest też do poszukiwania rozwiązań, pokazywania, w jaki sposób mogą zachodzić pożądane zmiany w działaniach i wartościach społecznych na rzecz środowiska, jak mobilizują się społeczeństwa, jak skutecznie wprowadzać zmiany polityczne za pomocą instrumentów polityki publicznej (Buttel 2002, Irwin 2006, Sonnenfeld i Mol 2011). Choć obecnie w socjologii środowiska odwołania do dorobku Webera i Durkheima nie są kluczowe, kilka wątków z socjologii głównego nurtu uważa się za wyjątkowo interesujące dla debaty nad relacjami społeczeństwa i środowiska. Ocenia się, że współczesna socjologia środowiska opiera się w szczególności na neofunkcjonalizmie (zwłaszcza na dorobku Niklasa Luhmanna) i teoriach systemów społecznych Talcotta Parsonsa, socjologii krytycznej według Szkoły Frankfurckiej, podejściu symbolicznego interakcjonizmu, a także World-System Theory (Bell 1998, Buttel i in. 2002). W tradycji Luhmanna przedmiotem zainteresowania są interakcje i komunikacja pomiędzy podsystemami (społecznym, politycznym) tworzącymi społeczeństwo (Papadakis 2002). Problem w komunikacji pomiędzy tymi podsystemami i zamykania się ich w postaci systemów autoreferencyjnych jest szczególnym przedmiotem zainteresowania i analizy. Przykładowo, brak komunikacji pomiędzy systemem gospodarczym i politycznych lub gospodarczym i społecznym sprawia, że system polityczny nie jest w stanie dobrze zarządzać zasobami środowiska lub odpowiadać na potrzeby jego ochrony, zapewniając rozwój gospodarczy i sprawiedliwość społeczną. Tym samym kwestia komunikacji podsystemów jest jedną z czołowych kategorii analizy. Teoria systemów społecznych Parsonsa jest inspiracją dla konceptualizacji i analizy systemów społeczno-ekologicznych, używanych zarówno przez badaczy społecznych (Warren 2005), jak i ekologów (Berkes i Folke 2000) do modelowania zmian zachodzących pod wpływem interakcji między systemami społecznymi i ekologicznymi11. Szkoła Frankfurcka zachęca do badania procesów powstawania symboli, które służą komunikowaniu przez ludzi ich relacji z naturą (Wehling 2002). Badaniu w tej tradycji podlega to, w jaki sposób obrazy natury i problemy ekologiczne są definiowane i społecznie konstruowane (bez zaprzeczania ich obiektywnej realności). Proponowanym postępowaniem jest analiza relacji pomiędzy realnym charakterem środowiska (i jego problemów) a jego interpretacją społeczną, np. w celu zrozumienia tego, w jaki sposób podejmowane są (lub nie są) zabiegi naprawcze dla tych problemów w działaniach politycznych. W tradycji interakcjonizmu symbolicznego można odnaleźć prace powstałe 10 Uproszczony schemat takich relacji dostarczają np. analizy prowadzone przez agendy Unii Europejskiej czy amerykańską Environmental Protection Agency, według modelu drivers, pressures, state, responses. Model ten z pewnością pozwala na skonstruowanie klarownego przekazu dla decydentów, umożliwiając statystyczne analizy zmian środowiskowych, ale z pewnością nie wyjaśnia mechanizmu działań społecznych i gospodarczych ani ich zmian prowadzących do presji na środowisko. 11 W ekologii koncepcja systemów społeczno-ekologicznych jest popularna w szczególności wśród badaczy zainspirowanych koncepcją odporności ekosystemów (ecological resilience), która pozwala na analizę dynamiki systemu i zdolności do funkcjonowania po doświadczeniu wstrząsów. pod wpływem frame analysis Goffmana - chodzi o planowanie badań nad rolą doświadczania (odczuwania) przyrody dla jej postrzegania i działań ludzi, które to rozważania są rozwinięte z kolei w socjologii życia codziennego analizującej praktyki związane ze środowiskiem (Brewster i Bell 2009). World-System Theory jest natomiast perspektywą oceniającą procesy społeczne i polityczne w skali globalnej. Przedmiotem jej zainteresowania są np. trajektorie rozwoju państw narodowych lub relacje pomiędzy regionami świata (Północ - Południe), przy czym przede wszystkich odwołuje się ona do dorobku Marksa oraz ekonomii politycznej (Buttel i in. 2002). Podejście to staje się coraz bardziej popularne w socjologii środowiska, właściwie już od lat dziewięćdziesiątych, w badaniach dotyczących relacji problemów ekologicznych z rozwojem gospodarczym, globalizacją i nierównościami w skali globalnej (Roberts i Grimes 2002). Podejście to jest szczególnie atrakcyjne w przypadku próby rozwiązywania ogólnoświatowych problemów środowiskowych, takich jak np. zmiany klimatu. Łączy ono analizę ekonomiczną z podejściem historycznym, aby wyjaśnić przyczyny i procesy prowadzące do degradacji środowiska przez działalność ludzkości w skali globalnej. Krytycy wskazują, że ta perspektywa bagatelizuje zmienne kulturowe oraz ma tendencję do nadmiernej generalizacji. Funkcjonuje również niejako według modelu „najpierw biologia, potem nauki społeczne", czyli jej punktem wyjścia jest ocena zmian środowiskowych dokonanych na gruncie nauk przyrodniczych, a ten proces naukowego poznania nie jest przedmiotem krytycznej analizy (Macnaghten i Urry 2005). To zatem jest liniowy model tworzenia wiedzy naukowej o społecznych aspektach środowiska, ugruntowany w przekonaniu o obiektywnym charakterze poznania naukowego, którego poddawanie w wątpliwość jest jednym z kluczowych osiągnięć w socjologii środowiska w jej nurtach krytycznych i konstruktywistycznych. W szczególności konstruktywiści obawiają się, że nauki społeczne w tym modelu są traktowane jako inżynieria społeczna oraz wykorzystywane w celu planowana określonej zmiany społecznej i modelu społeczeństwa. Niemniej jednak obszar badań globalnych jest jedną z kluczowych aren, na której socjologia dokonuje integracji z innymi dyscyplinami w ponadnarodowych, interdyscyplinarnych projektach oraz ma możliwość odegrania ważnej roli w kształtowaniu rzeczywistości społecznej. Należy przy tym zaznaczyć, że poziom makro nie jest jedynym, który jest charakterystyczny dla socjologii środowiska. Dużo badań na tym gruncie ma charakter lokalny, zorientowany na związki kultury i działań codziennych ze środowiskiem, bądź też charakter regionalny - w tradycji teorii średniego zasięgu Mertona (Seippel 2002). Konstruktywizm i realizm w socjologii środowiska. Unikalne propozycje, które powstały pod szyldem współczesnej socjologii środowiska, są najczęściej opisywane w odniesieniu do opozycji pomiędzy realizmem i konstruktywizmem, bądź są zamierzoną próbą przezwyciężenia tego rozgraniczenia. Z takiej też perspektywy najważniejsze propozycje socjologii środowiska omówione są poniżej. Generalnie rzecz biorąc, w ramach realizmu środowisko jest badane jako obiektywny czynnik, istniejący niezależnie od konfiguracji świata społecznego. Konstruktywizm natomiast traktuje środowisko jako wytwór interpretacji i działań społecznych, nie uwzględniając zupełnie w analizach jego realnego istnienia. Podstawowe prace w zakresie współczesnej socjologii środowiska należy przypisać Willliamowi R. Cattonowi i Riley E. Dunlapowi, którzy zaproponowali w 1978 roku „nowy paradygmat ekologiczny" (początkowo określany w oryginale jako environmental paradigm, później przemianowany na new ecological paradigm w celu podkreślenia wagi relacji ekologicznych pomiędzy człowiekiem i ekosystemem, w którym on funkcjonuje), przełamując impas ograniczający zainteresowanie klasycznej socjologii tematem środowiska (Catton i Dunlap 1978, Dunlap i Catton 1979). Zdaniem Dunlapa (2002), socjologia potrzebowała nie tyle zainteresowania się nową działką tematyczną - socjologicznego spojrzenia na środowisko poprzez aplikowanie tych samych koncepcji i punktów widzenia jak do tej pory - ile konieczne było stworzenie zupełnie nowego podejścia, czyli socjologii środowiskowej - świeżego punktu widzenia, który przezwyciężyłby dualizm światów (społeczny i przyrodniczy) pokutujący w dziedzictwie klasycznej socjologii. Nowy paradygmat ekologiczny wynikał z potrzeby wręcz rewolucyjnej, zdaniem jego autorów, zmiany nastawienia socjologii do tematu środowiska, oznaczającej odejście od klasycznego ujęcia relacji człowieka i środowiska, określonej jako paradygmat wyjątkowości człowieka. Paradygmat wyjątkowości zakłada, że ludzie są zasadniczo różni od innych istot dzięki kulturze, strukturom społecznych, możliwości kształtowania własnego losu i uniezależnieniu się od sił natury. Nowy paradygmat ekologiczny w gruncie rzeczy nie odrzuca unikatowości ludzi, natomiast akceptuje przy tym ich zależność od ograniczeń i wpływów środowiska. Catton i Dunlap pokazują człowieka jako element ekosystemu, który ludzie zarówno kształtują poprzez swoje działania, jak i podlegają jego wpływowi. Te dwa kierunki interakcji oraz sprzężenia zwrotne (zwrotny negatywny wpływ degradacji środowiska na człowieka) pomiędzy nimi zostały wyznaczone przez autorów jako nowe obszary badań socjologii środowiska. Istotnym, nowym wkładem autorów nowego paradygmatu ekologicznego było pokazanie, w jaki sposób problemy ekologiczne, takie jak zanieczyszczenie czy skończony charakter zasobów naturalnych, są problemami społecznymi, w takim sensie, że są efektem działalności człowieka oraz zwrotnie oddziałują na jakość życia społecznego. Podobnie jak klasyczna socjologia odcinała się od nauk przyrodniczych, aby podkreślić swoją tożsamość, pierwsze prace Cattona i Dunlapa (1978, 1979) postulujące uznanie socjologii środowiska mogą być interpretowane jako ostentacyjne odrzucenie dorobku klasycznej socjologii, związane chociażby z rewolucyjnym znaczeniem, jakie chcieli przypisać swojemu podejściu (Buttel i in 2002). Autorzy nowego paradygmatu środowiska nie negowali jednak w całości dorobku socjologii, co przyznają w późniejszych publikacjach (Dunlap 2002). Zależało im natomiast na wyraźniej zmianie założeń dotyczących znaczenia środowiska dla życia społecznego oraz wynikających z tego konsekwencji metodologicznych. Celem nowego paradygmatu ekologicznego nie jest tworzenie zupełnie nowej socjologii, ale nowe zastosowanie jej dorobku. Autorzy tego nowego poglądu nie kwestionują w szczególności znaczenia zróżnicowania podejść w głównym nurcie dyscypliny (np. na tradycje strukturalne, funkcjonalne, konfliktu - marksistowskie) dla propozycji formułowanych w obrębie socjologii środowiska, która nie musi być jednolitą propozycją teoretyczną. Socjologia środowiska jest zróżnicowana, można w jej ramach znaleźć prace powstałe z inspiracji nowego paradygmatu ekologicznego, które interesują się badaniem dyskursów (Dryzek 1997), relacji władzy, kooperacji i instytucji wiążących społeczeństwa (White 2006, Dietz i in. 2003), postaw i wartości (Dunlap i in. 2000, Heberlein 2012); może być identyfikowana również z tradycjami neomarksistowskimi lub neoweberowskimi (Foster 1999, Buttel i in. 2002). W tę pierwszą tradycję wpisuje się m.in. perspektywa produkcyjna Allana Schnaiberga, sformułowana w zasadzie równolegle do nowego paradygmatu ekologicznego, w której „kierat produkcji" jest przyczyną kryzysu środowiska, badane są procesy kapitalistyczne jako powodujące nadmierną eksploatację zasobów naturalnych (Buttel 2002). Socjologia środowiska w ujęciu Dunlapa (2002) niekoniecznie odrzuca założenie o szczególnym charakterze człowieka i jego struktur społecznych wśród innych organizmów, ale jednocześnie nie neguje również wpływu fizycznych charakterystyk środowiska na świat społeczny. Nowy paradygmat ekologiczny wpisuje się w tradycję konstruktywizmu. Podejście to miało bardzo duże znaczenie, prowadziło też do krytycznego spojrzenia na nauki przyrodnicze. Powodem zainteresowania socjologów środowiskiem były coraz bardziej alarmujące informacje naukowe o konsekwencjach jego degradacji, dlatego też efektem tego zaangażowania była - i nadal często jest - tendencja do bezkrytycznego akceptowania wniosków o procesach w środowisku. Konstruktywizm uczulił socjologów na procesy społeczne stojące u podstaw tworzenia wiedzy naukowej. W konsekwencji zwrócono uwagę na pewną niepewność, którą obarczone są badania przyrodnicze opisujące konsekwencje i przyczyny zmian w środowisku, oraz na wpływ procesów politycznych na „praktykowanie" współczesnej nauki (Hannigan 1995, Buttel i in 2002). Koncepcja „nauki w czasach niepewności" (uncertainity science) pozwalała na przyjrzenie się społecznym procesom poznawania kryzysu ekologicznego (Funtowicz i Ravetz, 1991). Również sama definicja tego, czym jest rozpatrywane przez naukę środowisko oraz geograficzne umiejscowienie problemów, są procesami natury społecznej. Przykładowo, reprezentanci krajów rozwiniętych - tzn. „Północy" - będą wskazywać na wzrost populacji ludzkiej, mający miejsce przede wszystkim w krajach rozwijających się, jako przyczynę problemów środowiska, natomiast kraje „Południa" - nabrzmiałą konsumpcję w krajach rozwiniętych (Yearley 2002). Konkurencyjna perspektywa realizmu w socjologii środowiska ma swoje źródła m.in. w tradycjach socjologii wsi, która jest szczególnie bliska rozważaniom na temat relacji człowieka i jego otoczenia naturalnego. W nawiązaniu do tej tradycji, zwraca się uwagę nie tylko na symboliczne, ale i materialne relacje pomiędzy tymi dwoma światami (Buttel 1996; Stedman 2002). Buttel (2002) dzieli socjologię włączającą środowisko do swoich analiz na dwa nurty - socjologię środowiska, reprezentowaną m.in. przez opisany powyżej nowy paradygmat ekologiczny, oraz socjologię zasobów naturalnych, która powstała jako jeden z obszarów zainteresowania socjologii wsi (Gorlach 2004, s. 48). Przedmiotem zainteresowania socjologii zasobów naturalnych były społeczności zorientowane na wykorzystywanie zasobów naturalnych, głównie poprzez praktyki rolnicze i rekreację. Badania prowadzone w tym nurcie były związane z celami agencji publicznych, np. w zakresie określania optymalnego wykorzystania zasobów naturalnych, partycypacji społecznej oraz oceny ryzyka i społecznych efektów programów ochrony środowiska. Ze względu na często praktyczny charakter badań oraz niewielką rolę dociekań ontologicznych dotyczących relacji człowieka ze środowiskiem, a tym samym problematyczną rolę klasycznych teorii, ten nurt badań rozwijał się wcześniej niż współczesna socjologia środowiska, prezentując istotny dorobek już w latach sześćdziesiątych (Buttel 2002). Ten nurt jest silny przede wszystkim w socjologii amerykańskiej, a jego przedstawiciele są skupienie w dużej mierze wokół czasopisma Society & Natural Resources oraz stowarzyszenia Inernational Association of Society and Natural Resources (Burdge 1999; Culhane 2001; Hall i Steelman 2007). W obrębie tego nurtu od samego początku częściej były podejmowane badania interdyscyplinarne (Heberlein 1988; Nyhus i in. 2002), a socjologowie zasobów naturalnych przeważnie pracują w jednostkach akademickich przynależnych do wydziałów nauk przyrodniczych (Buttel 2002)12. Na tym gruncie powstał również w Stanach Zjednoczonych nurt „społecznych aspektów" (social dimensions) obejmujący praktyczne wymiary ochrony i zarządzania środowiskiem (przede wszystkim przyrodą - jego ożywioną częścią), dla którego częstymi tematami badań są konflikty społeczne związane z wykorzystaniem i ochroną przyrody, tzw. konflikty społeczno- ekologiczne (human-wildlife conflicts), partycypacja społeczna w ochronie przyrody i wspólnotowe, adaptacyjne zarządzanie środowiskiem (Vaske i in. 2006). Socjologia środowiska - w przeciwieństwie do socjologii zasobów naturalnych - wyrosła natomiast z ideologicznie zaangażowanego nurtu ekologicznego, mając aspiracje bardziej teoretyczne oraz częściej podejmując badania na temat problemów globalnych oraz środowiska na terenach zurbanizowanych, w przeciwieństwie do Pomimo mojego zatrudnienia w Instytucie Nauk o Środowisku UJ oraz realizacji wielu aplikacyjnych projektów, nie identyfikuję się wyłącznie z nurtem socjologii zasobów naturalnych. praktycznie nastawionej socjologii zasobów naturalnych. Ciekawe rozróżnienie pomiędzy tymi nurtami wprowadza Buttel (2002), twierdząc, że dyskusja nad zrównoważonym rozwojem w obrębie wyróżnianej przez niego socjologii środowiska skupia się na redukcji presji na środowisko (np. przez ograniczenie zanieczyszczenia, regulacje procesów produkcji i zmniejszenie wykorzystywania zasobów w przemyśle), a w obrębie socjologii zasobów naturalnych - na szukaniu zrównoważonych modeli wykorzystywania zasobów naturalnych (np. w praktykach leśniczych i rolniczych). „Krytyczny realizm" to kolejny wyróżniany nurt krytycznie nastawiony do nowego paradygmatu ekologicznego. Jego celem była przede wszystkim bardziej użyteczna i konkretna konceptualizacja relacji człowieka i środowiska niż w propozycji Dunlapa i Cattona (Irwin 2006). Krytyczny realizm uznawał środowisko za byt zewnętrzny i niezależny od społeczeństwa, który jednak z powodu naszej ograniczonej możliwości poznania jest rozpatrywany w postaci niedoskonałej, tzn. często nie posiadamy pełnej wiedzy o obserwowanych procesach w środowisku. Proponujący to podejście Peter Dickens odwołuje się do dialektyzmu natury i społeczeństwa - jako osobnych, obiektywnie istniejących bytów o wzajemnych wpływach. Na świat społeczny mają wpływ obiektywne czynniki, a nie tylko wytwory języka i dyskursu. Wiedza o środowisku, na podstawie której ludzie podejmują działania jest jednak społeczną konstrukcją, stąd całe poznanie środowiska jest zapośredniczone przez świat społeczny. W przeciwieństwie do konstruktywizmu, krytyczny realizm uwzględnia obiektywne związki przyczynowe w rzeczywistości środowiska, natomiast w odróżnieniu od klasycznego realizmu dostrzega ograniczenia obiektywnego poznania przyrody i rolę tego „zawężonego" poznania dla działań. Krytyczny realizm postuluje również bliższą współpracę nauk społecznych i ekologicznych, w tym zbliżenie, czy wręcz próbę łączenia teorii powstałych na ich gruncie. Natura jest integralną częścią człowieka, dlatego też krytyczny realizm uznaje, że nie da się jej odseparować od świata społecznego. Zmieniając środowisko, zmieniamy naturę ludzką. Dickens odwołuje się w swojej propozycji do wczesnych prac Marksa, w których wskazywał on na alienację ludzi od środowiska naturalnego, w którym żyją, poprzez zmieniające się stosunki pracy w kapitalizmie. Celem krytycznego realizmu jest pokazanie, że twierdzenie o obiektywności świata przyrodniczego nie stoi w sprzeczności ze społeczną konstrukcją roli środowiska w życiu społecznym. Odmienne podejście reprezentuje społeczny konstruktywizm (Irwin 2006). W tym paradygmacie centralną rolę odgrywa to, w jaki sposób ludzie przypisują znaczenia. Główną kategorią analizy są nie tyle zmiany następujące w środowisku, ile ich interpretacja jako problemów środowiskowych. Problemy środowiskowe nie występują obiektywnie jako takie - nie materializują się same z siebie, nie są prostą pochodną występującej zmiany, są elementem dyskursu publicznego, debaty politycznej, ewoluują w czasie i różnią się pomiędzy grupami. Aby zmiana czy zdarzenie było postrzegane jako problem, musi zostać „społecznie skonstruowane" jako podzielane, rozpowszechnione przekonanie o tym, że zdarzenie jest niekorzystne, istotne oraz wymaga zmiany. Społeczny konstruktywizm interesuje się tym, jak twierdzenia dotyczące środowiska konstytuują się jako problemy środowiskowe oraz jak to się dzieje, że rozpoznanie problemu przekłada się na podejmowane działania społeczne (polityczne, międzynarodowe, lokalne, oddolne). W odróżnieniu od konstruktywizmu, któremu przeciwstawiał się Dickens, społeczny konstruktywizm przykłada więcej wagi do badania samego procesu konstytuowania się problemów środowiskowych, jak również zasadniczo nie zaprzecza rzeczywistemu istnieniu środowiska i zachodzących w nim zmian - przy czym jednak nie uwzględnia ich jako przedmiot analizy. W przypadku takich założeń zarówno prawdziwie, jak i urojone problemy są społecznie konstruowane przez podobne mechanizmy. John Hanningan (1995) wyróżnia sześć zjawisk związanych ze społeczną konstrukcją problemów środowiskowych, tj.: 1. Potwierdzenie przez autorytety naukowe stwierdzenia, że zjawisko jest problemem. 2. Pojawienie się popularyzatorów, przekładających opis problemu w języku naukowym na treści zrozumiałe dla społeczeństwa i działaczy ruchu ekologicznego. 3. Przyciągnięcie uwagi mediów, przedstawienie problemu jako nowego i istotnego. 4. Prezentowanie problemu w sposób symboliczny i wizualny („dramatyzowanie" problemu). 5. Stosowanie zachęt finansowe do podejmowania pożądanych działań. 6. Powstanie nowej instytucji lub deklaracja już istniejącej, która zajmie się problemem i będzie sprawować pieczę nad trwałością działań na rzecz rozwiązania problemu. Co istotne, nie ma wśród wymienionych powyżej zjawisk obiektywnego faktu zajścia zmiany i jej negatywnych konsekwencji. W tym ujęciu właściwie nie chodzi ani o ustalenie, które problemy środowiskowe są realne, obiektywnie istniejące, ani o ustalenie hierarchii ich ważności, czy też szukanie najbardziej skutecznych sposobów ich rozwiązania. W podobnym duchu swoje podejście opisuje Irwin (2006). Podkreśla on, że w konstruktywizmie obecnie nie tyle chodzi o podważanie znaczenia realności problemów środowiskowych, ile o odkrywanie społecznych mechanizmów konstruowania wiedzy i podejmowanych w oparciu o nią działań. To nie fizyczne środowisko wpływa na decyzje, ale sposób jego postrzegania (wiedza i jej interpretacja). Perspektywa społecznego konstruowania problemów środowiskowych według Irwina nie oznacza zaprzeczenia ich realności czy obiektywnego istnienia i wpływu na człowieka. Zanieczyszczenia mają wpływ na zdrowie w sposób fizyczny, ale to co ludzie robią (lub nie robią) z tą wiedzą to już jest zupełnie inna kwestia, podlegająca właśnie mechanizmom społecznej konstrukcji problemów ekologicznych (Dryzek 1997). Konstruktywizm zamiast prezentować „obiektywną prawdę" o społecznych aspektach zmian środowiska, skupia się na pokazywaniu wyborów pomiędzy wartościami, podejmowanych przez aktorów, kwestionuje podstawy epistemologiczne i założenia przyjmowane w stwierdzeniach definiujących problemy środowiskowe, w efekcie chroniąc nas przed bezkrytycznym poddawaniem się nieuzasadnionej pewności o świecie. Co ciekawe, konstruktywizm bywa krytykowany za brak moralnego zaangażowania w sprawy środowiskowe13, podczas gdy dominującą postawą we współczesnej socjologii środowiska wydaje się być jej daleko idące 1 A poświęcenie i zobowiązanie do jego ochrony . Próbą wyjścia poza kontinuum «konstruktywizm - realizm» jest propozycja badania „społecznej natury" (social naturę) (Castree i Braun 1998, cyt. za: Irwin 2006; Castree i Braun 2001). W tym podejściu, podobnie jak w konstruktywizmie, punktem wyjścia jest społeczna konstrukcja problemów środowiskowych. Autorzy dodają jednak niebagatelne stwierdzenie, że w tym samym czasie współistnieją i rywalizują ze sobą różne koncepcje natury, przypisywanych jej znaczeń i sposobów postrzegania problemów środowiskowych. Podobny argument został sformułowany przez autorów książki Alternatywne przyrody (Macnaghten i Urry 2005), omawiającej wielość spojrzeń na przyrodę i środowisko, powstałych w efekcie różnych procesów społecznych i kulturowych. Macnaghten i Urry twierdzą, że dla konstytuowania się problemów środowiskowych wiedza naukowa o ich charakterze nie ma większego znaczenia niż codzienne praktyki, w których następuje produkcja i transformacja „alternatywnych natur" i przypisywanych im wartości. W tym samym duchu Irwin wskazuje z kolei na proces konstrukcji potrzeb jako centralny dla badań socjologii środowiska, pozwalający uwolnić się od dylematu «realne - konstruowane» (Irwin 2006). Zdaniem Macnaghtena i Urry'ego, z teoretycznego punktu widzenia bezcelowe jest lokowanie podejść socjologicznych gdzieś pomiędzy uwzględnieniem zmiennych środowiskowych traktujących środowisko jako byt realny, który może w oddzieleniu od świata społecznego produkować jakieś wyniki, a „idealizmem środowiskowym", w którym zwraca się uwagę na wiodącą rolę norm i wartości. Również sprowadzanie socjologii środowiska do badania motywacji działań jednostek, określane przez nich jako „instrumentalizm środowiskowy", nie jest wartościowym kierunkiem rozwoju dyscypliny. Zdaniem tych autorów, w badaniu problemów ekologicznych - jako problemów społecznych - istotne są natomiast specyficzne praktyki społeczne, a w szczególności „zamieszkiwanie", które wytwarzają różne znaczenia przyrody (natury, środowiska) i związane z nią różne systemy wartości. Praktyki, które ich interesują są: 13 W swojej książce Irwin opisuje sytuację na konferencji, kiedy usłyszał, że „Możesz być tylko konstruktywistą, jeśli nie zależy ci na środowisku". Przykładem może być „Manifest Barceloński" - stanowisko wyrażone przez grupę socjologów środowiska w ramach Międzynarodowego Towarzystwa Socjologicznego, będące wyrazem przekonania o dużej roli socjologii w działaniach na rzecz środowiska we współczesnym, niepewnym świecie (dostępne na: http://www.isa- sociology.org/rcs/rc24 barcelona manifesto.htm). • uporządkowane dyskursywnie (mowa potoczna a oficjalna retoryka), • ucieleśnione (jak ciało odczuwa przyrodę), • przestrzenne (lokalne osadzenie, ale też różne skale przestrzenne), • czasowe (umiejscowione w teraźniejszości lub planujące na niepewną przyszłość), • związane z różnymi modelami aktywności człowieka i jego działań, o różnych poziomach ryzyka, zaufania. Można powiedzieć, że debata pomiędzy konstruktywizmem i realizmem w badaniach z zakresu socjologii środowiska nie znajduje się obecnie w centrum zainteresowania dyscypliny. Podobnie jak rozróżnienie pomiędzy socjologią środowiska oraz socjologią zasobów naturalnych, ma ona charakter opisujący raczej ścieżkę kariery naukowej i edukacji, a nie jest deklaracją stanowiska badawczego. Aktualnie w pracach dotyczących kierunków badań socjologicznych nad zagadnieniami środowiskowymi dominujący wydaje się trend wskazujący na dobór stanowiska teoretycznego w oparciu o przesłanki praktyczne, a nie w odniesieniu do granic pomiędzy jeszcze bardziej szczegółowymi obszarami w tej poddyscyplinie socjologii (Rosa i Machlis 2002). Popularność takiego poglądu można powiązać ze świadomością potrzeby interdyscyplinarności w badaniach nad społecznymi aspektami problemów środowiskowych. Jeśli w tym samym czasie w obrębie socjologii mielibyśmy do czynienia z konkurencyjnymi podejściami, z których dorobku nie sposób łącznie korzystać, to niemożliwy były wybór teorii w oparciu o przesłanki praktyczne, który tak często obserwujemy obecnie (Belsky 2002). Zatem uznaje się, że te podejścia kładą nacisk na różne aspekty problemów środowiskowych, stąd lepiej lub gorzej dostosowane są do wyjaśniania konkretnych zagadnień. Ich wykorzystanie nie powinno wynikać z trwałej postawy czy preferencji badacza, ale opierać się na krytycznej ocenie zalet i wad pod kątem badania konkretnych zjawisk (Irwin2006, Dunlap 2002, Buttel 2002, Latour 2009). Szczególnie ważne wydaje się to w kontekście ogólnych trudności z naukowym badaniem wielu współczesnych problemów ekologicznych, przede wszystkim globalnych, który to problem opisany jest w postaci koncepcji nauki postnormalnej (Funtowicz i Ravetz 1991, Rosa i Machlis 2002). Socjologia środowiska nie powinna skupiać się na dalszym budowaniu nowych teorii wyjaśniających relacje pomiędzy dwoma światami. Latour (2009) argumentuje, że w ogóle trudno jest obecnie oddzielać świat społeczny od naturalnego, czy też problemy społeczne od problemów ekologicznych (na przykładzie chociażby GMO). Rolą socjologii środowiska powinno być uzupełnianie wiedzy, której nie dostarczą inne dyscypliny - chodzi o swego rodzaju otwieranie „czarnych skrzynek" problemów środowiskowych (Irwin 2006), takich jak „irracjonalne" lęki, „nieuzasadniony" sceptycyzm wobec faktów prezentowanych przez naukę (np. klimatyczną), mechanizmy „konsensusu" naukowego, „niedopuszczalny" brak reakcji politycznych na degradację środowiska, „nieprzemyślana" gospodarka zasobami naturalnymi prowadząca do ich zniszczenia. W tym kontekście polityka publiczna pojawia się jako wyjątkowo interesujący i istotny przedmiot badań socjologii. Dla Irwina szczególnie ciekawe jest tym obszarze badanie procesów podejmowania decyzji, funkcjonowanie demokracji, praktyk deliberatywnych, zasady przezorności jako normy społecznej oraz legitymizacji programów. Powyższe wątki zostaną wykorzystane w analizie zrównoważonego rozwoju i programu Natura 2000 w kolejnych rozdziałach. Należy również zaznaczyć, że socjologia środowiska nie funkcjonuje w izolacji, często czerpie z dokonań innych dyscyplin. Wśród najważniejszych inspiracji o charakterze teoretycznych i koncepcyjnym należy wymienić filozofię środowiska, ekologię polityczną (uprawianą zarówno na gruncie nauk politycznych, jak i przez ekologów, por. Beymer-Farris, Basset i Bryceson 2012) oraz ekonomię środowiska (Vatn 2005). W niniejszej pracy doktorskiej widoczne będą przede wszystkich dwa wpływy będące domeną ekonomii - dotyczące wyceny zasobów naturalnych (w szczególności przyrodniczych) oraz instytucji rozumianych jako normy i reguły wykorzystywania zasobów naturalnych (Paavola i Adger 2005, Paavola 2007, Ostrom 1990). Choć badania interdyscyplinarne i inspiracja dorobkiem innych dyscyplin naukowych staje się standardem we współczesnej nauce, to dla socjologów nadal rodzi obawy o utratę szczególnej pozycji w wyjaśnianiu zjawisk społecznych, szczególnie tych występujących na styku problematyki społecznej i przyrodniczej (Afeltowicz i Pietrowicz 2008). 1.3. Socjologia środowiska w Polsce W przypadku polskiej socjologii do niedawna można było powiedzieć że jest stosunkowo niewiele prac poświęconych środowisku, w porównaniu do literatury zagranicznej. W klasycznych polskich podręcznikach metodologicznych można znaleźć wskazówki na temat analizy „zmiennych ekologicznych" rozumianych w dwojaki sposób (Babiński 1980). Po pierwsze, wywierających fizyczny wpływ na ludzi, jako czynników pomocnych w tłumaczeniu pewnych zjawisk społecznych, poprzez wykazanie np. niedoborów związanych z fizycznymi warunkami życia człowieka. Po drugie, będących właściwościami grup społecznych, analogicznie do cech populacji analizowanych w ekologii (Matczak 2000, s. 18). Wśród prac powstałych w ostatnich dwóch dekadach należy wymienić prace Piotra Glińskiego dotyczące ruchów społecznych i pozarządowych organizacji ekologicznych (1994, 1996) oraz przeglądowego omówienia istotnych społecznych wymiarów ochrony i kształtowania środowiska w okresie transformacji (Gliński i in. 1990). W pracach tych analizowane były zjawiska będące przedmiotem zainteresowania socjologii głównego nurtu, takie jak samoorganizacja społeczna czy kondycją społeczeństwa obywatelskiego w okresie transformacji ustrojowej, omawiane na przykładzie zagadnień związanych ze środowiskiem. Natomiast w ostatnim czasie liczne publikacje przyglądają się tym razem wejściu Polski do Unii Europejskiej w kontekście ochrony środowiska i pojawiających się w tym obszarze zmian społecznych i instytucjonalnych (Bołtromiuk 2012, Burger 2004). Bliższe zagranicznej socjologii środowiska, w rozumieniu np. Dunlopa, są prace Piotra Matczaka (2000) poświęcone analizie problemów ekologicznych jako problemów społecznych. Podejmuje się on zarówno usystematyzowania tego, co określa się mianem problemu ekologicznego, jak i pokazania, w jaki sposób przyczyny i rozwiązania tych problemów są w swojej istocie zagadnieniami społecznymi, a nie technicznym zadaniem do wykonania przez przyrodników. Porządkuje również chaos pojęciowy pojawiający się w języku polskim z racji używania na gruncie nauki określeń, takich jak ekologia i środowisko. Stosunkowo dużo polskich opracowań poświęconych jest zagadnieniu konfliktów związanych z wykorzystaniem i ochroną środowiska (Matczak 2004, Śliwińska 2004) oraz partycypacji społecznej i zarządzaniu w tym kontekście (Blicharska i in. 2011, Cent i in. 2010, Iwińska 2010). Publikowane są również wyniki różnych badań świadomości ekologicznej społeczeństwa - w tym badania realizowane już w okresie poprzedzającym transformację ustrojową (Gliński 1988), a następnie realizowane konsekwentnie przez dwie dekady (od 1992 roku) jako projekt Instytut na rzecz Ekorozwoju (InrE)15 (Bołtromiuk 2008, Burger 2005, 2008). Badania InrE mają charakter przede wszystkim opisowy, a dzięki powtarzaniu ich co kilka lat (choć nie są to badania panelowe), pozwalają monitorować zmiany świadomości ekologicznej. Niektóre z pytań zadawanych w trakcie badaniu są inspirowane koncepcją Ronalda Ingleharta (2006) dotyczącą przejścia od wartości materialnych do postmaterialnych, choć według danych empirycznych skala występowania tego zjawiska raczej „faluje" (Matczak 2000, s. 55) w społeczeństwie polskim niż zwiększa się. Projekt InrE nie ma aspiracji teoretycznych, a wyniki, generalnie, pozwalają na obserwację zmian odpowiedzi na konkretne pytania i scharakteryzowanie grupy „proekologicznej", w porównaniu do reszty społeczeństwa. Świadomość ekologiczna w Polsce jest również analizowana na podstawie badań międzynarodowych (Lisowska 2010), jest przedmiotem pojedynczych projektów o mniejszym zasięgu geograficznym (Perepeczko 2011, Marcysiak 2008, Pietrzyk-Kaszyńska i in. 2012), a także rozważań o charakterze koncepcyjnym i teoretycznym (Papuziński 2006). Matczak (2000 s. 34) proponuje jeszcze inną klasyfikację prac nauk niebiologicznych (w tym socjologii) dotyczących środowiska, wyróżnioną na podstawie rozumienia terminu „środowisko". Klasyfikacja ta pozwala na podsumowanie dużej części dorobku nauk społecznych w Polsce, w odniesieniu do tematu środowiska. Wyróżnia się tutaj nurt „zasobowy", „kulturalistyczny", 15 W 2004 roku badanie przeprowadził Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, a potem projekt ponownie był realizowany przez InrE (w 2008, 2009 i 2010 roku). Od 2010 roku świadomość ekologiczną społeczeństwa bada również Ministerstwo Środowiska. „konfliktowy" oraz „podejście zdrowotne", z których zwłaszcza trzy pierwsze są reprezentowane w polskich publikacjach. Nurt zasobowy skupia się na kontekście barier rozwojowych człowieka oraz problemie zanieczyszczenia i nadmiernej eksploatacji zasobów naturalnych. Bez wątpienia czołowe prace w tym zakresie należy przypisać Stefanowi Kozłowskiemu o zrównoważonym rozwoju (1997, 2002, 2005; Kistowski 2009). Na gruncie socjologii wsi natomiast dynamicznie rozwijają się badania dotyczące przemian społeczności wiejskich w kontekście realizacji zrównoważonego rozwoju (Adamski i in. 2007,) oraz związanych z nim nowych modeli zarządzania publicznego - tzw. współrządzenia oraz partycypacji społecznej w działaniach publicznych (Adamski 2008, Gorlach i in. 2008, Klekotko 2008, Juroszek 2008). Ten nurt badań jest szczególnie ciekawy, ponieważ opiera się na wypracowanych przez socjologię teoretycznych podstawach socjologii wsi, badając przemiany w społecznościach wiejskich - w zakresie znaczenia sposobów użytkowania środowiska i zależności od zasobów naturalnych dla organizacji społeczności wiejskich. W tym nurcie badań polskich środowisko jest jednym z elementów stanowiących istotny kontekst funkcjonowania wspólnot wiejskich. Jest ono analizowane zarówno w swojej realnej (obiektywnej) formie, jako reprezentowane w opiniach mieszkańców oraz będące przedmiotem działań publicznych (np. programów i form ochrony przyrody). Relacje człowieka z naturą (takie jak uprawianie i posiadanie ziemi, stosowanie praktyk ekologicznych w rolnictwie, prowadzenie działalności usługowej opartej o walory przyrodnicze i turystyczne), choć nie są same w sobie przedmiotem teoretycznej refleksji, to stanowią jeden z czołowych obszarów badań. W ostatnich latach pojawiają się również prace socjologów zainteresowanych funkcjonowaniem polityki klimatycznej (Lis 2011), czy polityki ochrony przyrody (Cent i in. 2010). Nurt kulturalistyczny zajmuje się analizą przyrody i motywacji do jej ochrony, będących społeczną konstrukcją, pewną podzielaną wizją ukształtowaną w procesach społecznych. Należy tu wymienić rozważania etyczne Jana Gwalberta Pawlikowskiego (2010), a także współczesne, naukowe analizy i refleksje Kolbuszewskiego (1992), bazujące na tradycji odrzucającej determinujący wpływ zjawisk naturalnych (przyrodniczych) na zjawiska społeczne, charakterystycznej dla tradycji podejścia humanistycznego u Floriana Znanieckiego (Szacki 1981). W nurt kulturalistyczny wpisują się również analizy antropologiczne dotyczące roli i zmian tradycyjnych praktyk związanych z pewnymi aspektami środowiska (badania dotyczące polowania jako praktyki tradycyjnej, zob. Rancew-Sikora 2009). Nurt konfliktowy wywodzi się z rozważań Manuela Castellsa dotyczących roli zasobów naturalnych, a w szczególności ich niedoborów i degradacji, dla dystrybucji jakości życia i stosunków 16 16 Według bazy nauki polskiej zaklasyfikowany jako geolog, Stefan Kozłowski był niewątpliwie autorem prac interdyscyplinarnych, w tym również o charakterze ekologicznym, humanistycznym i społecznym, poświęconych zagadnieniom i promocji zrównoważonego rozwoju. Angażował się również w działalność polityczną jako poseł oraz Minister ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa, a także był inicjatorem i uczestnikiem wielu innych inicjatyw związanych z ochroną środowiska i narciarstwem ekstremalnym. społecznych. W najnowszej polskiej socjologii trudno jest wskazać prace powstałe w tym duchu inspiracji marksizmem, jednak pojawiają się analizy poruszające zagadnienia związane ze sprawiedliwością społeczną i tworzeniem barier rozwoju w przypadku społeczności wiejskich, poprzez ograniczenia i programy ochrony zasobów naturalnych (Bołtromiuk 2012). Prowadzone są również badania, w ramach których analizowana jest rola sektora publicznego i jego zmian instytucjonalnych w ochronie środowiska (Niedziałkowski i in. 2012, 2013). W odniesieniu do opisanych wcześniej tradycji w socjologii środowiska, stanowiska polskich badaczy względem istniejących nurtów w tej poddyscyplinie nie są wyeksplikowane. Środowisko jako przedmiot analizy i relacje człowieka z naturą pojawiają się w krajowych pracach jako przedmiot analizy, której celem jest aplikacja lub weryfikacja teorii i hipotez z obszaru socjologii głównego nurtu. W wymiarze praktycznym, polska socjologia ma do zaoferowania wiele ciekawych spostrzeżeń na temat funkcjonowania ekologicznych ruchów społecznych, społeczności lokalnych zamieszkujących obszaru chronionej przyrody, społeczności wiejskich czy też świadomości ekologicznej. Brakuje jednak refleksji teoretycznej, która nawiązałaby polskie badania do obszernego dorobku międzynarodowego w zakresie analizy relacji człowieka i środowiska. 1.4. Podsumowanie stanowisk teoretycznych i propozycja ramy koncepcyjnej Socjologia środowiska nie może być propozycją zamkniętą tylko do jednej z opisanych powyżej tradycji teoretycznych (tabela 1.1, porównaj również Irwin 2006). Powinna być raczej otwarta na wykorzystanie różnych dotychczasowych odkryć w zakresie socjologii oraz na podejście interdyscyplinarne i potencjalny wkład innych dyscyplin naukowych w wiedzę o relacje człowieka ze środowiskiem. W niniejszej pracy doktorskiej inspiracje do badania relacji człowieka ze środowiskiem czerpałam, podobnie jak większość badaczy społecznych zajmujących się tym tematem, z nowego paradygmatu ekologicznego i innych wczesnych prac, które obecnie można zakwalifikować jako podejście konstruktywistyczne. Planując jednak badania doktorskie w nawiązaniu do istniejących propozycji teoretycznych, podejścia konstruktywistyczne okazały się mało przydatne, a wręcz ich wybór kierowałby dalsze rozważania w mało owocnym kierunku. Zastosowanie aparatu analitycznego konstruktywizmu do badania sprzeczności w obrębie paradygmatu rozwoju, na przykładzie funkcjonowania programu publicznego (jakim jest Natura 2000 opisana w dalszych rozdziałach), sprowadziłoby analizy właściwie wyłącznie do poznawania przekonań wybranych grup społecznych i interesariuszy, a poznawanie sprzężeń zwrotnych pomiędzy działaniami człowieka a zmianami w środowisku - do tych, które już są rozpoznane przez istotnych aktorów. Wyjaśnianie więc tych relacji poprzez opis wiedzy, która już jest podzielana w społeczeństwie - nawet jeśli wartością dodaną badań byłoby opisanie mechanizmu konstrukcji tej wiedzy - nie zaspokaja potrzeby dokonywania istotnych odkryć naukowych, co osobiście uważam za nadrzędny cel socjologii. Dodatkowo, konstruktywistyczna tendencja do zachowania bezstronności nie jest moim zdaniem adekwatna do badania relacji człowiek ze środowiskiem w obecnych czasach, kiedy problemy ekologiczne - według najlepszej wiedzy nauk przyrodniczych - stwarzają realne zagrożenie dla ludzi. Dlatego też w niniejszej pracy czerpię przesłanki analityczne przede wszystkim z propozycji krytycznego realizmu (Carroll 2013, Dickens 2003). Problemy środowiskowe uważam za uprawomocniony, a wręcz konieczny przedmiot analiz socjologicznych, ponieważ uznaję, że środowisko ma wpływ na społeczne aspekty życia, w tym funkcjonowanie i strukturę społeczeństwa, w sposób realny i obiektywny. Wiedzę o tym wpływie możemy jednak uzyskać zazwyczaj dopiero w momencie jego wystąpienia, czasem na podstawie dużo późniejszych obserwacji i spostrzeżeń. Analizie w niniejszej pracy będą więc podlegać: (1) obiektywne wpływy pomiędzy środowiskiem a światem społecznym, (2) wiedza o tych wpływach, wraz z mechanizmami (i ograniczeniami) jej uzyskiwania, (3) procesy społeczne, które powstają lub zmieniają się pod wpływem interakcji aktorów ze środowiskiem, (4) działania, które są podejmowane wobec środowiska (rys. 1.1). Istotne są przy tym takie działania wobec środowiska, które są podejmowane jako reakcja na wpływy (pożądane lub niepożądane) między światem społecznym i środowiskiem, na podstawie dostępnej wiedzy o tych wpływach, bądź też jako konsekwencja zaistniałych lub zmienionych procesów społecznych. Szczególnie interesuje mnie przy tym aspekt działań podejmowanych wobec problemów środowiskowych na gruncie polityki publicznej oraz czynniki wpływające na skuteczność działań państwa (odpowiedzialnego za realizację polityki ekologicznej). Opracowując polityki publiczne, definiuje się takie relacje człowieka ze środowiskiem (np. odpowiedzialność społeczeństwa i wybranych podmiotów za środowisko), które są pożądane w oparciu o normy uzgodnione w procesie politycznym. W wymiarze praktycznym relacje te są realizowane w działaniach podejmowanych w związku z implementacją programów, bądź regulacjami wprowadzanymi przez prawo. Ich skuteczność i mechanizmy sukcesu/porażki są więc w pewien sposób testem tego, czy normy stojące u podstaw działań publicznych reprezentują wartości podzielane w danym społeczeństwie. Analizując te zjawiska, za istotne uważam zarówno realne, obiektywne zależności pomiędzy światem społecznym i przyrodniczym, jak i społeczną konstrukcję tych relacji, przejawiającą się w codziennych działaniach i praktykach, przede wszystkim o charakterze lokalnym, ponieważ to na tym poziomie odbywa się w głównej mierze kontakt człowieka z jego otoczeniem naturalnym (Magnaghten i Urry 2005). Efekty takich działań właśnie na poziomie lokalnym będą często, moim zdaniem, decydowały o sukcesie realizacji polityk publicznych, a nie wyłącznie ich wymiar normatywny i deklaratywny. Normy przyjęte w procesie politycznym za podstawę działań w danym obszarze funkcjonowania państwa nie zawsze są podzielane przez obywateli. Deklaracje dotyczące działań wobec środowiska mogą w dużym stopniu odbiegać od codziennych praktyk, co zresztą jest jednym z fundamentalnych problemów np. edukacji środowiskowej i badań nad postawami środowiskowymi (Heberlein 2012). Dlatego też konieczna jest nie tylko analiza norm, wartości i postaw wobec środowiska, ale również obiektywnych zjawisk, takich jak zachowania jednostek lub ich zagregowane reprezentacje w statystyce publicznej. Za istotne uważam więc ujęcie w swojej pracy dodatkowego elementu analizy (5, rys. 1.1) w postaci aspektu normatywnego (wartości). Wiedza o wpływie działań ludzi na środowisko oraz zwrotnym, obiektywnym wpływie środowiska na zdrowie i życie ludzi nie jest wystarczająca do zrozumienia natury problemów środowiskowych. Bardzo dużą rolę odgrywa bowiem to, w jaki sposób w ogóle problemy środowiskowe są interpretowane - innymi słowy jakiego rodzaju wpływy są uważane za „problem" oraz, w jaki sposób problemy te są hierarchizowane (czyli które z nich mają pierwszeństwo w rozwiązywaniu). Definiowanie problemów oraz ustalanie ich hierarchii odbywa się na poziomie normatywnym, równolegle w procesie politycznym i konstruowania polityk publicznych oraz w świadomości społecznej. Te dwie perspektywy nie muszą być ze sobą zgodne. O ile normatywne podstawy traktowania problemów środowiskowych na ogół są wyrażone explicite w politykach publicznych, o tyle ich funkcjonowanie w społeczeństwie przejawia się w konkretnych działaniach i praktykach. Analizując właśnie te dwa wymiary, socjologia dostarcza takiej wiedzy do zrozumienia problemów środowiskowych, która nie może być efektem badań na gruncie nauk przyrodniczych. Rysunek 1.1. Rama koncepcyjna analizy relacji społeczeństwa i środowiska zbudowana na gruncie krytycznego realizmu, zastosowana w niniejszej pracy doktorskiej (1) obiektywny wpływ środowiska na warunki funkcjonowania społeczeństwa, efekty zwrotne działań wobec środowiska (2) ograniczone możliwości poznania ŚRODOWISKO (3) SPOŁECZEŃSTWO (5) normy, wartości, instytucje (4) polityka publiczna działania lokalne Źródło: opracowanie własne. Przedstawiona powyżej rama koncepcyjna niniejszej pracy pozwala na wieloaspektową analizę relacji pomiędzy człowiekiem i środowiskiem, która umożliwi zarówno poznanie obiektywnych wpływów pomiędzy tymi sferami - przy uwzględnieniu wiedzy o ułomności poznania naukowego i potocznego w tym zakresie - jak i zbadanie podstaw normatywnych i mechanizmów powstania społecznej reakcji na te wpływy - w postaci działań lokalnych oraz działań podejmowanych na gruncie polityki publicznej (rys. 1.1). Tym samym jest też jasne, że przedmiotem pracy nie jest środowisko jako takie, a wyłącznie społeczne procesy konstrukcji wiedzy o jego stanie oraz reakcja na obserwowane zmiany i efekty podejmowanych działań. W związku z tym, że przykładem, na bazie którego analizowane są relacje człowieka ze środowiskiem w niniejszej pracy, są konflikty wynikające z realizacji programu Natura 2000, którego celem jest regulacja działań ludzi wobec środowiska, należy również ustalić w jaki sposób jest rozumiane pojęcie konfliktu (określanego często jako środowiskowy, ekologiczny) w świetle przyjętych założeń teoretycznych. W sposób szczegółowy jest to opisane w rozdziale trzecim. Należy w tym miejscu wskazać, że podobnie jak w przypadku pojęcia problemów środowiskowych, interesować mnie będą konflikty wynikające z różnic w wartościach oraz celach grup i aktorów społecznych, a nie definiowane jedynie poprzez obiektywne relacje wpływu pomiędzy środowiskiem a światem społecznym. W tym sensie konflikty ekologiczne rozważane w pracy są zawsze konfliktami społecznymi, ponieważ u podstaw identyfikacji sytuacji jako konfliktowej, wzbudzającej opór, reakcje bądź określone nastawienie do przedmiotu konfliktu, stoją wartości i normy podzielane (bądź nie) w społeczeństwie. Zanim zaistnieją w przestrzeni społecznej (zostaną publicznie wyartykułowane), konflikty są ujęte w wymiarze normatywnym. Obserwacja konfliktów świadczy więc o braku spójności wartości lub braku mechanizmów nadawania priorytetów w działaniach odnoszących się do konkurencyjnych systemów wartości. Dlatego też badanie konfliktów wokół obszarów Natura 2000 w dalszej części prezentowanej pracy rozpocznie się od analizy szerszych ram normatywnych, wyrażonych w prawie i programach strategicznych, w ramach których funkcjonuje ten program, aby później zestawić je ze społecznym odbiorem programu, który powoduje podejmowanie (lub zaniechanie) konkretnych działań wobec obszarów Natura 2000 i znajdującej się na nich przyrody. Następnie, implementacja normatywnego kontekstu oraz społeczna reakcja na program zostaną zestawione z analizą obiektywnych wpływów środowiska (i programów jego ochrony) na świat społeczny. Rozdział 2 Wyzwania zrównoważonego rozwoju jako idei stojącej u podstaw współczesnej polityki ochrony przyrody i rozwoju lokalnego W poprzednim rozdziale przedstawiłam dorobek teoretyczny socjologii w zakresie podejmowania zagadnień dotyczących relacji człowieka ze środowiskiem oraz sformułowałam ramę koncepcyjną do analizy relacji społeczeństwa i środowiska, opartą o stanowisko teoretyczne krytycznego realizmu. Zarówno na gruncie socjologii, jak i w działaniach praktycznych - przede wszystkim w politykach publicznych - relacje te są najczęściej ujmowane w odniesieniu do koncepcji zrównoważonego rozwoju. Zrównoważony rozwój jest jedną z idei, które zrobiły zawrotną karierę w ostatnich kilku dekadach dwudziestego wieku - zarówno w debacie publicznej, działalności politycznej, jak i na gruncie nauki jako przedmiot badań i pojęcie stojące u podstaw propozycji analitycznych. Koncepcji tej poświęcono już wiele miejsca w literaturze polskiej (Daćko 2011, Gawor 2006, Kozłowski 1997, 2002, 2005, Kronenberg i Bergier 2010, Papuziński 2005) i zagranicznej (Adam i in. 2005, Elliot 2006, Keitsch 2010, Lafferty 2004a, Middleton i O'Keefe 2001), a co najmniej kilka czasopism jest dedykowanych wyłącznie badaniom dotyczącym zagadnień zrównoważonego rozwoju17. Określenie zrównoważony rozwój jest używane w licznych kontekstach i znaczeniach. Koncepcja ta ma swoje zastosowanie jako doktryna polityczna i ekonomiczna, koncepcja analityczna używana do pomiaru dobrobytu i jakości życia, czy też zespół przesłanek moralnych i etycznych (Papuziński 2011). W niniejszej pracy zrównoważony rozwój będzie traktowany jako centralne pojęcie w dyskursie publicznym i politycznym o relacjach człowieka ze środowiskiem, z którym wiąże się szereg założeń o charakterze normatywnym, wyznaczającym cele działań w obszarach rozwoju lokalnego, regionalnego i ochrony przyrody, które są analizowane w dalszych częściach pracy na przykładzie programu Natura 2000. Podczas gdy teorie socjologiczne dostarczają teoretycznych przesłanek do analizy relacji człowieka ze środowiskiem, zrównoważony rozwój jest kontekstem politycznym, który ukształtował funkcjonowanie programów regulujących te relacje, w tym Natury 2000. W niniejszym rozdziale prześledzę kluczowe wydarzenia prowadzące do powstania idei oraz jej rozwój w ostatnich czterech dekadach. Przedstawione zostaną podstawowe sformułowania używane na określenie zrównoważonego rozwoju w istotnych, przełomowych dokumentach. Szczegółowa analiza definicji i aplikacji koncepcji w rozwiązaniach prawnych i polityce publicznej jest natomiast przedmiotem oceny, której wyniki prezentuję w kolejnym rozdziale. Poniższy opis ma na celu przedstawienie 17 Warto wymienić na pewno Problemy Ekorozwoju / Problems of Sustainable Development, jedno z pierwszych polskich czasopism indeksowanych na liście filadelfijskiej. głównych trendów i kontekstu, w którym osadzone są cele badań doktorskich, oraz ma służyć do uszczegółowienia ramy koncepcyjnej sformułowanej w poprzednim rozdziale. Rozdział rozpoczyna się od opisu genezy zainteresowania środowiskiem naturalnym w społeczeństwie i w debacie politycznej - jako przedmiotem istotnym z punktu widzenia zdrowia i jakości życia człowieka, a także wymagającym ochrony z powodu degradacji powodowanej przez człowieka. Idea zrównoważonego rozwoju narodziła się właśnie na gruncie zmiany myślenia o środowisku oraz upowszechniania się wiedzy o jego degradacji. W dalszej części omówiłam zastosowanie tej koncepcji w polityce międzynarodowej. Najpierw wskazane są punkty przełomowe dla formułowania idei, a następnie istotne dla tematu pracy obszary polityki publicznej i międzynarodowej, w przypadku których pojawienie się koncepcji zrównoważonego rozwoju przyniosło największe zmiany. W sposób systematyczny zaprezentowałam historyczny i polityczny proces, w toku którego powstała idea zrównoważonego rozwoju. W tym kontekście, a także w nawiązaniu do konkluzji rozdziału pierwszego dotyczących nurtów w socjologii środowiska i przyjętej ramy koncepcyjnej, sformułowane są główne cele pracy oraz pytania badawcze. Rozdział kończy się prezentacją metodologii, według której zostały przeprowadzone badania oraz analizy prezentowane w kolejnych rozdziałach pracy. 2.1. Geneza zainteresowania środowiskiem jako przedmiotem wymagającym ochrony Zwiększenie zainteresowania środowiskiem naturalnym w połowie XX wieku jest punktem wyjścia dla zrozumienia genezy koncepcji zrównoważonego rozwoju. Idea ta ewoluowała z wcześniejszych poglądów na relacje człowieka i środowiska, ale również wiązała się z istotnymi zmianami w postrzeganiu tych relacji i upowszechnieniem wiedzy o degradacji środowiska oraz jej konsekwencjach. Myśl nazywaną potocznie „ekologiczną", czyli w jakiś sposób zainteresowaną i uwrażliwioną na zmiany w naturalnym otoczeniu człowieka, można odnaleźć już w dziełach starożytnych filozofów, np. u Platona ubolewającego nad zanikaniem lasów na wzgórzach Attyki, jak i w dekretach królów tworzących pierwsze rezerwaty i parki narodowe18. Współczesna myśl ekologiczna, która wpływa na obecne systemy ochrony przyrody rozwijała się natomiast od połowy dziewiętnastego wieku (Haila 2012). Ochrona przyrody jako dyscyplina naukowa, a nie tylko domena działań praktycznych, czy polityki publicznej, ukonstytuowała się stosunkowo niedawno, bo w latach osiemdziesiątych. Towarzystwo Society for Conservation Biology i pierwsze znaczące naukowe pismo międzynarodowe w tej dziedzinie Conservation Biology powstały w 1986 roku (Meine i in. 2006). Dlatego też będę odwoływać się raczej ogólnie do pojęcia myśli ekologicznej, czerpiącej z odkryć nauk 18 Przede wszystkim w celach rekreacyjnych, do ochrony zasobów łowieckich. przyrodniczych, ale nie usystematyzowanej jeszcze w postaci naukowej dyscypliny biologii konserwatorskiej czy ochrony środowiska. Współczesna myśl ekologiczna pojawia się wraz z zauważeniem zmian w środowisku, które są interpretowane w kategoriach problemów i barier dla ludzi. Zmiany te to przede wszystkim degradacja, osłabienie zdolności odnawiania lub zupełne zniszczenie jakiegoś elementu środowiska. Jedną z najważniejszych wczesnych prac dotyczących tego problemu był rozdział „O wymieraniu gatunków" w dziele Karola Darwina pt. O powstawaniu gatunków drogą naturalnego doboru, czyli o utrzymywaniu się doskonalszych ras w walce o byt z 1872 roku, w którym został opisany proces utraty gatunków flory i fauny. Związek pomiędzy tym zjawiskiem a działalnością ludzi, co ciekawe, został dostrzeżony na gruncie doświadczeń związanych z kolonializmem, przez europejskich myśliwych w Afryce, po raz pierwszy inspirując działania praktyczne mające na celu ochronę dewastowanego zasobu (w tym przypadku dzikich zwierząt). W ten sposób w roku 1903 powstała jedna z pierwszych organizacji zainteresowanych przeciwdziałaniem nadmiernym polowaniom i ochroną dzikiej przyrody w skali międzyrządowej - the Preservation of the Wild Fauna of the Empire19 - utworzona z inicjatywy brytyjskich oraz amerykańskich przyrodników i mężów stanu (Adams 2004, cyt. za: Haila 2012). Współczesna ochrona przyrody, rozumiana jako realizacja działań praktycznych zmierzających do utrzymania i poprawy stanu środowiska, w swych początkach opierała się na wiedzy użytkowej pochodzącej z rolnictwa, pasterstwa, leśnictwa i rybołówstwa. Miała charakter przede wszystkim użytkowy (utilitarian conservation) - działania były realizowane głównie tam, gdzie przynosiły zyski dla rekreacji, rolnictwa lub innej działalności człowieka (Haila 2012). Spierały się w niej dwa punkty widzenia: „zachowawczy" (preservation) i „konserwatorski" (conservation). Pierwszy z nich - nurt „zachowawczy" - podkreślał potrzebę współistnienia ludzi i natury. Był on reprezentowany przez takich przyrodników i myślicieli, jak John Muir-założyciel pierwszych parków narodowych w Stanach Zjednoczonych i współzałożyciel Sierra Club, czy Aldo Leopold (2004) - jeden z twórców współczesnej etyki środowiskowej. Drugi, „konserwatorski" punkt widzenia skupiał się na rozsądnym używaniu zasobów przyrodniczych. Ten nurt był związany przede wszystkim ze środowiskiem naukowym i opierał się o badania i dowody naukowe. Na tym gruncie utworzono i dopracowywano w osiemnastym i dziewiętnastym wieku koncepcję „zrównoważonych plonów" (sustainable yields) dla potrzeb leśnictwa i rybołówstwa, w kolejnych okresach adaptowaną do opisu ekosystemów i możliwości utrzymania ich stanu w dłuższym okresie czasu. Kolejnym etapem rozwoju ochrony przyrody, który pojawił się już w dwudziestym wieku, było podejście „kompleksowe". Jego celem nie 19 Organizacja funkcjonuje do dzisiaj pod nazwą Flora and Fauna International. jest ochrona konkretnych gatunków, ale całości ekosystemu, w którym funkcjonuje również człowiek20. W dziewiętnastym wieku również szersza opinia publiczna zainteresowała się środowiskiem. Protesty publiczne dotyczące np. sprzeciwu wobec nadmiernych polowań i okrucieństwa wobec zwierząt stawały się elementem życia publicznego. Rodziły się nowe, bardziej świadome postawy społeczne w stosunku do przyrody, oparte przede wszystkim o romantyczną adorację natury, ale również nowoczesną wiedzę pochodzącą z użytkowej ochrony przyrody. Presja opinii publicznej doprowadziła do zmian legislacyjnych w wielu krajach, a także powstania listy gatunków chronionych i prawa ochrony przyrody. 2.2. Geneza koncepcji zrównoważonego rozwoju - od idei do dogmatu w politykach publicznych Idea zrównoważonego rozwoju, w postaci wykorzystanej w tej pracy, powstała na gruncie myśli ekologicznej i ruchów ekologicznych lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, które upowszechniały świadomość fatalnych dla ludzkości skutków degradacji środowiska oraz jako kontestacja industrializacji uznawanej za dominujący wzorzec rozwoju i remedium na problemy ludzkości (Gawor 2006). Wskazuje się, że w tym okresie powstał nowy typ ruchów ekologicznych, określanych jako „nowy enwironmentalizm"21. Konstytutywną cechą tych ruchów było przyjęcie nowej motywacji dla ochrony przyrody, wychodzącej poza oświeceniowy utylitaryzm i romantyczny zachwyt. Była nią obawa o przyszłość ludzkości oraz poczucie zagrożenia dotyczące w ogóle istnienia ludzi i życia na ziemi. Wskazuje się na szereg przełomowych zdarzeń i symboli, odgrywających ważną rolę w rozpowszechnianiu świadomości takiego zagrożenia. Natomiast wśród publikacji, warto wymieć co najmniej dwie, które przyczyniły się do rozpowszechnienia wiedzy o skutkach degradacji środowiska. Pierwszą z nich jest „Silent spring" Rachel Carson z 1962 roku (cytowane wydanie: 2002) opisjąca niszczący wpływ pestycydów, utożsamianych ze współczesną technologią i postępem w rolnictwie, na środowisko, a w konsekwencji dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Podważała ona myślenie o postępie i technologii jako wystarczających podstawach cywilizacji, pokazując ich potencjalne, tragiczne skutki dla człowieka. Drugą jest raport Klubu Rzymskiego pt. „Granice wzrostu" (Meadows i in. 1972, 1973), przygotowany z inicjatywy przedsiębiorców, z udziałem polityków, naukowców i 20 To podejście jest bardzo wpływowe we współczesnej ochronie środowiska i przyrody. Wpisuje się w nie również analizowany w tej pracy program Natura 2000. 21 Tłumaczenie zaproponowane w polskim wydaniu książki „Alternatywne przyrody" Macnaghtena i Urry'ego, (2005). przedstawicieli przemysłu. Celem raportu było określenie długofalowych skutków ówczesnych22 23 działań gospodarczych dla środowiska, dla dostępności zasobów naturalnych i, w konsekwencji, dla możliwości dalszego rozwoju opartego o wzrost gospodarczy. Prognozy dotyczące konsekwencji zaniechania zmiany działań gospodarczych (bisness usual) sformułowane w raporcie były wysoce niekorzystne - od pogłębiających się nierówności, rosnącego ubóstwa, po wyczerpanie się podstawowych dla naszej gospodarki zasobów, takich jak paliwa kopalne. „Nowy enwironmentalizm" posługiwał się takimi symbolami, jak „niebieski marmurek" (blue marble ) - pierwsze zdjęcie całej planety Ziemi wykonane z kosmosu, używane do zobrazowania przede wszystkim skończonego, kruchego, ale pięknego charakteru świata, w którym żyjemy, bądź Tęczowy Wojownik - statek organizacji Greenpeace zatopiony w 1985 roku przez francuskie tajne służby, które to wydarzenie zmobilizowało opinię publiczną do wspierania organizacji, w tym finansowego, co w efekcie pozwoliło na intensyfikację jej działań i dalszy rozwój. Ruch ten wiązał się z szerszymi przemianami kulturowymi (Macnaghten i Urry 2005) oraz wzrostem znaczenia wartości postmaterialnych (Inglehart 2006). Charakterystyczną cechą „nowego enwironmentalizmu" było jednoczenie wokół problemu o skali globalnej tak różnych grup, jak przemysłowcy, naukowcy i przeciętni obywatele, a także opozycja względem nie tylko bezpośrednich „trucicieli", ale również państw narodowych za zezwalanie na działalności wyniszczające środowisko. W nieco innym tonie sformułowane były natomiast argumenty w pracy Garreta Hardina pt. „The tragedy of the commons" z 1968 roku (cyt. za: Hardin 1994), wskazującej na cechy człowieka, w szczególności egoizm, jako przyczynę niszczenia zasobów naturalnych, oraz przymus i odgórną kontrolę państwa jako remedium. Te przemiany w świadomości problemów środowiskowych, a zwłaszcza dostrzeżenie ich powagi, globalnej skali występowania, związku z rozwojem gospodarczych i ogólniej dobrobytem oraz słabości pojedynczych państw narodowych, zaowocowały również pojawieniem się nowej debaty na międzynarodowym forum politycznym. Jej czołowym produktem jest sformułowanie idei zrównoważonego rozwoju jako nowego paradygmatu działań politycznych, które mają być odpowiedzią na wyzwania związane z kryzysem środowiska naturalnego. Samo pojęcie sustainable development weszło do powszechnego użytku najpierw na gruncie globalnej debaty politycznej pod egidą Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) i Międzynarodowej Unii Ochrony Przyrody (IUCN 1980), dosyć szybko pojawiając się w języku naukowym i mowie potocznej. Historia rozwoju tej koncepcji została już szeroko opisana w zagranicznej (Strong i Hemphill 2006) i polskiej literaturze naukowej (Kafel 2007, Zabłocki 2002). Proces polityczny, 22 Jak również obecnych - raport ma bowiem nowe wydania (Meadows i in 2004). 23 Zob.: http://earthobservatory.nasa.gov/IOTD/view.php?id=1133. Zdjęcie Ziemi nazywane blue marble dostępne jest m.in. w internetowych archiwach NASA, jak również jest domyślną tapetą na iPhonie 3G. Obecnie pod tą nazwą NASA publikuje również współcześnie wykonaną serię zdjęć Ziemi. nadający kształt działaniom dla zrównoważonego rozwoju, można usystematyzować w postaci kilka okresów: inspiracji, dojrzewania, fascynacji, implementacji oraz wątpliwości (Borys i Czaja 2009). Okresy te obrazują przemiany w prezentowanych definicjach, funkcjonowaniu pojęcia oraz postawy wobec jego implementacji (tabela 2.1). Etap inspiracji to narodziny idei oraz pierwsze próby określenia, w jaki sposób należy kierunkować rozwój ludzkości, aby uniknąć pułapki nadmiernej eksploatacji zasobów naturalnych. Kluczowymi wydarzeniami tego okresu są: Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1967 r., powstały w jego efekcie raport Sekretarza Generalnego ONZ U'Thanta „Człowiek i środowisko" wydany w 1969, pierwszy raport Klubu Rzymskiego (Meadows i in. 1972, 1973), a także pierwszy Dzień Ziemi w Stanach Zjednoczonych. Zainicjowana przez te wydarzenia debata, której punktem kulminacyjnym była Konferencja ONZ w Sztokholmie w 1972 roku, była przede wszystkim wyrazem dużego zatroskania stanem środowiska i forum, na którym składano deklaracje zaangażowania społeczności międzynarodowej w przeciwdziałanie i rozwiązywanie tych problemów. Wiele pytań stawianych w tym okresie dotyczyło sfery poznawczej - starano się zidentyfikować relacje pomiędzy aktywnością człowieka, głównie w sferze gospodarki, a środowiskiem naturalnym, a także ocenić efekty tych wpływów, przeważnie w aspekcie postępującej degradacji środowiska oraz, w konsekwencji, dostępności zasobów naturalnych dla przyszłych pokoleń. Etap ten był zdecydowanie zorientowany na sprawy środowiska -jako centralne dla debaty na temat zrównoważonego rozwoju. W okresie dojrzewania koncepcji zaczęto rozszerzać pole zainteresowania na problemy społeczne, jako centralne dla globalnej wizji rozwoju, oraz często związane z eksploatacją zasobów naturalnych, szczególnie w relacjach pomiędzy krajami rozwiniętymi i tzw. „trzecim światem". Zaczęto zwracać uwagę na globalne problemy społeczne, takie jak ubóstwo, zdrowie i dostęp do edukacji, jako kwestie moralne, wymagające przyjęcia odpowiedzialności przez państwa rozwinięte. Głównymi dokumentami prezentującymi taki punkt widzenia są: raport Brandta (cyt. za Sneider 1980) oraz raport Brundtland (WCED 1987) „Nasza wspólna przyszłość". Definicja zrównoważonego rozwoju w tym okresie opierała się na kategoriach potrzeb, ograniczeń oraz sprawiedliwości międzypokoleniowej i wewnątrzpokoleniowej, w szczególności pomiędzy krajami rozwiniętymi i rozwijającymi się. '/W.’.VA* m Raport Komisji Brandts (1980) lllillill .v.v.v.v. I m m mmm m mm•mm ,;ąvąvąwC •.••¦.•.w.v x-Xv :x'x;:: x'xv'x: ' ¦ ' \ ¦ ¦ : V ¦i:: -X 'Ą . ' " ' ” x-'x • )v! .;‘v X v X;X;X;XLvX"! vI;X%yX;X^;X^X;’;XvX;X;X;X;X*** X-XXX‘XXX*IvX-X*XvXvX,X,X’X*X-X\\*XvX*X*.'X'Xv.*XX'X*X X-X X > “ *•••¦' XXvI x .*. x X Potrzebny jest program działań zawierający natychmiastowe i długoterminowe działania, aby poradzić problemom biedy w Afryce i Azji, w szczególności w najmniej rozwiniętych krajach. (...) Uważamy również, że polityki rozwoju powinny uwzględniać narodowe plany demograficznej których celem będzie satysfakcjonujący balans pomiędzy wielkością populacji i zasobami, umożliwiający wolny dostęp do środków planowania rodziny. (...) Presja na globalne środowisko jest powodowana głównie wzrostem gospodarek industrialnych, ale również wzrostem populacji światowej. Zagraża ona przeżyciu i możliwościom rozwoju przyszłych pokoleń. Wszystkie narody powinny pilnie współpracować w obszarze międzynarodowego zarządzania atmosferą oraz globalnymi dobrami wspólnymi, jak również w kwestii prewencji nieodwracalnej degradacji środowiska. Problemy społeczne i ubóstwo w krajach rozwijających się zaczęły być postrzegane w kontekście problemów środowiskowych i wskazywano na międzynarodową odpowiedzialność za ich rozwiązanie. Raport Brundtland uznaje się natomiast za przełomowy, ponieważ podaje najpowszechniej cytowane wyjaśnienie celu zrównoważonego rozwoju. Definicja ta zasadniczo odwołuje się do kategorii potrzeb oraz ograniczeń. Raport Brundtland w:x::-::x:x'x-xx*'x-::x::-::^xx >x-:xV x y ' * * v vX*I*X\ vsemssm Idea stabilnego rozwoju daje podstawy do zintegrowania polityki dotyczącej środowiska i strategii rozwoju, przy czym termin „rozwój" jest tutaj użyty w najszerszym znaczeniu. Słowo to często bywa odnoszone do zmian ekonomicznych i społecznych zachowań w Trzecim Świecie. Jednakże zintegrowanie środowiska i rozwoju jest potrzebne we wszystkich krajach, bogatych i biednych. Dążenie do stabilizacji rozwoju wymaga zmian w polityce wewnętrznej i międzynarodowej każdego kraju. Stabilny rozwój oznacza zaspokojenie obecnych potrzeb bez naruszenia możliwości zaspokajania potrzeb i aspiracji w przyszłości. W polityce stabilnego rozwoju uznaje się, że problemu ubóstwa i niedorozwoju nie można rozwiązać bez nowego etapu wzrostu, w którym główne role odegrają kraje rozwijające się i one przyjmują większość korzyści wynikających z tego wzrostu (WCED 1987 rozdział 1, punkty 48, 49). Raport wyróżnia sześć zasadniczych elementów koniecznych do osiągnięcia ścieżki zrównoważonego rozwoju: 1) ożywiony wzrost gospodarczy, 2) zmianę jakości tego wzrostu, 3) zaspokojenie 24 24 Zacytowany fragment jest w tłumaczeniu Urszuli Grzelońskiej, które jest jedynym dostępnym polskim tłumaczeniem tekstu w całości (WCED 1991, s. 64). Inne tłumaczenia fragmentów tego dokumentu, które można spotkać w polskiej literaturze poświęconej tej idei, opracowane w późniejszych latach, przyjmują raczej termin „zrównoważony rozwój" (zamiast „stabilny rozwój"), oraz „nowy etap rozwoju" (zamiast „nowy etap wzrostu"). podstawowych potrzeb społecznych dotyczących pracy, jedzenia, energii, wody i urządzeń sanitarnych, 4) zapewnienie zrównoważonego poziomu populacji, 5) zmiany technologiczne i lepsze zarządzanie ryzykiem, 6) łączenie środowiska i gospodarki w procesie podejmowania decyzji. Propozycja zawarta w raporcie Brundtland ma dwie charakterystyczne cechy, istotne dla przyjrzenia się kierunkowi późniejszej debaty. Po pierwsze, nieco tautologicznie definiuje zrównoważony rozwój jako rozwój, który jest oceniany z perspektywy możliwości jego kontynuowania przez przyszłe pokolenia - bez wyjaśnienia, co rozumiane jest pod samym pojęciem rozwoju, poza określeniem, że nie chodzi o zahamowanie wzrostu gospodarczego oraz, że celem rozwoju jest eliminacja ubóstwa i zapewnienie podstawowych potrzeb. Po drugie, dokument bardzo ogólnie odnosi się do kategorii środowiska - właściwie tylko zarysowuje potrzebę integracji polityk środowiskowych ze strategiami rozwoju. Z tego ogólnego stwierdzenia wyciągane są w raporcie poważniejsze wnioski, które dotyczą potrzeby uwzględniania informacji o środowisku w procesie podejmowania decyzji dotyczących rozwoju. Konsekwencją takiej konstatacji jest oczywista konieczność systematycznego gromadzenia informacji o środowisku i przedstawiania jej w formie pozwalającej na integrację z danymi dotyczących „rozwoju" - czyli zjawisk ze sfery społecznej i gospodarczej. W tym sensie raport jest też początkiem nie tylko polityki zrównoważonego rozwoju, ale i ekonomii środowiska, która faktycznie rozwinęła się w prężnie działającą obecnie dyscyplinę naukową (por. np. Rogali 2010). W tym okresie powstaje również World Conservation Strategy Międzynarodowej Unii Ochrony Przyrody (IUCN 1980), która odwołuje się do zrównoważonego rozwoju jako strategii, której celem jest zapewnienie właściwej i potrzebnej ochrony środowiska. Strategia ma trzy zasadnicze cele: 1) ochrony ekosystemów jako „systemów życia" dla człowieka (life support sytems), 2) zachowania różnorodności genetycznej oraz 3) zrównoważonego wykorzystania gatunków i ekosystemów przez obecne i przyszłe pokolenia. Dokument ten jest wskazywany jako pierwszy, w którym rozwój jest traktowany jako środek, a nie bariera w realizacji ochrony środowiska (Strong i Hemphill 2006, s. 2). Lata osiemdziesiąte i dziewięćdziesiąte to okres fascynacji ideą zrównoważonego rozwoju w wielu środowiskach - od politycznych, po naukowe, popularyzatorskie (dziennikarskie). Sformułowano wtedy wiele propozycji „zasad rozwoju" i aksjologicznych podstaw ich realizacji. Jednym z efektów tych starań było pojawienie się w krajach skandynawskich, Kanadzie i Holandii silnej, prośrodowiskowej postawy w społeczeństwie i etosu poszanowania zasobów naturalnych. To zjawisko pokazuje wpływ idei nie tylko na gruncie politycznym, ale przede wszystkim jej akceptację przez różne grupy społeczne, czy wręcz ogół obywateli. Etap implementacji to natomiast okres wzmożonych prac nad przełożeniem idei i dokumentów programowych z międzynarodowych zgromadzeń tzw. Szczytów Ziemi. Pierwszy z nich odbył się w Rio de Janeiro w 1992 roku i przyjęto na nim pięć istotnych porozumień w sprawie działań na rzecz zrównoważonego rozwoju: 1) Deklarację działań na rzecz środowiska i rozwoju z Rio (The Declaration on Environment and Development) zawierającą 27 zasad działań, 2) Agendę 21, będącą bardziej szczegółowym programem działań na rzecz zmiany obecnego modelu rozwoju w kierunku bardziej zrównoważonego, 3) A Statement of Principles - dokument dotyczący zasad zarządzania zasobami leśnymi zgodnie z ideą zrównoważonego rozwoju, 4) Konwencję ONZ dotyczącą zmian klimatycznych, w ramach której w późniejszych latach przyjęto pierwszą obowiązującą międzynarodową umowę ograniczającą emisję gazów cieplarnianych - protokół z Kioto, 5) Konwencję ONZ o ochronie różnorodności biologicznej, której cele na gruncie europejskim są obecnie realizowane między innymi przez program Natura 2000. . . ^ * ’ * •' ’ - Deklarację działań na rzecz środowiska i rozwoju (Rio de Janeiro 1992) Zasada 1. Istoty ludzkie stanowią centrum zainteresowania w procesie trwałego i zrównoważonego rozwoju. Mają prawo do zdrowego oraz twórczego życia w harmonii z przyrodą. Zasada 2. Państwa na podstawie Karty Narodów Zjednoczonych i prawa międzynarodowego mają suwerenne prawo do korzystania ze swoich zasobów naturalnych, stosownie do ich własnej polityki dotyczącej środowiska i rozwoju, oraz są odpowiedzialne za zapewnienie, że działalność prowadzona zgodnie z ich prawem lub pod ich kontrolą nie spowoduje zniszczeń środowiska naturalnego innych państw lub obszarów, znajdujących się poza zasięgiem wewnętrznych uregulowań prawnych państw prowadzących daną 6 działalność. Zasada 3. Prawo do rozwoju musi być egzekwowane tak, aby sprawiedliwie uwzględniać rozwojowe i środowiskowe potrzeby obecnych i przyszłych pokoleń. Zasada 4. Do osiągnięcia trwałego i zrównoważonego rozwoju konieczne jest, aby ochrona środowiska stanowiła nierozłączną część procesów rozwojowych i nie była rozpatrywana oddzielnie od nich (Deklaracja z Rio 1992 w sprawie środowiska i rozwoju, źródło: Biblioteka Sejmowa). Z dokumentów przyjętych w Rio najczęściej można znaleźć odwołania do Agendy 21 - jako przełomowego i doniosłego dokumentu dotyczącego realizacji zrównoważonego rozwoju (Strong i Hemphill 2006, s. 3). Jej szczególnie istotnym elementem jest Lokalna Agenda 21, czyli zobowiązanie krajów przyjmujących dokument do ustanowienia (początkowo do 1996, potem do 2000 roku) planu działań lokalnych na rzecz realizacji zrównoważonego rozwoju. Patrząc jednak na prawnie obowiązujące ustalenia i te realizowane w praktyce, to tylko Konwencja klimatyczna oraz Konwencja o ochronie różnorodności biologicznej mają rzeczywiste przełożenie na tworzenie ram prawnych i instytucjonalnych. Macnaghten i Urry (2006) wskazują tutaj na wiodącą rolę Wielkiej Brytanii w tych porozumieniach25, mimo iż wysiłki były podejmowane w różnych krajach, nie tylko Europy Zachodniej. W tym okresie koncentrowano się nie tylko na celach związanych z ochroną środowiska poprzez dostosowywanie działań gospodarczych i odpowiednie kierowanie społecznego, ale także na szukaniu strategii zapewniających powodzenie we wszystkich wymiarach (COWI i in. 2004, Palerm 2006). Co istotne, efektem tych działań były przede wszystkim narastające problemy dotyczącej praktycznej realizacji celów ochrony środowiska i wątpliwości dotyczące realnych możliwości bezkonfliktowego godzenia jej z realizacją rozwoju gospodarczego. Z jednej strony, ten okres wątpliwości przyniósł nowe inicjatywy wdrożeniowe, takie jak Milenijne Cele Rozwoju. Z drugiej - realizowane pomiary ich efektów właściwie dopiero teraz zaczęły uświadamiać niebagatelną, a może i niemożliwą do przezwyciężenia skalę wyzwań. Co ciekawe, pomimo oczywistej właściwie świadomości, że zadowalający (inaczej - robiący zauważalną różnicę) poziom realizacja celów nie zostanie szybko osiągnięty, stawianie ambitnych, wręcz szczytnych celów jest bardzo charakterystyczne dla działań politycznych w zakresie zrównoważonego rozwoju26. W literaturze polskiej można spotkać się z ocenami, że koncepcja (czy też teoria, jak jest to ujmowane w cytowanej pracy) zrównoważonego rozwoju znajduje się jeszcze w fazie rozwoju, na etapie akceptacji jej poprawności i popularyzacji, jeszcze jednak przed powszechnym uznaniem jej wagi (Kafel 2007). Patrząc na częstość użycia pojęcia, wielość prób jej aplikacji, a także szeroką krytykę w literaturze, pogląd ten można raczej odrzucić. Co więcej, bez wątpienia zrównoważony rozwój stał się standardem, a może nawet rutyną w realizacji polityki publicznej i międzynarodowej. Słabość definicyjna koncepcji niekoniecznie jest oznaką jej niedojrzałego stanu - w moim przekonaniu świadczy raczej o immanentnych problemach koncepcji, których nie sposób uniknąć w przypadku planowania zjawiska tak ambitnego jak długoterminowy, globalny rozwój. Zgodzę się natomiast z tezą, że entuzjazm dla działań na rzecz zrównoważonego rozwoju zdaje się raczej słabnąć niż rosnąc w czasie. Kozłowski wskazuje na rosnący pesymizm i spadek woli działania przede wszystkim na forum organizacji międzynarodowych, gdzie koncepcja ta narodziła się i gdzie lokowano główną siłę sprawczą dla jej realizacji (Kozłowski 2005). Po Drugim Szczycie Ziemi w Johannesburgu w 2002 roku, podczas kolejnych konferencji międzynarodowych, w tym szczególnie na ubiegłorocznym szczycie w Rio de Janeiro (tak zwany „Rio +20"), składane na nich deklaracje i plany działań przyjmują coraz Można wskazać Wielką Brytanię jako pioniera w implementacji porozumień, w tym przyjęcie pierwszej strategii zrównoważonego rozwoju w 1994 roku (Strong i Hemphill 2006 s.3), opartej o dokumenty poprzedzające ustalenia z Rio. 26 Na przykład w obszarze ochrony różnorodności biologicznej, pod którą wpisuje się analizowany program Natura 2000, nieosiągnięcie przez kraje Unii Europejskiej celu zatrzymania spadku różnorodności biologicznej do 2010 roku przełożyło się na sformułowanie jeszcze ambitniejszych zamierzeń - całkowitego zatrzymania spadku różnorodności biologicznej oraz usług ekosystemów w Europie do 2020 roku. bardziej zachowawczy charakter, pozostając raczej w sferze intencji niż wprowadzania zmian w życie. Celem konferencji w Johannesburgu była przede wszystkim ewaluacja postępu w realizacji zamierzeń przyjętych dziesięć lat wcześniej w Rio oraz przyjęcie konkretnych, szczegółowych planów działań tam, gdzie są one wymagane do efektywnej walki z ubóstwem i ochrony środowiska. Choć ocena efektów działań z lat dziewięćdziesiątych często nie jest pochlebna, to realizacja postanowień z Johannesburga jeszcze częściej jest przedmiotem krytyki (Kozłowski 2005, Pawłowski 2010). Zapewne jedną z przyczyn większego zaangażowania w budowanie zrównoważonego rozwoju na początku lat dziewięćdziesiątych była wyjątkowo korzystna i optymistyczna sytuacja polityczna w skali globalnej - koniec zimnej wojny, rozwiązywanie antagonizmów Północ-Południe oraz generalnie dobra sytuacja gospodarcza (Clémençon 2012a). Obecny kryzys gospodarczy jest natomiast wymieniany jako jeden z głównych czynników wpływających na niepowodzenie działań międzynarodowych w obszarach zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska. Ostatni Szczyt Ziemi „Rio +20" jeszcze przed swoim rozpoczęciem był krytykowany za skromność celów oraz brak oczekiwań uczestników i O 7 obserwatorów co do podjęcia jakichkolwiek przełomowych decyzji (Leemans 2012, Schreurs 2012). Niestety przewidywania w pełni znalazły potwierdzenie w ocenie faktycznego przebiegu zgromadzenia. Pomimo przedstawienia mocnych naukowych dowodów na krytyczny stan środowiska oraz propozycji rozwiązań (często technicznie realnych, ale trudnych do wdrożenia), a także zdiagnozowanego kryzysu instytucji, od których oczekuje się działań naprawczych (Woodruff 2012), zwieńczeniem konferencji nie były właściwie żadne istotne, obowiązujące postanowienia (Allenby 2012, Clémençon 2012b). Gdy w 1992 roku do Rio przyjechali najważniejsi liderzy państw, w tym George W. Bush, sam szczyt trwał 2 tygodnie. Tegoroczne spotkanie zajęło 10 dni i zabrakło na nim kluczowych przywódców grupy G8: Baracka Obamy, Davida Camerona i Angeli Merkel. Jeszcze bardziej pesymistyczną historię mają tzw. szczyty klimatyczne, czyli konferencje na forum ONZ poświęcone globalnej polityce klimatycznej, jednemu z czołowych międzynarodowych przedsięwzięć środowiskowych. Główny kamień milowy polityki klimatycznej - Protokół z Kioto - jest przedmiotem bardzo ostrej krytyki (Spash 2010). Funkcjonowanie protokołu jest ograniczone, ponieważ nie został on dotychczas podpisany przez kraje odpowiedzialne za większość emisji, przede wszystkim przez Stany Zjednoczone, ale również już po ratyfikacji dokumentu Kanada wycofała się z ustaleń. Na kolejny okres implementacji póki co nie ma zgody czołowych krajów rozwijających się - m.in. Chiny, Indie, Japonia i Rosja mają duże zastrzeżenia (Schreurs 2012). Kluczowymi argumentami podnoszonymi przez kraje blokujące osiągnięcie konsensusu (wśród których na forum Unii 27 27 Por.: http://www.euardian.co.uk/environment/2012/feb/09/rio20-original-earth-summit Europejskiej jest często Polska - laureat nagrody „skamieliny dnia"28 m.in. na ubiegłorocznym spotkaniu stron Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu w Doha) jest niemożliwość sprostania redukcjom emisji w okresie kryzysu gospodarczego, niewystarczające uwzględnienie odpowiedzialności krajów rozwiniętych, bezzasadne ograniczenie konkurencyjności krajów rozwiniętych w stosunku do krajów rozwijających się, czy też powoływanie się na brak solidarności pomiędzy uczestnikami rozmów, przejawiające się w stwierdzeniach typu „jeśli inni w to nie wchodzą, to my też nie". Podobnie pesymistycznie wyglądają wysiłki międzynarodowe w zakresie ochrony przyrody. Na forum konwencji ONZ o ochronie różnorodności biologicznej niedawno przesunięty został z 2010 do 2020 roku termin osiągnięcia sztandarowego w zakresie celu zmniejszenia tempa spadku różnorodności biologicznej. W ostatnich latach intensywnie pracowano natomiast nad nowymi rozwiązaniami instytucjonalnymi, które pozwoliłyby zwiększać efektywność działań w tym trudnym obszarze interwencji. 28 „Fossil of the day" to antynagroda przyznawana przez Climate Action Network - zrzeszenie organizacji wspierających wprowadzenie ograniczeń emisji gazów cierplarnianych (zob.: http://www.climatenetwork.org/fossil-of-the-dav). Tabela 2.1. Przełomowe wydarzenia oraz publikacje ważne dla rozwoju koncepcji zrównoważonego rozwoju na globalnej arenie politycznej Rok Rola w rozwoju idei zrównoważonego rozwoju Inspiracja 1967 XXII Sesja Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych Degradacja środowiska i wyczerpywanie zasobów naturalnych jako problemy globalne, związane z bezpieczeństwem życia ludzi na Ziemi 1969 Założenie organizacji Friends ofthe Earth Nowa jakość organizacji ekologicznych, wyrosła na gruncie protestacyjnych ruchów studenckich, działająca w duchu „nowego enwironmentalizmu" 1969 Powstanie Greenpeace Ignorowanie procedur państw i oficjalnej drogi lobbingu w działaniach na rzecz środowiska 1969 Raport U'Thanta „Człowiek i środowisko" Globalne znaczenie i przyczyny degradacji środowiska, konieczność zwiększenia odpowiedzialności państw narodowych za problemy globalne 1970 Pierwszy Dzień Ziemi Wielkie społeczne wydarzenie związane z kontrkulturą i protestami studenckimi, oznajmiające sprzeciw wobec działań powodujących globalny kryzys środowiska 1972 Raport Klubu Rzymskiego „Granice wzrostu" Potrzeba racjonalizacji użytkowania światowych zasobów naturalnych. 1972 Konferencja ONZ w Rozpoznanie potrzeby działań międzynarodowych dla ochrony i monitorowania Sztokholmie „Mamy tylko stanu środowiska. Sformułowanie „Deklaracji Sztokholmskiej" - określającej jedną Ziemię" zasady traktowania środowiska oraz odpowiedzialność za środowisko jako podstawowe zadanie państw narodowych. Powołanie Programu Środowiskowego ONZ - UNEP (United Notions Environmental Program) Dojrzewanie 1980 Raport Brandta dla ONZ Społeczne i gospodarcze nierówności między Północą i Południem jako problem międzynarodowy, przejawiający się również w wymiarze środowiskowym 1987 Raport Brundtland dla Próba definicji i szeroka popularyzacja zrównoważonego rozwoju jako podstawy ONZ „Nasza wspólna działań publicznych w zakresie środowiska. Konieczność „zaspokojenia potrzeb przyszłość" obecnych pokoleń, nie przekreślając możliwości zaspokojenia potrzeb przyszłych pokoleń" poprzez działania globalne Fascynacja Globalny program działań Agenda 21. Mowa o „pojemności planety" oraz potrzebie łącznego, a nie oddzielnego traktowania spraw środowiska, rozwoju gospodarczego i społecznego. Powołanie Komisji ds. CSD - UN comission on Sustainable Development oraz przyjęcie Konwencji o ochronie różnorodności biologicznej oraz Konwencji w sprawie zmian klimatu Implementacja 1997 Protokół z Kioto Pierwszy międzynarodowy program konkretnych działań zmierzających do poprawy środowiska (zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych) kosztem rozwoju gospodarki Wątpliwości 2002 Szczyt Ziemi „Rio + 10" w Johannesburgu Powtórzenie deklaracji z 1992 r., oraz skupienie się na planie działań dla osiągnięcia Milenijnych Celów Rozwoju. Konferencja ostentacyjnie bojkotowana przez prezydenta USA G.W. Busha 2012 Szczyt Ziemi „Rio + 20" „Zielona" ekonomia w walce z ubóstwem i dla zrównoważonego rozwoju, wzmacnianie międzynarodowych działań. Barack Obama, Angela Merkel i David Cameron nie pojawili się na konferencji Źródło: Opracowanie własne, na podstawie oryginalnych dokumentów oraz wybranych opracowań (Borys i Czaja 2009, Kafel 2007, Kozłowski 2002). 1992 Szczyt Ziemi w Rio - Konferencja ONZ „Środowisko i rozwój" 2.3. Rola polityki zrównoważonego rozwoju w rozwiązywaniu problemów środowiska w obecnej polityce międzynarodowej i politykach publicznych Obecnie deklaracje dotyczące realizacji zrównoważonego rozwoju są standardem w polityce - od międzynarodowej po lokalną. Po pierwsze, zrównoważony rozwój bardzo często jest przywoływany jako zasada lub podstawa normatywna w działaniach publicznych. Po drugie, co jest bardziej istotne, wiąże się z tą koncepcją szereg zmian w myśleniu o znaczeniu i rozwiązywaniu problemów środowiska, które kształtują styl obecnej polityki międzynarodowej, narodowej i lokalnej. Najważniejsze z nich, również z punktu widzenia ochrony przyrody, czyli obszaru badanego w niniejszej pracy doktorskiej programu Natura 2000 - przedstawione są poniżej. Od ekocentryzmu do wszechstronnej wizji rozwoju. Niewątpliwie myślenie w kategoriach zrównoważonego rozwoju wymusiło integrację ochrony środowiska z rozwiązywaniem problemów społecznych i gospodarczych. Choć początki idei zrównoważonego rozwoju są zakorzenione w ruchach ekologicznych oraz rosnącej obawie o wyczerpanie zasobów naturalnych i konsekwencji degradacji środowiska, ukształtowała się ona jako ogólna, jednolita koncepcja rozwoju, w której środowisko jest jednym z kliku obszarów zainteresowania, niekoniecznie przewodnim. Celem zrównoważonego rozwoju jest człowiek i jego dobrobyt, dla którego środowisko naturalne jest istotne, ale jednak traktowane raczej instrumentalnie. Zrównoważony rozwój nie jest więc działaniem w domenie polityki ochrony środowiska, ale „wszechstronną wizją rozwoju ludzkości" (Gawor 2006). Widać to już w raporcie Brundtland, jak i późniejszej deklaracji z Johannesburga (2002 rok), gdzie tylko jeden z dziesięciu głównych rozdziałów dotyczy bezpośrednio kwestii ochrony i zarządzania zasobami naturalnymi. Pozostałe punkty deklaracji są poświęcone kwestiom związanym ze standardami w zakresie środowiska, takim jak konsumpcja i produkcja, bądź zagadnieniom o bardzo pośrednim i często słabym związku ze środowiskiem, np. walka z ubóstwem, ochrona zdrowia, nierówności społeczne w wymiarze globalnym, ramy instytucjonalne dla działań politycznych na poziomie narodowym i międzynarodowym. Wynika to między innymi z trudnych doświadczeń w zakresie działań w ochronie środowiska oraz obserwacji, że nie da się ich prowadzić wyłącznie zabiegami kierowanymi bezpośrednio do „trucicieli" i podmiotów dokonujących eksploatacji. Potrzebna jest szersza zmiana stylów życia, konsumpcji, a nawet podstawowych wartości i aspiracji, jak również rozwiązania problemów ubóstwa, nierówności społecznych, wzrostu zaludnienia. Koncepcji zrównoważonego rozwoju bardzo daleko jest do głębokiej ekologii, ekologii radykalnej, mistycznej czy religijnej. Realizowana w jej ramach ochrona środowiska i przyrody będzie charakteryzowała się pragmatycznym, może nawet instrumentalnym charakterem. Efektem będzie również zmiana podejścia do środowiska i przyrody jako przedmiotów ochrony - od reaktywnych działań odpowiadających na kryzysy, do podejścia proaktywnego, realizowanego nie tyle przez same programy ochronne, ile szersze zarządzanie środowiskiem w celu zarówno jego ochrony, jak i kształtowania i wykorzystania na rzecz rozwoju (rys. 2.1) (Lafferty 2004b). Rysunek 2.1. Model dojrzewania polityk środowiskowych w kontekście zrównoważonego rozwoju ^ Brak świadomości konsekwencji degradacji środowiska Holistyczne planowanie funkcji inwestycji Integracja procesów produkcji i ochrony środowiska Kontrola zanieczyszczeń REAKTYWNE PASYWNE Regionalny i globalny rozwój zrównoważony Ekologia industrialna podejście do środowiska: PROAKTYWNE INTERAKTYWNE Źródło: Opracowanie własne za: Encyclopedia of Life Support Systems (www.eolss.net). Od wiodącej roli państwa do globalnego planowania i lokalnej implementacji. Konsekwencją uznania globalnego charakteru przyczyn i skutków degradacji środowiska oraz słabości aparatu państwowego w rozwiązywaniu tego typu problemów była mobilizacja działań międzynarodowych na forum ONZ. Choć ich skuteczność oraz sposób podejmowania decyzji są obiektem krytyki, nie ma obecnie innego, skuteczniejszego sposobu koordynacji działań w skali globalnej. Bardzo wcześnie zauważono również, że wyznaczanie kierunku działań globalnych nie może odnieść skutku bez ich lokalnej implementacji. Hasło „myśl globalnie, działaj lokalnie" pojawiło się już na pierwszym Dniu Ziemi w 1970 roku, na Szczycie Ziemi w 1972 roku oraz propagowało nowy styl działania, reprezentowany chociażby przez powstające, wpływowe organizacje nowego typu, takie jak Friends of the Earth. Tym samym rola państw narodowych ulega ograniczeniu do roli aktorów biorących udział w negocjowaniu decyzji na forum ONZ, a następnie struktur odpowiedzialnych za inicjowanie - często dobrowolnych - działań lokalnych. Coraz większą rolę odrywają również międzynarodowe organizacje, w których w ogóle państwa jako takie nie są reprezentowane. Mowa tu o zdobywających coraz większe znaczenie organizacjach pozarządowych (np. Greenpeace, World Wild Fund, Birdlife International), organizacjach zrzeszających aktorów państwowych pozarządowych (Międzynarodowa Unia Ochrony Przyrody IUCN - International Union for Conservation of Nature), panelach eksperckich o ambicjach wpływania na decyzje międzynarodowe z pominięciem poziomu państw (IPCC - Intergovernmental Panel on Climate Change, czy powstający obecnie IPBS - Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services). Wyrazem znaczenia działań lokalnych jest przede wszystkim Agenda 21. Działania lokalne mają na celu implementację programów o celach globalnych - bardzo dobry przykład stanowi polityka klimatyczna i protokół z Kioto, gdzie system handlu emisjami jest obecnie uzupełniany o finansowanie projektów mających na celu ochronę i zrównoważone użytkowanie lasów w krajach rozwijających się. W tym przypadku działania lokalne będą finansowane przez podmioty biorące udział w handlu emisjami, poprzez program REDD+ (Reducing emissions from deforestation and forest degradation). W ochronie przyrody takie myślenie będzie się przejawiać przede wszystkim w rosnących działaniach transgranicznych oraz w planowaniu opartym o regiony wyznaczone pod względem cech przyrodniczych, a nie granice państw czy struktury administracyjne, a także w promowaniu działań angażujących lokalnych interesariuszy. Na kanwie tych zmian i sceptycznego podejścia do wyłącznej roli państwa w działaniach na rzecz ochrony przyrody obserwuje się nowy model zarządzania środowiskiem i przyrodą - multilevel governance, który stawia w centrum udział różnych aktorów, zarówno lokalnych, jak i reprezentujących szersze grupy, tj. administrację państwową i organizacje pozarządowe (0'Riordan i Stoll-Kleemann 2002; Paavola i in. 2009), a także rosnącą rolę mechanizmów partycypacji społecznej (Arnstein 1969, Reed 2008) i współrządzenia w realizacji rozwoju lokalnego i użytkowania zasobów naturalnych (Gorlach i in. 2008). Kwestie sprawiedliwości i legitymizacja działań publicznych na rzecz zrównoważonego rozwoju. Trzy rodzaje argumentów związanych ze sprawiedliwością są podnoszone w debacie o zrównoważonym rozwoju. Pierwszy, wspomniany już powyżej, dotyczy podziału odpowiedzialności za degradację środowiska pomiędzy krajami rozwiniętymi i rozwijającymi się, adekwatnie do ich udziału w zyskach z eksploatacji. Wskazuje się, że kraje globalnej „Północy" osiągnęły obecny poziom rozwoju gospodarczego dzięki wykorzystaniu zasobów globalnego „Południa", dzięki kolonialnej dominacji. Drugi dotyczy sprawiedliwości międzypokoleniowej. Argumentuje się, że obecnie żyjemy kosztem możliwości rozwoju, dostępu do zasobów i dobrobytu kolejnych generacji. Z tego powodu istnieje konieczność długofalowego planowania - nawet w skali stuleci, a nie dekad. Argument ten jest rozwinięty w analizach „śladu ekologicznego", pokazujących presję stylu życia i gospodarki na środowisko. Bardzo obrazowo są one interpretowane np. w kategoriach liczby planet, które obecnie „zużywamy", jeżeli nasze korzystanie z zasobów i presja na środowisko miałyby być zrównoważone29 (tzn. ile razy nasze zasoby musiałyby być większe, aby bez obaw o ich utratę w przyszłości można było je w taki sam sposób dalej eksploatować). Ten tok rozumowania jest jednak również przedmiotem 29 Obecnie wg. wskaźników podawanych przez Global Footprint Network jest to 1,5 planety. Zob.: http://www.footDrintnetwork.org/pt/index.php/GFN/page/world footprint/ krytyki wskazującej, że osiągany konsekwentnie rozwój technologii oraz generalnie poprawa jakości życia na ziemi sprawiają, iż bezcelowe jest traktowanie potrzeb przyszłych pokoleń w taki sam sposób, jak obecnych, ponieważ z czasem pojawiają się coraz to nowe sposoby ich zaspokojenia, niekoniecznie oparte o wykorzystywanie tych samych zasobów co współcześnie (Lomborg 2006). Sprawiedliwość międzypokoleniowa jest na pewno bardzo nośnym argumentem, jeżeli wyobrażamy sobie, że dotyczy naszych dzieci i wnuków. W obliczu naglących obecnych potrzeb często jednak przyszłe potrzeby są spychane na dalszy plan. Trzeci argument dotyczy sprawiedliwego podziału kosztów i korzyści w obrębie jednego społeczeństwa, wiążąc się z procesami społecznej legitymizacji programów publicznych. Pojawił się on w debacie nie w efekcie rozpoznania historycznych uwarunkowań ani obserwacji niesprawiedliwości wymagającej interwencji. Zaryzykuję stwierdzenie, że źródłem uwagi poświęcanej grupom społecznych, w szczególności wybranym społecznościom lokalnym zamieszkującym tereny cenne ze względu na swoje środowisko lub dotknięte skutkami jego degradacji, są problemy z realizacją działań publicznych i politycznych, które spotykają się z oporem, protestem i brakiem legitymizacji. Efektem tego zjawiska w ochronie środowiska i przyrody jest bardzo intensywny wzrost działań partycypacyjnych w ostatnich dwóch dekadach - poprzez realizację różnego rodzaju konsultacji, modeli współdecydowania czy nowych form zarządzania zasobami naturalnymi, takich jak modne w literaturze zagranicznej adaptive , community based governance. Zrównoważony rozwój i gospodarka rynkowa. Relacja zrównoważonego rozwoju z obecnym modelem gospodarki wolnorynkowej jest różnie interpretowana. Bardzo często podkreśla się, że zrównoważony rozwój aspiruje do rangi nowej doktryny rozwoju, alternatywnej dla „neoliberalistycznej globalizacji będącej pokłosiem ostatnich 200 lat", oferując „postulat nowej jakości cywilizacji" i zarys „nowej, globalnej filozofii społecznej" (Gawor 2006). Wiąże się z propozycjami zupełnie nowego modelu rozwoju, który nie jest oparty o wykorzystanie zasobów naturalnych (szczególnie paliw kopalnych) w takim stopniu, jak jest to obecnie (de-coupling), bądź w ogóle bazuje na zapewnieniu wysokiej jakości życia bez ciągłego wzrostu gospodarczego (de-growth) (Jackson 2009; HPI 2012). Ten antyrynkowy potencjał nie znajduje potwierdzenia w obecnej formie implementacji tej idei w politykach publicznych i polityce międzynarodowej. Przykładowo, zasada 12 Deklaracji z Rio jasno wskazuje na neoliberalne, rynkowe rozwiązania jako narzędzie zapewnienia zrównoważonego rozwoju, promując wręcz wiarę w „magiczną rękę rynku" również w tej dziedzinie życia (Clémençon 2012a). Potwierdzają to czołowe przykłady działań na rzecz zrównoważonego rozwoju, które opierają się na (1) utworzeniu nowych rynków jako mechanizmów regulacji np. emisji gazów cieplarnianych (rynek handlu pozwoleniami na emisję) lub (2) funkcjonowaniu rynku płatności za usługi ekosystemu (obecnie w Europie realizowany w postaci dopłat rolno-środowiskowych (Apostolopoulou i in. w recenzji - praca cytowana za zgodą autorów)). Z jednej strony, idea zrównoważonego rozwoju jest więc przeciwstawiana globalizacji, „mcdonaldyzacji", postawom konsumpcyjnym i neoliberalizmowi gospodarczemu rozumianemu jako dążenie do maksymalizacji zysków. Łagodniejsze stwierdzenia plasowały tę ideę bliżej rozważnego alterglobalizmu akceptowalnego w głównym nurcie debat politycznych oraz przyjmującego metody działań instytucji międzynarodowych. Z drugiej strony, oficjalna debata z udziałem organizacji międzynarodowych i przedstawicieli państw rzadko otwarcie kontestuje obecny system gospodarczy, wskazując raczej na potrzebę „zazielenienia" gospodarki niż zmiany całego systemu (Brand 2012). Dzięki swojej wieloznaczności oraz wysokiemu stopniowi ogólności, zrównoważony rozwój wydaje się więc być bardzo uniwersalnym narzędziem, zarówno dla głównych aktorów obecnego systemu politycznego, jak i jego kontestatorów (Buscher i in. 2012, Castree 2008). 2.4. Podsumowanie debaty o zrównoważonym rozwoju i uzasadnienie wyboru przedmiotu badania Na gruncie politycznym zrównoważony rozwój jest problematyczną ideą. Z jednej strony, panuje ogólna zgoda co do potrzeby jego realizacji, z drugiej - brakuje jednolitych definicji i podzielanych poglądów odnośnie do tego, jak ta realizacja miałaby wyglądać. Koncepcja opiera się na integracji ochrony zasobów naturalnych i środowiska z rozwojem gospodarczym, utożsamianym najczęściej ze wzrostem gospodarczym oraz zapewnianiem wysokiej jakości życia. Jednak w praktyce okazuje się, że te cele mogą być zarówno synergiczne, jak i sprzeczne. Sytuacje, w których dochodzi do „kolizji" pomiędzy ochroną środowiska a realizacją rozwoju społecznego i gospodarczego można nazwać paradoksami zrównoważonego rozwoju - jego antynomiami. Traktować je można albo jako nieuniknione spięcia, immanentnie zawarte w naturze koncepcji, zmuszające do hierarchizacji celów i dokonywania wyborów o charakterze normatywnym (bilansu korzyści i kompromisów), albo jako znak, że cele rozwoju postawione są w niewłaściwy sposób i wymagają przewartościowania. Szczególnie interesujące są dla mnie sytuacje konfliktowe zachodzące pomiędzy realizacją celów w domenie środowiska a celami związanymi z rozwojem społecznym i gospodarczym. Konflikty te bywają nazywane „ekologicznymi" ze względu na swój przedmiot, ale - jak uzasadniłam w rozdziale pierwszym - w tej pracy traktuję je w pełni jako konflikty społeczne - zachodzące nie pomiędzy człowiekiem a przyrodą, czy społecznością lokalną a programem ochrony przyrody, ale powstające z powodu różnic celów, wartości i interesów zaangażowanych w nie grup społecznych, mających różne wyobrażenie o tym, jaki rozwój (zrównoważony) i za pomocą jakich środków powinien być realizowany. W kontekście rozważań o relacji człowieka i środowiska, debata nad zrównoważonym rozwojem w polityce międzynarodowej wpisuje się w doktrynę realizmu środowiskowego, traktując środowisko jako obiekt poznania naukowego (Macnaghten i Urry 2005). Działania, które mają zapobiec dalszej dewastacji środowiska mają zazwyczaj bardzo techniczny charakter, oparte są na naukowej identyfikacji czynników antropogenicznych. Ocena realizacji zrównoważonego rozwoju opiera się więc zwykle wyłącznie na naukowym, obiektywnym rozpoznaniu stanu środowiska, a wyjaśnienia problemów szuka w rzeczywistych czynnikach - zagrożeniach i wzajemnych presjach pomiędzy sferą społeczną, gospodarczą i środowiskową. W tej pracy chciałabym wyjść poza to ograniczenie przyjmując za zasadne niektóre argumenty formułowane w obrębie nowego paradygmatu środowiskowego i przyjęte potem przez krytyczny realizm - uznając, że nie tylko obiektywne cechy środowiska i działań podejmowanych w jego ochronie mogą być przyczyną konfliktów, ale również subiektywny odbiór stanu środowiska i efektów jego degradacji może być źródłem problemu. Dominujący dyskurs zrównoważonego rozwoju zakłada, że człowiek jest istotą racjonalną, a poprzez jego edukację i dostarczanie informacji można zmieniać zachowania ludzi na rzecz realizacji jego zasad (Macnaghten i Urry 2005). Takie myślenie prowadzi do podejmowania wysiłków „edukowania społeczeństwa" w celu zmiany zachowania jednostek, co w przeważającej liczbie przypadków jest z góry skazane na porażkę, ponieważ działaniami ludzi kierują zazwyczaj inne rzeczy, niż wiedza o obiektywnych efektach realizacji zamierzeń (Heberlein 2012). W tej pracy przyjmuję konieczność zrozumienia subiektywnych aspektów relacji człowieka ze środowiskiem - społecznej konstrukcji środowiska, jego wartości podzielanej społecznie ale niekoniecznie politycznie. Subiektywne interpretacje zrównoważonego rozwoju nie marginalizują obiektywnej natury środowiska, ale kształtują jego odbiór i system wartości, które są mu przypisywane. Przekonania podzielane przez ludzi mogą natomiast być oparte o błędną interpretację faktów, co nie wynika wcale z braku dostępu do rzetelnych informacji. Działania, które są następnie podejmowane, mogą być niezgodne z posiadanymi przekonaniami, czy wartościami przypisywanymi środowisku, ponieważ mogą być podejmowane w oparciu o inny, nadrzędny zespół norm i wartości, niż te wobec natury. Poznanie i wyjaśnienie właśnie tak rozumianego społecznego aspektu środowiska jest kluczowe dla możliwości planowania i realizacji zamierzeń tak ambitnych, jak zrównoważony rozwój, który - co rozpoznane było już przez komisję Brutland trzydzieści lat temu - wymaga zmiany zakorzenionego w naszym systemie społecznym i politycznym poglądu na potrzeby i kierunki rozwoju, a tym samym zmiany pewnych fundamentalnych wartości. Chcąc przyjrzeć się problemom związanym z realizacją zrównoważonego rozwoju w praktyce, należy podjąć trzy decyzje dotyczące wyboru przedmiotu badania. Po pierwsze, można analizować strategiczne procesy polityczne, w których określane są podstawowe wartości i ogólne kierunki działań (w angielskim: goals), bądź pojedynczy program mający wymierne cele (w angielskim: objectives) i sposoby ich realizacji. Po drugie, konieczna jest decyzja dotycząca skali przedmiotu badania. Można skupić się albo na programach globalnych, w których głównymi aktorami będą państwa i organizacje międzynarodowe, a efektami decyzje polityczne, albo na takich, w ramach których podejmowane są praktyczne działania na poziomie lokalnym. Po trzecie, wybierając jako przedmiot analizy program o zawężonym obszarze działania, można skupić się na instrumencie realizującym cele w ramach polityki społecznej, gospodarczej lub środowiskowej, albo też na instrumencie, którego celem jest integracja działań w różnych sektorach. Chcąc przyjrzeć się sprzecznościom i dylematom zrównoważonego rozwoju, do badań doktorskich wybrałam program, który nie ma charakteru strategicznego, ale realizuje cele w jednej konkretnej domenie. Przewagą takiego wyboru jest łatwiejsza i bardziej jednoznaczna ocena efektów działań takiego programu, podczas której można kontrolować wpływy innych polityk publicznych i czynników zewnętrznych. Co istotne, poznanie opinii społeczności w jakiś sposób związanej z teren realizacji konkretnego programu ma walor praktyczny i jest ciekawsze, niż ocena ogólnych wypowiedzi respondentów o celach działań strategicznych, oderwanych od ich bezpośredniego doświadczenia (Heberlein 2012). Z tego też powodu wybrałam program, którego implementacja odbywa się na poziomie lokalnym, a aktorów biorących udział w podejmowaniu decyzji można zidentyfikować na poziomie lokalnym i regionalnym. Dokumenty strategiczne zostaną zanalizowane wyłącznie w zakresie koniecznym do zarysowania kontekstu prawnego i normatywnego, na gruncie którego należy interpretować zapisy dyrektyw tworzących program Natura 2000. Zdecydowałam się skoncentrować na programie, którego celem jest ochrona przyrody, ponieważ uważam że w tym przypadku interesariusze będą łatwiej formułować swoje opinie o konfliktach w realizacji rozwoju gospodarczego, społecznego oraz celów programu ochrony przyrody. Należy przy tym podkreślić, że dla programu ochrony środowiska jego integracja z kwestiami rozwoju jest konieczna, natomiast nie zawsze w przypadku programu ze sfery gospodarczej czy społecznej poruszane są kwestie środowiskowe. Wybór programu Natura 2000 był też konsekwencją mojego przeświadczenia, że jego analiza stwarza wyjątkową okazję do odpowiedzi na ogólniejsze w swojej naturze pytania o problematyczne relacje człowieka ze środowiskiem, egzemplifikowane przez antynomie zrównoważonego rozwoju. 2.5. Cele pracy Głównym celem pracy jest pokazanie, jakiego rodzaju antynomie - sprzeczności, wyzwania i dylematy - wiążą się z realizacją zrównoważonego rozwoju. Pokazanie ich różnorodności, przyczyn oraz podejmowanych środków zaradczych (wraz z próbą oceny ich skuteczności), przyczyni się do lepszego zrozumienia zarówno relacji człowieka ze środowiskiem we współczesnym świecie, jak i lepszego planowania działań publicznych i pozarządowych mających na celu realizację tej idei. Pozwoli to na dowiedzenie tezy stawianej w niniejszej pracy doktorskiej, dotyczącej konfliktogennej natury zrównoważonego rozwoju - wynikającej ze skomplikowanych relacji człowieka ze środowiskiem we współczesnym świecie, których nie da się zaprojektować w sposób zarówno efektywny pod względem ochrony natury, jak i zgodny ze wszystkimi zasadami sprawiedliwości i demokracji, podzielanymi przez nowoczesne społeczeństwa. W szczególności interesuje mnie, czy i w jaki sposób rozbieżności pomiędzy normatywną wizją zrównoważonego rozwoju, a praktyką procesu implementacji, są przyczyną tych antynomii. Celem pracy jest również weryfikacja, a następnie sformułowanie propozycji dotyczącej ulepszenia sposobu systematycznego pomiaru tych antynomii - konfliktów w realizacji zrównoważonego rozwoju, co umożliwi gromadzenie informacji potrzebnych do dokonywania tego typu ocen w stosunku do programu badanego w pracy doktorskiej, jak i przyszłych analiz o charakterze praktycznym. Ocena realizacji zrównoważonego rozwoju jest dokonana na przykładzie Natury 2000, dlatego też szczegółowe pytania badawcze stawiane w pracy są sformułowane w odniesieniu do tego właśnie programu: 1. W jaki sposób koncepcja zrównoważonego rozwoju jest aplikowana w ogólnych wytycznych oraz szczegółowo w polityce ochrony przyrody w Unii Europejskiej, w Polsce - jako podstawa funkcjonowania programu Natura 2000? 2. W jaki sposób koncepcja ta jest reprezentowana w zapisach dyrektyw tworzących program Natura 2000? 3. Jakie problemy w realizacji programu Natura 2000 na poziomie ogólnopolskim są przejawem antynomii zrównoważonego rozwoju? 4. Dlaczego dochodzi do konfliktów przy implementacji programu Natura 2000? 5. W jaki sposób dokonuje się wyboru pomiędzy alternatywnymi rozwiązaniami w sytuacji konieczności dokonania kompromisu pomiędzy celami ochrony przyrody a rozwojem społecznym i gospodarczych? 6. Jak te problemy i wyzwania są odbierane na poziomie lokalnym? 7. Jak mierzyć społeczne i gospodarcze konsekwencje programu Natura 2000? 8. W jakim stopniu istniejące metodologie pomiaru zrównoważonego rozwoju pozwalają na diagnozę konfliktów wokół obszarów Natura 2000 oraz w jaki sposób mogą być wykorzystane do poprawy zarządzania tymi terenami? Odpowiedzi na powyższe pytania badawcze należy udzielić dokonując analizy na kilku poziomach (rysunek 2.2). Rysunek 2.2. Rama koncepcyjna problemu badawczego, poziomy analizy. Numery podane w nawiasie przy wymiarach relacji człowiek - środowisko odnoszą się do elementów ramy koncepcyjnej w rozdziale 1 (rys. 1.1) ****** ,W \Vi w •***- Planowanie i programowanie działań publicznych - rozwiązania prawne i instytucjonalne. Rozdział 3 ¦to* ‘*V*, AK iW Implementacja Rozdział 4 Ocena Rozdział 5 * i \ i 3- 8 : l I i I i \ i I i i 1 i Relacje człowiek - środowisko: wymiar normatywny (rys.1.1: 5) ***** W'V> ¦V*.«» #v*v ww * * : * & K * > Y i i ii i I I Relacje człowiek - środowisko: wymiar działań i praktyk {rys. 1.1:4) *• **** #«*r I I < n « Relacje człowiek — środowisko: i'4 wymiar obiektywnych wpływów * i ograniczonych możliwości poznania (rys. 1.1: 1, 2) Poziom europejski Poziom polski Poziom lokalny Źródło: opracowanie własne. W tym celu zaplanowano konkretne zadania badawcze. Są to: 1. Analiza koncepcji zrównoważonego rozwoju w debacie publicznej, naukowej, a w szczególności w polityce publicznej w Unii Europejskiej i Polsce. Analiza obejmuje kluczowe dokumenty programowe, a także dyrektywy, na podstawie których funkcjonuje program Natura 2000 (rozdział 3). 2. Analiza problemów implementacji programu Natura 2000 w Polsce oraz powstających na tym gruncie konfliktów (rozdział 4) 3. Przegląd podejść dotyczących pomiaru zrównoważonego rozwoju oraz ogólnodostępnych danych pozwalających na ocenę funkcjonowania programu Natura 2000 w kontekście zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym w Polsce. Analiza dostępnych danych i ocena możliwości i utrudnień w realizacji pomiaru na podstawie dostępnych danych (rozdział 5). Tabela 2.2. Schemat analizy - zestawienie etapów badania, pytań badawczych oraz metod badawczych Etap Pytania badawcze Metody badawcze 1. Analiza koncepcji zrównoważonego rozwoju w debacie publicznej, naukowej, a w szczególności w polityce publicznej w Unii Europejskiej i Polsce. Analiza obejmuje kluczowe dokumenty programowe, a także dyrektywy, na podstawie których funkcjonuje program Natura 2000 (rozdział 3) 1. W jaki sposób koncepcja Analiza dokumentów zrównoważonego rozwoju jest strategicznych, dyrektyw, aplikowana w ogólnych wytycznych aktów prawnych, oraz szczegółowo w polityce ochrony uzupełniona o przegląd przyrody w Unii Europejskiej oraz literatury - opracowań Polsce - jako podstawa naukowych i eksperckich funkcjonowania programu Natura 2000? 2. W jaki sposób koncepcja ta jest reprezentowana w zapisach dyrektyw tworzących program Natura 2000? 2. Analiza problemów implementacji programu Natura 2000 w Polsce oraz powstających na tym gruncie konfliktów (rozdział 4) 3. Jakie problemy w realizacji Analiza danych zastanych: programu Natura 2000 na poziomie dokumentów urzędowych, ogólnopolskim są przejawem materiałów prasowych, antynomii zrównoważonego źródeł internetowych rozwoju? Wtórna analiza danych 4. Dlaczego dochodzi do konfliktów (transkrypcji wywiadów przy implementacji programu Natura pogłębionych, transkrypcji 2000? fokusów, notatek 5. W jaki sposób dokonuje się terenowych, raportów) wyboru pomiędzy alternatywnymi zebranych w ramach innych rozwiązaniami w sytuacji projektów, konieczności dokonania kompromisu Wywiady pogłębione pomiędzy celami ochrony przyrody a rozwojem społecznym i gospodarczych? 6. Jak te problemy i wyzwania są odbierane na poziomie lokalnym? 3. Przegląd podejść dotyczących pomiaru zrównoważonego rozwoju oraz ogólnodostępnych danych pozwalających na ocenę funkcjonowania programu Natura 2000 w kontekście zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym w Polsce. Analiza dostępnych danych oraz ocena możliwości i utrudnień w realizacji pomiaru na podstawie dostępnych danych (rozdział 5) 7. Jak mierzyć społeczne Analiza danych zastanych - i gospodarcze konsekwencje statystyki publicznej programu Natura 2000? 8. W jakim stopniu istniejące metodologie pomiaru zrównoważonego rozwoju pozwalają na diagnozę konfliktów wokół obszarów Natura 2000 oraz w jaki sposób mogą być wykorzystane do poprawy zarządzania tymi terenami? Źródło: opracowanie własne. * % 2.6. Metodologia W celu uzyskania odpowiedzi na powyższe pytania badawcze, przeprowadzono badania składające się z kilku elementów. Etap 1. Analiza dokumentów strategicznych oraz dyrektyw, na podstawie których funkcjonuje analizowany program Natura 2000. Wybór dokumentów strategicznych został podyktowany względami praktycznymi. Wybrano dokumenty reprezentujące poziomy prawa i polityk publicznych wyróżnione w literaturze naukowej (Ciechanowicz-McLean 2009). Analiza dokonano w sposób jakościowy, poprzez systematyczny przegląd dokumentów. Analizowane dokumenty to: • Traktaty Unii Europejskiej, • Dokumenty strategiczne Unii Europejskiej (Strategia Lizbońska, Strategia Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej, Strategia Europa 2020), • Program działań na rzecz środowiska w Unii Europejskiej, • Dyrektywa Ptasia oraz Dyrektywa Siedliskowa, • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, • Polskie dokumenty strategiczne (Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju, Strategia Zrównoważonego Rozwoju Kraju), • Polityka Ekologiczna Państwa, • Wybrane polskie akty prawne (prawo ochrony środowiska), • Wybrane rozporządzenia dotyczące programu Natura 2000 . Etap 2. Analiza konfliktów powstałych w trakcie implementacji programu Natura 2000. W analizie konfliktów oparto się na wywiadach pogłębionych zrealizowanych w ramach grantu promotorskiego NCN. Wywiady pogłębione zostały przeprowadzone z ekspertami oraz interesariuszami lokalnymi procesu wdrażania programu Natura 2000. Respondentów do badań wybrano kierując się informacjami o ich udziale w procesie, zawartymi w dokumentach urzędowych (takich jak standardowe formularze danych opisujące obszary Natura 2000, raporty konsultacji społecznych dotyczących obszarów Natura 2000), na podstawie doświadczeń z realizacji wcześniejszych projektów badawczych, a także rekomendacji pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie. Opis badanej próby znajduje się w załączniku (Aneks 1). Analizy wywiadów dokonano zgodnie z propozycją systematycznej analizy danych jakościowych (Miles i Huberman 2000). Wywiady zostały przeprowadzone według przygotowanego wcześniej przewodnika wywiadu (Aneks 2), a transkrypcje oraz notatki zostały zakodowane w programie do analizy danych jakościowych. Na tym etapie projektu wykorzystano również dane zastane (Aneks 3) oraz wykonano wtórną analizę danych zebranych w ramach następujących projektów: EUMON (EU-wide monitoring methods and systems of surveillance for species and habitats of Community interest. 6 PR), Natura 2000 w Karpatach (Optymalizacja wykorzystania zasobów sieci Natura 2000 dla zrównoważonego rozwoju w Karpatach. Norweski Mechanizm Finansowania EEA grants), Skuteczność ochrony obszarów sieci Natura 2000 a społeczne aspekty wdrażania programu w Polsce (grant Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego) oraz SCALES (Securing the Conservation of biodiversity across Administrative Levels and spatial, temporal, and Ecological Scales. 7 PR) (Aneks 4). Etap 3. Analiza konfliktów i synergii w zrównoważonym rozwoju na terenach Natura 2000 Po opracowaniu listy wskaźników - w celu diagnozy konfliktów i synergii w realizacji zrównoważonego rozwoju na obszarach Natura 2000 - zostały one przetestowane w trzech wybranych gminach za pomocą dostępnych danych Głównego Urzędu Statystycznego. Z metodologicznego punktu widzenia należy wyjaśnić wybór skali analizy problemu w tym przypadku. Według mojej wiedzy, dotychczas nie przeprowadzane były żadne systematyczne badania nad zróżnicowaniem efektów społecznych i gospodarczych w realizacji zrównoważonego rozwoju. Dotyczy to także konsekwencji podejmowania działań ochronnych dla środowiska w tych obszarach, w których sprawdzono, w jaki sposób efekty te zmieniają się w zależności od skali, w jakiej analizujemy dane. Wskazuje się jedynie, że do porównania regionów należy stosować inne wskaźniki, niż do porównywania międzynarodowego, co jest dosyć intuicyjne (raport LHDI). Były natomiast przeprowadzone podobne analizy przyrodnicze (Henie i in. 2010), wskazujące na zróżnicowanie roli czynników antropogenicznych (a więc tych działań gospodarczych, które powodują wpływ na środowisko) w zależności od skali przestrzennej, w jakiej je rozpatrujemy. Gdybyśmy chcieli badać wpływ (co potencjalnie stanie w konflikcie z realizacją celów ochrony przyrody) czynników związanych z procesami urbanizacji i zmiany użytkowania ziemi, to bardzo by się on różnił w zależności poziomu analizy (rola urbanizacji by rosła, a zmian użytkowania ziemi - malała). Takich efektów nie zaobserwowalibyśmy natomiast dla drugorzędnych czynników demograficznych, ekonomicznych, rodzaju zagospodarowania ziemi i typu rolnictwa. Ze względu na brak wystarczającej literatury naukowej w tym zakresie, pozostaje w niniejszej pracy wyłącznie wskazać na zjawisko, jakim jest to zróżnicowanie. Zatem podjęte wybory dotyczące poziomu analizy będą miały duże ograniczenia w ekstrapolacji wyników na wyższe bądź niższe poziomy pomiaru. W pracy dokonano jakościowej oceny funkcjonowania programu Natura 2000 na poziomie krajowym i lokalnym, natomiast pomiar efektów programu w kontekście realizacji zrównoważonego rozwoju został przeprowadzony wyłącznie na poziomie lokalnym. Agregacja wyników i przedstawienie ich w postaci umożliwiającej porównania pomiędzy regionami kraju analizy międzynarodowe, wymaga dalszych prac metodologicznych oraz weryfikacji. Rozdział 3 Jak przedstawiono w poprzednim rozdziale, zrównoważony rozwój jest pojęciem stosowanym od kilku dekad, ale dosyć niejednoznacznym. Prześledzenie rozwoju tej idei pozwoliło na pokazanie jej roli w polityce międzynarodowej oraz wpływu na myślenie o globalnych celach działań politycznych i stojących u ich podstaw wartości. Wśród licznych wyzwań realizacji zrównoważonego rozwoju, należy w kolejnym kroku rozważyć przede wszystkim sposób jego aplikacji do konkretnych działań podejmowanych na gruncie polityki publicznej. To tutaj zasadniczo ma miejsce przełożenie politycznej dyskusji o globalnych wyzwaniach na działania zmierzające do ich osiągnięcia. Ten rozdział jest poświęcony analizie polityk publicznych w celu zademonstrowania, w jaki sposób oraz jak definiowany zrównoważony rozwój jest realizowany w Europie i Polsce, w szczególności za pomocą programu Natura 2000, oraz w jaki sposób na gruncie polityk zrównoważonego rozwoju definiowane są relacje człowieka ze środowiskiem. Omówione zostały polityki poziomu strategicznego, które przedstawiają ogólną, normatywną wizję tego, czym jest zrównoważony rozwój oraz dokumenty dotyczące ochrony środowiska, w których zawarte są odwołania do koncepcji w tym wybranym sektorze. Wybór polityk środowiskowych do analizy jest podyktowany tym, że to właśnie w ich obszar wpisuje się program Natura 2000. Przedstawiam również podstawowe informacje o funkcjonowaniu programu oraz analizuję, w jaki sposób jego założenia wpisują się w koncepcję zrównoważonego rozwoju aplikowaną w dokumentach strategicznych. Należy zaznaczyć, że kolejny, czwarty rozdział jest natomiast poświęcony analizie funkcjonowania tych założeń w praktyce i diagnozie konfliktów towarzyszących implementacji programu Natura 2000. Wnioski z obu etapów analizy, zaprezentowane w tych dwóch rozdziałach, służą do określenia tego, jakie wskaźniki należy dobrać do pomiaru efektów programu, aby umożliwić identyfikację konfliktów, co jest zaprezentowane w rozdziale piątym. Debata dotycząca zrównoważonego rozwoju, która ma wpływ na jego implementację, odbywa się nie tylko na gruncie politycznym. Pewną rolę odgrywają tutaj również inne środowiska, w tym naukowe. W ostatnich latach wyodrębniła się nowa dziedzina nauki - określana jako sustainability science (Kates i in. 2001, Komiyama i Takeuchi 2006, Spangenberg 2011) - którą proponuję przetłumaczyć na język polski jako „nauka dla zrównoważonego rozwoju". Zanim przejdę do analizy polityk publicznych, przedstawiam na początku tego rozdziału przegląd definicji zrównoważonego rozwoju oraz próbę ich klasyfikacji, w oparciu o propozycje wypracowane na gruncie naukowym (nauk społecznych oraz nauki dla zrównoważonego rozwoju). Celem takiego zabiegu jest zaproponowanie ram do analizy i porównania polityki zrównoważonego rozwoju w Unii Europejskiej, Polsce oraz w ramach programu Natura 2000. Pewnym problemem pozostaje na tym etapie rozdzielenie debaty naukowej od popularyzatorskiej i politycznej. Definicje powstałe w tych dwóch obszarach są przeznaczone do innych celów (poznawczych i aplikacyjnych), mają różne przełożenie na rzeczywistość i jej ocenę. Przykładowo, ocena realizacji zrównoważonego rozwoju według uznanych kryteriów ewaluacji programów publicznych będzie miała małe znaczenie poznawcze, a duże znaczenie praktyczne, natomiast ocena według kryteriów wyłonionych z modeli naukowych potencjalnie dostarcza nowej wiedzy o rozwoju, często jednak bez przełożenia na praktykę jego realizacji (Littig i Grießler 2005). W przeglądzie literatury do tej części rozdziału postanowiłam skupić się na pracach o charakterze teoretycznym oraz pracach empirycznych mających na celu weryfikację bądź zbudowanie modelu zrównoważonego rozwoju. Uważam, że debata naukowa jest bardzo bogatym źródłem konceptualizacji zrównoważonego rozwoju w postaci różnego rodzaju modeli, pozwalających na systematyczną analizę polityk publicznych, nawet jeśli elementy modeli i kryteria analizy nie są wyrażone explicite w dokumentach publicznych. Dokumenty dotyczące polityk publicznych unikają zazwyczaj definiowania zrównoważonego rozwoju, nawet jeśli się do niego odnoszą, ale przyjmują implicite (lub pomijają) pewne założenia, których wyodrębnienie i opis jest możliwy dzięki aplikacji wybranych modeli. W podrozdziałach 3.1, 3.2 i 3.3 opisałam modele i ujęcia zrównoważonego rozwoju przydatne, moim zdaniem, do analizy zastosowania koncepcji w politykach publicznych. Następnie - w części 3.4. zostały one zaprezentowane w postaci kategorii analitycznych, które następnie w części 3.5, 3.6 i 3.7 zostały użyte do opisu modelu zrównoważonego rozwoju i modelu relacji człowieka ze środowiskiem realizowanych w polityce Unii Europejskiej, Polski oraz w programie Natura 2000. 3.1. Definicje zrównoważonego rozwoju Problem z definiowaniem zrównoważonego rozwoju wynika przede wszystkim z tego, że główni propagatorzy formułują jego definicję w postaci ogólnych, wzniosłych celów, które zasadniczo można odnieść do globalnej sytuacji, co jednak nie pomaga szczególnie w dalszej operacjonalizacji działań. Nie oznacza to bynajmniej, że międzynarodowe debaty są obojętne wobec konkretnych działań podejmowanych potem przez pojedyncze państwa lub organizacje międzynarodowe. Wręcz przeciwnie, ogólny, normatywny kontekst aplikacji zrównoważonego rozwoju do prawa i działań publicznych jest konieczny do prawidłowej interpretacji zapisów dokonanych w prawie i dokumentach niższego szczebla (Unnerstall 2006). Kontekst ten pochodzi przede wszystkim właśnie z międzynarodowej debaty politycznej, a w idealnej sytuacji w jego interpretacji pomagają wskazówki i podziały opracowane w systematyczny sposób na gruncie nauki. Dla polskich badaczy problemy z definiowaniem określenia sustainable development pojawiają się już na etapie jego tłumaczenia na język polski. Zdecydowanie najpopularniejszym terminem jest zrównoważony rozwój, którym posługuję się w tej pracy doktorskiej. W literaturze polskiej można znaleźć natomiast krytyczne głosy dotyczące właściwego odzwierciedlenia znaczenia koncepcji w tym tłumaczeniu (Zabłocki 2002). Alternatywne tłumaczenia proponowane przez polskich badaczy to przede wszystkim (1) rozwój trwały, wskazujący na rolę podtrzymywania tendencji wzrostowych, trwałości trendu rozwojowego, (2) rozwój samopodtrzymujący, w którym istotna jest rola sprawiedliwości międzypokoleniowej, podczas gdy pojęcia (3) ekorozwoju i (4) ładu zintegrowanego są zazwyczaj używane ze świadomym zamiarem podkreślenia zawężonego, bądź specyficznego rozumienia koncepcji (Borys 2005, Borys i Czaja 2009). Ekorozwój w priorytetowy sposób traktuje element środowiska i potrzebę jego ochrony, w jednym z trzech możliwych układów relacji z innymi celami rozwoju: (1) traktowania środowiska jako podstawowego w ogóle dla możliwości realizacji rozwoju społecznego i gospodarczego (rys 3.1.a), (2) równoznacznego z jednoczesną realizacją pożądanego poziomu rozwój społecznego i gospodarczego (rys 3.1.b), (3) czy jako obszaru o szczególnych potrzebach wśród innych działań rozwojowych podejmowanych przez państwa i społeczeństwa (rys 3.1.c) (Kistowski 2003, 2009). Ład zintegrowany zakłada natomiast możliwość i potrzebę realizacji zamierzeń w trzech głównych sferach zainteresowania, skupiając się na odkryciu możliwych sposobów na bezkonfliktową realizację tego celu. Przykłada dużą rolę do integracji działań w głównych wymiarach - nazywanych ładami. Zakłada, że w długiej perspektywie czasowej żaden z komponentów ładu zintegrowanego nie może być zaspokojony w pożądanym stopniu bez zapewnienia realizacji działań w pozostałych komponentach. Co istotne, pojęcie to unika sformułowania „rozwój", które przypisane jest do cech realizacji ładu zintegrowanego, natomiast nie zawiera się w jego definicji (Borys 2011). Nieliczni autorzy preferują również stosowanie pojęcia w oryginale, bez przekładania go na język polski (Gawor 2006). W niniejszej pracy przyjęto jednak najpopularniejszą wersję tłumaczenia, czyli rozwój zrównoważony, bez zamiarów podjęcia dyskusji na Ł temat „podwójnego dna" akurat takiego przekładu, czy jakiejś szczególnej specyfiki tego terminu. Zawartość znaczeniowa pojęcia będzie rekonstruowana na bazie dokumentów programów polityk publicznych. b c Źródło: Kistowski 2003. Ważniejsze niż tłumaczenie jest określenie znaczenia używanego pojęcia. W przypadku zrównoważonego rozwoju nie ma właściwie jednej czy nawet kliku definicji, które wyznaczałyby standardy operacjonalizacji pojęcia. Porównanie chociażby kilku różnych przykładów daje pewien ogląd tej sytuacji (tabela 3.1). Autorzy, którzy realizowali heroiczny cel podsumowania sposobów definicji koncepcji wskazują na co najmniej kilkaset jej wersji (Zabłocki 2002, Kafel 2007, Ewers i Rodrigues 2006, Macnaghten i Urry 2006), a wyczerpujące ich ujęcie przekracza zarówno możliwości pojedynczego autora, a ponadto w zasadzie trudno jest wskazać pożytki z takiego zabiegu (Kistowski 2003). Prowadzi to do sytuacji, w której na podstawie takich samych danych źródłowych różni autorzy określają rozwój zrównoważony jako ideę o rozmytym znaczeniu, bądź jako niezwykle szczegółowo wyeksplikowaną koncepcję (Borys 2011). Tabela 3.1. Przykład zróżnicowania definicji zrównoważonego rozwoju oraz oceny funkcjonowania koncepcji mmmm W założeniu, taka optymalna polityka (zrównoważonego rozwoju) poszukuje sposobów utrzymania "akceptowalnego" tempa wzrostu realnych dochodów per capita, bez uszczuplania narodowego majątku finansowego lub środowiskowego (Turner, 1998, cyt. za: Elliot 2006) Produktywność biomasy netto (pozytywny bilans masy na jednostkę przestrzenną w jednostce czasu) utrzymana przez dekady lub stulecia (Conway 1987, cyt. za: Elliot 2006) [zrównoważony rozwój] oznacza zaspokojenie obecnych potrzeb bez naruszenia możliwości zaspokajania potrzeb i aspiracji w przyszłości (WCED 1987) agaaBSSffi ¦i Interpretacje i oceny zrównoważonego rozwoju Tak jak macierzyństwo, czy Bóg, trudno jest jej nie zaakceptować. Ale w tym samym czasie, idea zrównoważonego rozwoju obfituje w sprzeczności (Redclift 1997) Jest nierozłączna z ogólnym rozwojem społecznym (Barbier 1987) Jej wieloznaczność umożliwia korzystanie z koncepcji pomimo napięć, które są wpisane w jej definicję (CTRiordan 1995) __ W czasach trudności gospodarczych, wygodnie jest pozbywać się w dużym stopniu, jeśli nie w całości, zrównoważonego rozwoju. Ten termin jest tak nadużywany i nieumiejętnie stosowany, że utracił już w zupełności polityczne znaczenie. Zasadniczo jest postrzegany jako „nieprzerwany": oznacza więcej tego samego przez tak długi czas, jaki jesteśmy w stanie zaplanować. Natomiast jego prawdziwe znaczenie oznacza „samowystarczalność", recykling i odtwarzanie materiałów i energii, stwarzanie dobrobytu dla wszystkich i zapewnianie że wszystko co robimy jest wieczne, naśladujące trwałość materiałów i cykli energetycznych planety. Ale w czasach recesji, takie zuchwałe koncepcje wydają się wyssane z palca (0'Riordan 2012) Nie istnieje uzgodnione stanowisko polityczne i naukowe, czym powinno być zrównoważenie lub jakie są optymalne poziomy wielu ze wskaźników (Eurostat 2011)_____________ Mimo wielu prób uzgodnień „rdzenia" tej kategorii, odnosi się często wrażenie, jakby dyskusja [publiczna - przypis autorki] była nadal w fazie początkowej i jakby poszczególne środowiska nie do końca były zainteresowane wprowadzeniem ładu w tej debacie, przy często niskiej świadomości konsekwencji praktycznych tej nadmiernej wieloznaczności kategorii rozwoju (np. w planowaniu strategicznym na różnych poziomach zarządzania (Borys i Czaja 2009) „Zrównoważony rozwój" pozostaje retoryczną zapchajdziurą, o której wiadomo tyle, że dobrze by było, żeby była (Szulecki 2010) Źródło: opracowanie własne, z wykorzystaniem istniejących przeglądów (Elliot 2006). Dla przykładu, klasyczna definicja podana w raporcie „Nasza wspólna przyszłość" mówi o zaspokajaniu potrzeb współczesnych społeczeństw bez zmniejszania możliwości rozwoju przyszłych pokoleń, co jest oczywiście istotne oraz nadal aktualne dla wyznaczania ogólnego kierunku działań, ale nie mówi nic o środkach do ich realizacji, czy też kategoriach oceny podejmowanych działań. Dlatego też niektórzy autorzy trafnie, moim zdaniem, postulują w ogóle traktowanie zrównoważonego rozwoju jako wartości, idei, której nie można zoperacjonalizować w jeden sposób, ale która ma wyłącznie wskazywać istotne aspekty, które należy odpowiedzialnie rozważać w procesach podejmowania decyzji (Moldan i Dahl 2007, Mirshojaeian i Kaneko 2012). Pojawia się jednak problem, kiedy efemeryczna wizja rozwoju zrównoważonego, bez starannego namysłu nad jej operacjonalizacją i jej konsekwencjami, jest używana jako argument za przyjętymi ad hoc działaniami (publicznymi lub biznesowymi) o wymiernych (lecz trudnych do policzenia bez jasnej operacjonalizacji celów) konsekwencjach. Słuszne w tym kontekście spostrzeżenie Borysa i Czai (2009) o wrażeniu, jakby coraz to nowe dyskusje na temat idei nie wnosiły nic nowego do jej konkretyzacji (tabela 3.1). Autorzy wskazują na problem nie tylko różnorodności definicji, ale przede wszystkim braku spójnego rozumienia konsekwencji wprowadzania rozwoju zrównoważonego w polityce publicznej. Konsekwencje te dotyczą np. hierarchii ważności pomiędzy rozwojem gospodarczym, społecznych a ochroną środowiska, które są różnie reprezentowane w szerokim i wąskim rozumieniu koncepcji. Rozróżnienie tych dwóch ujęć jest istotnym wstępem do analizy konkretnych propozycji modeli zrównoważonego rozwoju. Wąskie rozumienie zrównoważonego rozwoju jest bliższe źródłom idei w ruchach ekologicznych. Odpowiada w pierwszej kolejności na problemy degradacji środowiska naturalnego, przekładając się więc na realizację głównie polityk publicznych w zakresie ochrony środowiska i eksploatacji zasobów naturalnych, a także integracją działań w różnych sektorach poprzez instrumenty ocen oddziaływania na środowisko, dostosowując rozwój gospodarczy i społeczny do standardów środowiskowych i wypełniając je wyłącznie w obszarze „bezpiecznym" dla środowiska. Wąska perspektywa zrównoważonego rozwoju nawiązuje do ujęcia ekosystemowego oraz koncepcji „bezpiecznej granicy", w których środowisko traktuje się całościowo, jako system wspierający życie na Ziemi, a wszystkie elementy ekosystemu są istotne dla jego poprawnego funkcjonowania. Dlatego też środowisko w tym ujęciu podlega ochronie bez względu na jego utylitarny - w perspektywie krótkoterminowej - charakter, a także nie wyróżnia się z niego elementów, które wymagają ochrony, i tych mniej istotnych, które można „poświęcić" w sytuacji przeważających korzyści dla rozwoju gospodarczego i społecznego. Szersze rozumienie zrównoważonego rozwoju odnosi się natomiast do tego, co na gruncie polskiej ekonomii przyjęło się nazywać ładem zintegrowanym, a w polityce publicznej będzie się przekładać na planowanie strategiczne w celu realizacji zrównoważonego rozwoju jako nadrzędnego kierunku działań we wszystkich trzech wymiarach. To ujęcie bliższe jest też instrumentalnemu, pragmatycznemu traktowaniu zasobów naturalnych i środowiska (co nie oznacza, że mniej restrykcyjnemu), które są zachowywane i chronione przede wszystkim w celu zapewnienia możliwości kontynuacji rozwoju w pozostałych dwóch wymiarach. Chronione jest to, co przyczynia się ro rozwoju gospodarczego i społecznego. W tym ujęciu ochrona takich elementów środowiska, jak różnorodność biologiczna czy klimat, wymaga uzasadnienia w postaci wykazania ich istotności dla trwałości rozwoju, rynków i społeczeństwa, często w postaci wycen ich wartości (lub kosztów działań alternatywnych) w stosunku do usług ekosystemu utraconych w przypadku degradacji środowiska. Analizując modele zrównoważonego rozwoju skoncentrowałam się na ich dwóch charakterystykach, które wykorzystam do porównania - chodzi mianowicie o: wyróżniane elementy (wymiary, filary, kapitały) oraz relacje pomiędzy nimi (takie jak równoważenie, negocjowanie, ale również uwzględnianie zmian w czasie). Modele zrównoważonego rozwoju można podzielić przede wszystkim na jedno- i wieloelementowe30 (Littig i Grießler 2005). Modele z jednym elementem skupiają się wyłącznie na komponencie ekologicznym, stawiając za główny cel wysoką jakość ekosystemów i zachowanie zasobów naturalnych, potrzebnych - w dalszej kolejności - do zaspokojenia potrzeb społecznych i rozwoju gospodarki. Można powiedzieć, że są one przeformułowaniem polityki ochrony środowiska w programy ujęte pod szyldem zrównoważonego rozwoju. Wpisują się one w wąskie rozumienie koncepcji według ujęcia Borysa i Czai (2009), reprezentując wąski model ekorozwoju (rys 3.1c). W ujęciach jednofilarowych aspekt ekonomiczny oraz jego społeczne uwarunkowania (style życia) są prezentowane nie jako cele rozwoju (dlatego też mówimy o jednym filarze, a nie o trzech), ale jako zagrożenia dla filaru ekologicznego - antropopresje, stąd uzasadnione też są działania polegające na ich regulacji i ograniczaniu wpływu na środowisko. Konceptualizacje modeli w tym ujęciu skupiają się przede wszystkim na ocenie stanu środowiska oraz na określeniu, jak i przez kogo zasoby są wykorzystywane, w jaki sposób przebiega ich dystrybucja. Na tym gruncie powstały koncepcje i metody pomiaru śladu ekologicznego (ecological footprint) (Wackernagel i Rees 1996), przestrzeni środowiskowej (environmental space). Taka wizja konfliktów i synergii pomiędzy wymiarami rozwoju jest także implicite ujęta w modelach relacji pomiędzy środowiskiem, gospodarką i społeczeństwem, używanych na gruncie polityk środowiskowych (Rands i in. 2010, rys. 3.2). 30 Elementy modeli zrównoważonego rozwoju nazywane są filarami, wymiarami, ładami, komponentami. W niniejszej pracy posługuję się określeniem element i wymiar w ogólnym znaczeniu, a wymiarami w prezentowanej w rozdziale piątym koncepcji wskaźników. Rysunek 3.2. Relacje pomiędzy środowiskiem a rozwojem społecznym i gospodarczym w jednofilarowej wersji koncepcji Presja na środowisko (w tym antropopresja) Reakcja (w tym polityki publiczne) Stan środowiska V Zyski ze środowiska (gospodarcze i społeczne) Źródło: opracowanie własne na podstawie Rands i in. 2010. Dominujące są jednak trójfilarowe konceptualizacje (rys. 3.3a), według których rozwój powinien osiągać zarówno cele ekologiczne, jak również społeczne i ekonomiczne (Littig i Grießler 2005). Argumenty przywoływane za takim ujęciem dotyczą tego, że zdrowe, stabilne środowisko nie jest wystarczające do zaspokojenia potrzeb ludzkości, a społeczne, ekonomiczne i kulturowe wartości również muszą być zachowywane dla przyszłych pokoleń, co wymaga dodatkowego, odrębnego wysiłku. Podejście trójfilarowe spotyka się z krytyką dotyczącą redukcji do trzech wymiarów oraz częstego skupiania się właściwie na obszarach wymiarach implementacji - ekologicznych i ekonomicznym. Dodatkowo, szczególnie w wąskiej perspektywie zrównoważonego rozwoju, duże problemy powstają podczas konceptualizacji wymiaru społecznego, który najczęściej pozostaje niedookreślony lub jest sprowadzony do roli pomocniczej - instytucji umożliwiających zarządzanie środowiskiem i gospodarką. Aby uniknąć takiej sytuacji, często dodaje się kolejny element do modelu (rys. 3.3b), reprezentujący instytucje i instrumenty integrujące, poprzez które odbywa się zarządzanie rozwojem w podstawowych trzech wymiarach (wśród których może być również ujęty wymiar instytucjonalny, rys. 3.3c). Wymiar instytucjonalny jest najczęściej wymienianym elementem pomocniczym (Littig i Grießler 2005, WCED 1987; Mirshojaeian i Kaneko 2012), ale również wymieniana bywa także edukacja oraz etyka, wymiar wartości i postaw. W propozycji ładu zintegrowanego z elementu społecznego wyodrębniony jest dodatkowo ład instytucjonalno- polityczny, a z elementu środowiskowego - ład przestrzenny (Borys 2005). społeczeństwo a społeczeństwo c Źródło: opracowanie własne. / A / \ \ społeczeństwo gospodarka środowisko d Charakter relacji pomiędzy wymiarami jest określany przez założoną hierarchię ważności. Jednym z najczęściej spotykanych modeli jest tripple bottom linę (zob. rys. 3.3d oraz rys. 3.4), w którym brane są pod uwagę efekty ekologiczne, społeczne i ekonomiczne (Elkington 1999, Fischer i in. 2007). Model, jeśli nie jest obarczony dodatkowymi warunkami, implikuje równoważność elementów i możliwości wymiany czy balansowania efektów osiąganych na każdym z nim. Jest to tzw. słaba wersja rozwoju zrównoważonego, zakładająca nieograniczoną wymienność pomiędzy rodzajami zasobów. W tym przypadku nadmierna eksploatacja lub mniejszy rozwój jednego elementu może być zastąpiony lepszymi wynikami osiąganymi na innym wymiarze, ponieważ o jakości efektu świadczy ogólny bilans „zysków" na wszystkich wymiarach. Aby uniknąć pułapki usprawiedliwiania nadmiernej eksploatacji środowiska lub zaniedbania jednego z elementów, model opatrzony jest warunkiem w wymiarze czasowym - warunkiem dotyczącym możliwości kontynuacji rozwoju w takim układzie w perspektywie długofalowej (kolejnych pokoleń). Opierając się na dostępnej wiedzy o ograniczonym charakterze zasobów naturalnych i możliwości ich eksploatacji, granicy zdolności do odnawiania się lub oczyszczania (jako że zasoby naturalne mogą być rozważane również jako system podtrzymujący życie, stąd jego jakość i „czystość" podlega „eksploatacji" poprzez np. emitowanie zanieczyszczeń), wprowadza się kategorię kapitału krytycznego, który musi być zachowany w dobrym stanie, aby pozwolić na bezpieczne odnawianie się zasobów. Kapitał krytyczny określa poziom, poniżej którego zasoby środowiska tracą możliwość odnawiania (rys. 3.4) i dlatego bezwzględnie nie mogą być eksploatowane powyżej tego poziomu. Rysunek 3.4. Model tripple bottom linę z wyróżnionym zakresem kapitału krytycznego A 03 03 03 U CU e obszar zrównoważenia > kapitał krytyczny społeczeństwo środowisko gospodarka Źródło: opracowanie własne. Kapitał krytyczny jest zazwyczaj określany w wymiarze środowiskowym, ale może być również zastosowany do wymiaru społecznego i gospodarczego. Można także przyjąć hierarchię ochrony kapitałów krytycznych - najpierw należy zapewnić podstawy środowiskowe życia na ziemi, potem stabilność społeczną, a na końcu dobrobyt gospodarczy (rys. 3.3d). Jest to tzw. mocna wersja zrównoważonego rozwoju. W taki tok myślenia wpisują się najnowsze próby oszacowania „pojemności" planety czy stabilności „systemu podtrzymującego życie", jakim jest środowisko, z perspektywy globalnej (Rockstrom i in. 2009) (rys 3.5a, 3.5b). Rysunek 3.5.a. Koncepcja granic planety (schemat) Rozwój niezrównoważony, zagrażający istnieniu życia na ziemi Rozwój niezrównoważony, ograniczający możliwość rozwoju przyszłym pokoleniom Rozwój zrównoważony Granica długoterminowej eksploatacji (zrównoważona eksploatacja) Granica krótkoterminowej eksploatacji (niezrównoważona eksploatacja) Źródło: opracowanie własne na podstawie Rokstrom i in. 2009. Rysunek 3.5.b. Koncepcja granic planety (oryginalna ilustracja) Warto w tym ujęciu zwrócić uwagę na spostrzeżenia płynące z analiz ekologicznych, które wnoszą do humanistycznego rozumienia krytycznej granicy mniej oczywiste elementy. Według teorii odporności ekosystemów (resilience), ekosystemy nie zachowują się w sposób liniowy (Berkes i in. 2000, Holling 31 1986) . To znaczy, że do załamania ekosystemu nie dochodzi po prostu z powodu rosnącej presji, którą potem można odwrócić odpowiednio zmniejszając czynniki szkodliwe. Teoria resilience mówi natomiast o pewnej krytycznej granicy (tipping point), po przekroczeniu której ekosystem nie może wrócić do swojego poprzedniego stanu (rys. 3.6). Nowy stan ekosystemu jest nieznany i potencjalnie mniej korzystny od stanu obecnego. Rysunek 3.6. Granice planety przedstawione w kontekście zmiany ekosystemu w teorii resillience / I Granica bezpiecznej eksploatacji zasobów Obecny stan ekosystemu \ Nowy, nieznany, potencjalnie niekorzystny stan ekosystemu Presja na ekosystem Bezpieczny obszar funkcjonowania człowieka Zrównoważony rozwój Źródło: opracowanie własne. 31 31 Nieliniowy charakter dynamiki ekosystemów oznacza, że ich zmiany mogą zachodzić w różnych kierunkach - w kierunku granicy miedzy obecnym a nowym stanem, oraz z powrotem w kierunku punktu o niskiej presji (niskim poziomie akumulacji energii). Zmiany w ekosystemach następują cykliczne i są związane z procesami akumulacji i uwalniania energii. Ekosystem charakteryzujący się wysoką odpornością po pełnym cyklu wraca do stanu wyjściowego. Ekosystem słaby - może przechodzić do nowego stanu. Przekroczenie tej granicy może nastąpić na skutek niewielkiego wzrostu presji, w porównaniu do czynników istniejących poprzednio, bądź pod wpływem długoterminowej kumulacji czynników szkodliwych. Może być również efektem nagłej traumy, która nie jest wpisana w „naturalne" funkcjonowanie ekosystemu, tzn. różni się od cyklicznie doświadczanych wstrząsów, po których ekosystem potrafi wracać do swojego pierwotnego stanu32. Takie podejście do modelowania zrównoważonego rozwoju wpisuje się w perspektywę systemową. Zorientowane jest ono na zdolności adaptacyjne (adaptive capacity) i odporność systemu na wstrząsy (czyli właśnie resilience) (Fischer i in. 2007). Choć wywodzi się z badań ekologicznych, w ostatnich latach jest używana do modelowana procesów społeczno-ekologicznych, czyli badania, to w jaki sposób te dwa systemy są od siebie zależne oraz jak reagują w przypadku wystąpienie kryzysu (traumy) w jednym z nich. Jest to istotna wskazówka chociażby do planowania pomiaru zrównoważonego rozwoju i określania celów politycznych, które potem są za ich pomocą mierzone. Relacje pomiędzy elementami modeli zrównoważonego rozwoju również mogą być ułożone w określonej hierarchii ważności, tak jak zostało to omówione w ekocentrycznej wersji modelu tripple bottom linę (rys. 3.3d). Takie ujęcie jasno wskazuje, po pierwsze, na relacje zależności pomiędzy elementami - stabilny system społeczny nie może istnieć bez bezpiecznego środowiska, a gospodarka nie może się rozwijać bez trwałych struktur społecznych (Fischer i in. 2007). Po drugie, hierarchia określa również kolejność i ważność interwencji: konieczność dbałości w pierwszej kolejności o środowisko naturalne, czyli zapewnienie odpowiednich fizycznych warunków do realizacji, następnie o rozwój w sferze społecznej, a na końcu o obszar gospodarczy. W tym modelu nadal możliwe jest bilansowanie zysków i strat pomiędzy wymiarami, ale „wymiana zysków" jest ograniczona do części wspólnych elementów, wskazując niejako na potrzebę określenia krytycznych zasobów w ich obrębie -większych w wymiarze środowiskowym, relatywnie mniejszych w wymiarze społecznym. Hierarchia ważności może być również ustalana nie na podstawie wrażliwości wymiarów (dając pierwszeństwo elementom bardziej narażonym na nieodwracalne uszkodzenia) ale opierając się na hierarchii ważności wartości i celów, jakim ma służyć rozwój. W przeciwieństwie do opisanych poprzednio modeli ekocentrycznych, w tym podejściu na pierwszy plan wysuwają się aspekty społeczne, a celem jest zwiększanie jakości życia i dobrobytu (wellbeing) (rys. 3.7, 3.8) (HPI 2012, Hodge i Hardi 1997 cyt. za Littig i Grießler 2005). 32 Teoria resilience zakłada wręcz, że w istotę funkcjonowania ekosystemów wpisane jest doświadczanie traum - etapu uwalniania nagromadzonej w systemie energii. W tym ujęciu rozwój zrównoważony jest osiągnięty w momencie, kiedy żaden z elementów składowych systemu nie jest przeciążony, tzn. że ma w pełni sprawne możliwości regeneracyjne w przypadku doświadczonej traumy (katastrofy ekologicznej, kryzysu społecznego, kryzysu finansoweg) (Fischern i in. 2007). Środowisko [zasoby naturalne] Społeczeństwo [jakość życia] [dobrobyt] Źródło: opracowanie własne na podstawie: Happy Planet Index. Rysunek 3.8. Hierarchia ważności i relacje między elementami środowiska a jakością życia POZIOM GLOBALNY POZIOM REGIONALNY POZIOM LOKALNY Jakość życia i redukcja ubóstwa • Surowce i produkty . podstawowe dla dobrego öösK Zdrowie Dobre relacje społeczne • Bezpieczeństwo • Wolność wyboru i działań gam® !I ..............-, ..............................;ox-; USŁUGI EKOSYSTEMÓW Zaopatrujące Regulacyjne Kulturowe Podstawowe (siedliskowe) . Pośrednie czynniki zmiany • Demograficzne (populacja ludzi) i • Ekonomiczne (np. globalizacja, handel, rynki i polityka publiczna) • Społeczno-polityczne (np. ustroje polityczne i style zarządzania, prawo, instytucje) • Nauka i technologia • Kultura i religia (np. wierzenia, style konsumpcji) Bezpośrednie czynniki zmiany • Lokalne zmiany zagospodarowania przestrzeni • Wprowadzanie lub usuwanie gatunków ? • Nowe technologie • ingerencja w obieg materii (np. używanie nawozów, kontrola szkodników, irygacja) • Zmiany klimatyczne, czynniki naturalne (np. ewolucja, wulkany) Zasoby przyrodnicze - przekształcane i wykorzystywane w procesach społecznych i gospodarczych - są źródłem osiągnięcia zamierzonego poziomu życia. Potrzeba zachowania środowiska naturalnego i odpowiedniego kształtowania działań ekonomicznych nabierają więc szczególnego, antropocentrycznego znaczenia, jako konieczne składowe wysokiej jakości życia. Zrównoważony rozwój oznacza więc trwałość pożądanych warunków życia, wraz z otaczającym je ekosystemem. 3.3. Przeznaczenie modeli zrównoważonego rozwoju do realizacji polityki publicznej - problemy koncepcyjne Trudno się spotkać w literaturze przedmiotu z krytyką zasadności debaty o zrównoważonym rozwoju w ogóle. Krytykowane są natomiast sposoby aplikacji do polityki publicznej. Zwykle szuka się w nich ukrytej funkcji utrzymywania status quo, a nie wprowadzania istotnych jakościowo zmian, bądź też braku wystarczającego namysłu nad operacjonalizacją celów (Middleton i O'Keefe 2001). Główna ścieżka krytyki skupia się na wskazaniu, że póki co aplikacje idei nie przynoszą zamierzonych efektów, a przy obecnych, czy nawet wzmożonych wysiłkach, nie zdołamy pozostać w ramach tzw. bezpiecznej granicy (rys. 3.9) (Fisher i in. 2007). Rysunek 3.9. Model luki w realizacji zrównoważonego rozwoju (sustainability gap) Fundamentalne założenia długookresowe Joern Fischer argumentuje, że obecne wysiłki na rzecz zrównoważonego rozwoju charakteryzują się dalekosiężnymi planami, ale krótkoterminowymi działaniami, które nie prowadzą do znaczącej zmiany trendów, przede wszystkim w zakresie presji na środowisko. Potrzebny jest nowy, długofalowy plan działań. Aby jednak był on realizowany, konieczna jest zmiana wartości i poglądów etycznych, obecnych w dominujących stylach życia. Różnica pomiędzy aktualnym modelem rozwoju a rozwojem zrównoważonym (wyrażana ilościowo, np. w postaci emisji gazów cieplarnianych, tempa eksploatacji danego zasobu, czy poprzez wskaźniki śladu ekologicznego) nazywana jest „luką zrównoważonego rozwoju" (sustainability gap). Tabela 3.2. Wybrane problemy aplikacji modeli zrównoważonego rozwoju do polityki publicznej I 1 \ ł » * % • • >\«V|V % % mm AW'W,' t % * f y m f • •VijV»V/, »• »4 kMify»łi«4« • ¦ « -ł • I l V» Y »•»»«( /AuwAVitV .' i • i • > • ¦ . A ; ,V,V. • a • ViWiVAV Cele działań publicznych tm mmmmm» Wyzwania Uniknięcie załamania systemu podtrzymującego życie, utraty możliwości odtwarzania zasobów naturalnych Natura nie jest dziewicza, ale konstruowana przez człowieka Źródło: Middleton i Keefe 2001. Rozwój gospodarczy, walka z ubóstwem, odzwierciedlenie wartości środowiska na rynkach finansowych Równość, bezpieczeństwo, jakość życia, możliwość rozwoju osobistego Rynki finansowe nie Siły rynkowe budują odzwierciedlają wartości i niszczą społeczności natury 9 witw Bardziej radykalnie, zrównoważony rozwój jest krytykowany jako oksymoron, tzn. podkreśla się, że w ogóle idea wzrostu gospodarczego nie jest możliwa do pogodzenia z ochroną wyczerpywalnych zasobów naturalnych. Kontynuacja obecnego modelu gospodarki opartego o rozwój uniemożliwia utrzymanie stanu środowiska na bezpiecznym poziomie. Reprezentanci takiego twierdzenia szukają nowych, alternatywnych modeli gospodarki, które w łagodniejszej wersji oparte są na oddzieleniu rozwoju gospodarczego od wykorzystania zasobów naturalnych (decoupling growth), zaś w wersji bardziej radykalnej proponują w ogóle rezygnację ze wzrostu gospodarczego (de-growth) na rzecz szukania innych podstaw dla zapewnienia dobrej jakości życia (Jackson 2009). Krytykowane są w tym nurcie obecne style życia w krajach rozwiniętych, wskazuje się na potrzebę przewartościowania nie tylko podstaw gospodarki na poziomie politycznym, ale również tego, co społecznie jest uznawane za pożądane. Celnie ujmuje to Tim Jackson w swojej słynnej parafrazie: „Ludzie są nakłaniani do wydawania pieniędzy, których nie mają, na rzeczy, których nie potrzebują, aby zrobić wrażenie, które nie będzie trwałe, na osobach, na których im nie zależy". W przypadku tego nurtu krytykowane są również powszechnie przyjęte wyznaczniki poziomu życia oraz rozwoju, z produktem krajowym brutto na czele. Dowodzono, że nie jest on dobrym miernikiem realizacji celu rozwoju zrównoważonego rozumianego jako wysoka jakość życia (Zagórski i in. 2010). Zupełnie przeciwne argumenty są przedstawiane przez mniej liczną grupę autorów, którzy wskazują na przeszacowanie zagrożenia środowiskowego i zbyt kosztowny plan działań ograniczający obecny poziom eksploatacji zasobów naturalnych. W głośnych i szeroko dyskutowanych33 34 badaniach Bjom Lomborg (2006) argumentuje, że globalne priorytety zrównoważonego rozwoju są źle postawione oraz wynikają z partykularnych celów politycznych, a nie wiarygodnych podstaw naukowych. Zdaniem autora Sceptical environemtalist oraz Smart solutions to climate change, należy zainwestować w rozwój technologii i walkę z problemami społecznymi, a w konsekwencji proponowane rozwiązania będą możliwe do osiągnięcia przez przyszłe pokolenia mniejszym kosztem. Zdaniem autora, również obecna debata nad zrównoważonym rozwojem, w szczególności w jego najbardziej dyskutowanych - i obficie finansowanych - obszarach, takich jak zmiany klimatyczne, jest wiedziona nie przez rzetelną, obiektywną naukę, ale „alarmistów", którzy przedstawiają prognozy O A według możliwie najgorszych scenariuszy i przewidywań w celu zapewnienia uwagi i dalszego finansowania reprezentowanej przez nich perspektywy. „Jeśli będziemy kierować się tylko najgorszymi scenariuszami, prawdopodobnie będziemy wydawać większość pieniędzy na ludzi, który krzyczą najgłośniej" (Bjorn Lomborg, wypowiedź z filmu dokumentarnego „Cool itl"). Wymieniane przez Lomborga problemy nauki klimatycznej bardzo dobrze opisują zagrożenia wynikające z bliskości nauki i polityki, opisywane przez zjawiska nauki postnormalnej35. 3.4. Kategorie analizy zrównoważonego rozwoju w polityce publicznej - podsumowanie rozważań. Podsumowując wnioski z podrozdziałów 3.1, 3.2 i 3.3, wyodrębniono kategorie, według których przeprowadzono analizę polityk publicznych opisana w kolejnej części tego rozdziału. Kategorie te reprezentują elementy koncepcji zrównoważonego rozwoju, zachodzące pomiędzy nimi relacje hierarchii ważności i równoważenia, a także uwzględniają dodatkowe komponenty istotne dla Również pod względem rzetelności naukowej - oficjalne postępowanie akademickie nie potwierdziło jednak celowych manipulacji danymi prezentowanymi w książce. 34 To z kolei jest jak najbardziej zgodne z zasadą przezorności, omówioną w części poświęconej polityce zrównoważonego rozwoju w Unii Europejskiej. 35 / Choć sam autor Sceptical envirnmnetalist również nie unika tej pułapki. Po krytyce skierowanej pod adresem IPCC i ogółu nauki klimatycznej, w tym jej obfitego finansowania przez kraje, zamiast proponowanego przez niego skupienia się na pomocy rozwojowej, edukacji i poprawie zdrowia publicznego, w swojej nowszej książce Smart solutions to climate change powraca jednak z rekomendacją finansowania działań przeciwdziałających zmianom klimatycznym, nie tych jednak które obecnie znajdują się w centrum zainteresowania, ale innych - innowacyjnych i zaproponowanych przez niego rozwiązań. funkcjonowania zrównoważonego rozwoju, takie jak: perspektywa czasowa czy kategoria bezpiecznej granicy. Najważniejsze kategorie analizy zostały wymienione poniżej w punktach. W trakcie opisu dokumentów polityk publicznych w następnych częściach rozdziału, zidentyfikowane kryteria są przywołane w nawiasach, według poniżej numeracji: Wersja koncepcji ze względu na skupienie się na jednym lub wielu aspektach la) Szeroka wersja lb) Wąska wersja Model ze względu na wyróżnioną liczbę elementów 2a) Jednofilarowy - skupiony przede wszystkim na środowisku 2b) Trójfilarowy Możliwość dokonywania bilansu zysków i strat pomiędzy wymiarami 3a) Słaba wersja 3b) Mocna wersja Hierarchia ważności pomiędzy elementami 4a) Modele bez określonej hierarchii ważności 4b) Modele z określoną hierarchią ważności Odniesienie do naukowej wiedzy o limitach eksploatacji i granicy bezpiecznego wpływu na środowisko 5a) Modele, w których celem jest pewna zmiana obecnej trajektorii rozwoju w kierunku bardziej zrównoważonej 5b) Modele, w których celem jest osiągnięcie określonego, wymiernie przestawionego celu, który jest znanym, zrównoważonym, bezpiecznym poziomem wpływu na środowisko Cel nadrzędny rozwoju 6a) Ochrona podstaw życia na ziemi - bezpieczeństwo ekologiczne 6b) Jakość życia 6c) Rozwój i dobrobyt mierzone za pomocą PKB 3.5. Zrównoważony rozwój w polityce europejskiej Analizując sposób ujęcia zrównoważonego rozwoju w polityce europejskiej skupiłam się przede wszystkim na wyróżnionych powyżej kryteriach oceny. Omówiłam również sposoby definiowania zrównoważonego rozwoju przez prawo unijne. Mimo to nie należy spodziewać się szczegółowych zapisów dotyczących aplikowanej wersji tej koncepcji. Przedstawienie roli zrównoważonego rozwoju w porównaniu do innych celów priorytetowych oraz roli celów środowiskowych w porównaniu do gospodarczych i społecznych pokaże który, z opisanych powyżej modeli najlepiej oddaje istotę zrównoważonego rozwoju realizowanego w Unii Europejskiej. Implementację zasad zrównoważonego rozwoju do polityki europejskiej należy analizować na dwóch poziomach: prawa pierwotnego (do którego należą normy o charakterze konstytucyjnym - traktaty założycielskie, akcesyjne, reformujące; niektóre uchwały Rady Europejskiej, ogólne zasady prawa współtworzone przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości) oraz prawa wtórnego (prawo tworzone przez organy UE, działające w ramach swoich kompetencji i na podstawie upoważnienia przyznanego w traktatach, składają się na nie akty prawne wiążące - a ustawodawcze, delegowane i wykonawcze, takie jak rozporządzenia, dyrektywy, decyzje; oraz akty niewiążące - zalecenia, opinie, uchwały, komunikaty, rezolucje, deklaracje, plany i programy) (Ciechanowicz-McLean 2009). Ponadto Unię Europejską wiążą podpisane przez nią umowy międzynarodowe. Najważniejsze z nich, a dotyczące zrównoważonego rozwoju zostały wymienione w poprzednim rozdziale i zostaną przywołane tam, gdzie ich interpretacja jest konieczna do zrozumienia zapisów prawa unijnego. Wyróżnia się dwa rodzaje zapisów o zrównoważonym rozwoju w prawodawstwie Unii Europejskiej - zapisy o charakterze substancjalnym i proceduralnym (WWF 2005, EC COM(2001)264, Palerm 2006). Aspekty substancjalne związane są z celami, które mają być realizowane w ramach polityki zrównoważonego rozwoju. Wymienia się wśród nich główne „filary" rozwoju, a także podstawowe relacje pomiędzy nimi, w tym koncepcję kapitału krytycznego, silne lub słabe równoważenie, kwestie sprawiedliwości (między i wewnątrzpokoleniowej), kategorię nadrzędnego interesu społecznego (omówioną w dalszej części rozdziału), ale również spójność wizji decydentów i interesariuszy co do koncepcji i założeń zrównoważenia w danym przypadku. Aspekty proceduralne odnoszą się natomiast do sposobu podejmowania decyzji w konkretnych przypadkach (partykularnych inwestycji lub decyzji strategicznych). Należą do nich: kultura organizacji, dostęp do informacji, partycypacja publiczna, stosowanie procedur, takich jak oceny oddziaływania na środowisko, racjonalność procesu podejmowania decyzji, dokonywane kompromisy i bilanse rezultatów, analiza alternatywnych rozwiązań. Do aspektów proceduralnych należy zaliczyć również podstawowe zasady określające sposób realizacji zrównoważonego rozwoju, wyrażone w prawie pierwotnym i wtórnym. Definicja zrównoważonego rozwoju w politykach unijnych została zaadoptowana z dokumentów, które przyjęto podczas konferencji ONZ w Rio de Janeiro w 1992 roku. Definicja ta została wyeksplikowana po raz pierwszy w Traktacie Amsterdamskim w 1997 roku. Obecnie liczba instrumentów, programów i polityk publicznych, strategii i zasad horyzontalnych odwołujących się do realizacji zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, które zostały sformułowane w pierwszej dekadzie dwudziestego pierwszego wieku sprawia, że Unia Europejska jest - zdaniem niektórych autorów - być może najlepszym przykładem prac nad operacjonalizacją i aplikacją zasad zrównoważonego rozwoju do polityki publicznej na poziomie strategicznym (Hyden 2002). W 2007 roku Krzysztof Kamieniecki z Instytutu Na Rzecz Ekorozwoju pisał tak o swoich doświadczeniach wynikających z pracy w Europejskim Komitecie Ekonomiczno-Społecznym: „To, co było dla mnie zaskoczeniem niemal od pierwszego kontaktu z EKES to fakt, że zrównoważony rozwój znajdowałem niemal w każdej wypowiedzi, a dziś wiem, że bez odniesienia się do tej zasady nie ukazuje się prawie żadna opinia Komitetu. Nie oznacza to, że Komitet jest instytucją proekologiczną. Daleko mu do tego miana, zwłaszcza w oczach europejskich organizacji ekologicznych. Chcę jednak podkreślić, że zrównoważony rozwój jest normą, która obowiązuje w pracach instytucji europejskich, jest obszarem, w którym prowadzi się lobbing, by skala uzyskanego zrównoważenia była możliwa do akceptacji" (Kamieniecki 2007). Negocjacje, które doprowadziły do sformułowania zrównoważonego rozwoju na gruncie prawa unijnego nie są jednak udokumentowane (Unnerstal 2006). Można prześledzić natomiast, jak zmieniało się stosowanie tej koncepcji w kolejnych okresach czasu, co daje pewien pogląd na kierunki rozwoju Unii Europejskiej. Pojęcie zrównoważonego rozwoju (w wąskim rozumieniu, nawiązującym przede wszystkim do obszaru gospodarczego, lb) pojawiło się już w Traktacie o Unii Europejskiej z Maastricht w 1992 roku. Zostało zaaplikowane do prawa wtórego w Piątym Programie Działań na rzecz Środowiska, gdzie zgodzono się z diagnozą potrzeby znaczącej zmiany obecnych wzorców rozwoju (5o), jako bezwzględnie koniecznych do osiągnięcia stawianych celów środowiskowych (EC 1993). Można jednak powiedzieć, że dopiero przyjęcie w 2000 roku Strategii zrównoważonego rozwoju wprowadziło w systematyczny sposób tę koncepcję do polityki unijnej. Bez względu jednak na zapisy strategii, planów działań czy innych dokumentów, muszą być one zgodne z ustaleniami traktatów oraz ich przyjętą interpretacją. Traktaty unijne, oczywiście w sposób dużo bardziej ogólny, ale istotny, definiują to, czy i w jakiej postaci zrównoważony rozwój będzie realizowany. Zrównoważony rozwój w prawie pierwotnym Unii Europejskiej WYRAŻAJĄC MOCNĄ WOLĘ popierania postępu gospodarczego i społecznego swych narodów poprzez urzeczywistnienie rynku wewnętrznego oraz umacnianie spójności i ochrony środowiska, przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju, oraz prowadzenia polityk, które zapewnią, że integracji gospodarczej towarzyszyć będzie równoczesny postęp w innych dziedzinach (Traktat o Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana 2010). W preambule obowiązującego traktatu rozwój społeczny i gospodarczy zostały zadeklarowane jako jedne z głównych celów Unii Europejskiej, które powinny być wspierane w takim stopniu, w jakim nie stoją w sprzeczności z ochroną środowiska oraz zapewnieniem spójności społecznej - są one więc czynnikami ograniczającymi możliwości rozwoju. Możliwe są dwie interpretacje tego ograniczenia (Unnerstal 2006). Według pierwszej z nich, nakładane przez traktat ograniczenia rozwoju społecznego i gospodarczego są kategoryczne, mają charakter granicy, określonego poziomu presji na środowisko, którego nie można przekroczyć, co jest wyrażone we fragmencie „umacnianie spójności i ochrony środowiska, przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju" (5b). Interpretacja ta nie pozwala na negocjacje i bilansowanie celów w różnych sektorach (3b). W drugiej możliwej interpretacji rozwój zrównoważony jest rozumiany nie jako kategoryczne ograniczenie, ale jako narzędzie do bilansowania celów rozwoju gospodarczego i społecznego, co jest wyrażone we fragmencie „postępu gospodarczego i społecznego (...) przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju" (Ser). Z prawnego punktu widzenia Unnestal (2006) wskazuje, że „przy uwzględnieniu" oznacza coś innego, więcej niż np. „wskazując", „zauważając" (taking a notę) - z tego zapisu należy wyciągnąć wnioski dotyczące raczej procesu podejmowania decyzji, a nie prostych, mechanicznych kryteriów ograniczających realizację różnych celów. Kolejną istotną konkluzją, którą można wynieść z tego zapisu jest to, że ciężar postępowania (dostrzeżenia potrzeby bilansowania decyzji z celami zrównoważonego rozwoju) jest przeniesiony w stronę rozwoju ekonomicznego i społecznego (la). Natomiast obie możliwe interpretacje niejako implicite zakładają, że ochrona środowiska stoi w sprzeczności rozwojem społecznym i gospodarczym, co może wynikać z szerszego kontekstu historycznej ścieżki rozwoju Wspólnoty Europejskiej oraz jej prawa ochrony środowiska (Unnestal 2006). Nie można jednak na podstawie tego zapisu określić relacji pierwszeństwa pomiędzy wymiarami rozwoju a ochroną środowiska - nie jest bowiem powiedziane, w jaki sposób cele gospodarcze i społeczne mają być realizowana (4a). Zapis nie wyklucza potrzeby zmiany kierunku i jakości rozwoju w tych obszarach (5a, 5b), aby były one bardziej zgodne z potrzebami zachowania środowiska, nie określa jednak na ile kategorycznie potrzeba tych zmian powinna być implementowana w dokumentach prawa wtórnego. Traktat o Unii Europejskiej, Artykuł 3, punkt 1,3 Celem Unii jest wspieranie pokoju, jej wartości i dobrobytu jej narodów Działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska (Traktat o Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana 2010). Artykuł 3 Traktatu jest główną wykładnią dla zadań Unii Europejskiej. Podobnie jak w preambule, zrównoważony rozwój jest jednym z kilku wymienionych celów, obok rozwoju (wzrostu) gospodarczego, społecznego i służących im wymienionych działań (la). Z tego zapisu nie wynika jednak, aby zrównoważony rozwój miał być ramą, podstawą do osiągnięcia innych celów, priorytetem czy platformą bilansowania celów. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Artykuł 11 Przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska (Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana 2010). Sposób radzenia sobie ze sprzecznymi celami ochrony środowiska, rozwoju gospodarczego i społecznego (2c), jest nieco pełniej wyeksplikowany w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W Artykule 11 wymogi środowiskowe są wymieniane jako trzon zrównoważonego rozwoju - ich spełnienie jest według tego zapisu konieczne dla osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju i odbywa się poprzez dostosowanie polityk innych sektorów zarówno na etapie ich planowania („ustalania"), jak i realizacji. Zapis ten podkreśla i wzmacnia znaczenie ochrony środowiska w działaniach integrujących cele z różnych obszarów, a integracja ma z kolei służyć promocji zrównoważonego rozwoju. Można przyjąć interpretację, że przeprowadzając integrację w praktyce, czy inaczej „równoważenie", odpowiednie do tego instrumenty będą poszukiwane wśród instrumentów ochrony środowiska. Sformułowanie „w szczególności" wskazuje, że inne cele integracji (inne niż zapewnienie wymogów ochrony środowiska) też są możliwe, ale nie są wymienione. Z jednej strony konieczność integracji nie może być interpretowana jako dawanie priorytetu ochronie środowiska nad innymi celami horyzontalnymi (wymienionymi w innych artykułach aspektami kulturowymi oraz konkurencyjności i innowacyjności gospodarki, 4a). Z drugiej strony, integracja horyzontalna w aspekcie środowiskowym jako jedyna jest wymieniona w części pierwszej Traktatu, pod tytułem „Zasady", przy użyciu kategorycznych sformułowań typu „muszą być brane pod uwagę". Stąd można mimo wszystko wysnuć wniosek, że przypisano jej szczególne znaczenie (Unnerstal 2006). Ten zapis jako pierwszy, w przeciwieństwie do wymienionych wcześniej fragmentów traktatów, daje przesłanki do interpretowania zrównoważonego rozwoju w polityce UE według mocnej wersji koncepcji (3a), chociaż nie są one decydujące (Dhondt 2003, cyt. za: Unnerstal 2006). W przypadku potrzeby bilansowania celów i działań w różnych obszarach konieczne jest odwołanie się do innych zasad określanych w traktatach, jak również wykładni organów sądowych Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wykładnia ta w większości przypadków przychyla się do dawania priorytetu sprawom środowiskowym (EC 2006, 4a). Tak rozumiana zasada integracji wyrażona w zapisach traktatu odnosi się nie tylko do poziomu planowania celów strategicznych, ale również ich implementacji oraz jest podstawą interpretacji prawa wtórnego. Ciekawe jest natomiast to, jak szeroko i w różny sposób w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stosowane jest określenie „równoważenia". Pojawia się oczywiście w sformułowaniu zrównoważony rozwój, ale również jest mowa o realizacji „zrównoważonego postępu we wszystkich odpowiednich sektorach [rynku wewnętrznego]" (artykuł 26 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana 2010) oraz „przyczynianiu się, poprzez odwołanie się do rynku kapitałowego i zasobów własnych, do zrównoważonego i stałego rozwoju rynku wewnętrznego w interesie Unii" (Artykuł 309 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana 2010). Zapisy te są bardzo niejednoznaczne, wskazują zatem raczej na słabą wersję koncepcji ( ), bez ustalonej hierarchii ważności (4a). Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Artykuł 191 Przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska Unia uwzględnia: — dostępne dane naukowo-techniczne, — warunki środowiska w różnych regionach Unii, — potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania, — gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów (Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana 2010). Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w bezpośredni sposób wskazuje również na rolę polityki ochrony środowiska, która powinna „uwzględniać gospodarczy i społeczny rozwój". Oznacza to zarówno taką ochronę środowiska, która będzie służyła rozwojowi w tych dwóch obszarach, jak również stwarzała standardy działań w tych sektorach uwzględniające cele środowiskowe. Zrównoważony rozwój, co ciekawe, jest użyty w tym zapisie w kontekście regionalnym, nie odnosząc się do rozwoju całości Unii Europejskiej. Ogólnie, cała polityka w dziedzinie środowiska jest uwrażliwiona na regionalne zróżnicowanie w krajach Unii, a więc implicite odwołuje się do zasady sprawiedliwości wewnątrzgeneracyjnej. W bardzo podobnym duchu do Traktatu o Unii Europejskiej, zrównoważony rozwój jest przywołany w Karcie Praw Podstawowych. Wskazano tam, że jest on jednym z kilku celów Wspólnoty, a jego realizacja, jest zapewniania poprzez działania na gruncie polityki dotyczącej środowiska oraz jej integrację z politykami innych sektorów. Unia przyczynia się do ochrony i rozwoju tych wspólnych wartości, szanując przy tym różnorodność kultur i tradycji narodów Europy, jak również tożsamość narodową Państw Członkowskich i organizację ich władz publicznych na poziomach: krajowym, regionalnym i lokalnym; dąży do wspierania zrównoważonego i stałego rozwoju oraz zapewnia swobodny przepływ osób, usług, towarów i kapitału oraz swobodę przedsiębiorczości (preambuła). Wysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (Artykuł 37, Karta Praw Podstawowych (wersja skonsolidowana 2010). W odniesieniu do modeli zrównoważonego rozwoju, obecnie obowiązujące zapisy prawa pierwotnego Unii Europejskiej wskazują na trójfilarowe ujęcie idei (2b) w jej szerokiej (la), słabej wersji (3a). Warto również pokazać, jak to ujęcie zmieniało się w czasie, a w szczególności, które zapisy Traktatu Amsterdamskiego (1997) oraz Traktatu z Maastricht (1992) o zrównoważonym rozwoju zostały wycofane lub zmienione. Zadaniem Wspólnoty jest, przez ustanowienie wspólnego rynku, unii gospodarczej i walutowej oraz urzeczywistnianie wspólnych polityk lub działań określonych w artykułach 3 i 4, popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości mężczyzn i kobiet, stałego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego stopnia konkurencyjności i konwergencji dokonań gospodarczych, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, podwyższania poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między Państwami Członkowskimi (Traktat f Amsterdamski) Artykuł 2 Traktatu Amsterdamskiego, który nie pojawia się w takim brzmieniu w obecnie obowiązującej wersji traktatu, wymienia zrównoważony rozwój obok działań gospodarczych jako jeden z celów Wspólnoty (la) oraz jako jedną z kilku pożądanych charakterystyk (harmonious, balanced and sustainable development of economic activities). Trafna wydaje się argumentacja Unnestala (2006), że takie sformułowanie (sustainable development of economic activities) nie jest synonimem zrównoważonego rozwoju, lecz wskazuje na to, że bez zrównoważonego rozwoju gospodarczego nie ma realizacji zrównoważonego rozwoju w ogóle (4a) - a takiej interpretacji nie można przyjąć na podstawie obecnie obowiązujących zapisów. Nieco inne brzmienie tego artykułu przedstawione było we wcześniejszym Traktacie z Maarstricht. Traktat z Maastricht, Artykuł 2 Zadaniem Wspólnoty jest, przez ustanowienie wspólnego rynku, unii gospodarczej i walutowej oraz urzeczywistnianie wspólnych polityk lub działań określonych w artykułach i 3a, popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego i zrównoważonego rozwoju działań gospodarczych, stałego nieinflacyjnego wzrostu uwzględniającego środowisko naturalne, wysokiego stopnia konwergencji dokonań gospodarczych, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, podwyższania poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między Państwami Członkowskimi (Traktat z Maastricht). O ile Traktat Lizboński pominął niektóre bardziej kategoryczne zapisy o zrównoważonym rozwoju z poprzednich dokumentów, o tyle we wcześniejszym okresie widać jednak postęp w implementacji zasady zrównoważonego rozwoju pomiędzy ustaleniami z Maastricht (1992 rok) i z Amsterdamu (1997 rok) . W Traktacie z 1992 roku zrównoważony rozwój pojawiał się w kontekście realizacji rozwoju gospodarczego i społecznego oraz zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Filar środowiskowy pojawiał się w postaci kryterium dodatkowego, które musi być respektowane, ale już niekoniecznie integrowane, wymagane lub bilansowane. Traktat Amsterdamski natomiast wprowadzał cele ochrony środowiska do głównych celów rozwoju Wspólnoty. Zrównoważony rozwój w strategiach Unii Europejskiej Obecnie zrównoważony rozwój Unii Europejskiej jest wyznaczany przez dwie strategie: Europejską Strategię Zrównoważonego Rozwoju (z 2001 roku, aktualizowana w 2006 roku) oraz Strategię Europa 2020 (która zastąpiła wcześniejszą Strategię Lizbońską). Zdaniem politologów, ta sytuacja jest dosyć dwuznaczna, ponieważ jednocześnie określa, że „w sercu" Europy jest zrównoważony rozwój, a w tym samym czasie - budowanie konkurencyjnej gospodarki, bez głębszej refleksji nad problemami 36 36 Traktat Nicejski pominięto w tej analizie, ponieważ nie zawiera kluczowych zmian w omawianym Artykule 2. realizacji obu tych celów jednocześnie. Co więcej, może być politycznie wygodnym narzędziem komunikacji, bowiem w zależności od orientacji forum, na którym przebiega dyskusja (przyrodnicze czy ekonomiczne) odwołujemy się do bliższego mu zestawu celów i wartości (Saltelli i in. 2011). Co prawda takie zarzuty były kierowane przede wszystkim w stosunku do wcześniejszej Strategii Lizbońskiej, natomiast do pewnego stopnia na pewno obserwacja ta jest nadal celna, nawet jeśli nowa Strategia Europa 2020 już w swoim tytule odnosi się do celu realizacji zrównoważonego rozwoju. Strategia Europa 2020 obejmuje trzy wzajemnie ze sobą powiązane priorytety: - rozwój inteligentny: rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacji, - rozwój zrównoważony: wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej, - rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu: wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną (KOM(2010) 2020). Zrównoważony rozwój znajduje się wśród trzech priorytetów Strategii Europa 2020 (2b). Należy jednak zaznaczyć, że jest on rozumiany w węższy sposób niż miało to miejsce w interpretacjach zapisów traktatów - przede wszystkim odnosi się on do efektywnego wykorzystywania zasobów w celu zarówno ochrony środowiska, jak i zwiększenia konkurencyjności gospodarki europejskiej. Zrównoważony rozwój oznacza budowanie zrównoważonej i konkurencyjnej gospodarki efektywnie korzystającej z zasobów, wykorzystując do tego pierwszoplanową pozycję Europy w wyścigu do nowych procesów i technologii, w tym technologii przyjaznych środowisku, przyspieszając wprowadzanie inteligentnych sieci opartych na technologiach ICT, wykorzystując możliwości sieci obejmujących całą UE, a także wzmacniając przewagę konkurencyjną europejskiego biznesu, szczególnie sektora produkcji i MŚP, oraz pomagając klientom docenić wartość efektywnego korzystania z zasobów. Dzięki takiemu podejściu Europa będzie mogła prosperować w niskoemisyjnym święcie ograniczonych zasobów, jednocześnie zapobiegając degradacji środowiska, utracie bioróżnorodności i niezrównoważonemu wykorzystywaniu zasobów. Działania te zwiększą również spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną (KOM(2010) 2020). Cel realizacji zrównoważonego rozwoju jest jasny - ma służyć przede wszystkim realizacji rozwoju w trudnych warunkach gospodarczych (6c). Efektywność wykorzystania zasobów ma znaczenie z powodów środowiskowych (wskazanych w kolejnym fragmencie), zwłaszcza jednak z powodów gospodarczych (4b). Technologie przyjazne środowisku są sposobem realizacji rozwoju i wzrostu gospodarczego w sytuacji wyczerpywania się zasobów. Są więc nie tyle sposobem ich ochrony, ile radzenia sobie z już zdewastowanym środowiskiem. Zakłada się przy tym, że działania podjęte w ramach tej strategii - zorientowane na efektywne wykorzystanie zasobów, przede wszystkim tych związanych z energetyką - w efekcie przyczyni się do realizacji innych celów środowiskowych, takich jak utrata bioróżnorodności, do której powrócę w części rozdziału o Naturze 2000. Wyzwania związane ze zmianami klimatu i zasobami wymagają zdecydowanych działań. Uzależnienie od paliw kopalnych, takich jak ropa naftowa, oraz nieefektywne wykorzystywanie surowców wystawiają naszych konsumentów i przedsiębiorców na bolesny szok cenowy, jednocześnie zagrażając naszemu bezpieczeństwu gospodarczemu i przyczyniając się do niekorzystnych zmian klimatu. Wzrost liczby ludności świata z 6 do 9 mld zaostrzy światową konkurencję w zakresie zasobów naturalnych i zwiększy presję na środowisko. UE nie powinna ustawać w nakłanianiu partnerów z całego świata do wspólnego poszukiwania rozwiązania problemów wynikających ze zmian klimatu, jednocześnie realizując swoją uzgodnioną strategię w zakresie klimatu i energii na terytorium całej Unii (KOM(2010) 2020). W wymiarze środowiskowym strategia Europa 2020 deklaruje działania związane z ochroną klimatu. Ich cel ponownie jest jasny. W pierwszej kolejności wynika z gospodarczego problemu uzależnienia od paliw kopalnych, w drugiej - jest związanego z innymi (niewymienionymi w dokumencie) zagrożeniami płynącymi ze zmian klimatu (4b). Konieczność uwzględnienia tego aspektu motywuje się również globalnymi trendami wzrostu populacji, które również będą mieć wpływ na gospodarkę europejską, poprzez prognozowany mniejszy (lub droższy) dostęp do zasobów. Znowu zatem degradacja środowiska jest w pewnym stopniu założona w planach, a realizacja zrównoważonego rozwoju ma co najwyżej w takim samym stopniu (jeśli nie mniejszym) jej zapobiegać, jak też się do niej dostosowywać (5o). Nie jest to bynajmniej krytyka działań Unii jako „nieekologicznych" czy mało aktywnych w stosunku do problemów środowiskowych. Świadomość dokonanej już degradacji środowiska i następujących nieuniknionych zmian jest w pewnym sensie dojrzałym podejściem w polityce międzynarodowej, wychodzącym poza ogólnikowy optymizm i deklaracje działań na rzecz problemów, o których nie można otwarcie powiedzieć, że nie należą do priorytetów ... w szczególności, jeśli własne działania przyczyniły się - i nadal przyczyniają - do pogłębiania kryzysu środowiskowego. Co prawda w tym ostatnim aspekcie nie podano wprost w strategii, że obecna ścieżka rozwoju w Europie prowadzi do takiej degradacji środowiska i zasobów, która ma negatywny zwrotny wpływ zarówno na gospodarkę, jak i bezpieczeństwo i zdrowie. Jedyne czynniki sprawcze bezpośrednio przywołane w dokumencie to trendy populacyjne w skali globalnej. Negatywny wpływ obecnego wysokoemisyjnego modelu gospodarki jest jednak sugerowany w poprzednim fragmencie, gdzie wprowadzenie niskoemisyjnego modelu może zapobiec nie tylko kryzysowi gospodarczemu, ale i degradacji środowiska. Europa 2020 „Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu" „Europa efektywnie korzystająca z zasobów" - projekt na rzecz uniezależnienia wzrostu gospodarczego od wykorzystania zasobów, przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, większego wykorzystania odnawialnych źródeł energii, modernizacji transportu oraz propagowania efektywności energetycznej (KOM(2010) 2020; 7 priorytetów tematycznych). Przewodni projekt UE „Europa efektywnie korzystająca z zasobów" ma na celu uniezależnienie wzrostu gospodarczego od wykorzystania zasobów poprzez zmniejszenie udziału emisji węgla w europejskiej gospodarce, większe wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, modernizację transportu i propagowanie efektywności energetycznej (KOM(2010) 2020). Działania planowane w dokumencie w kategorii zrównoważonego rozwoju wpisują się przede wszystkim w trend zakładający zmiany technologiczne i przemysłowe związane z wykorzystaniem energii. Jak już zostało zaznaczone w poprzednich fragmentach, celem strategii jest zastosowanie nowych technologii do realizacji niskoemisyjnego modelu gospodarki i rozwoju, który byłby w wysokim stopniu uniezależniony od tych zasobów naturalnych, których dostępność się zmniejsza (głównie paliw kopalnych). W tym aspekcie planowany, docelowy model gospodarki unijnej wpisuje się w koncepcję decoupled growth. W debacie naukowej można znaleźć opinie, że jeżeli Europa ma poradzić sobie z obecnym kryzysem gospodarczym poprzez tworzenie nowego, bardziej zrównoważonego modelu gospodarki, to w tym celu konieczne jest najpierw zmniejszenie nierówności rozwojowym w obrębie samej Europy, a przynajmniej zapewnienie wsparcia finansowego krajom o niższym poziomie rozwoju, którym to wymogom Strategii Europa 2020 jednak nie będzie w stanie sprostać (Hoedl 2011). Obecne ujęcie zrównoważonego rozwoju w Strategii Europa 2020 kształtowało się już we wcześniejszym procesie lizbońskim, którego celem była redefinicja celów i sposobów działania Unii Europejskiej, prowadząca do „utworzenia na terytorium Europy najbardziej dynamicznie rozwijającej się i konkurencyjnej gospodarki na świecie, zdolnej do zapewnienia zrównoważonego wzrostu, oferującej więcej lepszych miejsc pracy, większą spójność społeczną, jak również poszanowanie środowiska naturalnego" (Strategia Lizbońska, la, 2b). Działania związane ze środowiskiem już w Strategii Lizbońskiej zostały zaplanowane w wąskim obszarze - w zakresie redukcji emisji dwutlenku węgla oraz, sporadycznie, ochrony różnorodności biologicznej. Strategia ta była szeroko krytykowana - zarówno w trakcie jej ewaluacji mid-term w 2004 roku, kiedy wskazywano na niski poziom realizacji celów, co było spowodowane przede wszystkim szerokim wachlarzem zamierzeń i mało skutecznym mechanizmem zarządzania i koordynacji działań w państwach członkowskich (Kok 2004), jak i w ocenie ewaluacji dokonanej w 2010 roku (SEK (2010) 114). Unnerstal (2006) na podstawie procesu lizbońskiego oceniał, że planowanie strategiczne w Unii Europejskiej zmierza zdecydowanie w kierunku kodyfikacji słabej wersji zrównoważonego rozwoju, w najlepszym razie dając równy status celom ochrony środowiska oraz celom rozwoju gospodarczego i społecznego, pozostawiając ważenie celów i argumentów decyzjom politycznym ( 3a). Analizując zapisy aktualnie obowiązującej strategii Europa 2020, zdecydowanie można się zgodzić z tą oceną. Przy takiej dużej dozie dowolności interpretacji, jaką dają Traktaty, aplikacja zasad zrównoważonego rozwoju w przypadku prawa wtórnego odbywa się indywidualnie dla poszczególnych przypadków (planów, inwestycji, działań), potencjalnie generując znaczące różnice w praktycznej realizacji zasad. Choć pewne standardy interpretacji mogą być regulowane przez orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, to prawo europejskie nie jest precedensowe i dlatego nie są one w zupełności wiążące. Równolegle ze Strategią Europa 2020, a wcześniej ze Strategią Lizbońską, funkcjonuje Strategia Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej, która nadaje „trzeci, środowiskowy wymiar" dokumentom określającym cele rozwoju Wspólnoty (Unnerstal 2006). Została ona przyjęta w 2001 roku na szczycie w Goeteborgu, rok po przyjęciu Strategii Lizbońskiej w 2000 roku, a następnie zaktualizowana w 2006 roku (P6_TA(2006)0272). W zamierzeniu strategia ta jest dokumentem długoterminowym. ąełfiaCćaaftasggągflWBBBiaaaaoaeaofl I • « . - - .» . • V% » » v * ,* • , v . X u i> j !ms >\V • , Rozwoju Unii Europejskiej ------ — — — — — »—¦—¦—w - w — -w « ^ w « — ¦ ¦ ¦ -—— — — ——. >> * na • ¦ m Trwały rozwój oznacza, że potrzeby obecnego pokolenia należy zaspokajać bez uszczerbku dla możliwości zaspokajania potrzeb przez przyszłe pokolenia. Idea ta, zawarta w traktacie, jest nadrzędnym celem Unii Europejskiej przyświecającym całej polityce Unii i wszystkim jej działaniom. Dotyczy ona zachowania zdolności Ziemi do utrzymywania życia w całej jego różnorodności i opiera się na zasadach: demokracji, równości płci, solidarności, praworządności i poszanowania podstawowych praw, w tym prawa do wolności oraz do równych szans. Ma zapewnić pokoleniom obecnym i przyszłym stały wzrost jakości życia i dobrobytu na Ziemi. Dlatego łączy się z propagowaniem dynamicznej gospodarki przy pełnym zatrudnieniu obywateli i wysokim poziomie ich wykształcenia, ochrony zdrowia, spójności społecznej i terytorialnej oraz ochrony środowiska w świecie, w którym panuje pokój, bezpieczeństwo i poszanowanie różnorodności kulturowej (punkt 1 Strategii Zrównoważonego Rozwoju, wersja odnowiona w 2006 roku) Koncepcja zrównoważonego rozwoju jest w tej strategii interpretowana zgodnie z jej wykładnią w międzynarodowych deklaracjach. Wskazuje się ponadto, że jego osiąganie jest nadrzędnym celem Wspólnoty, według postanowień przyjętych w traktatach. W oparciu o przegląd zapisów traktatów można śmiało powiedzieć, że taka interpretacja roli zrównoważonego rozwoju raczej wykracza poza wnioski możliwe do wyciągnięcia na podstawie prawa pierwotnego Unii. Wskazywana w traktatach potrzeba integracji polityk różnych sektorów z wymogami i politykami środowiskowymi jest natomiast w tym dokumencie interpretowana na wyrost jako „przyświecającym całej polityce Unii i wszystkim jej działaniom" - rola zarządzania, kierowania planami i działami Unii we wszystkich obszarach. W przeciwieństwie do motywacji i uzasadnień dla realizacji zrównoważonego rozwoju opisanych w strategii Europa 2020, tutaj wskazuje się na cel związany z zapewnieniem bezpieczeństwa i możliwościami podtrzymywania życia na ziemi - zgodny z ekologicznym dziedzictwem idei (5b). Zrównoważony rozwój realizuje się w celu zapewnienia wysokiej jakości życia (6b). Realizacja idei odbywa się poprzez działania w sferze społecznej, gospodarczej oraz ochrony środowiska (2b). Naczelnym celem odnowionej strategii UE dotyczącej trwałego rozwoju jest określenie i rozwój działań, dzięki którym UE będzie mogła zapewnić pokoleniom obecnym i przyszłym stały wzrost jakości życia przez tworzenie społeczności opartych na zasadach trwałego rozwoju — społeczności wydajnie gospodarujących zasobami i z nich korzystających, czerpiących z potencjału gospodarki w zakresie innowacji ekologicznych i społecznych, i przez to zapewniających dobrobyt, ochronę środowiska naturalnego i spójność społeczną (punkt 5 Strategii Zrównoważonego Rozwoju, wersja odnowiona w 2006 roku). Wymienione w strategii działania i sposoby realizacji zrównoważonego rozwoju nawiązują w dużym stopniu do tematów pojawiających się w Strategii Lizbońskiej - innowacji, efektywnego wykorzystania zasobów, spójności społecznej. Strategia stawia pięć głównych celów działań: (1) ochronę środowiska, (2) spójność społeczną, (3) sprawiedliwość, (4) dobrobyt gospodarczy oraz (5) spełnienie zobowiązań międzynarodowych. OCHRONA ŚRODOWISKA NATURALNEGO Zachować potencjał Ziemi, dzięki któremu życie może rozwijać się w całej swojej różnorodności; respektować ograniczenia naturalnych zasobów planety; zapewnić wysoki poziomu ochrony środowiska naturalnego i poprawę jego jakości. Przeciwdziałać zanieczyszczeniu środowiska i ograniczać wielkość tego zjawiska; propagować zrównoważoną konsumpcję i produkcję, tak by oddzielić wzrost gospodarczy od degradacji środowiska. (...) REALIZACJA NASZYCH ZOBOWIĄZAŃ W SKALI MIĘDZYNARODOWEJ Wspierać na całym świecie tworzenie demokratycznych instytucji opartych na zasadach pokoju, bezpieczeństwa i wolności oraz bronić ich stabilności. Czynnie propagować trwały rozwój na całym świecie i czuwać, by wewnętrzna i zewnętrzna polityka Unii Europejskiej sprzyjała trwałemu rozwojowi świata i była zgodna z międzynarodowymi zobowiązaniami Unii (Główne cele Strategii Zrównoważonego Rozwoju, wersja odnowiona w 2006 roku). Z zakresie celu związanego z ochroną środowiska, Strategia Zrównoważonego Rozwoju odwołuje się do koncepcji granic pojemności planety, a także podkreśla potrzebę nie tylko ochrony obecnego stanu środowiska, ale również jego poprawę (5b). Proponuje również zmianę relacji pomiędzy degradacją środowiska i wzrostem gospodarczym, wskazując na konieczne kroki do realizacji tego zamierzenia w postaci ograniczenia zanieczyszczeń oraz promowania zrównoważonej konsumpcji i produkcji (5a). W tym aspekcie jest ona w pewnym stopniu zgodna z zamysłem rozwoju prezentowanym w powstałej w późniejszym czasie Strategii Europa 2020. W przypadku celów dotyczących zobowiązań międzynarodowych wskazuje na potrzebę globalnego spojrzenia na realizację zrównoważonego rozwoju, a także na aktywną rolę Unii Europejskiej w zakresie działań międzynarodowych. Wizja rozwoju prezentowana w Strategii Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej oceniana jest jako rozsądna, „ekohumanistyczna" propozycja, odrzucającą koncepcję zerowego wzrostu poziomu rozwoju (de-growth, 5b) na rzecz takiego zagospodarowywania zasobami ziemi, aby zapewnić godziwą jakość życia ludzi (Michnowski 2008; 5a). Za istotną wartość propozycji przedstawionej w tej europejskiej strategii uważa się skupienie przede wszystkim na aspektach proceduralnych, które zapewniają branie pod uwagę kryteriów sprawiedliwości, równości, współpracy i zasad demokratycznych przy planowaniu wymiernych, substancjalnych celów rozwoju. Rozwój zrównoważony w tym ujęciu jest przede wszystkim propozycją „sprawiedliwej globalizacji". Zasady realizacji polityki zrównoważonego rozwoju Poza samym prawem pierwotnym oraz strategiami, u podstaw realizacji polityki zrównoważonego rozwoju w Unii Europejskiej stoi również szereg zasad, wyrażonych w traktatach oraz innych dokumentach. Zasady te dookreślają stosowanie często ogólnikowych zapisów w dokumentach strategicznych, a zatem mają bardzo duże znaczenie dla praktycznej interpretacji przepisów oraz decyzji podejmowanych w konkretnych przypadkach. W przeciwieństwie do przywoływanych zapisów prawa pierwotnego i dokumentów strategicznych, dotyczą one w większości aspektów proceduralnych zrównoważonego rozwoju. Po pierwsze, należy wymienić zasadę wspólnych, ale różnych obowiązków (common but responsibilities), której konsekwencje będą widoczne przy omawianiu zapisów Dyrektywy Siedliskowej (Palerm 2006). Zasada ta powstała na gruncie refleksji nad rolą krajów rozwiniętych i rozwijających się w postępującej degradacji środowiska i jej przyczynach, może jednak odnosić się do sprawiedliwości międzypokoleniowej (Unnerstall 2006). W kontekście wewnątrzpokoleniowym może być stosowana na poziomie globalnych regionów (w tym np. obszaru Unii Europejskiej) jako instrument bilansowania ochrony środowiska z rozwojem gospodarczym w negocjacjach międzynarodowych (Syngellakis 1993). Natomiast w kontekście europejskim, zasada ta potencjalnie różnicuje zobowiązania nowych i starych krajów członkowskich. Deklaracja z Rio w następujący sposób definiuje tę zasadę: Deklaracja z Rio de Janeiro w sprawie środowiska i rozwoju (1992 r.) Państwa powinny współpracować w duchu ogólnoświatowego partnerstwa w celu zachowania, ochrony i przywracania zdrowia i integralności ekosystemu Ziemi. Ze względu na różny wkład w zniszczenie środowiska naturalnego na Ziemi państwa ponoszą wspólną, lecz zróżnicowaną odpowiedzialność. Kraje rozwinięte potwierdzają swoją odpowiedzialność, którą ponoszą w międzynarodowym dążeniu do osiągnięcia zrównoważonego rozwoju, o czym świadczy nacisk, jakie ich społeczeństwa przykładają do stanu środowiska na Ziemi, technologii i środków finansowych, którymi dysponują (Deklaracja z Rio, zasada 7). Zasada ta wskazuje przede wszystkim na większą odpowiedzialność krajów rozwiniętych za realizację zrównoważonego rozwoju - z powodu ich większych zdolności gospodarczych i technologicznych, ale również większej presji na środowisko, która jest efektem poziomu i stylu życia ich społeczeństw. Generalnie, zasada ta dzieli obowiązki i nakłady w realizacji zrównoważonego rozwoju tak, aby były one adekwatne do historycznej i obecnej odpowiedzialności za degradację środowiska i eksploatację zasobów, oraz dostosowane do posiadanych możliwości i środków działania. W następnej kolejności należy wymienić zasadę przezorności, która określa sposób postępowania w podejmowaniu decyzji o działaniach mogących potencjalnie mieć negatywne skutki dla środowiska. W skrócie oznacza ona, że w przypadku przedsięwzięcia o możliwych szkodliwych skutkach dla środowiska, których jednak nie da się ocenić w przypadku danej inwestycji lub planu, powinno się odstąpić od realizacji tego przedsięwzięcia do czasu, kiedy nie zdobędzie się pewności co do możliwości jego bezpiecznej realizacji. W każdym przypadku, w którym nie umiemy udowodnić braku negatywnego wpływu na środowisko (oczywiście w tych jego aspektach, które podlegają ochronie), przedsięwzięcie nie może być zrealizowane, a brak możliwości oszacowania wpływu na środowisko nie jest argumentem na ominięcie konieczności przygotowania wiarygodnej oceny inwestycji pod tym względem. Ta zasada wymusza w stosunku do nich stosowanie mocnej, wąskiej wersji zrównoważonego rozwoju w stosunku do elementów środowiska, która są chronione prawem. Kolejna zasada - integracji jest natomiast w najbardziej bezpośredni sposób związana z eksplikowanymi w prawie pierwotnym i strategiach wskazaniami dotyczącymi koncepcji zrównoważonego rozwoju. Określa ona, że przy planowaniu i realizacji wszystkich polityk Unii Europejskiej, a także w poszczególnych państwach członkowskich, należy brać pod uwagę potrzeby i 3 "7 wymogi ochrony środowiska . Głównym instrumentem realizacji tej zasady są strategiczne oceny oddziaływania na środowisko. Tak rozumiana zasada integracji wyrażona w zapisach traktatu odnosi się nie tylko do poziomu planowania celów strategicznych, ale również ich implementacji oraz jest punktem wyjścia do interpretacji prawa wtórnego. Podstawą takiej oceny są wytyczne dotyczące przeprowadzania procedury oceny oddziaływania na środowisko (EC 2001). Należy pamiętać, że ani ocena oddziaływania, ani strategiczna ocena oddziaływania nie są instrumentami zastępującymi podejmowanie decyzji politycznych (Unnestal 2006), nie przeprowadza się ich dla „działań wynikających z poprawnej implementacji Prawa Wspólnotowego", ani dla decyzji wykonawczych, decyzji o implementacji, interpretacji zapisów prawa wtórnego. Metodologie wykonywania tych ocen zawierają wyłącznie wytyczne dotyczące zbierania i zachowywania informacji, pełniąc rolę wyłącznie pomocniczą w procesie podejmowania decyzji (EC 2002a). W zakresie woli decydenta pozostaje podjęcie decyzji w przypadku konfliktowych celów i niekorzystnych efektów działań w innych obszarach. Jedyną wytyczną - o charakterze politycznym w tym przypadku - jest interpretacja traktatów. Należy wymienić również zasadę subsydiarności (inaczej: zasada pomocniczości), definiującą zakres interwencji instytucji Unii Europejskiej. Wychodząc z założenia, że zadania w sferze publicznej powinny być realizowane na jak najniższym szczeblu władzy i administracji, określa ona że interwencja wspólnotowa może być realizowana tylko w przypadku, kiedy działania podejmowane na poziomie państw członkowskich nie są skuteczne lub nie mogą być przeprowadzone. W odniesieniu do polityki zrównoważonego rozwoju, prawo europejskie powinno respektować również cztery zasady sformułowane w postanowieniach międzynarodowych (Dhondt 2003, cyt. za: Unnerstal 2006). Są to: 1. Zasada integracji spraw środowiska w planowaniu i decydowaniu o rozwoju i gospodarce (spójną z unijną zasadą integracji) 2. Zasada solidarności międzypokoleniowej 3. Zasada zrównoważonego (rozważnego, odpowiedzialnego, racjonalnego, mądrego) korzystania z zasobów naturalnych. Zasady przezorności i integracji są również wyrażone jako podstawy realizacji polityki ochrony środowiska w Unii Europejskiej. Na gruncie tej polityki zostały dodatkowo sformułowane następujące zasady: wysokiego poziomu ochrony, prewencji, rektyfikacji - likwidacji zanieczyszczenia u źródła, oraz zasada zanieczyszczający płaci. Są one istotne dla szczegółowych kwestii funkcjonowania programów ochrony przyrody i środowiska, ale nie są kluczowe dla zrozumienia aplikacji idei zrównoważonego rozwoju w polityce unijnej, stąd pomijam je w tym opisie. 4. Zasada wewnątrzpokoleniowej solidarności i solidarnego użytkowania zasobów (wykorzystanie zasobów przez jedno państwo powinno mieć na względzie potrzeby innych członków Wspólnoty). Zrównoważony rozwój w europejskich programach działań (action programmes) na rzecz środowiska Myślenie o zrównoważonym rozwoju wyrosło na gruncie refleksji ekologicznej, a zasady na których opiera się jego realizacja w Unii Europejskiej są w większości związane z funkcjonowaniem polityki ochrony środowiska, dlatego też warto prześledzić również ścieżkę rozwoju planowania strategicznego w tym obszarze, aby lepiej zrozumieć aplikację analizowanej koncepcji. Pokazanie rozwoju europejskiej polityki ochrony środowiska pozwoli również osadzić funkcjonowanie programu Natura 2000 w szerszym kontekście czasowym i przedmiotowym polityki Wspólnotowej. Polityka ochrony środowiska w Unii Europejskiej jest realizowana na podstawie szeregu różnych dokumentów strategicznych odnoszących się do działań podejmowanych z zakresie wybranego przedmiotu zainteresowania (np. różnorodności biologicznej, rybołówstwa, leśnictwa, klimatu). Dokumentem dotyczącym całości tego obszaru są natomiast programy działań na rzecz środowiska, które wyznaczają strategiczne cele w wybranym okresie czasu oraz sugerują instrumenty ich realizacji. Po raz pierwszy taki dokument został sformułowany już w latach siedemdziesiątych przez Europejką Wspólnotę Gospodarczą i do tej pory zachowana jest ciągłość przygotowania i realizacji tego opracowania. Pierwszy Program Działań na Rzecz Środowiska (1973-1975) określał podstawowe zasady polityki ochrony środowiska EWG, w tym zasadę podejmowania środków ostrożności i prewencji oraz zasadę „zanieczyszczający płaci". Celem działań była w tamtym okresie redukcja produkcji i emisji substancji toksycznych do środowiska poprzez tworzenie bardziej restrykcyjnych norm i ich aplikacja w prawie. Celem nadrzędnym było zbudowanie holistycznej strategii kontroli zanieczyszczeń przy pomocy standardów oraz kryteriów jakości. Po rewizji tych działań, w dosyć krótkim okresie czasu jak na dokument o charakterze strategicznym, Drugi Program Działań na Rzecz Środowiska (1976-1981) generalnie podtrzymywał kierunek działań, poświęcając więcej uwagi na ochronę dzikiej flory i fauny. W Trzecim Programie Działań na Rzecz Środowiska (1982-1986) zidentyfikowano natomiast potrzebę wypracowania całościowej strategii ochrony środowiska nie tylko w obszarze produkcji i emisji zanieczyszczeń, ale także w obszarze ochrony przyrody (traktowanej do tej pory osobno). Wprowadzono w tym okresie również pierwsze niezmiernie istotne działania związane z integracją ochrony środowiska z planowaniem przestrzennym, a także próbą włączenia integracji polityki ekologicznej z polityką innych sektorów. Czwarty Program Działań na Rzecz Środowiska (1987-1992) położył nacisk na zapobieganie, a nie tylko likwidację skutków nieracjonalnego gospodarowania zasobami i zanieczyszczania środowiska. W tym okresie skupiono się również na aspektach właściwej inkorporacji (transpozycji i implementacji) prawa EWG w krajach członkowskich i przestrzeganiu wytycznych międzynarodowych. Powołano instytucje monitorujące stan środowiska we Wspólnocie - Europejską Agencję Środowiska oraz Europejską Sieć Informacji i Obserwacji Środowiska. Piąty Programu Działań na Rzecz Środowiska (1993-2000) był przygotowywany w okresie istotnych międzynarodowych konferencji poświęconych zrównoważonemu rozwojowi, dlatego też przyjął jego realizację jako główny motyw, określony już w podtytule dokumentu - „W Kierunku Zrównoważonego Rozwoju" (Towards Sustainability). Program ten zwrócił uwagę między innymi na konieczność używania instrumentów ekonomicznych i wolnorynkowych w ochronie środowiska, a więc integrację tych dwóch obszarów nie tylko poprzez ograniczanie rozwoju gospodarczego względami środowiskowymi, ale również wspomaganie ochrony środowiska poprzez działania gospodarcze. Jako kluczowe dla środowiska (w obu typach relacji) zostały zidentyfikowane sektory przemysłu, turystyki, transportu, energii oraz rolnictwa. Podkreślono również rolę udziału obywateli w podejmowaniu decyzji o środowisku. Obowiązujący do niedawna Szósty Program Działań na Rzecz Środowiska (2002-2010) - „Nasza przyszłość - nasz wybór" futurę - Our Choice) - skupiał się na identyfikacji kluczowych obszarów środowiska, w przypadku których wymagane są szczególnie działania planowane na poziomie Wspólnoty. Znalazły się wśród nich: problemy zmian klimatycznych, przyroda i bioróżnorodność (chronione głównie poprzez zwiększenie obszarów chronionych), środowisko naturalne i zdrowie (w których Wspólnota powinna ustalać surowsze normy), zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych i gospodarka odpadami (recykling). Należy uwypuklić, że program ten wykraczał w głównych obszarach zainteresowania poza cele stawiane zarówno w powstającej w tamtym okresie Strategii Lizbońskiej, jak i Strategii Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej. Wskazywano w nim również na konieczność poprawy instrumentów i metod działania na rzecz środowiska, w tym: respektowania istniejących regulacji, międzysektorowej integracji z ochroną środowiska, zawężenia współpracy z biznesem i konsumentami, poprawy dostępu do informacji na temat środowiska oraz rozwinięcia bardziej świadomego - z punktu widzenia dbałości o środowisko naturalne - podejścia do problemu wykorzystania gruntów i przestrzeni. Podobnie jak w przypadku funkcjonujących w tym okresie Strategii Lizbońskiej oraz Strategii Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej, w dokumentach oceniających Szósty Program Działań na Rzecz Środowiska był krytykowany przede wszystkim za duży poziom złożoności, niską spójność celów, przekładającą się w efekcie na trudności w ich przekazie zarówno do decydentów, jak i społeczeństwa, a także niewystarczającą integrację z innymi sektorami polityki unijnej. Obecnie prowadzone są przygotowania do przyjęcia kolejnego, Siódmego Programu Działań na Rzecz Środowiska. W okresie przygotowywania niniejszej rozprawy doktorskiej dostępne były wyłącznie wstępne dokumenty, przedstawiające wizję celów kolejnego programu, ale jeszcze nie sam proponowany tekst. Dokument „A roadmap to 7th EAP. Living well, within the limits of our planet” (Drogowskaz dla Siódmego Programu Działań na Rzecz Środowiska. Dobrze żyć w granicach naszej planety) proponuje, aby kolejny plan działań obowiązywał do 2020 roku, ale zawierał również długoterminową wizję do 2050 roku. Podtytuł sugeruje nawiązanie do celów zrównoważonego rozwoju według jego interpretacji w Strategii Europa 2020 - jako dążenie do ograniczonego wykorzystania zasobów naturalnych, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiej jakości życia. Główne wyzwania, z którymi według propozycji powinien się zmierzyć nowy plan działań to: • zagrożenie bezpowrotnego przekroczenia limitów środowiska (w rozumieniu koncepcji granic planety) i jego konsekwencje, • realizacja polityki ekologicznej w dobie kryzysu ekonomicznego, • wspieranie „zielonej ekonomii" i „zielonej polityki", w której wzrost gospodarczy zostałby uniezależniony od wykorzystania zasobów naturalnych (ponownie - zgodnie ze Strategią Europa 2020), • stworzenie długoterminowej wizji polityki ekologicznej, • rozwiązanie problemów z implementacją istniejących dyrektyw, • akcesja nowych krajów członkowskich, • osiągnięcie niezrealizowanych celów poprzedniego programu w zakresie efektywności energetycznej, ochrony siedlisk i gatunków. Można wyciągnąć dwa ważne wnioski z analizy historii polityki ekologicznej w Unii Europejskiej. Po pierwsze, europejska polityka środowiskowa stosunkowo wcześniej zaczęła charakteryzować się dojrzałym, zintegrowanym podejściem (rys. 2.1, rozdział 2). Po drugie, w kontekście zrównoważonego rozwoju nie skupia się wyłącznie na promowaniu wysokiego poziomu ochrony i zapewnieniu realizacji celów w obrębie środowiska. Sporo jest w niej mowy również o integracji międzysektorowej, w tym również w aspekcie stymulowania szczególnych działań gospodarczych w celu efektywniejszej realizacji działań ochronnych. W jej najnowszej edycji można także zauważyć zbieżność pewnych założeń ze Strategią Europa 2020, pomimo jednak różnej definicji i roli przypisywanej koncepcji zrównoważonego rozwoju. Podsumowując, patrząc całościowo na sposób przedstawienia zrównoważonego rozwoju w analizowanych dokumentach prawa pierwotnego i wtórnego Unii Europejskiej (na poziomie strategicznym), można zaprezentować dwa modele tych relacji w zależności od tego, czy punktem wyjścia będą zapisy dokumentów związanych przede wszystkim ze środowiskiem i zrównoważonym rozwojem, czy też ogólne strategie rozwoju Unii. W idealnym modelu proponowanym na potrzeby przygotowania Siódmego Programu Działań na Rzecz Środowiska Strategia Zrównoważonego Rozwoju przyjmuje nadrzędną rolę w stosunku do innych polityk (rys. 3.10). Można jednak przyjąć, że ten model nie zostanie przyjęty, a bardziej zgodna z rzeczywistością jest wizja zrównoważonego rozwoju dyktowana przez zamierzenia Strategii Europa 2020 (rys. 3.11). Rola Strategii Zrównoważonego Rozwoju w tym, realnym, ujęciu sprowadza się w zasadzie do współkształtowania polityki środowiskowej oraz zakresu przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko innych dokumentów strategicznych. Rysunek 3.10. Idealny model funkcjonowania zapisów o zrównoważonym rozwoju w prawie Europejskiej Plan działań na rzecz środowiska nadrzędny dokument integrujący działania dążące do rozwiązania problemów środowiskowych Strategie w zakresie środowiska wskazują istotne problemy środowiska - integrują najlepszą wiedzę naukową w proces planowania polityk - Formułują wymagania i standardy środowiskowe Odzwierciedla społeczny konsensus dotyczący celów zrównoważonego rozwoju H Sygnalizuje wolę politycznej realizacji tych celów Prezentuje wskazówki dla działań partnerów społecznych Polityki sektorowe istotne z punktu widzenia ochrony środowiska 11 Strategie w sektorach rolnictwa, energetyki, innych zasobów naturalnych, transportu, turystyki, uwzględniające cele środowiskowe Źródło: opracowanie własne na podstawie German Advisory Council on the Environment (2012). Rysunek 3.11. Faktyczny model funkcjonowania zapisów o zrównoważonym rozwoju w prawie Unii Europejskiej tli H mm mm .\v,y, mmm ,VAW.W 'mm. tjtni wWwWA»' \ instrumenty integrujące (np. oceny oddziaływania na środowisko) Źródło: opracowanie własne. 3.6. Zrównoważony rozwój w polityce polskiej Koncepcja zrównoważonego rozwoju pojawiła się w polityce polskiej w latach dziewięćdziesiątych. Wskazuje się, że dla jej aplikacji wiodącą rolę ma obecnie wdrożenie zasad formułowanych na szczeblu unijnym, jednak pewne zapisy z wcześniejszych okresów również funkcjonują i mają znaczenie dla praktyki krajowej. Idea zrównoważonego rozwoju jest wyrażona przede wszystkim w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja jest również podstawą realizacji polityki ekologicznej państwa, stąd przedstawione są poniżej również jej zapisy dotyczące środowiska. Generalnie, pięć przepisów Konstytucji odnosi się do środowiska i zrównoważonego rozwoju: artykuł 5, artykuł 31 ustęp 3, artykuł 68 ustęp 4, artykuł 74 i artykuł 86. Artykuł 5: Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Artykuł 31, ustęp 3: Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Artykuł 68, ustęp 4: Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Artykuł 74: Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne38 współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Artykuł 86: Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa39. Zrównoważony rozwój pojawia się przede wszystkim w artykule 5 Konstytucji - jako zasada, zgodnie z którą zapewniana jest ochrona środowiska (lb). Ochrona środowiska jest przywoływana w artykule 31 jako nadrzędny cel, dla realizacji którego może nastąpić ograniczenie konstytucyjnych wolności praw (wraz z szeregiem innych kryteriów o podobnym statusie) (4b). Odpowiedzialność za stan środowiska spoczywa na każdym obywatelu, ale to władze publiczne są zobligowane do zapobiegania jego degradacji. W tym zakresie konstytucja wskazuje na potrzebę aktywnego, prewencyjnego podejścia (3b). Zastosowanie zasad zrównoważonego rozwoju w polskiej polityce publicznej jest przedmiotem powszechnej krytyki ekspertów (Ciechanowicz-McLean 2009). W porównaniu do prawa unijnego, pojęcie to jest niedookreślone, przedstawiane definicje są rozmyte i brakuje ich interpretacji o charakterze prawnym (wiążącym). Jedynie w niewielkim stopniu pomocna jest tutaj dalsza 38 / Bezpieczeństwo ekologiczne w tym kontekście można rozumieć jako stan, w którym nie występują zagrożenia środowiska, w szczególności stwarzające niebezpieczeństwo dla ludzi. 39 , Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r., regulująca odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. eksplikacja idei w prawie - pojęcie zrównoważonego rozwoju jest wymienione w ponad dziesięciu ustawach. Jego definicja jest przedstawiona w Prawie ochrony środowiska, a przywoływana jest również w ustawach O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., O opakowaniach i odpadach opakowaniowych z 2001 r., Prawo wodne z 2001 r., O lasach z 1991 r. (oraz ich nowelizacjach). Prawo ochrony środowiska z 2001 roku (art. 3 pkt 50) [rozwój zrównoważony to] taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Definicja zrównoważonego rozwoju w powyższej ustawie wskazuje na instrumenty i działania integrujące politykę różnych sektorów jako centralnego dla jego realizacji, a także odwołuje się do sprawiedliwości międzypokoleniowej, co pośrednio wskazuje na potrzebę długookresowego planowania. Strategiczne planowanie rozwoju państwa jest realizowane w Polsce, na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (z późniejszymi zmianami). Obecnie głównym dokumentem jest Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju (ŚSRK) - „Strategia Rozwoju Kraju 2020 - Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo" - przyjęta 25 września 2012 r. ŚSRK wyznacza trzy strategiczne obszary działań: (1) sprawne i efektywne państwo, (2) konkurencyjna gospodarka, (3) spójność społeczna i terytorialna. Jest celem jest realizacja „kompleksowego systemu zarządzania rozwojem", opartego o scenariusz „stabilnego rozwoju" (2b). W głównym dokumencie wspomina się (choć raczej ogólnie) o wyzwaniach środowiskowych, którym realizacja rozwoju powinna sprostać, w tym wymienione są wyzwania ochrony różnorodności biologicznej (którym poświęcony jest program Natura 2000). Strategia Rozwoju Kraju 2020 - Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo Rosnąca presja demograficzna i rozwój gospodarczy wywierają wpływ na globalny ekosystem na niespotykaną dotąd skalę. Problem zachowania zdrowego, zdolnego do odtwarzania swoich zasobów i różnorodności środowiska urósł do rangi kluczowego wyzwania politycznego, gospodarczego i społecznego, stając się domeną coraz większego zainteresowania władz państwowych, regionalnych i lokalnych. Podstawowe kwestie wynikające z cywilizacyjnej presji na środowisko dotyczą gospodarowania wodami (ochrona przed powodzią, suszą i deficytem wody oraz zapewnienie dostępu do czystej wody) oraz odpadami (zachowanie hierarchii postępowania z odpadami, stosowanie najlepszych dostępnych technik i technologii oraz analizy cyklu życia produktów), zachowania różnorodności biologicznej (ochrona przyrody i krajobrazu), a także ochrony powietrza. (...) Konieczna jest też transformacja w kierunku zielonej, niskoemisyjnej gospodarki, która powinna być prowadzona w sposób umożliwiający tworzenie nowych źródeł wzrostu gospodarczego w oparciu o rozwój technologii środowiskowych, przyczyniając się do tworzenia zielonych miejsc pracy. Wymagać to będzie zastosowania zestawu elastycznych i wzajemnie uzupełniających się instrumentów (ekonomicznych, legislacyjnych, informacyjnych) oraz wzmacniania współpracy z sektorem prywatnym, w szczególności z organizacjami branżowymi. (...) Poprawa stanu środowiska wpłynie jednocześnie na jakość życia społeczeństwa oczekującego na zapewnienie wypoczynku w odpowiednich warunkach środowiska przyrodniczego. W strategii wskazuje się na zmniejszenie zapóźnienia rozwojowego Polski, zarówno pod względem poziomu życia indywidualnych obywateli, jak i dostępności usług państwa, w zakresie m.in. infrastruktury transportowej. W obu tych obszarach, według strategii, nastał czas na wprowadzanie rozwiązań przyjaznych środowisku, ponieważ argument „nadganiania" zaległości rozwojowych nie jest już aktualny. Prezentowany w tej strategii punkt widzenia na nierówności rozwojowe i konieczność inwestowania w ich zmniejszenie jest więc zgoła inny, niż ten wskazywany w przywoływanej ocenie eksperckiej europejskiej strategii Europa 2020 (Hoedl 2011). Należy wskazać, że pod tym względem opinie wyrażone w polskich dokumentach strategicznych reprezentują bardziej dojrzałą wizję podstawy realizacji zrównoważonego rozwoju, odnoszącą się do porównania sprawności gospodarki polskiej w perspektywie raczej globalnej, niż wyłącznie zawężonej do Europy. Strategia Rozwoju Kraju 2020 wskazuje również na konieczność integracji polityki przestrzennej z ochroną przyrody i zrównoważonym użytkowaniem różnorodności biologicznej, które są jednymi z głównych problemów aktualnego systemu ochrony przyrody według ekspertów z tej dziedziny (Jędrzejewski i Ławreszuk 2009, Pietrzyk-Kaszyńska i in. w przygotowaniu - publikacja cytowana za zgodą autorów). W strategii też bezpośrednio przywołany jest program Natura 2000. Strategia Rozwoju Kraju 2020 . « / m Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo Prowadzone działania służące ochronie i zachowaniu różnorodności biologicznej obejmą m.in. zapewnienie efektywnej i aktywnej ochrony cennych przyrodniczo obszarów oraz siedlisk i gatunków na terenach należących do sieci NATURA 2000, uwzględniając jednocześnie procesy i aspiracje rozwojowe kraju, regionów i społeczności lokalnych. Realizowane będą działania służące powstrzymaniu defragmentacji środowiska, utrzymaniu ciągłości i ochronie korytarzy ekologicznych. Nastąpi zwiększanie powierzchni obszarów chronionych, jak również tworzenie tzw. zielonej infrastruktury na terenach poza systemem obszarów objętych ochroną. Prowadzona będzie renaturyzacja niekorzystnie przekształconych ekosystemów, w tym ekosystemów wodnych, bagien, mokradeł i torfowisk, a także terenów zdegradowanych i porzuconych przez dotychczasowych użytkowników. Działaniom tym będzie towarzyszyć integracja aktywnej ochrony krajobrazów kulturowych i przyrodniczych, jako nośnika potencjału rozwoju. (...) Zostaną określone metody eliminowania konfliktów przyrodniczo-przestrzennych i barier dla zrównoważonego rozwoju oraz minimalizowania negatywnych skutków ewentualnych kolizji szczególnie powstających między programami rozwojowymi a obszarami chronionymi, w tym należącymi do sieci Natura 2000. Do tego celu wykorzystywane będą m.in. oceny oddziaływania na środowisko. W zakresie uporządkowania zarządzania przestrzenią podjęte zostaną inicjatywy na rzecz ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków dalszego rozwoju gospodarczego dla środowiska przyrodniczego, zwłaszcza w związku z rozwojem sieci komunikacyjnych, np. poprzez zapewnienie odpowiedniej ilości właściwie zlokalizowanych przejść dla zwierząt na obszarach Natura 2000. Otwarcie mowa jest również o potrzebie zmiany modelu gospodarki, „w kierunku zielonej (niskoemisyjnej)", co będzie wspierane poprzez promocję zrównoważonej konsumpcji, „zrównoważonej polityki przemysłowej", „strukturalne zmiany w gospodarce, przede wszystkim ze względu na dynamiczny rozwój sektorów średnich i wysokich technologii oraz usług", a także „kształtowanie wysokiej jakości przestrzeni miejskiej" (5a). W tym względzie polskie dokumenty strategicznie są nie tylko zgodne z propozycjami unijnymi, ale nieco bardziej szczegółowy sposób definiują potrzebne zmiany w modelu gospodarczym. Choć nie jest to ujęte explicite, relacje pomiędzy zasobami naturalnymi, rozwojem gospodarki i jakością życia, wpisują się w koncepcję zielonej infrastruktury, której strategia została przyjęta w Europie wiosną 2013 roku (COM(2013) 249). Zgodność z ŚSRK z zasadami zrównoważonego rozwoju jest oceniana w dokumencie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W procesie oceny brała udział m.in. Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, która wskazywała m.in. na konieczności uzupełnienia dokumentu o odniesienia do zasady zrównoważonego rozwoju - „realizacja tej zasady jest zadaniem horyzontalnym i powinna być wkomponowana w rozwiązania systemowe zaprojektowane w ŚSRK". W celu oceny tej zgodności, zrównoważony rozwój w następujący sposób jest zdefiniowany w strategicznej ocenie ŚSRK: Zrównoważony rozwój to koncepcja holistyczna całokształt relacji gospodarka-środowlsko. Nowy paradygmat integruje trzy wymiary cywilizacyjne i nadaje im charakter zrównoważonego, trwałego, samopodtrzymującego się postępu. W sferze działania politycznego oznacza on globalne społeczeństwo i odpowiedzialność za losy obecnych i przyszłych pokoleń. Postulaty ZR odnoszą się m.in. do odmaterializowania produkcji, świadomej i samoograniczającej się konsumpcji, budowania innowacyjnej gospodarki opartej na wiedzy, w której kooperacja jest cenniejsza niż zasada ostrej konkurencji, tworzenia instytucji i procedur demokracji uczestniczącej, ograniczenia wykorzystania zasobów naturalnych i zaprzestania niszczenia środowiska przyrodniczego. Kluczowym zagadnieniem dla powodzenia tego projektu jest zmiana pojęcia dobrobytu. O«« C • ««444« “9-% t < ę 9 C r Z » « « « - V-« 9 M t T ^--------------« ^ T -».-sr —.j- .-------------^ ^ Ł % mrm m . _ ^ % a .. ^ ^ . _ _ _ _ _ Warto zaznaczyć, że w tej definicji ujęte są zarówno aspekty proceduralne zrównoważonego rozwoju, takiej jak procedury demokracji uczestniczącej, czy zasady kooperacji, jak i substancjalne, odnoszące się do budowania określonego modelu gospodarki oraz ochrony środowiska przyrodniczego. ŚSRK realizowana jest przez dziewięć strategii zintegrowanych (w czasie przygotowywania niniejszej pracy nadal opracowywanych), z których większość odnosi się również do idei zrównoważonego rozwoju. 1. Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki (przygotowywana przez Ministerstwo Gospodarki) 2. Strategia rozwoju kapitału ludzkiego (przygotowywana przez Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów - KPRM) 3. Strategia rozwoju transportu (przygotowywana przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) 4. Strategia Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko (przygotowywana przez Ministerstwo Gospodarki) 5. Strategia Sprawne państwo (przygotowywana przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji)40 6. Strategia rozwoju kapitału społecznego (przygotowywana przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego) 7. Krajowa strategia rozwoju regionalnego 2010-2020: Regiony, miasta, obszary wiejskie (przygotowywana przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) 8. Strategia zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa (przygotowywana przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi) 9. Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP (przygotowywana przez Ministerstwo Obrony Narodowej) Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki zauważa znaczenie kwestii związanych z realizacją zasad zrównoważonego rozwoju dla obywateli, zaznaczając przy tym, że ich realizacji sprzyja wychodzenie z kryzysu i ogólnie dobry klimat gospodarczy. W tym sensie, zrównoważony rozwój nie jest sposobem radzenia sobie z problemami gospodarczymi, ale „miarą jakości poziomu życia" (la). Implicite zakłada się więc, że realizacji zrównoważonego rozwoju przez obywateli odbywać się może dopiero po przezwyciężeniu kryzysu gospodarczego (6c). Z tego punktu widzenia, bliskiego obywatelom, zrównoważony rozwój wiąże się m.in. z zainteresowaniem produktami ekologicznymi, usługami niematerialnymi oraz więzami przyjacielskimi i rodzinnymi. Zwiększenie zainteresowania konsumentów innowacyjnymi i ekologicznymi produktami jest jednym ze sposobów działania na rzecz osiągnięcia zrównoważonego rozwoju (5o). Dodatkowo, Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki wskazuje na możliwość zrównoważonego wykorzystywanie zasobów naturalnych poprzez zwiększanie potencjału innowacyjnego, lesze zarządzanie produkcją i cyklem życia produktów. Wspierane również mają być działania oddolne oraz działania obejmujące łańcuchy dostaw. Ogólnie, działalność przedsiębiorcza i produkcyjna ma mieć na uwadze nie tylko aspekty finansowe, ale też „zgodność z zasadami zrównoważonego rozwoju - uwzględniającego system wzajemnych i wielopłaszczyznowych związków pomiędzy środowiskiem a gospodarką i W okresie przygotowywania rozprawy doktorskiej dokument ten nie był udostępniony na stronie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. społeczeństwem". Uznaje się skończony charakter zasobów naturalnych, a potrzebę ochrony uzasadnia przez ich wpływ na jakość życia (6b). Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki Polska jest krajem, dla którego dostęp do surowców naturalnych ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia długotrwałego stabilnego i zrównoważonego rozwoju gospodarki. Efektywne wykorzystanie zasobów naturalnych wiąże się nie tylko z potrzebą zapewnienia ochrony środowiska, ale stanowi także gwarancję rozwoju gospodarczego i wzmocnienia innowacyjnych rynków. Aby uchronić zasoby naturalne, celem strategii jest „transformacja systemu społeczno- gospodarczego na tzw. «bardziej zieloną ścieżkę»" (5o). Wśród działań prowadzących do tego celu znajdują się zarówno takie skierowane na procesy produkcji (m.in.: sprzyjanie rozwoju zrównoważonej produkcji), sposobu realizacji przedsiębiorczości (promowanie systemów zarządzania środowiskowego i eko-znakowania, promowanie możliwości rozwoju przedsiębiorczości typu „business & biodiversity"), działania dla skierowane na obywateli (wspieranie zrównoważonej konsumpcji, kształtowanie postaw proekologicznych oraz wspieranie rozwoju zielonych miejsc pracy, podnoszenie społecznej świadomości i poziomu wiedzy na temat wyzwań zrównoważonego rozwoju i zmian klimatu) działania skierowane na sposób funkcjonowania państwa (wykorzystanie systemu zrównoważonych zamówień publicznych). Ponownie strategia ta podkreśla konieczność wspierania współpracy międzysektorowej, oraz międzynarodowej, w tym pomocy rozwojowej. Znaleźć można również odniesienia do zasady prewencji oraz ostrożności, w odniesieniu do polityki budownictwa. Określa się również konieczność „stosowanie zasad zrównoważonej architektury - harmonizującej z miejscowym otoczeniem społecznym, kulturowym i przyrodniczo-krajobrazowym". Strategia rozwoju kapitału ludzkiego uwzględnia natomiast „perspektywę ekologiczną", co oznacza że każdy z jej celów operacyjnych ma mieć odniesienie do zrównoważonego rozwoju, w szczególności w kwestiach otoczenia środowiskowego, które jak się wskazuje jest istotnym elementem zwiększania jakości życia. Zrównoważony rozwój został również zdefiniowany w Strategii rozwoju transportu. Ogólnie strategia ta zakłada taką realizację swoich postanowień, które nie ograniczy zdolności środowiska do regeneracji, czyli utrzyma jest obecny stan. (...!zrównoważony rozwój (ZR) jest postrzegany jako szeroka i złożona strategia nie ograniczająca się do czystego środowiska i działań związanych z jego ochroną. Zrównoważony rozwój oznacza zaspokajanie potrzeb obecnych pokoleń bez narażania na szwank zdolności przyszłych generacji do zaspokojenia ich potrzeb - innymi słowy, lepszej jakości życia dla wszystkich, teraz i w przyszłości. Przedstawia wizję postępu, który łączy bieżące i długoterminowe cele, lokalne oraz globalne działania. Koncepcja zrównoważonego rozwoju składa się z trzech współzależnych filarów: gospodarki, społeczeństwa i środowiska, traktując je jako elementy nierozerwalne i współzależne, niezbędne do zaspokojenia bieżących i przyszłych potrzeb ludzkości.), a więc gwarantującym: racjonalne korzystanie z zasobów naturalnych (tak by nie ograniczać zdolności przyrody do regeneracji); zwiększanie sprawności technologicznej wytwarzania dóbr i usług; poprawę efektywności ekonomicznej produkcji i dystrybucji (eliminacja marnotrawstwa, obniżka kosztów); realizację zasady sprawiedliwości społecznej poprzez dążenie do wyrównania poziomu dostępności komunikacyjnej do dóbr i usług dla wszystkich regionów; tworzenie ładu przestrzennego (ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość). W Krajowej strategii rozwoju regionalnego - Regiony, Miasta, Obszary wiejskie zauważa się zarówno trend poprawy stanu środowiska, jak i zwiększającej się presji wynikającej z postępującego rozwoju gospodarczego i urbanizacji. Wskazuje się w związku z tym na konieczność zachowania najcenniejszych obszarów przyrodniczych, w tym obszarów Natura 2000. W tym celu wskazuje się na konieczność m.in. lepszego egzekwowania procedur ocen oddziaływania na środowisko. Bogactwo przyrodnicze określane jest w strategii jako możliwe ograniczenie inwestycyjne, ale również potencjalny czynnik rozwoju turystyki i jakości życia mieszkańców. Polityka regionalna powinna dążyć do „zachowania środowiska przyrodniczego w regionach oraz dla poprawy wykorzystania endogenicznych potencjałów przyrodniczych, w celu zwiększenia wzrostu gospodarczego w regionach". W szczególności rozwój turystyki wskazywany jest jako „szansa rozwojowa" dla regionów o niższym poziomie rozwoju. W myśl tej strategii jednak realizacja rozwoju może wymagać konieczności bilansowania zysków i ponoszenia strat w aspekcie przyrodniczym (3a). Krajowa strategia rozwoju regionalnego - Regiony, Miasta, Obszary wiejskie Realizacja celów polityki rozwoju oznaczać będzie konieczność, przynajmniej czasowej, intensyfikacji wykorzystania różnorodnych zasobów przyrodniczych. Należą do nich przykładowo zasoby kruszyw, mających zastosowanie w pracach budowlanych, zasoby drewna, ale także tereny atrakcyjne przyrodniczo i krajobrazowo, które mogą być miejscem ekspansji mieszkalnictwa, czy rozwoju funkcji turystyczno-rekreacyjnych. Działania podejmowane w tym zakresie powinny być bezwzględnie poprzedzane kompleksową analizą skutków środowiskowych, w tym skutków pośrednich nieodwracalnych, tak aby nie generować nowych presji mogących zagrażać w perspektywie średnio- i długookresowej zrównoważonemu rozwojowi danego obszaru. W szczególności wykorzystanie zasobów nieodnawialnych powinno być poddawane ocenie pod kątem racjonalności i efektywności gospodarowania. Zrównoważony rozwój traktowany jest więc jako jeden z kilku równoważnych celów, oraz jedna z kilku naczelnych zasad rozwoju, wśród których znajduje się też spójność i solidarność społeczna, transparentność, efektywność i skuteczność działań państwa. Zrównoważony rozwój przy tym rozumiany jest jako „poszukiwanie konsensusu między aktywnością ekonomiczną podejmowanych działań, a wymogami związanymi z (...) poprawą jakości życia obecnych i przyszłych pokoleń przy równoczesnym zapewnieniu ochrony i zachowania walorów środowiska przyrodniczego" (la, 2b). Następnie znajduje się w strategii odwołanie do zasad prewencji, integracji oraz ostrożności, tak jak są one określone w traktatach i dokumentach strategicznych Unii Europejskiej. Wskazuje się również na konieczność „konsultacji tych kwestii z zainteresowanymi społecznościami, organizacjami i osobami oraz przyjmowania stosownych środków i rozwiązań eliminujących ryzyka środowiskowe lub sprowadzających je do akceptowalnego minimum." Strategia zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa zawiera dodatkowo istotne zapisy dotyczące programów ochrony przyrody w kwestiach, do których odnoszę się również przy analizie konfliktów w kolejnym rozdziale. Choć sam rozwój zrównoważony nie jest w niej definiowany, to wskazuje się na zaistnienie konfliktów pomiędzy różnymi celami rozwoju - ochroną bioróżnorodności, ochroną siedlisk i gatunków, a rozwojem infrastruktury lub innej działalności gospodarczej (3a). Strategia zaznacza przy tym mniej znany aspekt tych konfliktów, w którym prowadzenie działalności produkcyjnej i usługowej jest wręcz konieczne dla zachowania jakości środowiska, a odłogowanie gruntów prowadzi do jego degradacji, m.in. w aspekcie krajobrazowym. aaMMrattMMfia v>v At gm. . . • / C •••¦• Strategia zrownowazonego rozwoju wsi i rolnictwa a v asSiS vw wł\v\\Wi';,v^ • V. i •. i »W \VA*«* ' - A\vvsw.V % ¦» * \ * ¦ sRnww J.y,\Vw» .. t *\N z i ifftrVtAw • ^ •> ?ioW Vv, V f VtV\V Utrzymanie cennych zasobów środowiskowych na obszarach wiejskich wiąże się z zachowaniem istniejących form ochrony przyrody, rozwojem zrównoważonego rolnictwa, rybactwa i leśnictwa, zachowaniem mozaikowości terenów wiejskich chroniących i wzmacniających różnorodność biologiczną (...) W ramach zapewnienia zrównoważonego rozwoju tych obszarów należy rozważyć wprowadzenie instrumentów rekompensujących utrudnienia rozwojowe gminom posiadającym na swoim terenie obszary chronione. Ogólnie w tej strategii zrównoważony rozwój pojawia się bardzo często w bardzo ogólnym rozumieniu, jako poprawa jakości terenów wiejskich. W Strategii Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko pogodzenie wzrostu gospodarczego z dbałością o środowisko jest wymienione jako największe wyzwanie rozwojowe kraju. Sprostanie mu jest konieczne ponownie ze względu na zapewnienie wysokiej jakości życia, zarówno obecnym i przyszłym pokoleniom. Poziom tej jakości życia ma być adekwatny do możliwości cywilizacyjnych, ale również (jak jest to ujęte implicite) ograniczony poprzez konieczności racjonalnego korzystania z zasobów naturalnych. Tak realizowany rozwój definiowany jest w tej strategii jako zrównoważony. Odniesienia do zrównoważonego rozwoju znajdziemy również w Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP oraz Strategii rozwoju kapitału społecznego, ale są one bardzo ogólne i nie wnoszące nowych elementów do interpretacji tego terminu zawartej w omówionych wcześniej dokumentach. Wśród wymienionych powyżej strategii nie ma osobnego dokumentu dotyczącego wyłącznie polityki publicznej w zakresie ochrony środowiska. W tym sektorze podstawowym dokumentem strategicznym jest Polityka Ekologiczna Państwa. Ostatni z tych dokumentów obejmował lata 2009- 2012 oraz perspektywę do roku 2016. Politykę ekologiczną państwa sporządza się na podstawie Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późniejszymi zmianami), która wymaga sporządzanie takiego dokumenty na okres 4 lat z czteroletnią perspektywą. W ostatnim z obowiązujących dokumentów polityki ekologicznej państwa, w sposób bezpośredni, wśród najważniejszych wyzwań są przywołane „działania na rzecz zapewnienia realizacji zasady zrównoważonego rozwoju". Realizacja większości celów i zadań wpisana jest w ramy zobowiązań unijnych, nie tylko jednak w formie biernej akceptacji i implementacji. Strategia określa również priorytety aktywnego udziału strony polskiej w prowadzonych na forum Unii Europejskiej dyskusjach nad przyszłym kształtem prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska, a także zadanie stawiane przed polską prezydencją w 2011 roku. Wśród zadań polskiej prezydencji planowane były działania w tematach ochrony różnorodności biologicznej, renaturalizacja i udrażnianie rzek. W rzeczywiście jednak plany te zostały zmienione, a przewodnim tematem okazała się zielona infrastruktura, opisana w części rozdziału poświęconej Naturze 2000. Należy również zauważyć, że w planach realizacji Polityki Ekologicznej, która wchodziła w życie pięć lat po akcesji Polski do Unii Europejskiej, znajdowały się zadania takie jak dalsza implementacji prawodawstwa unijnego do polskiego systemu ochrony środowiska, zmiany w zarządzaniu instrumentami strategicznych ocen i prognoz odziaływania na środowisko, reorganizacja zarządzania zasobami wodnymi (w związku z implementacją Ramowej Dyrektywy Wodnej) oraz uwzględnienie zasad ochrony środowiska w planach zagospodarowania przestrzennego. Zasady związane z ochroną środowiska (opisane powyżej w części dotyczącej realizacji zrównoważonego rozwoju w Unii Europejskiej) powinny być pełniej uwzględnione w strategiach innych sektorów. Wskazywanie tych zadań w tym planie świadczy o długotrwałych charakterze zmian akcesyjnych i dostosowaniu do prawodawstwa unijnego. Polityka Ekologiczna Państwa wskazuje również na potrzebę integracji ochrony środowiska z mechanizmami gospodarczymi - wspomina o potrzebie rozwoju ekoinnowacji i branży urządzeń ochrony środowiska, aktywizacji rynku na rzecz ochrony środowiska, rozwoju badań i postępu technicznego w obszarach istotnych dla działań ekologicznych. Dokument wspomina również o roli konsumentów, wskazując na potrzebę propagowania ekolabellingu oraz zrównoważonych zachowań konsumenckich. Zasada zrównoważonego rozwoju w realizacji polskiej polityki ekologicznej została przyjęta jednak już dużo wcześniej, bo w dokumencie pierwszej Polityki Ekologicznej Państwa z 1991 roku41. Dokument ten nie miał jednak dużego znaczenia politycznego, podobnie jak jego aktualizacja z 2000 roku w postaci II Polityki Ekologicznej Państwa na lata 2002-2010 oraz kolejna Polityka Ekologiczna Państwa na lata 2003-2006, która jako pierwszy dokument strategiczny z tego sektora doczekała się systematycznej, upublicznionej oceny realizacji, wykorzystanej do sporządzania tego dokumentu w latach kolejnych. W 2006 roku Rada Ministrów przedłożyła Sejmowi RP projekt następnej Polityki Ekologicznej Państwa na lata 2007-2010 z perspektywą do roku 2014. Ze względu na skrócenie kadencji parlament nie zdążył jej jednak uchwalić. Analiza tekstu proponowanego dokumentu przeprowadzona w 2008 roku wykazała jego nadmierną ogólnikowość i nieaktualność wielu istotnych elementów w odniesieniu do prawodawstwa Unii Europejskiej. Konieczność aktualizacji spowodowała opóźnienie w przygotowaniu polityki ekologicznej państwa i, w konsekwencji, przyjęcie * 20 41 Sporządzanie takiego dokumentu jest wymagane prawnie od 1991 roku, na podstawie zapisu Ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287, z późniejszymi zmianami). nowego horyzontu czasowego. W latach 2007-2009 nie było obowiązującej Polityki Ekologicznej, ale podejmowano liczne ważne działania związane z transpozycją i implementacją prawa Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska i zasobów naturalnych42. W 2008 roku przyjęto obowiązujący do niedawna jeszcze dokument Polityka Ekologiczna Państwa na lata 2009-2012 z perspektywą do roku 2016. W momencie zakończenia prac nad dysertacją nie podano do publicznej wiadomości żadnych informacji na temat toczących się prac przygotowujących kolejny dokument określający politykę ekologiczną państwa, jak również nie ma dostępnych informacji o ewentualnym procesie ewaluacji polityki, której realizacja zakończyła się w grudniu 2012 roku. Podsumowując, podobnie jak w przypadku polityki zrównoważonego rozwoju w Unii Europejskiej, również w Polsce eksperci wskazują na zupełnie inny pożądany model realizacji działań państwa w tym zakresie (rys. 3.12), niż ten faktycznie funkcjonujący schemat planowania strategicznego w kraju (rys. 3.13). Należy jednak zaznaczyć, że krytyczne opinie dotyczące sposobu realizacji zasad zrównoważonego rozwoju w polskiej polityce publicznej, formułowane były przede wszystkim w odniesieniu do poprzednio obowiązujących dokumentów strategicznych, w szczególności braku nadrzędnego dokumentu określającego politykę zrównoważonego rozwoju - na wzór Strategii Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej (Michnowski 2008). Strategia „Polska 2025. Długookresowa strategia trwałego i zrównoważonego rozwoju" wyznaczająca zasady i cele zrównoważonego rozwoju nie jest obecnie obowiązująca. Dokument ten krytykowany był przez różne środowiska, jako ogólnikowy, niewiele wnosząca do istniejących dokumentów sektorowych, oraz nie znajdujący poparcia politycznego dla realizacji wśród decydentów kluczowych sektorów (włącznie z resortami ochrony środowiska). O ile w modelu europejskim problemem są niejasne relacje ważności pomiędzy polityką zrównoważonego rozwoju a ogólnymi ramami rozwoju w postaci Strategii Europa 2020, o tyle w pracach oceniających polską politykę publiczną wskazuje się na problematyczny brak strategicznego poziomu integracji, który uwzględniałby międzynarodowy i unijny dorobek polityczny w zakresie zrównoważonego rozwoju. Strategiczne ramy planowania w ŚSRK oraz jej dziesięć strategii sektorowych wydają się dobrze uzupełniać wskazywane braki. Definicja i zasady zrównoważonego rozwoju wyrażone w Prawie ochrony środowiska oraz Konstytucji zostały w znacznym stopniu dookreślone, w sposób spójny z dużo bardziej ogólnymi zapisami w dokumentach europejskich. W dokumentach wyrażone są zarówno elementy substancjalne zrównoważonego rozwoju, określające W tym okresie, bez krajowych wytycznych o charakterze strategicznym, przygotowano między innymi nowelizację podstawowego dokumentu w dziedzinie ochrony przyrody - Krajowej strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej, przyjęto projekt nowego Ramowego Stanowiska Rządu RP dotyczącego organizmów genetycznie zmodyfikowanych (GMO), wprowadzono szereg ustaw w dziedzinie gospodarki odpadami, opracowano projekt Narodowej Strategii Gospodarowania Wodami do 2030 r. obszary interwencji lub regulacji, jak i zasady proceduralne dotyczące sposobów podejmowania decyzji. Rysunek 3.12. Idealny model formułowania polityki zrównoważonego rozwoju w Polsce Polityka ekologiczna Ogólna polityka państwa Polityka zrównoważonego rozwoju Polityka gospodarcza programy szczegółowe Polityki / programy szczegółowe Polityka ochrony przyrody Polityka gospodarki wodnej Polityka ochrony klimatu i atmosfery Polityka ochrony powierzchni ziemi Polityka gospodarki przestrzennej Źródło: opracowanie własne na podstawie Poskrobko i Poskrobko 2012. KONCPEPCJA PRZESTRZENNEGO ZAGOSPODAROWANIA KRAJU Rysunek 3.13. Faktyczny model formułowania polityki zrównoważonego rozwoju w Polsce / --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------\ Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020 (cele i kierunki rozwoju kraju w perspektywie średniookresowej) v___________________________________1___________________________________/ o txo O (V • ¦*» Psi rsi o T3 3 ro “““ tuO G} n INI > LO' o XI g O Q o 9 > o LO O O M > > > > Źródło: opracowanie własne na podstawie Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju. 3.7. Realizacja zrównoważonego rozwoju w programie Natura 2000 Przedstawienie specyfiki i podstaw funkcjonowania programu jest istotne zarówno dla zrozumienia aplikacji koncepcji zrównoważonego rozwoju w Dyrektywie Siedliskowej, ale również będzie konieczne do prawidłowego odczytania analiz opisywanych w następnych dwóch rozdziałach. W związku z tym poniższa analiza programu Natura 2000 rozpoczyna się od opisu założeń programu, a w drugiej części obejmuje krytyczną ocenę jego roli w implementacji zrównoważonego rozwoju. Program Natura 2000 jako nowa forma ochrony przyrody w Europie Jednym z głównych instrumentów ochrony środowiska naturalnego jest ustanawianie obszarów chronionych. Działanie to ma znaczenie przede wszystkim dla ochrony flory, fauny oraz krajobrazów, a także pośrednio dla zapewniania czystości innych elementów środowiska, takich jak woda i powietrze. Wraz z rosnącą świadomością problemów środowiskowych oraz obserwowanym przeobrażeniem środowiska pod wpływem działalności człowieka - a zwłaszcza jego przebywania (Macnaghten i Urry 2006), w drugiej połowie XX wieku powstało w efekcie działań publicznych szereg różnego rodzaju obszarów chronionych (Dudley 2008). Pierwszą międzynarodową inicjatywą w tym zakresie była przyjęta w 1972 roku konwencja Ramsarska, która ustanowiła obszary ochrony mokradeł, ekosystemów szczególnie wrażliwych na zmiany i presję antropocentryczną. Pierwszą 43 inicjatywą Unii Europejskiej w tym było ustanowienie rezerwatów biogenetycznych , oraz przyjęcie kilka lat później (1979 roku) konwencji Berneńskiej o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, którą Polska ratyfikowała w 1995 roku. Jako przełomowe dla ochrony przyrody w Unii Europejskiej43 44 uważa się jednak przyjęcie działań na rzecz ochrony ptaków, w ramach Drugiego Programu Działań na Rzecz Środowiska. W efekcie w 1979 roku przyjęto Dyrektywę w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (79/409/EWG; 2009/147/WE), nazywaną popularnie Dyrektywą Ptasią. Wydarzenie to było o tyle ważne, że wprowadziło skoordynowane działania dla celów środowiskowych jeszcze przed przyjęciem Jednolitego aktu europejskiego w 1987 roku (Jordan 2005, Evans 2012). Dyrektywa Ptasia obliguje państwa członkowskie do wyznaczenia obszarów dla ochrony ptaków migrujących, tzw. obszarów specjalnej ochrony (OSO) ptaków (Special Protection Areas - SPAs). Gatunki ptaków wymagające ochrony są wymienione w Aneksie I Dyrektywy - obecnie jest to 192 gatunków. Kolejną kluczową decyzją było przyjęcie w 1992 roku Dyrektywy w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (92/43/EWG), nazywanej popularnie Dyrektywą Siedliskową. Wskazuje się, że już na etapie jej tworzenia wzbudzała ona spore kontrowersje i dyskusje polityczne (Evans 2012). Dyrektywa ta wymaga od państw członkowskich ścisłej ochrony gatunków flory i fauny wymienionych w Aneksie IV oraz utworzenia specjalnych obszarów ochrony (SOO) siedlisk (Special Areas of Conservation - SACs)45 dla ochrony siedlisk i gatunków wymienionych w Aneksach I i II. Łącznie obszary wytyczone na podstawie Dyrektywy Ptasiej i Dyrektywy Siedliskowej tworzą Europejską Sieć Ekologiczną Natura 2000 (skrótowo nazywaną w tej pracy po prostu: Natura 2000). Natura 2000 jest więc zbiorem46 prawnie chronionych obszarów cennych przyrodniczo, wyznaczanych przez wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej. 43 Rezerwaty były wyznaczane w latach 1976-1998. Choć obecnie nie mają zasadniczego znaczenia w ochronie przyrody w Europie, to wprowadzana w ich ramach ochrona dziedzictwa biologicznego - tam, gdzie jest ono dobrze zachowane - została przyjęta jako bardzo istotna przesłanka w Dyrektywie Siedliskowej. 44 W pracy dokonuję skrótu myślowego, używając nazwy Unia Europejska dla wspólnoty w obecnym kształcie, jak i jej poprzedników - Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Wspólnotę Europejską jako formę współpracy na arenie międzynarodowej. 45 W procesie wyznaczania sieci, na etapie pomiędzy zgłoszeniem propozycji obszaru a jego zaakceptowaniem przez Komisję Europejską, obszary mają status obszarów o znaczeniu wspólnotowym (Sites of Community Importonce - SCIs). 46 Natura 2000 jest siecią tylko z nazwy, jak wskazują eksperci badani w ramach projektu SCALES. Przy wyznaczaniu czy zarządzaniu obszarami nie są brane pod uwagę ich „połączenia" z innymi obszarami. Natura 2000 może być natomiast potencjalnie istotna dla programów związanych z łącznością ekologiczną oraz tworzeniem tzw. zielonej infrastruktury, które obecnie są na etapie tworzenia w Unii Europejskiej (program Zielona Infrastruktura) oraz w Polsce (proponowane zmiany w Prawie ochrony środowiska dotyczące korytarzy ekologicznych). Jako program ochrony przyrody, Natura 2000 w kilku aspektach zasadniczo różni się od istniejących wcześniej w Polsce i w innych krajach UE terenów chronionych, takich jak parki narodowe, parki krajobrazowe czy rezerwaty przyrody. Różnice te są ważne zarówno dla stopnia, w którym program wpisuje się w realizację zrównoważonego rozwoju, jak i dla powstających na jego gruncie konfliktów. Wyróżniłam sześć zasadniczych różnic, które sprawiają, że obszary Natura 2000 wprowadzają istotną zmianę w realizacji (zrównoważonego) rozwoju w miejscach ich wyznaczenia. (1) Po pierwsze, ochrona odbywa się na podstawie dyrektyw Unii Europejskiej, które państwo członkowskie ma obowiązek transponować do prawa krajowego. Unia Europejska jest więc najwyższą instancją rozliczającą z wypełniania zapisów dyrektyw oraz właściwego umocowania programu Natura 2000 w prawie krajowym. Oznacza to, że w przypadku niedopełnienia wymogów prawa, nieodpowiedniej transpozycji, braku reakcji na działania niezgodne z wymogami dyrektyw, czy realizacji działań sprzecznych z zasadami ochrony w ramach sieci, kraje członkowskie mogą zostać pozwane przed Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Pozew może być skierowany przez różne podmioty, takie jak Komisja Europejska do Spraw Środowiska (KE), obywatele danego państwa bądź organizacje pozarządowe, jak zresztą wielokrotnie miało to miejsce w Polsce i w innych krajach. (2) Po drugie, w większości krajów europejskich sieć pokrywa zdecydowanie więcej terenów niż pokrywały wcześniej istniejące formy ochrony przyrody. Obecnie około 17%47 obszaru Unii Europejskiej jest objętych siecią Natura 2000, w Polsce - prawie 20%48 (rys. 3.14). Wielkość obszarów może być różna - od kilkudziesięciu arów w przypadku niektórych obszarów siedliskowych49, po obszary zajmujące ponad 300 tysięcy hektarów50. Oznacza to przede wszystkim, że problemy i skutki wyznaczenia obszarów Natura 2000 nie są jednorodne, ponieważ wynikają nie tylko z faktu ustanowienia tych obszarów, ale też ich powierzchni i ulokowania. (3) Po trzecie, ani dyrektywy Ptasia czy Siedliskowa, ani ich transpozycja do prawa krajowego nie zawiera żadnych szczegółowych zasad dotyczących sposobów ochrony, zakazów oraz nakazów stosowanych na tych terenach. Ochrona oraz wszelkie związane z nią reguły użytkowania terenów są określane indywidualnie dla każdego przypadku, nawet niekoniecznie dla danego obszaru, ale wręcz dla konkretnego działania (np. inwestycji), która ma być realizowana. Dla obszarów Natura 2000 istnieje właściwie jedna ogólna zasada: nie pogarszać stanu przedmiotu 47 Docelowo będzie więcej, ponieważ w niektórych krajach proces ten jeszcze nie dobiegł końca. 48 Na koniec 2012 roku w Polsce program Natura 2000 obejmował 19,8% powierzchni kraju, sieć składała się z 967 obszarów, w tym 145 obszarów specjalnej ochrony ptaków (OSO) oraz 845 specjalnych obszarów ochrony siedlisk (SOO). Porównywalnie dużą część obszaru Polski pokrywają tereny objęte Parkami Krajobrazowymi bądź Obszarami Chronionego Krajobrazu. Ta forma ochrony przyrody jest jednak bardzo mało restrykcyjna. Według ekspertów badanych w ramach projektu SCALES, po ostatnich zmianach w Prawie ochrony środowiska i przekazaniu wszystkich kompetencji związanych z tymi terenami do samorządów ochrona w ramach tej formy właściwie nie jest w ogóle realizowana. 49 Dobrym przykładem są tu obszary chroniące siedliska nietoperzy, które obejmują obiekty zadomowione przez te ssaki, np. kościoły, oraz przylegający do nich bezpośrednio najbliższy obszar żerowiska. 50 Największe obszary ptasie to Zatoka Pomorska oraz Bory Tucholskie. ochrony na danym obszarze. W praktyce oznacza to, że osoba lub organizacja zainteresowana ograniczeniami użytkowania terenów objętych siecią, nie znajdzie takich informacji w ustawach ani rozporządzeniach dotyczących programu. Częściowo, tylko na dosyć ogólnym poziomie, informacje takie mogą być zawarte w standardowych formularzach danych51 lub w planie zadań ochronnych dla danego obszaru52. Plan zadań ochronnych, jako podstawowy dokument zarządzania obszarem, może też wprowadzić ograniczenia dla gospodarki leśnej (w tym w lasach prywatnych i komunalnych) lub obostrzenia dotyczące zmiany użytkowania ziemi (np. uniemożliwić przekształcenie działki rolniczej w działkę budowlaną, bądź uniemożliwić zmiany prowadzonych upraw, w szczególności przejścia od upraw ekstensywnych do zmodernizowanego rolnictwa). W przypadku niewielkich projektów osoba zainteresowana polega na informacji ustnej lub pisemnej od pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (RDOŚ), a w przypadku przedsięwzięć o potencjalnym wpływie na przedmiot ochrony danego obszaru - rozważa się przeprowadzenie postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem zgody na jego realizację. (4) Po czwarte, bardzo różne elementy są objęte ochroną w ramach poszczególnych obszarów. Obszary „ptasie" mogą być ustanowione ze względu na występowanie tylko jednego z 182 gatunków ptaków wymienionych w aneksie I dyrektywy, a obszary „siedliskowe" - jednego z wielu gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk wymienionych w aneksach I i II. W wielu przypadkach różnią się one wymaganiami, a więc też potencjalnymi ograniczeniami wynikającymi z ich ochrony. W praktyce wiele obszarów jest wyznaczanych dla ochrony więcej niż jednego gatunku i siedliska, w tym wiele obszarów ptasich pokrywa się z obszarami siedliskowymi. Gatunki objęte ochroną niekoniecznie muszą być zagrożone w miejscu wytyczenia obszarów. Przyjęto tutaj ideę wcześniej już użytą przy tworzeniu rezerwatów biogenetycznych, aby chronić zwierzęta, rośliny i siedliska przede wszystkim tam, gdzie są one dobrze zachowane. W wielu przypadkach oznacza to objęcie ochroną gatunków i siedlisk uważanych za pospolite przez lokalnych mieszkańców, co koliduje z potocznym rozumieniem idei ochrony przyrody, tradycyjnie skupiającej się na rzadkich i zagrożonych elementach przyrody. (5) Po piąte, ochrona w 51 Standardowe formularze danych wypełniane są przy zgłaszaniu obszaru do wyznaczenia w ramach sieci Natura 2000. Opisują one podstawową charakterystykę biogeograficzną obszaru, zawierają informację o siedliskach i gatunkach wymienionych w dyrektywach, zagrożenia dla obszaru, istniejące i potencjalne źródła antropopresji oraz informacje o źródłach danych wykorzystanych w opisie obszaru. Nowa forma standardowych formularzy danych zawiera również dane o istnieniu innych form ochrony przyrody na terenie danego obszaru, strukturze własności ziemi, instytucji odpowiedzialnej za zarządzanie obszarem, planie zarządzania oraz koniecznych działaniach ochronnych (http://www.gdos.gov.pl/files/News zal/Decvzia-KE-w- sprawie-nowego-formatu-SDF.pdf). Obszary Natura 2000 wyznaczane w Polsce były opisywane w starym formularzu. Obecnie (2012 rok) prowadzone są prace nad przekształceniem istniejącego opisu do postaci nowego formularza, natomiast brakujące dane - przede wszystkim te dotyczące źródeł antropopresji, struktury własności ziemi oraz informacji o sposobie zarządzania obszarem - uzupełnione będą do 2015 roku. 52 Obecnie dla większości obszarów plany te nie są jeszcze opracowane, w Małopolsce pierwsze plany zadań ochronnych zostały przygotowane do końca 2012 roku. Obecnie spora część obszarów nie ma jeszcze sporządzonych planów zarządzania. ramach sieci Natura 2000 działa wybiórczo. Przepisy wynikające z dyrektyw i odpowiednich ustaw, w r q których są transponowane , są restrykcyjne tylko i wyłącznie w odniesieniu do danego przedmiotu ochrony (siedliska i / lub gatunku), a nie w odniesieniu do całości przyrody i krajobrazu znajdującego się na tym terenie. Oznacza to, że wszelkie działania wprowadzające zmianę w środowisku, bądź wręcz szkodliwe dla przyrody, ale nie mające wpływu na przedmiot ochrony na danym obszarze nie są zakazane ani regulowane przez zapisy prawne wynikające z dyrektyw ptasiej i siedliskowej. Świadczy to także o tym, że działania i inwestycje podejmowane poza obszarami Natura 2000, a mające wpływ na przedmiot ochrony w tych obszarach, są regulowane przez przepisy dotyczące obszarów Natura 2000. (6) Po szóste, w artykule 6 Dyrektywy Siedliskowej znajduje się zapewnienie o pierwszeństwie „nadrzędnego interesu publicznego" nad realizacją celów ochrony. W świetle tego artykułu, nawet utrata kapitału krytycznego przedmiotu ochrony może być bilansowana nadrzędnymi celami społecznymi, o charakterze przede wszystkim związanym z bezpieczeństwem i zdrowiem (Palerm 2006). Skorzystanie z tego kryterium nie jest jednak łatwe oraz każdorazowo musi zostać zaakceptowane przez KE, wymaga wykazania braku alternatywnych rozwiązań oraz kompensacji strat przyrodniczych (np. poprzez finansowanie działań ochrony czynnej na innych obszarach). Nadrzędny interes publiczny może zostać zastosowany do projektów i planów realizowanych w ramach podstawowych celów politycznych danego kraju i społeczeństwa lub w ramach realizacji zadań związanych z gospodarką i społeczeństwem, wypełniających szczególne obowiązki sfery publicznej (takich jak transport, energetyka i komunikacja). Projekty, które realizują cele indywidualnych osób bądź przedsiębiorstw prywatnych nie mogą uzyskać statusu nadrzędnego interesu publicznego. Jednak znane są przypadki, kiedy wskazanie, że projekt prywatny przyczyni się do wzrostu zatrudnienia i walki z bezrobociem, określanej jako jeden z nadrzędnych problemów społecznych i obszarów działań państwa, przeważały na rzecz wydania zgody przez Komisję Europejską na realizację przedsięwzięcia na podstawie kryterium nadrzędnego interesu publicznego (Palerm 2006). Palerm zauważa, że podział na usługi świadczone przez instytucje publiczne oraz te świadczone w ramach działań prywatnych zmienił się i „zatarł" od czasu sporządzenia zapisów Dyrektywy siedliskowej. Trudno więc stosować to kryterium, mając na myśli interes publiczny. Co ciekawe, postępowanie może być łatwiejsze dla inwestycji z góry wpisanych na listę tych, dla których zawsze W Polsce jest to ustawa o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 roku (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późniejszymi zmianami), Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz.U. z 2010 r., Nr 77, poz. 510), Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 (Dz.U. z 2010 r., Nr 64, poz. 401), Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru natura 2000 (Dz.U. z 2010 r., Nr 34, poz. 186), Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych sposobów i form składania informacji o kompensacji przyrodniczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 64, poz. 402). należy sporządzać zintegrowane oceny środowiskowe, określające nie tylko wpływ inwestycji na środowisko, ale również jej znaczenie w szerszym kontekście realizacji celów publicznych. Pozostaje również pytanie o kwestię skali w ustalaniu nadrzędnego interesu publicznego. Zysk dla gospodarki może być ulokowany w skali europejskiej, narodowej lub lokalnej. Unnerstal i Palerm nie są tutaj zgodni. Według Palerma to wyłącznie znacząca poprawa spraw społecznych i gospodarczych w skali Europy może przeważyć utratę elementów przyrody o takich cechach, ponieważ program Natura 2000 chroni gatunki i siedliska o znaczeniu europejskim. Dlatego też, skoro gospodarka Europy jako całości jest wysoko rozwinięta, nie należy spodziewać się częstej aplikacji tej zasady na podstawie potrzeby inwestycji w relatywnie gorzej rozwinięte obszary Europy. Natomiast Unnerstal uznaje możliwość zastosowania kryterium nadrzędnego interesu publicznego w sytuacji możliwości poprawy jakości życia regionu szczególnie wykluczonego, na podstawie aplikacji zasady równych, ale różnych obowiązków. Argument „opóźnienia w rozwoju" nowych państw członkowskich w stosunku do państw Europy Zachodniej rzadko jednak ma zastosowanie. Zasada „wspólnych, ale różnych obowiązków" w przypadku aplikacji Dyrektywy Siedliskowej nie jest przekładana na grunt europejski w prosty sposób. W szczególności dotyczy to inwestycji w regionach o zapóźnionym rozwoju, gdzie przeprowadzenie inwestycji na obszarach Natura 2000 może być niemożliwe w przypadku, kiedy dane przedsięwzięcie może być zrealizowane w innej, lepiej rozwiniętej części kraju. Wyjątek stanowią inwestycje o nadrzędnym interesie publicznym - interes ten musi być jednak lokacyjnie związany z danym obszarem, gdzie inwestycja ma być realizowana (przykłady dotyczą przede wszystkim inwestycje z zakresu ochrony przeciwpowodziowej), a nie realizacji celów dla dobra ogólnego / szerzej rozumianej społeczności np. danego kraju. Argument „opóźnienia w rozwoju" może być natomiast pomocniczym, dodatkowym kryterium ustalania „zaistnienia" nadrzędnego interesu publicznego, nie jest natomiast kryterium wystarczającym. Podsumowując, wymienione powyżej cechy sprawiają, że Natura 2000 jest unikalną w skali Europy i bardzo nowoczesną formą ochrony przyrody. Z przyrodniczego punktu widzenia nowością wprowadzoną przez program jest chociażby ochrona zorientowana na siedliska przyrodnicze, a nie tylko same gatunki zwierząt i roślin. Z punktu widzenia zarządzania ochroną program jest niezwykle elastyczny i dostosowany do specyficznych uwarunkowań każdego miejsca, w którym wyznaczony jest obszar, co odróżnia go od funkcjonujących do tej pory w Polsce form ochrony przyrody. Natomiast z prawnego punktu widzenia nowością jest nadrzędna rola Unii Europejskiej w rozliczaniu krajów członkowskich z realizacji zapisów dyrektyw, dająca możliwość również obywatelom i organizacjom pozarządowym odwoływania się do wyższych instancji niż struktury państwa odpowiedzialne za funkcjonowanie programu. Z perspektywy funkcjonowania polityk publicznych nowością jest posługiwanie się w dużej mierze instrumentami oceny oddziaływania na środowisko zamiast określoną z góry listą zakazów i nakazów. Istotna jest również integracja programu z politykami i programami realizowanymi w innych sektorach (np. programami dopłat rolno- środowiskowych), a także szczególna rola partycypacji społecznej w implementacji programu, szczegółowo omówiona w dalszej części rozdziału. Transpozycja dyrektyw do prawa krajowego jest obowiązkowa, ale kraje członkowskie mają jednak sporo swobody w interpretacji ich zapisów, decydując o licznych aspektach procesu wyznaczania i późniejszego zarządzania obszarami (Evans 2012, EC 2011). Istotne różnice dotyczą w szczególności zapisów artykułu 6 Dyrektywy Siedliskowej, który odnosi się do zarządzania obszarami. Kraje członkowskie mogą w różny sposób interpretować zapisy dotyczące konsultacji społecznych w procesie wyznaczania obszarów - od zupełnego ominięcia tego wymogu, przez pisemne konsultacje przeprowadzane wśród administracji publicznej, po długofalowe projekty partycypacji z mieszkańcami, rolnikami, właścicielami ziemi objętej obszarami. Pewna elastyczność dotyczy również opracowania planów zarządzania obszarami - Polska jako jeden z niewielu krajów przyjęła, że 10- letnie plany zadań ochronnych są obowiązkowo przygotowywane dla wszystkich obszarów, podczas gdy w wielu krajach wymagane jest przygotowanie planów jedynie dla części obszarów (np. w Anglii i Niemczech), bądź też zarządzanie nimi oparte jest o wyznaczone w tym celu lokalne agencje (np. w Grecji). Idealna transpozycja dyrektyw do prawa krajowego powinna odbywać się przed przystąpieniem do implementacji programu, ale w praktyce często, w tym w Polsce, uwzględnienie wszystkich istotnym zmian może nastąpić również po pewnym czasie. W Polsce zasadniczo program Natura 2000 został ujęty w nowej ustawie o ochronie przyrody miesiąc przed formalnym wejściem kraju do Unii Europejskiej, jednak kluczowe dla jego działania zapisy dotyczące ocen oddziaływania na środowisko zostały wprowadzone dopiero w 2008 roku (Ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), co było przyczyną licznych problemów54. Ważne jest to, że do momentu właściwej transpozycji regulacji unijnych do prawa krajowego dyrektywy są prawem nadrzędnym w stosunku do zapisów krajowych niezgodnych z wymogami europejskimi. Wprowadzanie programu Natura 2000 obejmuje następujące trzy etapy: (1) wyznaczanie obszarów, (2) planowanie zadań ochronnych, (3) zarządzanie obszarami. W przypadku krajów wstępujących do Unii Europejskiej już po ustanowieniu dyrektyw wyznaczanie obszarów w ramach sieci Natura 2000 powinno odbyć się z dniem akcesji. W teorii więc kraje członkowskie w okresie przedakcesyjnym powinny przeprowadzić niezbędne działania do 54 Rozminięcie się transpozycji dyrektyw z faktycznym funkcjonowaniem obszarów jest wskazywane jako jeden z czynników konfliktu wokół Doliny Rospudy i budowy obwodnicy Augustowa (źródło: wywiady ekspercie przeprowadzone w ramach projektu; Niedziałkowski i in. 2013). przygotowania listy obszarów, aby z dniem akcesji zgłosić je do Unii Europejskiej. W Polsce te prace rozpoczęły się jeszcze w latach dziewięćdziesiątych i już w 2001 roku przygotowane były pierwsze, wstępne listy obszarów proponowanych do wyznaczenia. Procedura akceptacji różni się pomiędzy obszarami ptasimi i siedliskowymi. Obszary ptasie obowiązują od momentu ich zgłoszenia przez kraj członkowski. W wielu przypadkach obszary ptasie były wybierane w oparciu o Important Bird Areas - program ochrony ostoi ptasich realizowany przez organizację pozarządową Bird Life International oraz jej organizacje partnerskie (w Polsce - Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków). W przypadku obszarów siedliskowych kraj członkowski przygotowuje natomiast listę proponowanych obszarów i przekazuje ją do Komisji Europejskiej do Spraw Środowiska, która od tego momentu ma 4 lata, aby obszary zweryfikować i zaakceptować (w praktyce odbywa się to szybciej). Przed akceptacją przez KE obszary mają statut „proponowanych" i w tym okresie obowiązują na nich takie same zasady, jak na obszarach już przyjętych przez Unię. Oznacza to między innymi, że nie można na nich realizować inwestycji wpływających negatywnie na przedmiot ochrony, bądź jeżeli potencjalny wpływ inwestycji nie jest znany, to należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Akceptacja obszarów odbywa się na seminariach biogeograficznych55 * - spotkaniach KE z przedstawicielami krajów członkowskich (Ministerstwa Środowiska w przypadku Polski), instytucji naukowych wyznaczających obszary i organizacji pozarządowych oraz z innymi istotnymi interesariuszami (w praktyce nie zdarza się to często). W Polsce proces wyznaczania obszarów siedliskowych trwał od 2004 do 200955 roku i był akceptowany do tej pory na 3 seminariach biogeograficznych. W przypadku, kiedy wytyczenie obszarów jest opóźnione bądź kraj proponuje niewystarczającą listę obszarów (zarówno ptasich, jak i siedliskowych), KE może nałożyć kary finansowe bądź wstrzymać wypłatę funduszy unijnych np. na realizację inwestycji infrastrukturalnych. Organizacje pozarządowe mogą być zaangażowane w proces wyznaczania obszarów nie tylko poprzez udział w seminariach biogeograficznych - mogą również zgłosić własną listę obszarów do KE, jeżeli uważają, że lista przedstawiona przez kraj członkowski nie jest wystarczająco pełna. Lista taka, nazywana „listą cieni" (Shadow list), zawiera alternatywną bądź uzupełniającą propozycję terenów do objęcia siecią. Obszary zgłoszone przez organizacje pozarządowe do momentu podjęcia decyzji na seminarium biogeograficznym są traktowane tak samo, jak obszary proponowane przez państwo, czyli W skali europejskiej obszary Natura 2000 są dzielone nie tylko ze względu na kraj członkowski, który je wyznaczał, ale przede wszystkim ze względu na region biogeograficzny, w którym się znajdują. To na poziomie regionu biogeograficznego ocenia się, czy obszary Natura 2000 w wystarczający sposób chronią wybrane siedliska i gatunki. Obecnie rozpoczęto prace w ramach tzw. nowe procesu biogeograficznego, którego celem będzie ewaluacja zarządzania obszarami w skali odpowiednich bioregionów. Polska znajduje się w obrębie dwóch bioregionów, tj. alpejskiego i kontynentalnego, które dzieli z krajami takimi, jak Słowacja Rumunia, Bułgaria, Niemcy, Belgia, Francja, Włochy, Słowenia. 56 W tym okresie wyznaczono większość obszarów. W późniejszych latach zgłaszano jeszcze niewielkie poprawki do sieci, wynikające z rekomendacji KE na seminariach biogeograficznych lub z krajowej aktualizacji danych. obowiązują na nich wszystkie ograniczenia i zasady realizacji inwestycji mające zastosowanie do przyjętych już obszarów. Od momentu przyjęcia obszarów kraje członkowskie mają 6 lat na przygotowanie planów ochrony i zarządzania obszarami. W Polsce zarządzanie odbywa się na podstawie 10-letnich planów zadań ochronnych (PZO) lub 20-letnich planów ochrony, przy czym pierwszy rodzaj dokumentu jest najczęściej przygotowywany57. Plan zadań ochronnych jest dokumentem o statusie prawa lokalnego. Zawiera on specyfikację obszaru, uzupełnioną o elementy, które nie były zawarte w standardowych formularzach danych, w tym np. o aktualne inwentaryzacje przyrodnicze i dane monitoringowe, czy też informacje dotyczące struktury własności terenów objętych obszarami58. Dyrektywa siedliskowa nie nakłada wymogu konsultacji społecznych przy przygotowywaniu zarządzania obszarami, mimo to w większości krajów proces ten odbywał się z zaangażowaniem interesariuszy. W Polsce nie ma prawnego obowiązku konsultowania planów zadań ochronnych z gminami, ale istnieją wytyczne Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (GDOŚ) wskazujące na konieczność przeprowadzenia spotkań konsultacyjnych na poziomie lokalnym oraz tworzenia planu we współpracy z lokalnymi grupami działania powołanymi w celu opracowania tego dokumentu wraz z lokalnymi interesariuszami. Można powiedzieć, że zarządzanie obszarami zaczyna się już od momentu ich zgłoszenia do KE, ponieważ wtedy rozpoczyna się ich prawna ochrona. Od tej chwili przedmiot ochrony powinien być również monitorowany59, mogą być na jego terenie realizowane działania finansowane ze środków Programu Rolno-Środowiskowego z pakietów przeznaczonych dla obszarów Natura 2000 oraz inne projekty związane z tymi obszarami. W praktyce przed przyjęciem PZO dla większości obszarów jest realizowana wyłącznie ochrona bierna, która polega na ograniczaniu lub zakazywaniu działalności negatywnie wpływającej na przedmiot ochrony. Większość działań związanych z aktywną ochroną60 (np. wypas lub koszenie łąk) jest podejmowana dopiero w trakcie prac nad PZO lub będzie 57 Informacja ustna od pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. 58 * * Na etapie wyznaczania obszarów nie były zbierane informacje o rodzaju własności terenów obejmowanych programem. W latach 2008-2010 w ramach projektów realizowanych w Instytucie Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego, nie udało się badaczom dotrzeć właściwie do żadnych informacji o udziale terenów prywatnych w ogóle obszarów naturowych w Polsce. Co więcej, w ciągu pierwszych lat wyznaczania obszarów informacja taka była również niedostępna dla gmin, ponieważ mapy udostępniane przez Ministerstwo Środowiska były w zbyt dużej skali, aby można było precyzyjnie ocenić, które działki znalazły się w obrębie obszarów. Od mniej więcej 2008 roku na stronie internetowej natura2000.gov.pl dostępne były warstwy z granicami obszarów Natura 2000 do oprogramowania GIS, które, posiadając elektroniczną wersję ewidencji działek w gminie, można było użyć do identyfikacji prywatnych działek objętych programem. 59 Monitoring ptaków i gatunków Natura 2000 jest osobnym projektem realizowanym w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, natomiast monitoring obszarów Natura 2000 w praktyce będzie pewnie dopiero elementem planów zadań ochronnych. 60 W Małopolsce, według szacunków Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, co najmniej połowa terenów objętych Naturą 2000 wymaga aktywnej ochrony (informacja ustna). realizowana po przyjęciu planów. Wyjątkiem są tereny, w przypadku których trwają już prace w ramach projektów finansowanych z funduszy europejskich (przede wszystkim w ramach programu LIFE+, Norweskiego Mechanizmu Finansowania i Mechanizmu Finansowania EOG, szwajcarsko- polskiego programu współpracy). Zgodnie z Dyrektywą Siedliskową, kraje członkowskie ponoszą odpowiedzialność za finansowanie programu Natura 2000. W praktyce, duża część środków pochodzi z funduszy unijnych, przede wszystkim za pośrednictwem mechanizmu finansowego LIFE+, a także innych funduszy, takich jak EFRROW, EFRR, EFS, Fundusz Spójności, a także programów ramowych (WWF 2005, Torkler 2007). Unia Europejska zdecydowała, że nie będzie bezpośrednich płatności na rzecz wyznaczania i utrzymywania sieci Natura 2000, ale jej finansowanie będzie odbywać się w ramach istniejących funduszy. Oznacza to, przede wszystkim, finansowanie w oparciu o projekty, które mogą zgłaszać różne podmioty, nie tylko państwowe, oraz konkurencję pomiędzy poszczególnymi krajami członkowskimi w procesie aplikowania o fundusze. W związku z tym podział finansowania działań na obszarach Natura 2000 będzie niekoniecznie adekwatny do faktycznych potrzebach poszczególnych obszarów, ale zależny od sprawności krajowych podmiotów aplikujących o dofinansowanie. W Polsce w programach współfinansowanych ze środków UE w latach 2007-2013 zaplanowano 700 min euro na realizację zadań związanych z siecią Natura 200061. Koszt wdrożenia sieci w kolejnych siedmiu latach (2013-2019) oszacowano natomiast na 114,5 min euro. Największe koszty funkcjonowania sieci Natura 2000 wiążą się z koniecznością wykupu gruntów (koszty jednorazowe) oraz z wykonywaniem zabiegów ochrony czynnej (koszty cykliczne), mających formę działań gospodarczych podejmowanych przez indywidualnych rolników. Koszty te to wynagrodzenia za działania, takie jak koszenie i wypas, oraz rekompensaty za korzyści utracone przez np. opóźnianie pokosu lub zmianę intensywności gospodarki leśnej. Zapewnienie odpowiedniego finansowania sieci jest, zdaniem ekspertów, jednym z poważniejszych wyzwań związanych z jej skutecznym funkcjonowaniem. Natura 2000 jako instrument realizacji zrównoważonego rozwoju Poza opisanymi powyżej celami i specyfiką programu, Natura 2000 jest często opisywana jako wyjątkowe przedsięwzięcie z jeszcze jednego powodu. Uważa się, że jest to pierwszy instrument ochrony przyrody o takim znaczeniu i skali, którego celem nie jest odgradzanie natury od działalności i wpływów człowieka62, ale ochrona przyrody wraz z ideą zrównoważonego rozwoju (Makomaska- Juchiewicz i Tworek 2003, Unnerstall 2006). Często program ten jest określany jako „uspołeczniona" 61 Informacje ze strony internetowej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Dostęp on-line 20.02.2013 (http://www.gdos.gov.pl/files/News_zal/Marta-Zak-Wolynko.pdf). 62 Tę cechę programu można odnieść do debaty dotyczącej dwóch podejść w obszarowej ochronie przyrody: land sparing oraz land sharing (Tscharntke 2012). forma ochrony przyrody, szczególnie w kontekście polskim (Grodzińska-Jurczak i in. 2012) oraz Europy Środkowej i Wschodniej, gdzie tworzone przez państwo obszary chronione, takie jak parki narodowe i rezerwaty, w bardzo niewielkim stopniu angażują społeczeństwo i interesariuszy w swoje działania (Królikowska 2007, Olko i in. 2011, Grodzińska-Jurczak i Cent 2011, Lawrence 2008). Stąd też Natura 2000, postrzegana w krajach Europy Zachodniej jako odgórna, zcentralizowana forma ochrony przyrody, w nowych krajach członkowskich raczej powoduje wzrost partycypacji społecznej w ochronie przyrody i wzmacnia rolę partnerów społecznych w procesie podejmowania decyzji o tych obszarach. Różnice dotyczą również percepcji restrykcyjności programu - podczas gdy w starych krajach członkowskich implementacja programu następowała zazwyczaj w warunkach dobrze funkcjonujących procedur ocen oddziaływania na środowisko, w Polsce dopiero za implementacją dyrektywy siedliskowe podążyło znaczne wzmocnienie role tego instrumentu, zarówno na poziomie indywidualnych projektów, jak i strategicznym. Znaczenie Natury 2000 jako narzędzia dla zrównoważonego rozwoju analizuję w podziale na kluczowe wymiary zrównoważonego rozwoju oraz poprzez pryzmat integracji międzysektorowej (tabela 3.3). Tabela 3.3 Realizacja zrównoważonego rozwoju w programie Natura 2000 SStilltfZałożenia programu Zastosowanie w Polsce Wymiar gospodarczy Ograniczanie działalności szkodliwej Wspieranie dywersyfikacji dochodów dla przedmiotu ochrony, aktywne, na obszarach wiejskich, głównie w tym finansowe wspieranie poprzez ekoturystykę i ekstensywne działalności pozytywnej i koniecznej działania w rolnictwie dla realizacji ochrony Wymiar społeczny Zasada nadrzędnego interesu Ochrona krajobrazów kulturowych, publicznego, rzadko stosowana wspomaganie zachowania praktyk tradycyjnych Wymiar ekologiczny Ochrona gatunków i siedlisk Zapewnianie ochrony cennych o znaczeniu wspólnotowym, główne gatunków i siedlisk, w tym często narzędzie realizacji celu zatrzymania o znaczeniu parasolowym dla innych spadku bioróżnorodności i usług niechronionych elementów ekosystemów w Europie, przyczynia ekosystemów, się tym samym do ich spadku w skali Ograniczenia presji inwestycyjnej globalnej. Bardzo silne i restrykcyjne (infrastruktury dużej i rozproszonej), (w stosunku do przedmiotu ochrony) wzmocnienie istniejących form prawne podstawy ochrony ochrony przyrody, ale osłabienie ochrony krajobrazu Wymiar instytucjonalny Partycypacja i konsultacje „tam, gdzie Powstanie nowych mechanizmów jest to zasadne". Elastyczność i instytucji zarządzania obszarami, w implementacji sposobów takich jak lokalne zespoły współpracy, zarządzania obszarami Europeizacja ochrony przyrody w Polsce Integracja i negocjowanie pomiędzy wymiarami Rozwinięte mechanizmy formalnej, Realizacja formalnych założeń, a także obowiązkowej integracji nieformalne negocjowanie pomiędzy i dostosowania do standardów celami, na forum tworzonym przez wyznaczanych w ochronie przyrody, stosowane instrumenty partycypacyjne w postaci ocen oddziaływania na środowisko i planowania przestrzennego. Kategoria nadrzędnego interesu publicznego pozwalająca w ograniczonych przypadkach na negocjowanie kompromisów Sprawiedliwość międzypokoleniowa Utrzymywana w słabej wersji - stan Brak odniesienia do tej kategorii chronionych gatunków i siedlisk zrównoważonego rozwoju w polskiej oceniany jest w perspektywie 10-20 lat implementacji programu Sprawiedliwość wewnątrzpokoleniowa Istniejąca, ale w ograniczonym Może przejawiać się w nieformalnych zakresie, na podstawie zasady praktykach wyznaczania i zarządzania wspólnych jednak różnych obszarami obowiązków oraz kategorii nadrzędnego interesu publicznego Źródło: opracowanie własne. Z prawnego punktu widzenia dla interpretacji modelu zrównoważonego rozwoju promowanego przez program Natura 2000 szczególnie istotny jest artykuł 6 Dyrektywy Siedliskowej, który określa zasady zarządzania obszarami. Wprowadza on wymóg ważenia interesów przyrodniczych z gospodarczymi, przede wszystkim w celu uniemożliwienia realizacji inwestycji szkodliwych dla przedmiotu ochrony (3b, 4b), ale także ewentualnego przyzwolenia na odstępstwa od ogólnie przyjętych zasad ochrony na rzecz interesów nadrzędnych (3a) (Unnerstall 2006). Pojęcie zrównoważonego rozwoju nie pojawia się explicite w dyrektywie, a jednak Unnerstall wskazuje, że jego wymowa została ujęta w tym dokumencie zanim jeszcze idea ta została wyeksplikowana w traktatach. W tym sensie Dyrektywa Siedliskowa jest swojego rodzaju prekursorem adaptowania zasad zrównoważonego rozwoju do prawodawstwa unijnego. Jednak obecnie ważenie interesów w myśl Dyrektywy Siedliskowej musi być zgodne z zapisami artykułu 6 EC. Artykuł 6 Dyrektywy Siedliskowej wprowadza wymóg integrowania polityki środowiskowej z politykami i działaniami w innych obszarach, ze względu na konieczność ochrony aspektów środowiskowych. Równoważenie odbywa się na zasadzie porównania możliwych opcji inwestycji (przy projektach). Alternatywne, mniej szkodliwe czy nieszkodliwe dla przyrody działania mogą być zignorowane jedynie w przypadku zaistnienia nadrzędnego interesu publicznego lub kiedy alternatywa jest nieproporcjonalnie droższa niż zaoszczędzone szkody w środowisku. Kompensacja strat w przyrodzie jest jednak, według wytycznych KE, wyłącznie ostatnim środkiem działania i należy ją stosować ostrożnie (EC 2000a). Praktyka pokazuje jednak, że pierwsze równoważenie odbywa się wcześniej, jeszcze na etapie samego wyboru obszarów - kiedy decyzje ekspertów potencjalnie uniemożliwiają na tych terenach realizację w przyszłości wielu inwestycji. Dyrektywa Siedliskowa, podobnie jak inne dokumenty prawa UE, jest nadrzędna w stosunku do prawa krajowego. Oznacza to, że państwa nie mogą podjąć decyzji o kryteriach równoważenia na podstawie własnego prawodawstwa, niezgodnie z interpretacją Dyrektywy Siedliskowej. W wymiarze przyrodniczym Natura 2000 - jako program ochrony bioróżnorodności - propaguje mocne zasady ochrony (lb, 3b). Dyrektywa Siedliskowa jest niezmiernie skutecznym instrumentem wstrzymującym realizację inwestycji o szkodliwych skutkach dla gatunków i siedlisk chronionych programem (Palerm 2006). Pomimo wybiórczego charakteru ochrony, wyłącznie wskazanych siedlisk i gatunków, wiele z nich jest tzw. gatunkami parasolowymi. Oznacza to, że mają duże wymagania i ich ochrona w praktyce oznacza ochronę całości ekosystemu, co jednocześnie przyczynia się do zachowania również innych elementów flory i fauny. Na poziomie prawnym Natura 2000 działa synergicznie z innymi formami ochrony przyrody - nie tylko powiela istniejące już zasady (ograniczenia i nakazy) funkcjonujące na obszarach chronionej przyrody pokrywających się z obszarami Natura 2000, ale również wprowadza komplementarne zasady. W efekcie zwiększa to skuteczność ochrony szczególnie cennych miejsc, które znajdują się np. w obrębie obszarów tej europejskiej sieci, jak i parków narodowych lub parków krajobrazowych. Przykładem może być decyzja dotycząca modernizacji kolejki linowej na Kasprowy Wierch w Tatrzańskim Parku Narodowym w. Na podstawie wstępnej decyzji Dyrektora Parku, została wydana zgoda zarówno na przebudowę obiektu, jak i zwiększenie jego przepustowości. Po interwencji środowisk pozarządowych, w oparciu o interpretację zasad ochrony na obszarach Natura 2000 istniejących w tym miejscu, podjęto decyzję o ograniczeniu ustalonej przepustowości kolejki. Z punktu widzenia finansowania oraz funkcjonowania administracji publicznej wprowadzenie programu Natura 2000 w bardzo dużym stopniu osłabiło zasoby dostępne dla zarządzających formami ochrony krajobrazu - parkami krajobrazowymi oraz obszarami chronionego krajobrazu. Konieczność wyznaczania obszarów Natura 2000, monitoringu, zarządzania i organizacji aktywnej ochrony w relatywnie krótkim czasie spowodowało potrzebę alokacji zasobów finansowych i ludzkich (przede wszystkim pracownicy parków krajobrazowych zostali przesunięci do wydziałów Natura 2000 w tworzonych regionalnych dyrekcjach ochrony środowiska). W efekcie spowodowało to znaczne osłabienie ochrony środowiska w Polsce w wymiarze krajobrazowym (Pietrzyk-Kaszyńska i in. w przygotowaniu - cytowane za zgodą autorów). Można więc powiedzieć, że Natura 2000 konkuruje - skutecznie - z innymi formami ochrony przyrody. W konsekwencji, sprawiając że w szeroko pojętym wymiarze środowiskowym ochrona jego elementów ożywionych (przyrody) jest traktowana priorytetowo nad elementami krajobrazowymi. Duży nacisk jest położony na integrację ochrony siedlisk i gatunków z działaniami gospodarczymi i szeroko pojętymi aspektami społecznymi - nie tylko negatywną (regulowanie i ograniczanie działań gospodarczych przez prawo ochrony przyrody), ale również synergiczną (wspieranie określonych działań gospodarczych przez program Natura 2000). Część celów przyrodniczych Natury 2000 nie może być osiągnięta bez działań podejmowanych w sferze społecznej i gospodarczej. Jak już zaznaczono wcześniej, potencjalnie duża część obszarów Natura 2000 wymaga ochrony czynnej - działań regularnie podejmowanych w celu utrzymania lub osiągnięcia właściwego stanu siedlisk. Wynika to z seminaturalnego charakteru ekosystemów, w których znajdują się chronione siedliska. W wielu przypadkach nie są to naturalne ekosystemy, w sensie dzikie i niezmienione, ale takie utworzone w procesie tradycyjnego, ekstensywnego gospodarowania, do którego zaliczają się przede wszystkim takie praktyki, jak wypas i opóźnianie terminu pierwszego koszenia łąk. Obecnie zagrożeniem dla wielu obszarów Natura 2000 nie jest działalność ludzi, ale właśnie jej brak. Jednym z istotnych wskaźników antropopresji jest wskaźnik zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz wskaźnik porzucania ziemi wcześniej zagospodarowanej rolniczo. Z tego też powodu w wymiarze gospodarczym zrównoważonego rozwoju realizacja zadań związanych z funkcjonowaniem programu Natura 2000 ma szansę na wspieranie pewnych szczególnych praktyk gospodarczych, określanych często jako tradycyjne i ekstensywne. Nie są one jednak zazwyczaj bardzo dochodowymi przedsięwzięciami dla osób, które się ich podejmują, natomiast mogą stanowić uzupełnienie innej działalności, wspierając dywersyfikację źródeł dochodów mieszkańców gmin wiejskich (Bołtromiuk 2011b, Czarnecki 2011, Kłodziński 2011). Możliwość pozyskania nowych źródeł dochodu i wspieranie wybranych działalności gospodarczych na poziomie lokalnym, takich jak turystyka i rolnictwo tradycyjne, są bardzo często używane jako argument w celu uzyskania pozytywnego nastawienia społeczności lokalnych wobec programu. W praktyce jednak brakuje analiz, które pokazywałyby istotny efekt wprowadzenia programu Natura 2000 w postaci zysków dla lokalnej gospodarki. Retoryka zysków gospodarczych z wyznaczenia obszarów Natura 2000 jest obecna nie tylko na poziomie lokalnym, ale również (w mniejszym stopniu) państwowym oraz na poziomie Unii Europejskiej (w największym stopniu). Jej prowadzenie wynika z potrzeby konkurowania ochrony przyrody z innymi celami na poziomie politycznym / strategicznym. W ostatnich latach rośnie liczna opracowań wskazujących na wymierne zyski płynące z ochrony przyrody (Kettunen i in. 2009). Szacuje się w sposób finansowy wartość natury i usług świadczonych przez ekosystemy, jak również koszty, które trzeba będzie ponieść w przypadku ich utraty (Costanza i in. 1997). Obecnie na poziomie europejskim przeformułowuje się logikę ochrony przyrody, prezentując ją jako budowanie tzw. zielonej infrastruktury, której celem jest stworzenie warunków dla rozwoju gospodarczego i zapewnienia wysokiej jakości życia. Zielona infrastruktura nie jest jednak nowym instrumentem ochrony przyrody, ale raczej sposobem, pomysłem na integrację celów istniejących już mechanizmów oraz ich wspólne „przebrandowanie" w sposób walczący o ich większe znaczenie polityczne (Mazza 2011). Buduje się również wizerunek programu ochrony przyrody, który choć wymaga sporych środków finansowych, to mogą być one zapewnione bez tworzenia nowych mechanizmów finansowania, ale przy użyciu istniejących źródeł i programów, wpływając tym samym na ich lepsze wykorzystanie. Wymiar społeczny w programie Natura 2000 nie jest mocno wyeksponowany. Choć w retoryce promocji programu znajduje się odniesienie do jego roli w zapewnianiu wysokiej jakości życia, to aspekt ten nie jest wyeksplikowany inaczej niż w postaci odwołania do koncepcji usług ekosystemów (rys. 3.8). Biorąc pod uwagę kategorię nadrzędnego interesu publicznego, można powiedzieć, że społeczny filar zrównoważonego rozwoju jest limitem dla restrykcyjności ochrony przyrody w ramach programu Natura 2000. W retoryce oporu wobec programu jest on ewidentnie prezentowany jako antyspołeczny, nie biorący pod uwagę potrzeb mieszkańców gmin, w których znajdują się obszary. Wskazuje się w tym samym czasie na duże znaczenie szeroko pojętego udziału społeczności lokalnych w realizacji programu, przede wszystkim z powodu potrzeby zapewnienia określonych działań gospodarczych opisanych w poprzednim paragrafie. Wymaga to nie stosowania wspomagających mechanizmów partycypacyjnych oraz edukacyjnych, bez których, jak się okazuje, trudno jest „zdobyć" przychylność lokalnych społeczności wobec programu. Wymiar instytucjonalny i proceduralne aspekty integracji pomiędzy filarami zrównoważonego rozwoju są mocno rozbudowane w programie Natura 2000. Potencjalnie, spora elastyczność we wdrażaniu programu pozwala na dostosowanie zarządzania obszarami do lokalnych uwarunkowań oraz prowadzenia bilansów i kompromisów pomiędzy rozwojem społecznym, gospodarczym a zapewnianiem ochrony. Może to być realizowane w sposób formalny - za pomocą mechanizmów ocen oddziaływania na środowisko, lub w nieformalny sposób w trakcie ustalania faktycznych działań ochronnych. Nieformalnie dokonywane kompromisy, w szczególności te rezygnujące z jakiś (zazwyczaj mniej ważnych) aspektów ochrony, a umożliwiające realizację lokalnych przedsięwzięć i inwestycji, są stosowane w celu zdobycia przychylności lokalnych społeczności, w oparciu o subiektywne zrozumienie sytuacji przez pracowników sektora ochrony środowiska. W formalny sposób integracja odbywa się również za pomocą instrumentów planowania przestrzennego, zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które muszą uwzględniać obszary Natura 2000 i wprowadzone przez nie ograniczenia. Uzgodnienie planu zagospodarowania przestrzennego z obszarami Natura 2000 jest uważane przez ekspertów za jeden z najważniejszych mechanizmów zapewnienia ochrony tych obszarów. Natomiast w gminach, które nie mają sporządzonego takiego planu trudniej jest zagwarantować skuteczność ochrony terenów sieci - proceduralnie i praktycznie. Kolejnym istotnym mechanizmem wspomagającym jest partycypacja publiczna. Dyrektywa Siedliskowa jest ambiwalentna, jeśli chodzi o stosowanie partycypacji w procesie wyznaczania obszarów i przygotowywania planów zarządzania. Określa ona, że opinia społeczeństwa powinna być uwzględniona if appriopriate - „jeśli jest to stosowne". Udział społeczeństwa jest również w pewnym stopniu zapewniany przy procedurze oceny oddziaływania na środowisko dla obszarów Natura 2000. Wskazuje się, że przy realizacji inwestycji i planów działań w innych sektorach partycypacja społeczna może przebiegać w trzech wariantach: 1) W przypadku planu wymagana jest strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, w której partycypacja publiczna jest obowiązkowa (2001/42/EC). 2) Podobnie jest w przypadku projektu wymagającego opracowania raportu dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko - wówczas zasięgnięcie opinii społecznej jest wymagane (85/337/EEC). 3) Natomiast w przypadku innych projektów stosowanie zasad partycypacji jest pozostawione do decyzji organów odpowiedzialnych za akceptację przedsięwzięcia, czyli jest to uznanie i zależy od „stosownych przypadków". Nie ma przy tym żadnym wskazówek KE dotyczących interpretacji zwrotu „w stosownych przypadkach". Istnieją jednak zalecenia KE dotyczące stosowania zasad partycypacji społecznej zgodnie z ratyfikowaną przez kraje członkowskie Konwencją z Aarhus - w ten sposób, bardzo pośredni, powinno wynikać stosowanie partycypacji właściwie we wszystkich przypadkach realizacji inwestycji i wprowadzania planów na obszarach Natura 2000 (Palerm 2006). Biorąc pod uwagę, że nie jest to jasno i w sposób bezpośredni wyrażone w zapisach dyrektywy, praktyka jest różna. Generalnie, w Polsce wskazuje się na niewystarczające lub powierzchowne stosowanie partycypacji społecznej w przypadku postępowań dotyczących ocen oddziaływania na środowisko (WWF 2007). W działaniach dotyczących bezpośrednio programu Natura 2000 w Polsce nastąpił jednak znaczący rozwój instrumentów konsultacyjnych - od zbierania pisemnych opinii o proponowanych obszarach wśród jednostek administracji w okresie wyznaczania sieci Natura 2000, do obecnego budowania zespołów lokalnej współpracy i platformy internetowej dla wszystkich zainteresowanych procesem opracowania planów zarządzania i możliwością wyrażenia swojej opinii na ich temat (Cent i in. w recenzji - cytowane za zgodą autorów). Reasumując rozważania na temat ujęcia zrównoważonego rozwoju w zapisach programu Natura 2000, należy wskazać nie tylko jego restrykcyjne, ochronne podejście do komponentu środowiskowego, co jest niejako oczywiste w przypadku programu ochrony przyrody, ale przede wszystkim na rozbudowane i wymagane prawnie, a nie fakultatywne, elementy integrujące funkcjonowanie ochrony siedlisk i gatunków z działaniami główne w sferze gospodarczej. Integracja zapewniona w prawie zorientowana jest na regulację i, jeśli jest to konieczne, ograniczenie inwestycji i działań gospodarczych - tak, aby przedmiot ochrony nie został naruszony. Istnieje jednak również domena integracji, której celem jest wspieranie pozytywnych dla przedmiotu ochrony działań gospodarczych. Taka integracja jest co prawda fakultatywna, ale w praktyce bardzo często konieczna do podjęcia skutecznej realizacji zadań programu Natura 2000. Integracja pozytywna jest istotna nie tylko w wymiarze praktycznym, ale również w wymiarze retorycznym, promującym pozytywny wizerunek programu na poziomie lokalnym oraz na poziomie polityki i planowania strategicznego w Unii Europejskiej. Znikoma obecność takiego dyskursu na poziomie krajowym w Polsce bierze się z kolei z mniejszej konkurencji programu z innymi działami państwa - przez administrację państwową program jest realizowany w dużym stopniu niezależnie od krajowych celów strategicznych, ponieważ wynika to ze zobowiązań unijnych i zapisów prawnych. 3.8. Podsumowanie normatywnej wizji zrównoważonego rozwoju w prawie pierwotnym i dokumentach strategicznych Kryteria analizy utworzone na podstawie modeli zrównoważonego rozwoju (opisanych w literaturze naukowej) pozwalają na dokładne zbadanie implementacji tej koncepcji w polityce publicznej, oraz na pełne udzielenie odpowiedzi na pierwsze dwa z postawionych w rozdziale drugim pytań badawczych: 1) w jaki sposób koncepcja zrównoważonego rozwoju jest aplikowana w ogólnych wytycznych oraz szczegółowo w polityce ochrony przyrody w Unii Europejskiej i w Polsce; 2) w jaki sposób koncepcja ta jest reprezentowana w zapisach dyrektyw tworzących program Natura 2000. Do udzielenia odpowiedzi na te pytania wykorzystałam również rozróżnienie aspektów substancjalnych i proceduralnych zrównoważonego rozwoju, wskazywanych jako dwa sposoby na zapewnienie w praktyce realizacji wybranego modelu tej koncepcji. W efekcie wyłania się z niej bardzo niejednoznaczny obraz zrównoważonego rozwoju zarówno w Unii Europejskiej, jak i w Polsce (tabela 3.4), który sugeruje równoczesne istnienie konkurencyjnych celów i wartości, a także ich niespójność z funkcjonowaniem instrumentów prawnych. Analiza dokumentów przeprowadzona w tym rozdziale pozwala na wstępne potwierdzenie postawionej tezy doktorskiej o konfliktogennej naturze koncepcji zrównoważonego rozwoju, wynikającej ze sposobu sformułowania celów tego rozwoju i sposobu (procedur) jego realizacji. Na poziomie normatywnym w obszarze prawa pierwotnego i dokumentów strategicznych kreowana wizja zrównoważonego rozwoju odpowiada przede wszystkim modelom słabej i szerokiej wersji koncepcji. Można zauważyć również jej istotne zmiany w ostatnich dwóch dekadach - od wzmacniania roli zrównoważonego rozwoju w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych, kiedy celem nadrzędnym aplikacji tej idei była lepsza ochrona środowiska naturalnego, do obecnego podporządkowania jej celów doraźnej potrzebie walki z kryzysem gospodarczym. O ile w początkach realizacji zrównoważonego rozwoju w Europie miał on na celu ochronę zasobów środowiska przed eksploatacją wynikającą z intensywnego rozwoju gospodarczego, o tyle obecnie jego zadaniem jest wspieranie gospodarki poprzez próbę zmniejszenia stopnia jej uzależnienia od zasobów naturalnych. Dosyć jasno wyeksplikowana jest retoryka zmiany modelu rozwoju w kierunku bardziej zrównoważonego, co jest podyktowane względami gospodarczymi, a nie potrzebą osiągnięcia bezpiecznego - z punktu widzenia stabilności ekosystemów - poziomu presji na środowisko. Co istotne, inspiracją jest model de-coupling - model oddzielenia wzrostu od eksploatacji naturalnych oraz realizacji gospodarki innowacyjnej i opartej o wiedzę. W polityce polskiej wskazuje się dodatkowo na jakość życia, jako wymierny cel ochrony środowiska, a także na istniejący obecnie poziom rozwoju pozwalający ponosić koszty tej ochrony. Zarówno w Unii Europejskiej, jak i w Polsce jest realizowana trójfilarowa wersja koncepcji zrównoważonego rozwoju, z mocnym naciskiem na instrumenty pomocnicze i integrujące, takie jak oceny oddziaływania na środowisko. W aplikacji programu Natura 2000 duże znaczenie odgrywa aspekt przestrzenny i instrumenty planowania przestrzennego. Ich wyróżnienie, jako elementu substancjalnego - czwartego filara - nie jest jednak, moim zdaniem, trafne, ponieważ ład przestrzenny nie jest wyeksplikowanym celem rozwoju na poziomie strategiczno-normatywnym (por.: Borys 2005). W mojej opinii, trafniej jest analizować go jako mechanizm pomocniczy i platformę integracji głównych trzech wymiarów. Nie umniejsza to przy tym jego znaczenia - w szczególności dla realizacji celów programu Natura 2000. Planowanie przestrzenne jest jednym z głównych czynników skuteczności realizacji założeń sieci. Tabela 3.4. Porównanie modelu zrównoważonego rozwoju w polityce unijnej, polskiej i w programie Natura 2000 Prawo pierwiMpitó | i dokumenty §§ Polskie dokumenty strategiczne Program Natura 2000 Wersja koncepcji ze Szeroka wersja. Szeroka wersja. Wąska wersja, choć względu na skupienie Wąska w zastosowaniu Podkreślenie synergii podkreślana jest rola się na realizacji rozwoju zasady przezorności pomiędzy filarami innych wymiarów niż w jednym z wybranych rozwoju środowiskowych dla lub równolegle w wielu realizacji celów ochrony filarach przyrody Model ze względu na wyróżnioną liczbę Trójfilarowy Trójfilarowy Trójfilarowy filarów Możliwość dokonywania bilansu zysków i strat pomiędzy wymiarami Dominująca słaba wersja. Mocna wersja w zastosowaniu zasady przezorności Mocna wersja w zapisach Konstytucji. Słaba w dokumentach strategicznych Mocna wersja Określona hierarchia Określona hierarchia Określona hierarchia Hierarcha ważności ważności, z akcentem na ważności, z akcentem na ważności, z priorytetem pomiędzy elementami wymiar gospodarczy jakość życia dla wymiaru środowiskowego Odniesienie do Zmiana trajektorii Zmiana trajektorii Osiągnięcie naukowej wiedzy rozwoju rozwoju bezpiecznego poziomu o limitach eksploatacji dla siedlisk i gatunków i granicy bezpiecznego wymienionych wpływu na środowisko w dyrektywach Rozwój i dobrobyt, Jakość życia w szerszym Zachowanie Nadrzędny cel rozwoju mierzone PKB. Jakość życia w szerszym rozumieniu bezpiecznego środowiskowego jako rozumieniu warunek rozwoju Źródło: opracowanie własne. Obraz zrównoważonego rozwoju zmienia się jednak kiedy spojrzymy na poziom operacjonalizacji koncepcji w zasadach, według których prowadzona jest polityka unijna, w szczególności w zasadzie przezorności, która jest podstawą stosowania instrumentów ocen oddziaływania na środowisko. Również zapisy Dyrektywy Siedliskowej dają podstawę do nazwania praktyki rozwoju na obszarach Natura 2000 (oraz terenach w których działania mogą wpływać na te obszary) realizacją mocnej wersji zrównoważonego rozwoju w relatywnie szerokim ujęciu (jak na program w obszarze polityki środowiskowej). Istnienie kategorii nadrzędnego interesu publicznego niewiele zmienia w tej interpretacji - dodaje raczej koncepcję krytycznej granicy w aspekcie społecznym, ale obłożona jest ona tyloma zastrzeżeniami, że nie stosuje się jej często, a każdorazowo konsekwencje jej wykorzystania należy kompensować inwestycjami przyrodniczymi, nie zmieniając więc ogólnego bilansu w obrębie komponentu środowiskowego. Silna wersja rozwoju zrównoważonego w wytycznych Dyrektywy Siedliskowej wynika przede wszystkim z roli instrumentów integrujących - proceduralnych, a nie z jej elementów substancjalnych. Ogólnie można więc powiedzieć, że w wymiarze substancjalnym koncepcja zrównoważonego rozwoju w Europie (na wszystkich poziomach) jest słaba. Tam, gdzie ustala się hierarchię wartości i cele strategiczne komponent środowiskowy przegrywa konkurencję z doraźnymi problemami gospodarczymi. Natomiast na poziomie proceduralnym - tam, gdzie faktycznie dokonuje się kompromisów i wyborów pomiędzy celami w trzech dziedzinach - realizowana jest mocna i wąska wersja zrównoważonego rozwoju, ponieważ zapewniają to wymogi prawne utworzone jeszcze na początku lat dziewięćdziesiątych. Aspekty proceduralne - zasady realizacji zrównoważonego rozwoju - są do polityki publicznej wprowadzane przede wszystkim przed dokumenty i prawo unijne. Jest to szczególnie widoczne analizując polskie dokumentu i prawo, w których precyzyjnie określone są aspekty substancjalne zrównoważonego rozwoju - w konstytucji przyjęte w wąskiej, mocnej wersji, a w dokumentach strategicznych - w wersji szerokiej i słabej. Proceduralne aspekty zrównoważonego rozwoju są natomiast w Polsce stosowane w sposób przejęty w miarę bezpośrednio z polityki europejskiej, przede wszystkim w postaci transpozycji dyrektyw unijnych. Przykładem jest m.in. stosowanie zasady przezorności i zwiększonej roli partycypacji społecznej w ochronie przyrody, jako wynik przełożenia do naszego prawa dyrektyw Siedliskowej, Ptasiej, czy też Dyrektywy dotyczącej ocen oddziaływania na środowisko. Na gruncie praktycznej realizacji programu Natura 2000 tendencje te są również bardzo dobrze widoczne. Z jednej strony, program promowany jest przez pokazywanie pozytywnych synergii z rozwojem gospodarczym, a z drugiej - wprowadza bardzo skuteczne mechanizmy oceny i ograniczenia inwestycji. Można powiedzieć, że w tym sensie w ramach programu Natura 2000 realizowana jest bardzo antropocentryczna polityka ochrony przyrody, odległa od wczesnych, ekocentrycznych inspiracji powstania idei zrównoważonego rozwoju. Walcząc o uwagę na arenie politycznej, Natura 2000 i, ogólniej, cele ochrony bioróżnorodności nabierają charakteru bardzo utylitarnej wersji ochrony środowiska - o wymiernych, możliwych do spieniężenia zyskach. W zakresie integracji, korzystając z mocnych ram prawnych ocen oddziaływania na środowisko i zasady przezorności, równolegle szuka pozytywnych związków i synergii z obszarami gospodarki. Wpisuje się przy tym jednak raczej w realizację dominującej wizji rozwoju, ma zachowawczy charakter, nie szuka sposobów na zamknięcie tzw. luki zrównoważonego rozwoju (sustainablity gap). Nie jest celem Natury 2000 powrót do stanu przyrody w Europie, jaki był kiedyś, ale zachowanie tego, co istnieje63. Dlatego też stwierdzam, że aplikacja zasad mocnej wersji zrównoważonego rozwoju w programie Natura 2000 odbywa się wyłącznie w stosunku do obecnych, bieżących problemów. Konsekwencją takiego modelu zrównoważonego rozwoju jest jego potencjalnie konfliktowy charakter. Skoro na poziomie strategicznym - a ten poziom jest najczęściej obecny w debacie politycznej i komunikowany jest do społeczeństwa przez polityków - wskazuje się na pierwszeństwo realizacji rozwoju gospodarczego i zapewniania wysokiej jakości życia, a w praktyce inwestowania na poziomie lokalnym okazuje się, że kryteria ochrony przyrody mają właściwie bezwzględne pierwszeństwo nad potencjalnymi zyskami z inwestycji, nieuchronnie pojawia się dysonans i problem. Zapewnienia politycznie nie idą w parze z decyzjami urzędniczymi. Nie można przy tym powiedzieć, że urzędy działają w oderwaniu od celów strategicznych - są spójne z celami stawianymi w sektorze ochrony środowiska. Problemem jest natomiast brak spójności pomiędzy podstawowymi wartościami i celami poszczególnych strategii politycznych - tych w obszarze gospodarczym i społecznym, i tych w obszarze środowiskowym. Najbardziej jest to widoczne przy porównaniu dokumentu strategicznego Europa 2020 oraz Strategii Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej, co pokazałam poprzez ich szczegółową analizę. Również w obszarach objętych programem Natura 2000 realizowany model rozwoju różni się od tego propagowanego w ogólnych dokumentach politycznych i prawie pierwotnym - zarówno na poziomie europejskim, jak i w Polsce. Pomimo iż, w porównaniu do innych form ochrony przyrody, program Natura 2000 wychodzi naprzeciw konieczności realizacji działań gospodarczych na swoich obszarach, podlegają one nadal istotnym ograniczeniom. Hierarchia ważności wartości w podejmowaniu decyzji o dopuszczeniu lub wstrzymaniu inwestycji i projektów na obszarach naturowych jest inna, niż ta wynikająca z opisu substancjalnych aspektów zrównoważonego rozwoju w dokumentach strategicznych. W jaki sposób ta diagnoza przekłada się 63 Choć takie sukcesy też są - przede wszystkim chodzi o kormorany (Rauschmayer i Behrens 2008). Pojawiają się jednak opinie, że utrzymanie obecnych populacji gatunków, szczególnie tych zagrożonym wyginięciem - których liczebność obecnie zmniejsza się - jest niezmiernie trudne, a nawet niemożliwe, ponieważ niekorzystne trendy są wynikiem już dokonanych, historycznych procesów rozwoju. Takie zjawisko określa się mianem extinction debt- „długiem unicestwienia" (Dullinger i in. 2013). na faktycznie pojawiające się konflikty? Odpowiedź na to pytanie wymaga przesunięcia uwagi na niższe poziomy analizy i prześledzenia praktycznej implementacji programu Natura 2000 w Polsce oraz lokalnie, w wybranych gminach (porówaj: rys. 2.2 w rozdziale 2). Jest to przedmiotem analizy funkcjonowania programu Natura 2000 zaprezentowanej w kolejnym rozdziale pracy. W zapisach analizowanych dokumentów strategicznych znajdują się również wyrażone wprost odniesienia do konfliktów pomiędzy celami rozwoju, oraz ich przeciwieństwa - synergii, czyli wpierania rozwoju w jednym filarze zrównoważonego rozwoju poprzez wzmacnianie innych filarów. W największym stopniu jest to rozwinięte w polskich dokumentach strategicznych, które w większości odnoszą się do potrzeby zachowania środowiska jako podstawy budowania wyższej jakości życia, oraz potrzeby uzyskania i utrzymania obecnego poziomu zamożności obywateli, aby byli oni skłonni do podjęcia stylów życia przyjaznych dla środowiska. Właściwie jedynie Strategia zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa mówi otwarcie o konfliktach pomiędzy ochroną przyrody a rozwojem - m.in. wskazując na potrzeby wsparcia finansowego dla regionów o niższym poziomie rozwoju, w których wprowadza się potencjalne ograniczenia dla inwestycji. Główny wniosek płynący z powyższej analizy dla badań faktycznie przejawiających się konfliktów dotyczy konieczności rozróżnienia aspektów normatywnych i substancjalnych z praktycznymi i proceduralnymi. Analiza dokumentów potwierdza wyartykułowaną już w rozdziale teoretycznym potrzebę rozważenia problemu na tych dwóch poziomach, wskazując na ich potencjalnie konfliktowy charakter. Dodatkowo, patrząc na dostępne (formalne) mechanizmy integracyjne i pomocnicze, powstaje wątpliwość czy są one wystarczające aby można było poradzić sobie z zaistniałymi konfliktami. Zasady funkcjonowania tych mechanizmów odpowiadają bowiem mocnej (3b) i wąskiej (Ib) wersji zrównoważonego rozwoju, potencjalnie więc prowadzą do eskalacji napięć (w szczególności mam na myśli oceny oddziaływania na środowisko oraz fakultatywny status konsultacji społecznych). Istotna więc będzie ocena zarówno praktycznych, nieformalnych sposobów traktowania takich konfliktów, jak i fakultatywnych działań promujących synergie między filarami rozwoju. Rozdział 4 Problemy i konflikty dotyczące funkcjonowania programu Natura 2000 W dotychczasowych badaniach nad zrównoważonym rozwojem problem konfliktów był rozpatrywany przede wszystkim w dwóch ujęciach. Po pierwsze, zwracano uwagę na konflikty społeczne w realizacji polityk publicznych związanych ze zrównoważonym rozwojem (w tym polityki ochrony przyrody i środowiska). Ten nurt skupia się na problemach skutecznej realizacji ochrony środowiska w praktyce, a także na sposobie działania państwa i instytucji publicznych. Po drugie, przedmiotem badań są konflikty zachodzące pomiędzy działalnością człowieka a środowiskiem i przyrodą. W tej kategorii badań identyfikuje się zarówno sytuacje, w których działalność człowieka jest szkodliwa dla środowiska, jak i sytuacje, w których na skutek zmian lub katastrof w środowisku pojawiają się trudności w funkcjonowaniu społeczności i ich gospodarek. Jako źródło konfliktów w obu nurtach może być wskazywany realizowany model rozwoju. Częściej jednak, zwłaszcza w tym drugim nurcie, wiąże się je z konsekwencjami „starego", industrialnego czy neoliberalnego modelu rozwoju, podczas gdy przyjęcie bardziej zrównoważonego modelu rozwoju ma być remedium na konflikty pomiędzy środowiskiem a gospodarką i funkcjonowaniem społeczeństwa (Gawor 2006). O ile takie wyjaśnienia mogą sugerować rozwiązania pojedynczych konfliktów, o tyle nie przyczyniają się do zrozumienia wspólnych źródeł problemów pojawiających się w trakcie działań na rzecz realizacji zrównoważonego rozwoju. Celem analizy zaprezentowanej w tym rozdziale jest pokazanie, czego na temat problemów związanych z wprowadzaniem w życie tej koncepcji możemy nauczyć się na podstawie konfliktów pojawiających się przy implementacji programu Natura 2000. 4.1. Konflikty społeczne w teoriach socjologicznych Prezentowana praca jest próbą socjologicznego spojrzenia na konflikty powstałe w związku z wprowadzaniem polityk publicznych z zakresu ochrony przyrody - konkretnie programu Natura 2000. Zatem na początek należy przedstawić teoretyczne podstawy dyscypliny. Teorie konfliktów społecznych były rozwijane od samych początków socjologii. Temat ten podejmowali już Marks, Weber i Simmel, a ich rozważania do dzisiaj przewijają się we współczesnych ujęciach konfliktu w socjologii. Przemyślenia dotyczące konfliktu stanowiły podstawę wizji struktury społecznej Marksa, według której nierówny podział dóbr prowadzi do napięć, a ich skutkiem są rewolucyjne zmiany tej struktury. Marks wyróżnił również w swojej teorii etapy konfliktu społecznego, który to proces przebiegał w oparciu o zmiany świadomości społecznej skonfliktowanych zbiorowości (od klasy w sobie do klasy dla siebie). Weber uważał natomiast, w odróżnieniu od Marksa, że źródłem konfliktów, owszem, może być nierówny dostęp do dobór, ale nie wyłącznie ekonomicznych (co wiązało się z bardziej złożoną wizją struktury społecznej postulowanej przez Webera). Kluczowa w weberowskim ujęciu konfliktu była wizja władzy. Mianowicie konflikt w społeczeństwie pojawiał się wówczas, kiedy grupa podporządkowana cofała swoje uprawomocnienie dla grupy panującej. Weber podaje różne przykłady takich sytuacji i ich skutków, wskazując na różne rodzaje konfliktów. Jeszcze inne, klasyczne rozważania na temat konfliktów przedstawił Simmel, który w odróżnieniu od pierwszych dwóch teoretyków skupił się na wąskim, ale znaczącym temacie, jakim są pozytywne skutki konfliktów. Simmel uważał bowiem, że konflikt wcale nie musi być dysfunkcjonalny, ale może się przyczyniać do integracji zbiorowości uczestniczących w konfliktach (Turner 2005). Współczesne podejścia do analizy konfliktu w socjologii pojawiły się w zasadzie dopiero w latach pięćdziesiątych dwudziestego wieku. Główną rolę odgrywały tutaj prace Ralfa Dahrendorfa oraz Lewisa A. Cosera. Pierwszy z nich bazował na koncepcji Marksa, precyzując opis procesu przebiegów konfliktów społecznych, zwracając uwagę na cechy organizacji uwikłanych w konflikty, które określają ich charakter (Turner 2005). Coser natomiast analizował konflikty w duchu funkcjonalizmu, przedstawiając zarówno mechanizmy ich powstawiania, jak również przebiegu i skutków dla zbiorowości w nich uczestniczących (Turner 2005). O ile przedstawiciele teorii dialektycznej wskazywali na nierówny podział zasobów i konflikty interesu pomiędzy grupami uwikłanymi w konflikt, o tyle Coser podkreślał rolę wycofania akceptacji przez stronę rozpoczynającą konflikt, jako jego warunek wstępny. W duchu tradycji weberowksiej skupiał się on na utracie legitymizacji, po której dopiero dochodzą do głosu kwestie sprzecznych interesów i faktycznych nierówności. Deficyt legitymizacji jest wskazywany w wielu badaniach nad funkcjonowaniem obszarów chroniących przyrodę, w tym w ramach sieci Natura 2000, jako przyczyna problemów w zarządzaniu tymi terenami (Paavola 2004, Rauschmayer i Behrens 2008). Dokonywano również diagnozy tego, jakie czynniki są istotne dla zapewnienia legitymizacji terenów chronionych, a ich brak prowadzi do napięć lub konfliktów, w szczególności ze społecznościami lokalnymi zamieszkującymi okolice tych terenów (Suśkevivcs 2012). W przeglądzie badań nad systemem zarządzania różnorodnością biologiczną w Europie wyróżniono następujące czynniki wpływające na tę legitymizację: 1. Kompatybilność ram prawnych z nieformalnymi zasadami, która w praktyce ma znaczenie w szczególności dla zgodności procesu podejmowania decyzji z jego faktycznymi postanowieniami. Z jednej strony, problemy z kompatybilnością pojawiają się np. w sytuacji wymaganej prawem konieczności zorganizowania partycypacji społecznej, a wyniki dyskusji z jej uczestnikami nie mają wpływu na decyzje administracji, przyzwyczajonej do autonomiczności działań. Z drugiej strony, zwyczajowe układy i nieformalne możliwości wpływu na decyzje urzędnicze mogą okazać się nieskuteczne w sytuacji zaostrzenia ram prawnych, restrukturyzacji lub zmian personalnych w administracji. 2. Uwzględnianie w procesach podejmowania decyzji wszystkich istotnych stron i uzasadnionych interesów, a przynajmniej zapewnienie ich zrównoważonej reprezentacji. Wyzwaniem jest tutaj zabezpieczenie tych interesów, które nie są bronione przez zorganizowane grupy społeczne, np. przez organizacje pozarządowe. Okazuje się również, że lepiej reprezentowane są interesy aktorów szczebla narodowego I ponadnarodowego niż grup lokalnych. 3. Odpowiedzialność (accountability) instytucji zarządzających i społeczna kontrola nad decydentami poprzez mechanizmy demokratyczne. Przy udziale wielu stron w procesie zarządzania obszarami chronionymi pojawia się problem rozmycia odpowiedzialności i niejasnego podziału obowiązków. Decydenci mogą być również odpowiedzialni przed różnymi grupami, o różnych lub wręcz sprzecznych interesach. Klasycznym problemem związanym z legitymizacją ochrony środowiska na podstawie prawa europejskiego jest odpowiedzialność państwa wprowadzającego regulacje zarówno przed Unią Europejską, jak i grupami własnych obywateli. 4. Transparentność procesów podejmowania decyzji. Często pojawiają się trudności w zapewnieniu dostępu do informacji dla osób, które nie biorą udziału w procesie. Sposób prezentacji i udostępniania informacji może sprawiać, że pewne grupy są wykluczone z procesu bądź pozbawione aktualnych informacji kluczowych dla sprawnego uczestnictwa w procesie, na rzecz uprzywilejowania udziału innych grup i zapewnienia lepszej reprezentacji ich interesów. Należy podkreślić, że powyższe czynniki mają różne znaczenie w poszczególnych fazach procesu podejmowania decyzji, a także, potencjalnie, mogą różnicować się w zależności od tradycji zarządzania publicznego, w szczególności doświadczeń z partycypacją publiczną w danym kraju. Podejmowane są także próby definicji zakresu przedmiotu zainteresowania, jakim jest w tym przypadku konflikt ekologiczny dotyczący bioróżnorodności (biodiveristy conflict) (Young i in. 2010). Wywodząc się z nurtu badań praktycznych w zakresie skuteczności ochrony przyrody, istotne spostrzeżenie dotyczy konieczności oddzielenia wpływów przyrodniczych (biodiveristy impacts) od konfliktów przyrodniczych (biodiversity conflicts). Wpływy przyrodnicze są sytuacją, w której mamy do czynienia z negatywnym efektem działalności (lub zamiaru działania) ludzi na przyrodę, które to działania potencjalnie mogą być ograniczone przez prawo lub inne regulacje z domeny ochrony środowiska. Konflikty natomiast pojawiają się w sytuacji, gdy obserwowane wpływy lub ograniczenia działań są powodem napięć między ludźmi. Rozróżnienie wpływów i konfliktów pozwala na pokazanie roli nie tylko faktycznych związków człowieka z przyrodą w powstawaniu konfliktów, ale przede wszystkim konieczności wystąpienia szczególnych uwarunkowań o charakterze społecznym, gospodarczym i politycznym, które sprawiają, że pojawia się napięcie, a w jego efekcie konflikt. W zrozumieniu konfliktów wyjątkową rolę odgrywa natomiast poznanie wartości podzielanych i różnicujących zaangażowane w niego grupy. W tym nurcie wskazuje się na pozytywny potencjał konfliktów, polegający na objawieniu problemów, których diagnoza i rozwiązanie może usprawnić przyszłe zarządzanie przyrodą. Rozróżnienie wpływów przyrodniczych od konfliktów przyrodniczych jest szczególnie ważne dla rozwiązywania problemowych sytuacji. Na przestrzeni lat powstało wiele propozycji typologii konfliktów ekologicznych (Young 2010, Sidaway 2005). Przykładowo, można wyróżnić: • konflikty o wartości, gdzie różnice stanowisk wynikają z rozbieżności perspektyw normatywnych, • konflikty interesów, gdzie dwie (lub więcej) grupy chcą w inny sposób wykorzystać te same zasoby lub przestrzeń, • konflikty dotyczące procesu, dotyczące sposobu podejmowania decyzji i powstałe na gruncie poczucia niesprawiedliwości wynikającej z postrzeganego nierównego traktowania bądź pominięcia w dyskusjach, • konflikty o informacje, pojawiające się w sytuacji braku dostępu do danych, kiedy rodzą się nieporozumienia dotyczące stanu przedmiotu decyzji, • konflikty strukturalne związane ze społecznymi, prawnymi, gospodarczymi i kulturowymi relacjami, które regulują dostęp do zasobów, • konflikty interpersonalne dotyczące relacji pomiędzy poszczególnymi jednostkami lub małymi grupami, wiążące się z problemami komunikacji i brakiem zaufania. Należy zaznaczyć, że tego rodzaju typologie nie służą kwalifikowaniu konfliktów do określonych kategorii. Eksponuje się raczej fakt, że konflikty społeczne mają bardziej złożoną naturę, a typologie służą zwróceniu uwagi na ich różne aspekty, z których jedne w danej sytuacji będą bardziej istotnymi czynnikami powstania i dynamiki konfliktu. Choć autorzy używający tych typologii wskazują, że dla zaistnienia konfliktu konieczny jest istniejący (lub potencjalny) wpływ przyrodniczy (Young i in. 2010), nie wynika to wprost z samej typologii. Wręcz przeciwnie, można zauważyć, że tylko jedna z wyróżnionych kategorii - konflikt interesów - wymaga istnienia realnych wpływów. Pozostałe konflikty, w szczególności te o wartości, czy dotyczące procesu podejmowania decyzji oraz interpersonalne, w zasadzie nie muszą opierać się na realnych wpływach przyrodniczych. Można również łatwo dostrzec ich związek z deficytem legitymizacji dla decydentów. Odwołując się do dorobku Cosera, faktyczne wpływy przyrodnicze uważam za istotne, ale nie konieczne (ani nie wystarczające) czynniki powstawania konfliktów w implementacji badanego programu Natura 2000. Śledząc proces implementacji programu, będę zwracać uwagę na następujące trzy elementy: (1) wpływy przyrodnicze rozumiane jako negatywne zmiany w środowisku spowodowane działaniem ludzi, bądź też ograniczenie tych działań przez program Natura 2000, (2) napięcia i konflikty pojawiające się w implementacji programu, wyrażone w otwartym sporze pomiędzy uczestnikami procesu, (3) legitymizację programu oraz jej deficyty jako źródło konfliktów. Jak zostało pokazane w poprzednim rozdziale, program Natura 2000 wpisuje się bardzo dobrze w realizację idei zrównoważonego rozwoju, promując jego mocną wersję za pomocą instrumentów prawnych w zakresie ochrony przyrody, w szczególności tych zorientowanych na integrację z innymi działaniami poprzez dostosowywanie ich do standardów środowiskowych. W praktyce wprowadzanie i funkcjonowanie tego programu jest przedmiotem wielu otwartych konfliktów społecznych, a potencjalnie jeszcze większego napięcia i niezadowolenia. W pewien sposób można więc przyjąć, że konflikty te reprezentują wybrane sprzeczności w realizacji zrównoważonego rozwoju, bądź też niedoskonałości realizowanej obecnie wizji, jeżeli jako cel zakładamy jego bezkonfliktową, idealistyczną wersję. Na podstawie przeprowadzonych badań prezentuję w sposób systematyczny trudności w implementacji programu oraz wiążące się z nimi konflikty. Najpierw przedstawiam problemy z wprowadzaniem programu Natura 2000 w sposób chronologiczny, a następnie z perspektywy zidentyfikowanych kluczowych grup aktorów uwikłanych w konflikt. 4.2. Historia wprowadzania Natury 2000 w Polsce Wprowadzanie obszarów Natura 2000 w Polsce można podzielić na co najmniej trzy okresy. Pierwszy z nich to okres przedakcesyjny, w którym prowadzone były pierwsze prace nad koncepcją sieci w naszym kraju. Okres ten rozpoczął się pod koniec lat dziewięćdziesiątych, a zakończył z dniem akcesji Polski do Unii Europejskiej 1 maja 2004 roku. Drugi okres to czas wyznaczania obszarów i zgłaszania ich do Komisji Europejskiej, który trwał przez kolejne 8 lat. Najważniejsza faza w tym okresie to pierwsze pięć lat, kiedy zgłoszono większość obszarów. Trzeci okres, trwający obecnie, to czas prac nad przygotowywaniem planów zarządzania obszarami (planów zadań ochronnych lub planów ochrony). Nie biorąc pod uwagę prac przygotowawczych i pilotażowych, okres ten rozpoczął się w 2009 roku. Można powiedzieć, że aż do akcesji do struktur Wspólnoty temat wyznaczania nowej sieci obszarów chronionych nie pojawiał się właściwie w ogóle w debacie publicznej, a informacje o programie nie były w aktywny sposób przekazywane społeczeństwu ani kluczowym grupom interesariuszy. Prace były prowadzone w zamkniętym gronie ekspertów i pracowników administracji publicznej. Konieczność rozpoczęcia prac nad wprowadzaniem programu Natura 2000 w Polsce jeszcze przed akcesją wynikała pośrednio między innymi z układu stowarzyszeniowego podpisanego przez nasz kraj i Unię Europejską w 1994 roku, a bezpośrednio - z podpisanego w 2003 roku Traktatu Ateńskiego. Koncepcja sieci Natura 2000 generalnie była znana wśród ekspertów i polityków zainteresowanych problematyką ochrony przyrody w kontekście międzynarodowym już w latach dziewięćdziesiątych (Dyduch-Falniowska i in. 1999, Kozłowski 2002), choć nie było to szerokie grono specjalistów. W tym czasie Ministerstwo Środowiska oraz inne podmioty realizowały szereg projektów finansowanych z funduszy przedakcesyjnych PHARE dotyczących wprowadzania Natury 2000 (tabela 4.1). Projekty te dotyczyły nie tylko kwestii samego wyznaczania obszarów, ale zarządzania, komunikacji społecznej, współpracy z interesariuszami oraz współpracy międzysektorowej. Tym bardziej ciekawe jest to, że w późniejszym okresie te działania i ich wyniki właściwie nie były znane ekspertom i praktykom zaangażowanym w tworzenie sieci. W ich opinii, sieć po 2004 roku była przygotowywana od podstaw i przy braku świadomości wagi zagadnienia (respondent ekspert przyrodnik: teraz wyznaczylibyśmy te obszary zupełnie inaczej. W inny sposób [rozmawiając z ludźmi]). Oczywiście projekty realizowane z funduszy PHARE miały charakter pilotażowy, ale ich wykorzystanie, przynajmniej potencjalnie, pozwoliłoby zbudować lepszą bazę wiedzy i doświadczeń dla administracji zajmującej się programem już po akcesji. Tabela 4.1. Podsumowanie projektów dotyczących Natury 2000 realizowanych z funduszu PHARE Okres realizacji S|Kltytul projektu llltlflll Działania związane z siecią Natura 2000 1999-2000 „Phare Preparation for Natura 2000" Projekt realizowany przez MŚ przy współpracy z GRID-Warszawa, ukierunkowany na wdrożenia technologii GIS w ochronie przyrody, w tym z myślą o przyszłych obszarach Natura 2000 2001-2004 „European Natura 2000 Network" Przygotowanie systemu zarządzania obszarami Natura 2000 w Polsce. Harmonizacja polskiego prawa ochrony środowiska z wymaganiami Dyrektywy Ptasiej i Siedliskowej. Zidentyfikowanie potrzeb kompetencji i umiejętności przyszłych zarządzających obszarami. Zidentyfikowanie potrzeb komunikacji społecznej o programie Natura 2000 oraz potrzeby edukacji o zasadach jego działania. Sporządzenie wytycznych i dobrych przykładów współpracy międzysektorowej 2003 "Building public partnership in nature conservation planning - model implementation on future Natura 2000 sites" Projekt realizowany w ramach mikrograntów dla organizacji pozarządowych przez dwie polskie organizacje. Prowadzenie działań edukacyjnych i komunikacji społecznej na 3 wybranych obszarach Natura 2000 2003-2004 „Wdrażanie Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 na terenie Polski" Opracowanie pilotażowych planów ochrony dla 13 obszarów Natura 2000 2004-2005 „Wdrażanie Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 w Polsce" Działania przygotowujące zarządzanie siecią Natura 2000 2005-2007 ;; Opracowanie planów renaturalizacji Sporządzenie programów lokalnej współpracy dla siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków kilkudziesięciu obszarów Natura 2000. Plany na obszarach Natura 2000 oraz planów zarządzania dla wybranych gatunków objętych Dyrektywą Ptasią i Dyrektywą Siedliskową" przygotowano bez żadnych prac terenowych, tylko zestawiając istniejące informacje i dyskutując z osobami i podmiotami zaangażowanymi w gospodarowanie na tych obszarach. Miały więc one formę wyłącznie wstępną. Projekt realizowany przy współpracy brytyjsko-holenderskiej 2005-2007 Strengthening the environment administration through information technology systems Oprócz innych działań, budowano sieć komunikacji i wymiany danych dotyczących obszarów Natura 2000 z innymi bankami danych o środowisku w Polsce „Communication, Public Awareness and Capacity Building for the EU 2006-2008 Natura 2000 ecological network" Zwiększanie poziomu wiedzy o potrzebach ochrony różnorodności biologicznej wśród lokalnych interesariuszy. Zwiększanie udziału interesariuszy w procesie zarządzania siecią Natura 2000 Źródło: opracowanie własne. Pierwsza propozycja obszarów została przygotowana wspólnie przez naukowców z Instytutu Ochrony Przyrody PAN i Zakładu Ornitologii PAN, we współpracy z urzędnikami Ministerstwa Środowiska. W 2001 roku opracowano na zlecenie Ministerstwa Środowiska „Koncepcję sieci Natura 2000 w Polsce" - dokument zawierający wstępną identyfikację i opisy obszarów, wykazy siedlisk i gatunków oraz form ochrony na obszarach proponowanych do sieci, a także mapy przedstawiające umiejscowienie tych obszarów (w propozycji tej ostoje zajmowały 13,5% powierzchni kraju - informacje Ministerstwa Środowiska). Z innych źródeł wynika, że bank danych o opisanych siedliskach odpowiadających kryteriom obszarów Natura 2000 wskazywał na potrzebę objęcia siecią około 20% powierzchni kraju (Kozłowski 2002). Do tej drugiej propozycji odwołują się również w wywiadach eksperci biorący udział w pracach przedakcesyjnych. Koncepcję sieci rozwijano następnie w latach 2002-2003 z udziałem naukowców z Narodowej Fundacji Ochrony Środowiska oraz ekspertami pracującymi w ramach tzw. wojewódzkich zespołów realizacyjnych, powoływanych przez wojewodów (informacje Ministerstwa Środowiska). Na tym etapie prac korzystano prawie wyłącznie z materiałów opublikowanych, dokumentacji przyrodniczej i wiedzy eksperckiej, nie prowadzono natomiast badań terenowych i inwentaryzacji z uwagi na ograniczone fundusze (a właściwie zupełny brak alokacji środków na ten cel). Ustalenia były dokonywane właściwie tylko wśród ekspertów, bez konsultacji społecznych ani konsultacji z administracją lokalną. Wyjątkiem były sporadyczne działania w ramach wymienionych projektów PHARE lub pojedyncze inicjatywy podejmowane ad hoc przez pracowników Ministerstwa Środowiska. Przykładem jest spotkanie zorganizowane przez Głównego Konserwatora Przyrody w 2004 roku, parę miesięcy przed akcesją, dla przedstawicieli samorządów gmin alpejskich w województwie podkarpackim, na którym - według lokalnych respondentów - między innymi padły deklaracje o akceptacji obszarów dopiero po ich pozytywnym zaopiniowaniu przez samorządy. Skutki takich działań nie zawsze jednak były zgodne z zamierzonymi, do czego jeszcze wrócę przy opisie procesu z punktu widzenia społeczności lokalnych. W 2004 roku, po oficjalnym wejściu w struktury Unii Europejskiej, Ministerstwo Środowiska wysłało do Komisji Europejskiej listę obszarów - jednak nie oryginalną wersję przygotowaną przez zespoły eksperckie, ale jej okrojoną wersję, która zawierała nieco ponad połowę obszarów wskazanych w koncepcjach sieci opracowywanych we wcześniejszych latach. Z listy wyłączono zarówno pewne obszary w całości, jak i ograniczono granice niektórych z nich. Ministerstwo Środowiska wyjaśniało, że nastąpiło to w wyniku konsultacji społecznych przeprowadzonych przede wszystkim z samorządami gmin objętych obszarami, ale w opinii ekspertów wyznaczających granice te zmiany były chaotyczne i nie można ich było wytłumaczyć kierując się wyłącznie kryterium opinii wyrażonych w konsultacjach (respondent NGO i ekspert przyrodnik: To skracanie było merytorycznie bez sensu. Śmiano się potem z Polski, że na przykład sama dopisała Przytulię Krakowską do załącznika drugiego Dyrektywy [Siedliskowej] w ramach negocjacji przedakcesyjnych, żeby następnie zgłosić propozycję sieci bez żadnego obszaru z Przytulią Krakowską. No nie wiem, może tak losowo wykreślono co drugi obszar według jakiegoś schematu? Albo gdzieś leżał jakiś taki stos papierów i tak na zasadzie przeniesienia? Zastanawiałem się nad tym, jaki był algorytm i nie wiem. Wiem, że nieprawdą są żadne rzeczy, które się mówi na ten temat. Że na przykład zgłoszono bezkonfliktowe, a nie zgłoszono konfliktowych. Żaden taki klucz nie pasuje po prostu). Działanie to spowodowało oburzenie środowiska naukowców, ekspertów oraz działaczy organizacji pozarządowych (w tym często te same osoby łączyły dwie lub trzy z tych ról64). Odpowiedzią było przygotowanie tzw. „Listy cieni obszarów Natura 2000" w 2004 roku i zgłoszenie jej do Komisji Europejskiej przez cztery organizacje pozarządowe: Klub Przyrodników, organizację Salamandra, Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków oraz polski oddział World Wild Fund65 (WWF). Mimo iż procedura składania „Listy cieni" przez organizacje pozarządowe była wykorzystywana już wcześniej w innych krajach Unii Europejskiej, to z wypowiedzi pracowników Ministerstwa Środowiska, a także artykułów prasowych, wynika, że nastąpiło pełne zaskoczenie takim rozwojem wydarzeń. Jeszcze większe zamieszanie, według respondentów lokalnych, wywołało to w pracy urzędów niezwiązanych ze środowiskiem, które przez długi okres czasu nie umiały ustalić, jak traktować obszary zgłoszone przez organizacje pozarządowe - czy są one obowiązujące prawnie, czy też nie. W mojej ocenie, była to wypadkowa (1) braku znajomości szczegółowych przepisów prawa europejskiego, które mówią jasno, że obszary te należy traktować jak już przyjęte do ochrony tereny, (2) braku transpozycji tych przepisów do prawa polskiego do roku 2008 (Dz.U. 2008 nr 201 poz. 1237, NIK 2008) oraz (3) nieobycia z sytuacją, w której organizacje pozarządowe mogą w tak prosty i bezpośredni sposób podważać decyzje urzędów państwowych, forsując swoje rozwiązania, traktowane przez Komisję Europejską co najmniej na równi z dokumentami Ministerstwa Środowiska. Efektem tego zamieszania był między innymi konflikt dotyczący budowy obwodnicy Augustowa przez Dolinę Rospudy, której plan przebiegał właśnie przez obszar zgłoszony na „Liście cieni". Rola tego konfliktu jest opisana w dalszej części rozdziału. Organizacje pozarządowe - według reprezentujących je respondentów w badaniach - jednocześnie kontaktowały się z Komisją Europejską kanałami formalnymi i nieformalnymi, informując o rażących brakach na liście zgłoszonej przez Ministerstwo Środowiska, a także o działaniach niezgodnych ze wskazaniami Dyrektywy Siedliskowej, np. w sprawie Doliny Rospudy. Komisja Europejska dwukrotnie interweniowała, wysyłając najpierw w 2005 roku ostrzeżenie do polskiego rządu, w którym domagała się podjęcia intensywnych działań na rzecz uzupełnienia listy sieci oraz wprowadzenia procedur umożliwiających jej funkcjonowanie. Wobec braku „zdecydowanych działań naprawczych" 64 Np. jeden z autorów „Listy cieni" jednocześnie prowadzi organizację pozarządową, współpracuje z uniwersytetem oraz był członkiem, w tym przewodniczącym, Państwowej Rady Ochrony Przyrody. 65 Według informacji z wywiadów eksperckich, WWF miał najmniejszy merytoryczny wkład w powstawanie listy i był wymieniany tylko w jej pierwszej edycji. Rola WWF miała natomiast znaczenie z punktu widzenia transferu wiedzy o procesie składania „Listy cieni" od innych, zachodnioeuropejskich organizacji, które ten proces przechodziły kilka lat wcześniej. W pierwszym, najobszerniejszym opracowaniu, WWF sfinansował większość kosztów realizacji projektu. Kwota ta została wymieniona w trakcie wywiadu eksperckiego z jednym z autorów Listy, jednak z zastrzeżeniem o nieupublicznianiu tej informacji, z obawy o „psucie rynku" oraz ewentualne wzbudzanie nieuzasadnionych zastrzeżeń co do jakości opracowania, ponieważ budżetu projektu był naprawdę mały. rozpoczęto tzw. procedurę naruszeniową, na podstawie art. 226 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, polegającą na wysłaniu w kwietniu 2006 roku kolejnego ostrzeżenia (tzw. letter of forma!notice), a następnie w grudniu 2006 roku tzw. „dokumentu uzasadnionej opinii". Wobec braku oczekiwanej reakcji, w grudniu 2007 roku Komisja Europejska zaskarżyła Polskę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jako podstawę podając niewystarczające wyznaczenie obszarów Natura 2000 (wytyczanych na podstawie Dyrektywy Ptasiej). W opisywanym okresie - w latach 2004-2007 - sytuacja polityczna w kraju niesprzyjała budowaniu sieci Natura 2000. Dostępność środków unijnych, przede wszystkim na rozbudowę infrastruktury drogowej, spowodowała, że wszelkie ograniczenia możliwości ich wykorzystania (według planów przyjmowanych często kilka dekad wcześniej) były postrzegane jako działania podważające nowe możliwości rozwoju kraju. Zobowiązania europejskie w zakresie ochrony przyrody były traktowane jako wręcz krzywdzące dla naszego kraju i w związku z tym ich realizacja była w miarę możliwości opóźniania na szczeblu krajowym, co ilustrują wypowiedzi ówczesnego premiera, Jarosława Kaczyńskiego „Takich chronionych terenów w krajach zachodnioeuropejskich jest mato, a w Polsce dużo. Natura się tak rozszerzyła, że - praktycznie rzecz biorąc - nic zbudować nie można" oraz „[Naturę 2000 należy wyznaczyć] do wymiaru racjonalnego, to znaczy obejmującego kilka procent terytorium kraju"66. Spór o granice wyznaczanych obszarów pomiędzy urzędami publicznymi (przede wszystkim Ministerstwem Środowiska) a organizacjami pozarządowymi trwał do wyborów parlamentarnych w 2007 roku (według respondentów reprezentujących organizacje pozarządowe, jak i GDOŚ). Nowy rząd przejmował władzę w sytuacji zagrożenia wstrzymaniem funduszy europejskich z powodu zaniedbania prac nad wyznaczaniem sieci, eskalacji konfliktu o budowę obwodnicy Augustowa oraz rosnącej świadomości - i oporu - lokalnych interesariuszy wobec nowych obszarów chronionych. W tej sytuacji przyjęto strategię przeciwną do poprzedników, tzn. programowo zdecydowano się na intensyfikację prac nad zakończeniem wyznaczania sieci, a nie walkę z Komisją Europejską o przyjęcie planu minimum (co jest widoczne w artykułach prasowych oraz zostało potwierdzone przez respondentów z organizacji pozarządowych). Podjęto również szereg przedsięwzięć, których celem było zarządzanie konfliktem wokół Doliny Rospudy, poprzez zabiegi o charakterze partycypacyjnym, takie jak „okrągły stół" - debaty z interesariuszami nad możliwościami dalszych działań i wariantami tras. Takie stanowisko nowego rządu na pewno wynikało z doświadczeń poprzedników - świadomości klęski podejścia konfrontacyjnego do zaleceń Komisji Europejskiej. Ministerstwo Środowiska oraz powołana w 2008 roku Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska zaczęły współpracę z organizacjami pozarządowymi w celu dokończenia Wypowiedź z konferencji prasowej zorganizowanej 4 sierpnia 2006 roku, cytowana za: (Szymuczyk 2006). koncepcji sieci. „Listy cieni" były nadal zgłaszane, ale traktowane bardziej jako wstępna propozycja, która była weryfikowana potem przez pracowników MŚ, GDOŚ i podległych mu jednostek. W 2008 roku rozpoczęto również bardziej zregionalizowane prace nad uzupełnianiem propozycji obszarów - w ramach Wojewódzkich Zespołów Specjalistycznych. Zespoły te, we współpracy również z Lasami Państwowymi, przeprowadziły prace terenowe służące wyznaczeniu i korekcie zgłoszonych obszarów. Po kolejnych zgłoszeniach obszarów przez Polskę, w 2008 i 2009 roku, Komisja Europejska wycofała skargę z Trybunału Sprawiedliwości. W 2010 roku odbyło się seminarium biogeograficzne, na którym zweryfikowano kompletność sieci obszarów siedliskowych w Polsce, wskazując na postępy w jej wyznaczaniu, podkreślając jednak konieczność prowadzenia dalszych prac. Jak podaje Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska na swoich stronach internetowych, „Strona polska odebrała gratulacje od Komisji Europejskiej za znaczne przyśpieszenie prac, wynikające z działalności Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska." W latach 2010-2012 systematycznie wysyłano kolejne propozycje obszarów do Komisji Europejskiej. W latach 2007-2012 były również realizowane nowe projekty badawcze i aplikacyjne związane z funkcjonowaniem sieci. Wśród prac naukowo-eksperckich warto wymienić projekt finansowany z tzw. funduszy norweskich „Optymalizacja wykorzystania zasobów sieci Natura 2000 dla zrównoważonego rozwoju w Karpatach", realizowany przez Instytut Ochrony Przyrody PAN w latach 2009-2011. W ramach tego projektu stworzono strategie zarządzania dla kilkunastu obszarów Natura 2000, które następnie stały się podstawą do sporządzenia planów zadań ochronnych dla tych terenów. Prowadzone były także pierwsze badania naukowe nad przyczynami konfliktów lokalnych dotyczących programu (Cent i in. 2007, Grodzińska-Jurczak i Cent 2010), uwarunkowaniami rozwoju lokalnego na tych terenach (Bołtromiuka 2011a), czy, ogólniej, wpływem akcesji Polski do Unii, w tym w szczególności wdrożeniem Dyrektywy Siedliskowej, na funkcjonowanie krajowych instytucji ochrony przyrody (Niedziałkowski i in. 2013). Rozpoczęto również intensywne działania na rzecz zmiany wizerunku programu (warto wymienić np. ogólnopolską kampanię „Natura 2000. Poczuj to!" realizowaną przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska). Ponadto zaczął zmieniać się ton wypowiedzi prasowych na temat programu - po mocno spolaryzowanym wizerunku sieci, kreowanym przede wszystkim w kontekście konfliktu o Dolinę Rospudy (Ziemińska i Szulecki 2010), a także innych blokowanych inwestycji i problemów obszarów Natura 2000 na terenach miejskich, pojawiały się bardziej wywarzone oraz pozytywne wypowiedzi, skłaniające do dyskusji nad celem i kształtem ochrony na tych terenach67. Generalnie, analizując archiwa ogólnokrajowych gazet, można Lista analizowanych artykułów prasowych znajduje się w Aneksie 4. zauważyć spadek zainteresowania tematyką Natury 2000, ewidentnie napędzanego przez eskalację konfliktu wokół Doliny Rospudy. Obecnie w Polsce sieć Natura 2000 zajmuje około 20% terytorium kraju. W jej skład wchodzi 845 obszarów chroniących siedliska oraz 145 obszarów ochrony ptaków. Obszary te należą do dwóch regionów biogeograficznych - alpejskiego i kontynentalnego. Istniejące obszary w części pokrywają się też z wcześniejszymi formami ochrony przyrody, w szczególności parkami narodowymi i rezerwatami przyrody, ale w bardzo licznych przypadkach obejmują tereny nowe. Aktualnie są prowadzone prace nad przygotowaniem planów zarządzania obszarami (w przeważającej większości przypadków będą to dziesięcioletnie plany zadań ochronnych). W przeciwieństwie do scentralizowanego i eksperckiego charakteru prac nad wyznaczaniem obszarów, tym razem ciężar organizacyjny i merytoryczny został przeniesiony na poziom regionalny i lokalny. Za plany są odpowiedzialne podmioty zarządzające obszarami, czyli regionalne dyrekcje ochrony środowiska oraz dyrekcje parków narodowych (dla obszarów Natura 2000 pokrywających się z tymi formami ochrony przyrody). Biorą w nich udział eksperci przyrodnicy. Cały proces spełniany jest również wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych, w postaci serii co najmniej dwóch spotkań oraz zawiązania zespołów lokalnej współpracy. Ministerstwo Środowiska uruchomiło także platformę internetową służącą do komunikacji dla uczestników procesu i szerszym konsultacjom społecznym dla planów zadań ochronnych w przygotowaniu. Podsumowując proces implementacji programu Natura 2000 z perspektywy krajowej, można powiedzieć, że pomimo jego burzliwego przebiegu efekty są pozytywne. Sieć Natura 2000 została wyznaczona w postaci uznawanej za zasadną przez ekspertów i praktyków, a napięcia na linii «administracja publiczna - organizacje pozarządowe» zostały „wyciszone" i zastąpione przez merytoryczną współpracę. Wprowadzanie programu było lekcją zarówno dla polityków, dotyczącą powagi traktowania zobowiązań unijnych w zakresie środowiska, jak i dla administracji publicznej w sektorze ochrony przyrody, wymuszając i pokazując konieczność podejmowania współpracy z partnerami społecznymi i interesariuszami lokalnymi (potwierdziło to większość respondentów, zarówno lokalnych, jak i z organizacji pozarządowych, GDOŚ, RDOŚ). Sposób zakończenia konfliktu o Dolinę Rospudy, a także zmiana strategii rządu po wyborach w 2007 roku uświadomiły wszystkim wzrost znaczenia organów ochrony przyrody i prawa w tym zakresie po akcesji do Wspólnoty. Dodatkowo utworzenie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, a w szczególności jej regionalnych oddziałów, pozwoliło na zmniejszenie bezpośrednich politycznych nacisków na działania realizowane przez te jednostki (Wertz 2007, respondent ekspert przyrodnik: spotykam się takimi komentarzami, że tworząc system Natura w Polsce jednocześnie rozwaliliśmy parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu i małe formy, dając je Marszałkom. Tylko, że historia była zupełnie inna - to było tak, że był projekt oddania całej ochrony przyrody Marszałkom, dzięki Naturze doszło do utworzenia struktur GDOŚ / RDOŚ i wyrwaliśmy z tego przekazania Marszałkom parki narodowe, rezerwaty, Naturę. Czyli, jakby nie Natura, to Marszałkowie mieliby wszystko, mielibyśmy erozję wszystkiego w [ochronie przyrody]. Znaczy czy erozję, jeszcze zobaczymy, co Marszałkowie z tym zrobią, bo to takie nie było bardzo jednoznaczne. Ale przyrodnicy uważają, że parki krajobrazowe zostały wysłane na niepewny los do Marszałków. Tylko znowu to nie jest tak, że zostały przehandlowane za Naturę). W sytuacji, kiedy zmiany te następowały w okresie wzmożonej absorpcji funduszy europejskich, przede wszystkim na inwestycje infrastrukturalne, należy przyjąć, że akcesja do Unii Europejskiej i transpozycja jej prawa środowiskowego wzmocniły model zrównoważonego rozwoju realizowany w Polsce, w sensie przypisania większej roli komponentowi środowiskowemu. Nastąpiło to również poprzez zwiększenie restrykcyjności i konieczność przestrzegania procedur ocen oddziaływania na środowisko - zarówno dla poszczególnych inwestycji, jak i procedur stosowanych w przypadku oceny dokumentów strategicznych (strategicznych ocen oddziaływania na środowisko). Konieczność częstszego przeprowadzania takich postępowań wynikała z dwóch powodów - po pierwsze, realizacji większej liczby inwestycji finansowanych z funduszy europejskich, a po drugie z wyznaczenia obszarów Natura 2000 na 1/5 powierzchni kraju (wymogi przeprowadzania takich ocen potencjalnie są tam większe niż w reszcie kraju) (Blicharska i in. 2011). Nie miało to jednak bezpośredniego przełożenia na strategiczne planowanie w Polsce. Należy zaznaczyć, że rola programu Natura 2000 w ukierunkowywaniu zrównoważonego rozwoju przejawiała się w praktyce realizacji inwestycji, ale nie na poziomie planowania strategicznego. Może to też tłumaczyć frustrację inwestorów oraz administracji innych resortów (innych niż środowiskowych), dla których - według respondentów lokalnych - szczególnie w pierwszych latach, funkcjonowanie programu sprowadzało się do ciągłego napotykania rozmaitych barier i niejasnych procedur administracyjnych przy próbie realizacji zadań wynikających często z planów o dużym znaczeniu narodowym. Biorąc pod uwagę stosunkowo późną transpozycję kluczowych w tym zakresie przepisów unijnych do prawa polskiego, w postaci nowelizacji ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2000 nr 109 poz. 1157) oraz ustawy o ochronie przyrody z 2008 roku (Dz.U. 2004 nr 92 poz. 880, nowelizacja obu ustaw: Dz.U. 2008 nr 201 poz. 1237), w zasadzie nie można się dziwić odbiorowi programu, wyrażonemu w przywoływanej już wypowiedzi Prezesa Rady Ministrów z 2005 roku, o tym, że już „nic nigdzie nie będzie można wybudować". Winę za negatywny odbiór programu w pierwszych latach jego wprowadzania w Polsce należy przypisać raczej opieszałości i chaosowi polskich urzędów (NIK 2008), niż oporowi wobec samych założeń programu. Prześledzenie chronologii implementacji programu Natura 2000 w Polsce umożliwia wyróżnienie aspektów konfliktów związanych z wartościami oraz niezgodnością formalnych zasad z nieformalnymi regułami. W obu tych aspektach wprowadzenie w Polsce dyrektyw unijnych spowodowało dysonans pomiędzy (1) dominującym systemem wartości a koniecznością podporządkowania się europejskim zasadom ochrony przyrody, (2) przyzwyczajeniami do absolutnej decyzyjności administracji w sprawach publicznych a koniecznością uzgadniania decyzji z organizacjami pozarządowymi. Początkowy brak legitymizacji programu wśród decydentów odpowiedzialnych za jego wdrożenie został przezwyciężony poprzez rosnącą świadomość wagi zobowiązań Polski w tym zakresie. Taki obraz problemów z programem Natura 2000 podpiera postawioną w poprzednim rozdziale hipotezę o dysonansie pomiędzy wartościami realizowanymi przez politykę rozwoju a praktyką zrównoważonego rozwoju urzeczywistnianego za pomocą programu Natura 2000. 4.3. Konflikt wokół Doliny Rospudy i rola organizacji pozarządowych w funkcjonowaniu programu Natura 2000 Bardzo szczególną rolę w kształtowaniu i funkcjonowaniu programu Natura 2000 w Polsce oraz powstawaniu jego wizerunku odgrywał konflikt wokół budowy obwodnicy Augustowa przez Dolinę Rospudy. Sam konflikt nie był przedmiotem badań doktorskich prowadzonych na poziomie lokalnym, ale w wywiadach z respondentami z bardzo różnych środowisk temat ten często pojawiał się (spontanicznie lub w nawiązaniu do pytań o rozpoznawane konflikty w realizacji programu). Konflikt ten przeanalizowałam w kontekście przede wszystkim roli organizacji pozarządowych, a także jego wpływu na wizerunek sieci, co umożliwiają dostępne dane, przeprowadzone wywiady oraz istniejące analizy innych autorów. W warstwie jawnej konflikt dotyczył sprzecznych interesów pomiędzy rządem i administracją centralną realizującą projekt budowy drogi nr S61, w tym obwodnicy Augustowa, wspieranych przez społeczności lokalne zainteresowane szybkim przeprowadzeniem inwestycji, a organizacjami ekologicznymi, które na podstawie ustanowionych w Dolinie Rospudy obszarów Natura 2000 uniemożliwiały to działanie. Spór o przebieg trasy toczył się kilka lat. Ostatecznie, pod presją Komisji Europejskiej, rozpoczęta już budowa drogi przez dolinę została przerwana i aktualnie jest realizowana w jednym z wariantów alternatywnych. Przyjęcie obecnie realizowanego wariantu również było skomplikowanym procesem, opierającym się o sporządzenie dwóch raportów ocen oddziaływania na środowisko z analizą wariantów. Można wskazać przynajmniej trzy konkurencyjne wyjaśnienia przebiegu i efektów konfliktu, z których wszystkie wskazują (w różny sposób) na kluczową rolę organizacji pozarządowych. Pierwsze wyjaśnienie uwypukla rolę zmiany wiodących norm i dyskursów (Ziemińska i Szulecki 2010). Konflikt w tym uzasadnieniu jest analizowany na poziomie dyskursywnym. Autorzy pokazali, że sukces organizacji pozarządowych był efektem między innymi ich zdolności do zaangażowania innych stron w dialog odbywający się na preferowanych przez organizacje pozarządowe warunkach - w odniesieniu do systemu wartości, w którym ochrona przyrody jest celem nadrzędnym. Przebiegowi konfliktu towarzyszyła zmiana wartości dominujących w przekazach prasowych - od w miarę równego rozłożenia akcentów pomiędzy dyskurs prorozwojowy a proochroniarski, po znaczną przewagę przekazów, które promowały ochronę Rospudy jako nadrzędny cel. Analizując szczegółowo przebieg konfliktu wraz z jego reprezentacją w mediach i wypowiedziach publicznych członków rządu, autorzy dochodzą do wniosku, że jednym z czynników wpływających na zaprzestanie budowy drogi przez Rospudę było uprzywilejowanie (empowerment) norm prośrodowiskowych. Drugie wyjaśnienie, formułowane przez uczestników procesu ze strony organizacji pozarządowych, odwołuje się do proceduralnej strony konfliktu, wskazując na uchybienia inwestora i prawne kompetencje organizacji pozarządowych (respondent ekspert przyrodnik: Rospuda bardzo dobrą lekcją czegoś, czego lekcją wcale nie jest. Rospuda jest bardzo dobrą lekcją, która mówi nie można zbudować drogi przez środek obszaru Natura 2000 jeżeli są alternatywne [rozwiązania]. Taki jest przekaz społeczny i uważam, że to idealny przekaz społeczny dla tego przykładu. Natomiast druga warstwa jest taka, że to jest w ogóle nie jest prawda. Prawda jest taka, że akurat w przypadku - to też chyba nie do druku myślę, bo szkoda psuć bardzo ładny klarowny przekaz - w przypadku Rospudy, gdyby doszło do procesu przed Trybunałem w oparciu o art. 6.3 i 6.4 to, my (w sensie przyrodnicy), byśmy go przegrali najprawdopodobniej... Wyrok okazał się niepotrzebny, bo polskie sądy [rozpatrzyły sprawę]. Jest ta zasada o inwestycjach rozpoczętych przed wejściem do Unii... ale myśmy jej nie przenieśli do prawa polskiego. Mamy prawo ją zaostrzyć, więc polskie sądy pouchylały decyzję o Rospudzie na zasadzie właśnie istnienia alternatyw. Czyli polskie sądy użyły artykułu 6.4, którego Europejski Trybunał wcale by nie używał. No i sprawa się dobrze skończyła, w związku z czym rozstrzygnięcie trybunałowe wcale nie było potrzebne). W tym spojrzeniu na przebieg konfliktu najistotniejsze okazały się kompetencje prawne organizacji pozarządowych oraz brak wiedzy i doświadczenia w zakresie interpretacji prawa unijnego wśród reprezentantów rządu. Należy przy tym zaznaczyć, że kompetencje organizacji pozarządowych były w dużej mierze budowane dzięki ich kontaktom zagranicznym z innymi organizacjami, które występowały w podobnych procesach już wcześniej oraz przez bezpośrednie kontakty z osobami pracującymi w Komisji Europejskiej do spraw środowiska. Trzecie wyjaśnienie odwołuje się do szerszego kontekstu funkcjonowania organizacji pozarządowych i logiki działania aktorów w procesie realizacji polityk publicznych (Borzel i Buzogany 2010a, Borzel i Buzogany 2010b, Cent i in. 2013). Jednym poziomem analizy są sieci (relacje) między współpracującymi aktorami, ich zasoby oraz reguły, według których działają (Rhodes 1990). Organizacje pozarządowe, zarówno w sporze o Dolinę Rospudy, jak i samym procesie wyznaczania obszarów i składania „Listy cieni", dysponowały znacznie lepszą ekspertyzą przyrodniczą niż pracownicy Ministerstwa Środowiska. Co więcej, miały też bardziej szczegółową i aktualną wiedzę na temat prawa europejskiego i determinowanym przez nie sposobie funkcjonowania obszarów Natura 2000. Podczas gdy rząd polski i inni aktorzy zainteresowani przebiegiem obwodnicy przez chronioną dolinę uzasadniali swoje decyzje istniejącym polskim prawem, organizacje pozarządowe interweniowały przez osobiste kontakty w Komisji Europejskiej, podważając decyzje państwowe w oparciu o prawo unijne. Dyskursy opisane w pierwszym wyjaśnieniu również tutaj uznane zostały za istotne, jednak nie dla efektów sporu, ale dla zmiany konfiguracji współpracujących ze sobą aktorów (Sabatier 1998), w tym przypadku kończącej otwarty konflikt na linii «organizacje pozarządowe - rząd i Ministerstwo Środowiska» (Niedziałkowski i in. 2013). Zmiana rządu w 2007 roku umożliwiła zaprezentowanie nowego, lepiej dostosowanego do sytuacji stanowiska w sprawie Doliny Rospudy. Konflikt o Dolinę Rospudy stał się symbolem problemów związanych z Naturą 2000 - przede wszystkich takich, które uderzają w interesy społeczności lokalnych zmagających się z roszczeniami organizacji pozarządowych. Porównanie „druga Rospuda" weszło wręcz do języka osób zainteresowanych programem i jest używane na określenie właśnie problemowych inwestycji, które rodzą protesty i konflikty (określenie pojawiające się w wypowiedziach respondentów lokalnych, reprezentujących NGO i GDOŚ). Zdaniem ekspertów i działaczy organizacji pozarządowych, przypadek ten był również ważną „lekcją" w zakresie funkcjonowania programu i, ogólniej, zmian w prawie i trybie realizacji ochrony przyrody w Polsce po akcesji do Unii Europejskiej. To, co wcześniej „uchodziło" inwestorom i decydentom w sektorach związanych z infrastrukturą, obecnie musi być rygorystycznie przestrzegane (Niedziałkowski i in. 2013). Organizacje pozarządowe otrzymały potężny oręż w postaci prawa i możliwości interwencji na poziomie europejskim, pozwalający w dużo bardziej efektywny sposób realizować ich rolę jako wotch-dog - instytucji społecznej kontroli działań państwa. Przypadek Rospudy w efekcie nauczył obie strony współpracy. Inwestorów przekonał do kontaktów i konsultacji z organizacjami pozarządowymi, które często mają lepszą wiedzę niż planiści i prywatni eksperci przygotowujący raporty ocen oddziaływania na środowisko. Organizacje są natomiast zainteresowane taką współpracą, ponieważ jej efekt bywa lepszy dla ochrony środowiska niż uzgodnienia dokonane w drodze konfliktów sądowych. Ogólnie, rola organizacji pozarządowych w tworzeniu sieci Natura 2000 jest ogromna - od wpływu na granice obszarów, po pilnowanie przestrzegania nowych ograniczeń, tak jak w przypadku Doliny Rospudy. Działalność organizacji pozarządowych z pewnością przełożyła się na lepsze i sprawniejsze funkcjonowanie programu. Analizując jednak wypowiedzi pracowników administracji publicznej w przekroju czasowym, należy zauważyć, że przyzwyczajenie się do takiej roli sektora pozarządowego zajęło kilka lat (respondent GDOŚ: Na pewno było odbudowywanie zaufania wzajemnego... początku były jakby takie spotkania bardzo ostrożne i natury ogólnej raczej, że jakby się próbujemy otwierać wzajemnie na siebie. To był też okres [rok 2007] takiej zimniej wojny między NGOsami a rządem. Mieliśmy sporo problemów, bo mieliśmy skargę [w KEJ, bo Natura była troszkę w zgliszczach i trzeba było coś z tym stanem rzeczy zrobić. I to zrobić szybko. Więc nas tak czas przymusił, że ta nasza współpraca dosyć szybko i coraz lepiej zaczęła się rozwijać. Aczkolwiek nie jest tak, że NGOSy mają do nas pełne zaufanie. Więc to też nie jest teraz sielanka, ale zdecydowanie jest dużo lepsza współpraca. Inna jakość tej współpracy, dyskusja zupełnie merytoryczna pozbawiona jakichkolwiek ambicji, takich jakich negatywnych wypowiedzi). (pracownik RDOŚ: W sumie jest strona ta taka społeczna, NGOsowa zapraszana na spotkanie. Ale to też jest na takiej zasadzie, że zapraszamy ich jako zainteresowanych, a nie tak, że jakiś tam wspólny plan [PZO] tworzymy razem. ... A nie byłoby to w sumie głupie... na pewno pomagają merytorycznie, ale to raczej my ciągniemy. Ale to w sumie z drugiej strony tak mi się wydaje, że to my [RDOŚ] jesteśmy odpowiedzialni za te plany, więc to wszyscy raczej patrzą na nas, kiedy my ruszymy z konsultacjami, kiedy my coś będziemy robić... ale zawsze gdzieś tam są jako pomoce organizacje pozarządowe). W niektórych wypowiedziach można również doszukać się oznak niezadowolenia i braku zaufania do organizacji pozarządowych, które działając na rzecz zapewnienia najlepszej ochrony przyrody, nie uwzględniają możliwości państwa w wywiązywaniu się ze zobowiązań, zwiększonych chociażby przez deklaracje obszarów w postaci „Listy cieni". Ambitne wyznaczenie sieci Natura 2000 oznaczać będzie większe nakłady na jej zarządzanie w przyszłości. Biorąc udział w tworzeniu granic sieci w Polsce, organizacje pozarządowe nie podejmowały żadnych deklaracji udziału w późniejszym procesie zarządzania i kosztowego monitoringu, co było przedmiotem obaw pracowników administracji (respondent GDOŚ: my musimy pewne racje ważyć i też słuchać innych głosów, czy administracji, czy społeczeństwa całego i jakoś szukać kompromisów. To jest trudne, no i my też ponosimy za to odpowiedzialność. Nasza rola jest trochę inna, bo NGOsy proponują [obszary], a tak naprawdę później odpowiedzialność za to ponosimy my). Tymczasem okazuje się, że organizacje pozarządowe realizują dużą część monitoringu, który Polska sprawozdaje do Komisji Europejskiej, szczególnie w zakresie monitoringu ptaków58. Organizacje pozarządowe realizują również projekty aktywnej ochrony na obszarach Natura 2000, o 68 68 Monitoring siedlisk i gatunków - według respondentów z Instytutu Ochrony Przyrody PAN w Krakowie - jest dużo bardziej skomplikowany technicznie i organizacyjnie, dlatego też opiera się on przede wszystkim na pracach eksperckich finansowanych w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska. Mimo wszystko, wśród tych działań również można wskazać przykłady zaangażowania organizacji pozarządowych, np. w zakresie monitoringu nietoperzy. dużej lub lokalnej skali. Zastrzeżenie, jakie można sformułować do ich działalności, zwłaszcza w procesie wyznaczania obszarów, to czysto eksperckie, ekocentryczne podejście, prowadzące często do konfrontacji ze społecznościami lokalnymi i eskalacji napięć w postaci konfliktów - czego bardzo dobrym przykładem jest przypadek Rospudy. Jest to bardzo istotne w kontekście zagadnień partycypacji społecznej w ochronie przyrody. Zdarza się bowiem, że pod pojęciem partycypacji rozumie się współpracę instytucji publicznych z organizacjami pozarządowymi. W tym przypadku tego rodzaju partycypacja miała miejsce od samych początków implementacji programu, ale nie można powiedzieć, że zapewniała ona reprezentację wszystkich interesów. Wśród wielu dobrych rzeczy, jakie można powiedzieć o organizacjach pozarządowych zaangażowanych w proces wyznaczania obszarów Natura 2000 na pewno nie ma reprezentowania i ochrony interesów mieszkańców i kluczowych interesariuszy lokalnych. Można oczywiście powiedzieć, że nie jest to zadanie organizacji ekologicznych, a nie było organizacji pozarządowych o innej specyfice zaangażowanych w ten proces. Sytuacja trochę zaczęła się zmieniać wraz z realizacją projektów nastawionych na zarządzanie obszarami. Zanim podjęte zostały pierwsze działania przez administrację rządową (spotkania w regionach organizowane przez regionalne dyrekcje ochrony środowiska lub promocję Natury 2000 w ramach projektu Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska „Natura 2000. Poczuj toI"), to właśnie organizacje pozarządowe jako pierwsze podejmowały działania skierowane na współpracę z przedsiębiorcami (np. projekt z udziałem Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków „Biodiversity Technical Assistance Units"), samorządami i mieszkańcami (np. projekt Towarzystwa na Rzecz Ziemi „N2000 się o(d)płaca"), partycypacyjne tworzenie PZO (np. projekty Centrum Rozwiązań Systemowych „Skuteczne Zarządzanie Obszarami Natura 2000", „Partycypacyjne stworzenie planu ochrony obszaru Natura 2000 «Łąki w okolicach Kluczborka nad Stobrawą»", „Promocja partycypacji i mediacji w zarządzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000"), współpracę z rolnikami (np. projekt Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków „Ochrona czynna wodniczki i jej siedlisk"), rewitalizację zabytków kulturowych i religijnych będących jednocześnie chronionymi siedliskami (projekt organizacji pro Natura „Ochrona podkowca małego w Polsce") czy łączenie ochrony aktywnej ze strategicznym rozwojem gminy oraz budowanie sieci wolontariatu (np. projekt Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków „Ptaki Karpat"). Podsumowując przypadek najgłośniejszego konfliktu związanego z Naturą 2000 w Polsce, należy podkreślić przede wszystkim jego niezwykle złożony charakter - wyróżnić można w nim na pewno przyczyny związane z procedurami, normami oraz faktyczną konkurencją o przeznaczenie konkretnego miejsca dla zachowania przyrody lub realizacji inwestycji. 4.4. Tworzenie sieci Natura 2000 - społeczności lokalne i ich reprezentanci Nie wszystkie konflikty lokalne są tak nagłośnione w mediach i wręcz widowiskowe, jak ten wokół Doliny Rospudy. Warto przyjrzeć się temu, jak proces wyznaczania obszarów, szczególnie w latach 2004-2010 był odbierany przez lokalnych interesariuszy w gminach, które nie były obiektem medialnego szumu i powszechnego zainteresowania społeczeństwa. Takie konflikty są bowiem najczęściej spotykane, a przez fakt ich rzadkiego opisu w mediach oraz publikacjach naukowych, również najmniej rozpoznane. Często w ogóle konflikt nie jest wyartykułowany - w sensie otwartego protestu zaangażowanych stron - ale funkcjonuje w stanie poniekąd ukrycia, permanentnego napięcia i niechęci pomiędzy stronami, które dopiero w sytuacji otwartej konfrontacji bądź istotnego wydarzenia przeradzają się w otwarte formy. Perspektywa lokalnych napięć i konfliktów pozwoli lepiej zrozumieć problemy implementacji oraz uzupełni obraz modelu zrównoważonego rozwoju wspieranego przez program z perspektywy nie tylko dużych inwestycji infrastrukturalnych, ale praktyki rozwoju lojalnego. Przedmiotem lokalnych konfliktów są często niewielkie działania i inwestycje lub w ogóle nawet nie ich realizacja, ale postrzegana potencjalna przeszkoda we wprowadzaniu ewentualnych przyszłym zamierzeń (respondent lokalny: Naturze 2000 jest tak dużo niewiadomych, że na chwilę obecną trudno jest być pozytywnie nastawionym). W tej części rozdziału w szczególności chcę się przyjrzeć roli trzech grup aktorów - samorządom lokalnym, właścicielom ziemi objętej programem oraz, ogólnie, społecznościom lokalnym rozumianym jako mieszkańcy gmin, w których wyznaczono obszary. Samorządy gmin objętych siecią Natura 2000 w większości dowiedziały się o programie już po przygotowaniu wstępnej listy obszarów w 2004 roku, ale jeszcze przed wysłaniem jej do Komisji Europejskiej. Ministerstwo Środowiska, kierując się zapisem artykułu 6 Dyrektywy Siedliskowej dotyczącym zasięgnięcia opinii społeczeństwa o proponowanych obszarach „tam, gdzie jest to zasadne", oraz prawdopodobnie antycypując niezadowolenie z faktu wprowadzania programu, przekazało projekty obszarów do konsultacji społecznych. Polegały one na przekazaniu drogą pisemną informacji o obszarach do rad gmin, na terenach których zostały one zaproponowane do wyznaczenia, oraz innych kluczowych resortów (w tym między innymi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych). Z punktu widzenia samorządów wyglądało to w ten sposób, że gmina otrzymała pismo z Ministerstwa Środowiska z informacją o tym, że na jej terenie planuje się wyznaczenie obszarów ochrony siedlisk Natura 2000. Według relacji respondentów lokalnych, do tej informacji załączona była - raczej tylko poglądowa - mapa obszarów, której niski poziom szczegółowości nie pozwalał na porównanie z planem zagospodarowania przestrzennego (jeżeli gmina taki posiadała), a w niektórych przypadkach nawet na weryfikację czy faktycznie granice gminy pokrywają się z siecią Natura 2000. Na podstawie dołączonego rozporządzenia Ministra Środowiska, rady gmin zostały wezwane do udzielenia opinii o proponowanych obszarach w trybie wydania uchwały rady gminy i przesłania jej do Ministerstwa w terminie trzech tygodni. W sytuacji, kiedy wiele z nich po raz pierwszy - według deklaracji wójtów i członków rad gmin - usłyszała o programie Natura 2000 w momencie otrzymania tego pisma, nie należy dziwić się ogólnemu niezadowoleniu, jakie fakt ten spowodował. Samorządy - według reprezentujących ich respondentów lokalnych - nie posiadały wiedzy o zasadach działaniach Natury 2000, a narzucającym się porównaniem były parki narodowe, w których ochrona przyrody jest realizowana w sposób restrykcyjny i w zupełności ograniczający jakiekolwiek działania inwestycyjne. W przypadku gmin, których tereny w dużym stopniu bądź czasem w całości zostały ujęte w granicach Natury 2000, wraz z częścią zabudowaną lub na której prowadzona jest działalność gospodarcza, np. rolnicza, reakcja była bardzo mocna (respondent lokalny: głuszce, wilki, niedźwiedzie, a ja pytam - a gdzie ludzie? Zapomniano o ludziach? Że przecież tu ludzie też mieszkają i mieszkają od wielu pokoleń. Gdzie oni są umieszczeni na liście tej Natury 2000? Ja nie słyszałem jeszcze nigdy, że Natura 2000 troszczy się o miejscowych ludzi). Ogólnie, uwagi gmin konsultowanych w latach 2004- 2006 były w większości, choć nie wyłącznie, negatywne (tabela 4.2). Uzasadnienia negatywnych uwag dotyczyły w przeważającej mierze konfliktów na tle realizacji rozwoju gospodarczego, ale również negatywnych społecznych efektów w postaci przede wszystkim problemów lokalnego rynku pracy i postępującej emigracji młodych mieszkańców. Według informacji o wynikach podobnych konsultacji społecznych przeprowadzanych w późniejszym okresie, które udostępniała Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska (obecnie niedostępne na stronach internetowych), wynika, że negatywne nastawienie samorządów zmniejsza się, prawdopodobnie wraz ze wzrostem wiedzy i dostępności do informacji o Naturze 2000, ale nadal jest obecne. Tabela 4.2. Zestawienie uwag do obszarów Natura 2000 wyznaczanych w latach 2004-2006 sformułowanych w postaci 233 uchwał rady gminy, według kategorii wyrażonej opinii o obszarach oraz podawanych argumentów (kategorie podawane są osobno dla obszarów w regionie kontynentalnym i alpejskim) Uwagi gmin Uwagi gmin 1 bioregionu biore^onu kontynenta 1 nego alpejskiego Opinie dotyczące propozycji obszarów Natura 2000: Pozytywna opinia 19% 20% Negatywna opinia 42% 64% Prośba o zmianę granic 14% 8% Opinia neutralna bądź brak opinii 17% 7% Wskazanie na brak możliwości wyrażenia opinii na podstawie przesłanych materiałów 9% 0% Argumenty pojawiające się w opinii: --------—- ——----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------—----------------------—----------—--------------------------------- --------------------------------------------------------- -—-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------— --------------------------—------------------------------------------------------------------------------------------------------ Zagrożenie konfliktami (łącznie), w tym: (34%) (39%) Konflikty związane z własnością prywatną 5% 8% Konflikty związane z rozwojem infrastruktury 7% 8% Konflikty związane z działalnością gospodarczą 8% 15% Konflikty związane z budownictwem 14% 8% Argumenty dotyczące kwestii gospodarczych (łącznie), w tym: (51%) (59%) Wydłużenie i wzrost kosztów realizacji inwestycji 11% 18% Niespójność procedur regulujących realizację inwestycji 3% - Ograniczenia rozwoju turystyki 11% 23% Ograniczenia rozwoju przedsiębiorczości 15% 13% Ograniczenia rozwoju rolnictwa 8% 5% Ograniczenia gospodarki rybackiej 3% - Argumenty dotyczące rozwoju infrastruktury (łącznie), w tym: (36%) (56%) Infrastruktury energetycznej 3% 3% Infrastruktury drogowej 10% 10% Infrastruktury przeciwpowodziowej 9% 5% Infrastruktury turystycznej 8% 33% Systemu gospodarowania odpadami i infrastruktury kanalizacyjnej 6% 5% Niespójność z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzeni: 24% 41% Argumenty dotyczące problemów społecznych (bezrobocia, migracji młodych ludzi, ubożenia społeczności lokalnej): 12% 18% Argumenty dotyczące konfliktu ze strategią zrównoważonego rozwoju gminy 8% 21% Źródło: opracowanie własne na podstawie Grodzińska-Jurczak i Cent 2011. Co ciekawe, pomimo deklaracji Ministerstwa Środowiska, że to właśnie uwagi zgłoszone w uchwałach rad gmin zaważyły na skróceniu listy obszarów wysłanych w 2004 roku do Komisji Europejskiej, tym samym rozpoczynając konflikt na linii «Ministerstwo Środowiska - organizacje pozarządowe», rady gmin nie dostały żadnej informacji zwrotnej, dowiadując się - według respondentów lokalnych - o postępach w przygotowywaniu sieci z mediów oraz poprzez kontakty osobiste na szczeblu krajowym. Sporadycznie w tym czasie organizowano w ramach działań państwowych czy różnych projektów spotkania i dyskusje z tą grupą interesariuszy o idei, problemach i obowiązkach wynikających z funkcjonowania sieci. Przez bardzo długi czas samorządy nie wiedziały do końca, jakie obowiązki będą na nich spoczywać w związku z funkcjonowaniem sieci oraz jak wpłynie to na finanse gmin - zarówno bezpośrednio poprzez konieczność wykonywania działań na tych obszarach, jak i pośrednio poprzez zwiększone obowiązki wykonywania ocen środowiskowych dla inwestycji potencjalnie wpływających na nowo wyznaczone obszary (respondent lokalny: Powinno się przed wprowadzeniem poinformować społeczeństwo, jaka to ustawa i co będzie można, a czego nie będzie można, przede wszystkim. A tak to idziemy w ciemne i zakreślają nie wiadomo co i po co). Bardziej systematyczne dyskusje, inicjowane przez organy odpowiedzialne za wyznaczanie obszarów, rozpoczęły się dopiero w ostatnim okresie uzupełniania sieci, na etapie prac wojewódzkich zespołów specjalistycznych w latach 2008-2010. Dopiero początek planowania zarządzania siecią Natura 2000 wiąże się z wprowadzeniem systematycznych, podpartych mechanizmem finansowania, działań uwzględniających samorządy lokalne w procesach podejmowania decyzji. Konsekwencją tak prowadzonego, czy też raczej nie prowadzonego dialogu z samorządami, było umocnienie się negatywnego wizerunku programu, wynikającego w dużej mierze z niewiedzy o zasadach jego funkcjonowania, po części natomiast z faktycznie rażącego zaniedbania w aspekcie przekazywania informacji do lokalnych jednostek administracji, a po części także z ich własnego braku zaangażowania w zdobywanie takiej wiedzy. Podkreśla się również, że Natura 2000 stała się wygodnym argumentem zbywającym odpowiedzialność władz gmin za niepowodzenia lub brak aktywności (Bołtromiuka 2012, respondent NGO: Problem z Zawoją jest taki sam, jak w tych innych gminach [konfliktowych], że oni są jakby programowo przeciw, tak? Władza [lokalna] buduje swoją popularność, czy swoje działania opiera na sprzeciwie wobec Natury 2000. Natura 2000 jest wymówką do nic nie robienia albo mało robienia. To znaczy po prostu, jeżeli coś im nie wychodzi, czy są jakieś problemy w gminie, no to najwygodniej powiedzieć, że jest to wina Natury 2000). Choć mechanizmy wspierania gmin objętych obszarami Natura 2000 nie są bardzo liczne i dotyczą przede wszystkim preferencyjnych warunków realizacji inwestycji, takich jak kanalizacje bądź inne projekty prośrodowiskowe, znalazły się gminy potrafiące wykorzystać tę szansę (respondent NGO: ostatnio dzwonił wójt gminy Dębowa Kłoda, która uczestniczyła w naszym projekcie, i która teraz ma możliwości starania się o kolejne środki z CKPŚu. Jakaś fundacja z Lublina się do nich zgłosiła, wspólnie z innymi gminami złożą wniosek... na sprawy środowiskowe). Na gruncie niezadowolenia z faktu wprowadzenia programu, poczucia wykluczenia z procesu podejmowania decyzji oraz niesprawiedliwości poprzez ograniczanie szans rozwojowych, powstały również inicjatywy gmin o ambicjach ustawodawczych, których celem jest uruchomienie systemu kompensacji - dodatkowego finansowania dla gmin objętych terenami chronionymi w Polsce, określanego mianem subwencji ekologicznych. Inicjatywy te są inspirowane modelami subwencji ekologicznych funkcjonujących w Portugalii oraz Saksonii w Niemczech (Ring 2008, Santos i in. 2010), polegających na redystrybucji części dochodu gmin według kryterium pokrycia obszarami chronionymi. W modelu portugalskim wszystkie lokalne jednostki administracji (odpowiedniki polskich gmin) odprowadzają taką samą część dochodów, która następnie jest redystrybuowana ze względu na pokrycie obszarami chronionymi. Analizy funkcjonowania programu pokazują, że gminy z obszarami chronionymi, z powodu ich gorszej sytuacji finansowej niż gminy (w szczególności miejskie) bez takich obszarów bądź z ich mniejszym udziałem w powierzchni własnej, otrzymują bardzo istotny wkład finansowy do budżetów własnych, wielokrotnie przekraczający odprowadzony wkład. Pieniądze te w modelu portugalskim mogą być wykorzystane do realizacji jakichkolwiek celów gmin, bez żadnych ograniczeń czy wskazań na ich przeznaczenie. W podobnie funkcjonującym modelu bawarskim gminy z obszarami Natura 2000 otrzymujące dodatkowe wsparcie mogą wykorzystać te fundusze na cele związane z ochroną środowiska i zrównoważonym rozwojem. Polskie propozycje przygotowywane były początkowo z inicjatywy Związku Gmin Wiejskich, a w ostatnich latach w ramach działalności członków Polskiego Stronnictwa Ludowego. Dotyczą one przede wszystkim sposobu finansowania gmin objętych obszarami chronionymi przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Celem inicjatyw (różnych w szczegółach, ale wykazujących wiele podobieństw) jest utworzenie specjalnego programu w ramach działania Funduszu, który byłby przeznaczony na systematyczną pomoc rozwojową tych gmin. Opinie ekspertów o inicjatywie subwencji ekologicznej są podzielone. Z jednej strony, eksperci wspierają aktywne starania samorządów, uważając, że faktycznie potrzebne jest ich wsparcie z powodu nowych obowiązków i ograniczeń nakładanych przez program (respondent RDOŚ: mnie to końcu byłoby wypełnienie tego, co się też obiecywało, że coś z tego będą [gminy] miały. Jeszcze za rządów było coś takiego mówione, że gminy naturowe będą mocniej wspierane finansowo, ale przy np. właśnie sięganiu po projekty na kanalizację, no kolektory czy tym podobne różne rzeczy. Więc może nie takie z góry dawanie pieniążków na cokolwiek, ale właśnie przy okazji jakiegoś projektu prośrodowiskowego, żeby gmina miała większe szanse czy dostała więcej pieniędzy. Wiem, że gminom obiecywano takie rzeczy, a nic takiego nie zostało wprowadzone i tak zostawiono właściwie te gminy z Naturą nie dając im za to prawie nic). Takie stanowisko jest motywowane potrzebą poprawy nastawienia do sieci wśród władz i społeczności lokalnych - nawet jeśli gratyfikacja za ich zmagania z programem przekraczałaby faktyczne koszty. Taki punkt widzenia prezentują przede wszystkim pracownicy administracji związanej z ochroną przyrody, którzy chętnie skorzystaliby z jakichkolwiek mechanizmów pozwalających poprawić ich relacje i współpracę z samorządami lokalnymi (inicjatywa wydaje mi się, że trafiona... osoba, która zarządza terenem i włącza dany obszar, to dlaczego ma cierpieć z tego tytułu straty? Jest rozwiązanie na Słowacji, tam za obszar „strefowego ptaka" na swoim terenie dostaje się odszkodowanie. I wydaje mi się, że to jest słuszne. Tym bardziej, że to jest naprawdę interesuje nas wszystkich, żeby te obszary naturowe były u nas i jeżeli one będą coraz mniejsze, to będziemy płacić kary. Więc może to jest dobre rozwiązanie, żeby jednak trochę wspomóc te gminy). Inną perspektywę można znaleźć wśród ekspertów, w szczególności mających doświadczenia w realizacji projektów partycypacyjnych na poziomie lokalnym, (respondent NGO i AGH: Trzeba by się zastanowić, czemu ma służyć ta kompensacja. Czy to jest kompensacja dla gmin, że np. nie mogą gospodarczo wykorzystywać tego regionu, przez co są biedne i teraz staramy się im to jakoś rekompensować? Czy te środki byłyby na jakieś takie dodatkowe inwestycje i uruchomienie możliwości eksponowania piękna tej gminy? ... Pierwsza sprawa to jest finansowanie działań naturowych, żeby to wszystko właśnie dobrze działało, a nie żeby PZO były takimi martwymi planami. Będą aktami prawa miejscowego, ale będą po prostu martwe, jeśli nie będzie pieniędzy na ich realizację. Druga rzecz to właśnie płacenie za usługi dostarczane przez naturę, czyli usługi ekosystemów, można by to właśnie wyceniać [w ramach subwencji]... zastanawiam się jednak, bo osoby, które będą mieszkać właśnie w takich gminach zielonych będą bogatsze w dwójnasób, bo z jednej strony będą miały Naturę, czyste powietrze i wszystko super, no i dodatkowo jeszcze inni będą się składać na nich, żeby mieli dodatkowe pieniądze, prawda? W tym momencie robiąc tereny chronione na tych obszarach to się zrobi taki skansen, tak? I gmina nie może się rozwijać, więc ostatecznie ludzie wyjeżdżają. Wydaje mi się, że chyba klucz do mądrego rozwiązania tkwiłby w szczegółach przydzielania, czyli na co te pieniądze miałyby iść... Realizacja [subwencji] może wypaczać samą ideę), (respondent NGO; na gorąco to wydaje mi się, że to jest sensowny pomysł. Chociaż z drugiej strony rozwój zrównoważony nie polega na tym, że każda gmina dostaje tyle samo pieniędzy, czy nie koniecznie też na tym, że ta która ma więcej obszarów chronionych dostanie więcej pieniędzy od tej, która ma mniej. Rozwój jakby rozumiany przez takie „więcej domów", to się powinien dziać właśnie w tych gminach, gdzie nie ma obszarów chronionych, a nie powinno się pompować pieniędzy w te obszary, gdzie są obszary chronione). Wskazują oni, że upośledzenie rozwoju lokalnego przez wyznaczenie Natury 2000 i niekorzystna sytuacja samorządów jest wyolbrzymiana - w dużej mierze faktycznie nie ponoszą one istotnych kosztów, a obecność europejskiej sieci obszarów chronionych można wykorzystać do promocji gminy i rozwoju turystyki. Zauważają również, że celem obszarów naturowych jest ochrona walorów przyrodniczych tych gmin, które z perspektywy ekosystemowej wiążą się z określonymi usługami pełnionymi przez przyrodę dla społeczności, przekładając się na jakość życia (patrz rysunek 3.7, rozdział 3). Z tego punktu widzenia obszary Natura 2000 nie mogą być rozpatrywane tylko jako ograniczenia i ciężar finansowy dla samorządów. Chroniąc usługi ekosystemów, przyczyniają się do ochrony jakości życia w gminie, stymulując jej rozwój, choć niekoniecznie w takim samym kierunku, jak przed wyznaczeniem obszarów. Bez dokładnej analizy konsekwencji wprowadzania programu w każdym przypadku, na poziomie poszczególnych gmin, w opinii tych ekspertów subwencje ekologiczne są nieuzasadnione. Warto przyjrzeć się, w jaki sposób można zweryfikować tezy o negatywnym wpływie wyznaczenia obszarów Natura 2000 na rozwój lokalny. Samorządy mówią przede wszystkim o blokowaniu możliwości inwestycji oraz utrudnieniach powodowanych częstszym wykonywaniem ocen oddziaływania na środowisko. Przegląd takich postępowań przeprowadzonych w małopolskich gminach przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska nie pozwala na jednoznaczne potwierdzenie tej tezy (tabela 4.3). Trzeba jednak zaznaczyć, że definicja prezentowanego w tabeli „uzgodnienia", przyjęta przez prezentujący dane RDOŚ, może nie być tożsama z koniecznością wykonania raportu oceny oddziaływania na środowisko. Według przeglądu raportów wykonanego w ramach jednego z projektów, którego dane zostały udostępnione w celu wtórnej analizy w niniejszej pracy, w 2009 roku przeprowadzono w województwie małopolskim znacznie więcej ocen oddziaływania na środowisko69. Jednak nawet mając na względzie różnicę w tych danych, należy wskazać, że postępowania oceny oddziaływania na środowisko są wymagane, nie są jednak liczne, a odsetek odmów realizacji inwestycji, jak się okazuje, jest bardzo niewielki. Tabela 4.3. Zestawienie danych o przygotowywanych uzgodnieniach (raportach oceny oddziaływania na środowisko) w Małopolsce ogółem liolll Liczba i!# odmownych decyzji i uzgodnień lilii Liczba Ul wszystkich wydanych decyzji i uzgodnień Procent odmownych decyzji i uzgodnień Liczba odmownych uzgodnień w ocenie dia obszarów f || Natura 2000 Liczba wszystkich f uzgodnień w ocenie dla obszarów Natura 2000 Liczba odstąpień/brak potrzeby wykonania uzgodnienia 2009 2 91 2% 0 0(18*) 133* 2010 6 180 3% 0 0 - 2011 10 176 6% 2 5 - Źródło: Prezentacja przygotowana przez RDOŚ w Krakowie (dostępna na stronie: http://www.ptakikarpat.pl/images/pliki_do_pobrania/BystraSidzina20111208/OcenyOddzialywania Bystra_SkwaraM.pdf) oraz dane wewnętrzne projektu SCALES (oznaczone symbolem „*"). Argumenty dotyczące inwestycji, a także praktycznych trudności funkcjonowania sieci, pojawiają się również w kontekście wyznaczania obszarów na terenach prywatnych. Prywatni właściciele ziemi 69 c Przegląd ocen środowiskowych został wykonany w RDOS w oparciu o źródłowe materiały - segregatory zawierające ewidencję i kopie raportów. objętej obszarami są kolejną grupą interesariuszy. Co ciekawe, w procesie wytyczania obszarów w zasadzie w zupełności zostali oni pominięci, wszelkie kierowane do nich działania są podejmowane dopiero w związku z zarządzaniem obszarami, w szczególności w sytuacji konieczności realizacji działań ochrony czynnej lub działań monitoringowych wymagających pozwolenia wejścia na teren prywatny. Rozwój świadomości właścicieli prywatnych gruntów ma wiele analogii do sytuacji, z którą zmierzały się samorządy i może to zostać opisane poprzez anegdotę, która swojego czasu krążyła wśród pracowników Instytutu Ochrony Przyrody PAN w Krakowie. Według anegdoty, przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, osoby prowadzące prace terenowe (np. na polach czy łąkach) spotykały się głównie z zainteresowaniem okolicznych mieszkańców dotyczącym celu ich badań - tego, jakie rośliny i zwierzęta są badane przez naukowców. W okresie akcesji natomiast pierwsze pytania dotyczy możliwości uzyskania dopłaty od Unii, skoro teren, na którym prowadzi się badania jest mierzony i oceniany przez naukowców. Z kolei od nagłośnienia konfliktu wokół Doliny Rospudy, na wieść o przyrodnikach pracujących na terenach prywatnych mieszkańcy od razu brali przysłowiowe widły i nie pytali o cel wizyty (informacja ustna, przytoczona na podstawie notatek). W wywiadach przeprowadzanych w ostatnim czasie pojawia się jednak opinia, że nie należy demonizować negatywnego nastawienia wszystkich właścicieli prywatnych gruntów, szczególnie jeżeli jest ono przedstawiane nie bezpośrednio przez zainteresowanych właścicieli, a przez samorządy lokalne (respondent NGO: ja myślę, że w większości przypadków... naprawdę to zdaję sobie gdzieś wewnętrznie sprawę, że to nie jest taki wielki problem ta Natura 2000, tylko że tak jest wygodniej po prostu, taka jest ta polityka no, że jest to trochę udawane). Należy pamiętać, że obszary Natura 2000 w większości przypadków są wyznaczane na specyficznych terenach o charakterystyce cennej ze względu na walory przyrodnicze (respondent NGO: [Natura 2000] to jest pewne ograniczenie. Są czynniki obiektywne i subiektywne. Obiektywnie jest to ograniczenie, no każdy by chciał, żeby była pełna dowolność planowania przestrzennego, być może chociaż niektóre gminy. Jak się mówi na Podhalu, że u nas to [Natura 2000] by się to nie przyjęło, że budujemy cokolwiek gdziekolwiek byśmy chcieli i nikt nam nie ma prawa cokolwiek powiedzieć. Więc po prostu jest to jakieś ograniczenie i jeszcze w miarę skuteczne. Bo przecież w Polsce funkcjonują różne inne formy ochrony przyrody, jakieś parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu czy użytki ekologiczne, ale to jest w większości fikcja po prostu. Wręcz taka symboliczna ochrona, która się [na nic] nie przekłada. Jeszcze są parki narodowe, rezerwaty. A tutaj [w Naturze 2000] nadzór nad nią sprawuje UE, no to jest to w miarę skuteczne. Więc jedna gmina uzna, że takie ograniczenia są wręcz potrzebne i na korzyść, ale większość czy część uzna, że to w jakiś sposób rozwój blokuje czy podnosi koszty, bo np. musi te raporty OOŚ robić). Osoby, które planowały budowę domu lub jakiegoś przedsięwzięcia na ziemi objętej programem faktycznie zostały poszkodowane. Niekoniecznie jednak stanowią oni trzon właścicieli ziemi w sieci Natura 2000. Spora część tych osób to prawdopodobnie właściciele działek, które już wcześniej były na terenach parków narodowych, jeszcze więcej znajduje się w otulinie tych parków, a więc wszelkie inwestycje w tych miejscach były już objęte dosyć rygorystycznymi ograniczeniami - jednak ta informacja wymaga weryfikacji, której nie można przeprowadzić za pomocą obecnie dostępnych danych. W dużej części są to posiadacze ziemi nieużytkowanej (nieużytki rolne, łąki), bądź też użytkowanej w sposób ekstensywny. Do tych osób kierowane są programy rolno-środowiskowe, w ramach których można uzyskać dopłaty w zamian za realizację działań przyjaznych środowisku (przede wszystkim rozpoczęcie realizacji lub opóźnianie prowadzonego wcześniej pokosu). Jest to właściwie jedyny systemowy instrument wspierający obecnie właścicieli ziemi objętej Naturą 2000, stąd wskazuje się na jego bardzo istotne znaczenie zarówno dla realizacji koniecznych działań ochronnych, zapewniając jednocześnie ich finansowanie z funduszy europejskich, jak i dla kreowania pozytywnego wizerunku programu. Ich funkcjonowanie jest jednak mocno w Polsce krytykowane - przez brak wsparcia dla rolników zainteresowanych dopłatami, wysokie ryzyko70 i koszty wejścia do programu. Praktycy wskazują również jako barierę wykorzystania tych dopłat niską wiedzę o możliwości uzyskania dotacji oraz często brak możliwości ich otrzymania dla terenów konfliktowych, gdzie potencjalnie mogłoby to usprawnić zarządzanie obszarem (respondent RDOŚ: gdybym miała zachęcać ludzi tamtejszych, żeby oni korzystali chociażby z programów roino-środowiskowych, to musiałabym wiedzieć oni rzeczywiście są do tego predyspozycje, jak to jest w terenie, czy ten grunt rzeczywiście może podchodzić pod te programy. Nie ma co łudzić ludzi, jeżeli [teren] nie spełnia wszystkich wymogów. Tam jest mnóstwo tych obwarowań. Sprawdzałam to [dla wybranych obszarów] się okazało, że np. z ewidencji część tych gruntów to są lasy, a tam naprawdę są murawy [czyli tereny, dla których można uzyskać dotację], mimo wszystko w tym momencie w ogóle to nie podchodzi pod jakąkolwiek dopłatę). Szansą dla lepszego wykorzystania programów roino-środowiskowych byłaby możliwość aplikowania o dotacje wspólnie przez grupę rolników, a nie - jak to ma miejsce obecnie - wyłącznie indywidualnie (respondent NGO i AGH: To jest dobry pomysł i też przy okazji taka partycypacja sąsiedzka, która [przeciwdziała myśleniu] „ja sąsiadowi nie pozwolę, żeby sąsiad miał się lepiej niż ja"). Niestety, według opinii niektórych ekspertów, zanim programy rolno- środowiskowe zaczną systematycznie działać w Polsce, programowanie dopłat rolniczych zmieni się bądź w ogóle będą one wycofane lub ograniczone, ze względu na reformy Wspólnej Polityki Rolnej oraz doniesienia naukowe o bardzo ograniczonej (lub wręcz żadnej) przyrodniczej skuteczności finansowanych przez nie działań (Gorton i in. 2009, Grzędzicka 2010, De Snoo 2012). 70 Nie każdy właściciel łąki w obrębie sieci Natura 2000 może otrzymać dopłatę - przed aplikowaniem o środki należy przygotować ocenę ekspercką dotyczącą lokalizacji chronionych siedlisk na terenie, dla którego wnioskuje się o dopłaty. W przypadku braku wykazania odpowiednich siedlisk, koszty poniesione w związku z przygotowaniem opracowania eksperckiego nie podlegają zwrotowi. Istotni są również właściciele użytkujący ziemię w inny sposób - poprzez pozyskiwanie drewna z prywatnych lasów lub hodowlę ryb w stawach. Dla nich nie ma żadnych programów, a są grupami często kluczowymi (co podkreślali respondenci reprezentujący zarówno gminy, RDOŚ, instytucje naukowe, jak i NGO). Program Natura 2000 może nakładać ograniczenia na użytkowanie lasów, jak ma to miejsce w małopolskiej Orawie, gdzie najprawdopodobniej właściciele pozyskujący drewno na sprzedaż będą ponosić straty wynikające z narzuconych ograniczeń tej działalności. W Dolinie Karpia natomiast, zlokalizowanej w powiecie Zatorskim, chronione są siedliska lęgowe ptaków nad brzegami stawów i starorzeczy. W przypadku stawów ich utrzymanie w dobrym stanie - eliminującym nadmierne zarastanie - wymaga prowadzenia gospodarki rybackiej. A z tą jest problem, ponieważ bywa mało dochodowa. Chcąc więc chronić siedliska ptaków, należy skłonić właścicieli lub najemców do użytkowania stawów bądź finansować ich utrzymanie bez spełniania funkcji produkcyjnej. Kolejna grupa to ogół społeczności lokalnej. Odniesienia do tej grupy bardzo często można spotkać w wypowiedziach ekspertów - jako grupy wymagającej uwagi zarządzających obszarami i interwencji w postaci edukacji (respondent NGO: mieliśmy np. takie przykłady i dosłownie dostawałam telefon i jechaliśmy do danej miejscowości, bo banda dzieciaków prawie wytłukła całą kolonię uszatek, ponieważ jedna z babć jednego wnuczka naopowiadała dzieciom, że to przynosi nieszczęście, że... no abstrakcyjna rzecz, tak). Natomiast rola społeczności lokalnej jako ogółu mieszkańców okolic obszarów Natura 2000 dla samego funkcjonowania tego programu nie jest jednoznaczna. W wielu przypadkach bowiem obszary Natura 2000 zajmują tylko niewielką część powierzchni gminy, która nie znajduje się w najbliższym sąsiedztwie dla większości mieszkańców. W wypadku, jeżeli na tych obszarach realizowane są działania i inwestycje publiczne bądź prywatne, ale o charakterze świadczenia usług istotnych dla społeczności, wtedy ogół mieszkańców faktycznie staje się interesariuszem konfliktu. Społeczność lokalna najczęściej jednak jako całość jest wyłącznie pośrednio związana z programem. Jej pośrednią rolę można rozważać z dwóch perspektyw. Pierwsza z nich pojawia się najczęściej w wypowiedziach ekspertów i dotyczy kreowania ogólnego wizerunku programu Natura 2000. Odbiór programu w społeczności lokalnej ma bowiem wpływ na opinie i nastawienie innych kluczowych interesariuszy oraz samorządów, z którymi w praktyce współpracują zarządzający obszarem. Dlatego też wszelkie programy edukacyjne i informacyjne o ogólnym charakterze są uważane za istotne dla dobrego funkcjonowania programu. Drugi sposób przedstawiania roli społeczności lokalnych dla programu to spojrzenie z perspektywy wpływu programu na rozwój społeczny w wymiarze lokalnym - warunki i jakość życia mieszkańców gmin. Tutaj społeczności lokalne będą grupą ponoszącą straty wynikające z możliwych ograniczeń rozwoju, bądź też grupą czerpiącą zyski ze stwarzanych możliwości wynikających ze zwiększenia atrakcyjności turystycznej gminy czy możliwości rejestracji i promocji produktów regionalnych. Takim sposobem argumentacji posługują się również samorządy, wskazując na potrzebę rekompensowania strat ponoszonych przez gminy (w rozumieniu zarówno budżetów samorządów terytorialnych, jak i warunków życia mieszkańców). Argument o zahamowaniu rozwoju lokalnego przez program jest argumentem dotyczącym właśnie sytuacji społeczności lokalnej jako całości. Ten punkt widzenia można również ekstrapolować na całe społeczeństwo polskie lub europejskie. Pytanie to jest istotne w kontekście sprawiedliwości wewnątrzgeneracyjnej. Jeżeli faktycznie program Natura 2000 hamuje możliwości rozwoju lokalnego, a chroni przyrodę świadczącą usługi dla dobra społecznego w szerszym ujęciu, to mamy do czynienia z sytuacją niesprawiedliwości - obarczania kosztami mniejszej grupy dla dobra ogółu. W takiej sytuacji wyznaczanie obszarów Natura 2000 powinno być rekompensowane, według np. opisanych powyżej propozycji subwencji ekologicznych. W wypowiedziach lokalnych interesariuszy aspekt sprawiedliwości wewnątrzgeneracyjnej jest często przywoływany w kontekście nierówności w skali Unii Europejskiej (respondent lokalny: To nam było niepotrzebne, uważam, że to jest narzucone, bo już tamte kraje, tej starej Unii, to wszystko po prostu mają poniszczone, że tam już nie żyje nic. Teraz u nas tworzą skansen. Chcą żeby w jakiś sposób nam - tym nowym krajom członkowskim narzucić takie rygory). Podsumowując charakterystykę konfliktów, w które zaangażowane są samorządy lokalne, właściciele i mieszkańcy gmin objętych programem Natura 2000, należy zauważyć kilka przewijających się wątków. Są nimi, po pierwsze, kwestie finansowe - związane ze stratami ponoszonymi w efekcie wyznaczenia nowych terenów chronionych przez samorządy oraz przez właścicieli działek. Po drugie, jest to poczucie niesprawiedliwości, które wynika z braku dyskusji nad wyznaczanymi obszarami ze społecznościami, które je zamieszkują, a także z postrzeganego przez nie wykluczenia i ograniczenia możliwości rozwoju - tworzenia skansenów przyrodniczych dla dobra ogółu społeczeństwa polskiego i Europy, kosztem lokalnych szans rozwoju. Po trzecie, jest to problem braku wiedzy o programie wśród lokalnych aktorów - zarówno mieszkańców, jak i przedstawicieli samorządów lokalnych i urzędników. Po czwarte, jest to kwestia braku reprezentacji interesów mieszkańców w procesie, w inny sposób niż za pośrednictwem samorządów i pracowników urzędów gmin. Należy również zaznaczyć, że opisane w tym rozdziale konflikty są w większości konfliktami lokalnymi, ponieważ są osadzone w kontekście funkcjonowania konkretnego obszaru Natura 2000, wyznaczonego lokalnie, a także angażują aktorów zamieszkujących okolice tych obszarów. Wyjątek stanowiły spięcia pomiędzy Ministerstwem Środowiska i organizacjami pozarządowymi, występujące na etapie wyznaczania sieci w pierwszych latach po akcesji Polski do Unii Europejskiej, a także konflikt pomiędzy Polską a KE dotyczący konieczności uzupełnienia listy obszarów. W tych przypadkach również przedmiotem konfliktów były obszary wyznaczane lokalnie, natomiast ich konkretna lokalizacja, uwarunkowania, a także lokalni aktorzy, nie grały roli. Nie są to jedyne konflikty ponadlokalne pojawiające się wokół tematu sieci Natura 2000. Pomijam jednak opis innych przykładów problemów w skali krajowej czy europejskiej, ponieważ nie są one w centrum zainteresowania niniejszej pracy doktorskiej, a ich analiza nie jest konieczna do udzielenia odpowiedzi na postawione pytania badawcze. Opisałam konflikty ponadlokalne z udziałem Ministerstwa Środowiska, KE i organizacji pozarządowych, ponieważ było to koniecznie do zrozumienia roli tych aktorów w procesie wprowadzania programu i jego konsekwencji dla powstawania konfliktów lokalnych. 4.5. Sposoby rozwiązywania konfliktów poprzez działania partycypacyjne Konflikty związane z wyznaczaniem programu Natura 2000, przede wszystkim z powodu nagłośnienia problemu budowy obwodnicy Augustowa, dosyć szybko zostały zauważone przez pracowników administracji państwowej odpowiedzialnej za wyznaczanie sieci. Choć nie jest to wyrażone wprost w wypowiedziach respondentów, można zaryzykować stwierdzenie, że świadomość tych konfliktów była jednym z argumentów za opóźnianiem wytyczenia sieci w pierwszych latach wprowadzania programu, natomiast fakt braku działań w celu ich rozwiązania - poza takimi głośnymi przypadkami, jak Dolina Rospudy - spowodowany był natomiast koniecznością rozwiązania w pierwszej kolejności sporu z organizacjami pozarządowymi i KE, które w sposób aktywny domagały się działań, w przeciwieństwie do raczej biernej postawy samorządów i niezadowolonych społeczności lokalnych. Pierwsze działania kierowane do samorządów, odpowiadające na potrzebę uwzględnienia ich opinii i dyskusji lokalnych problemów funkcjonowania Natury 2000, rozpoczęły się w ostatnich latach wyznaczania obszarów, kiedy większość decyzji było już faktycznie pojętych. W Małopolsce, gdzie realizowane były badania doktorskie prezentowane w niniejszej pracy, a także gdzie zebrano większość analizowanych danych pochodzących z wcześniejszych projektów, dopiero w 2008 roku rozpoczęto systematyczny program konsultacji społecznych - tzn. spotkania w regionach, realizowane w latach 2008-2009. Według mojej wiedzy, był to pierwszy systematycznie przeprowadzony program konsultacji społecznych dotyczących obszarów Natura 2000 w Polsce, skierowany do samorządów i mieszkańców wszystkich gmin, na terenach których wyznaczano ówcześnie nowe tereny chronione. Partycypacja społeczna w procesach związanych ze środowiskiem (nie tylko dotyczących obszarów chronionych, ale również np. postępowań związanych z ocenami oddziaływania na środowisko) zyskuje uwagę w Polsce (Lenart 2000, Lisicka 2010, Micińska 2011, Olędzka-Koprowska 2000), ale nadal raczej nisko ocenia się jakość prowadzonych działań, w szczególności sukces mobilizacji uczestników (Blicharska i in. 2011, Chmielewski i Krogulec 2008, Grodzińska-Jurczak 2008) oraz podejmowanie faktycznych działań wynikających z ustaleń dokonanych podczas konsultacji (respondent NGO i AGH: takie nadużycie partycypacji, na zasadzie: jak właśnie jest pomysł na działanie, pomysłodawcy robią projekt no i po prostu muszą go realizować na jakimś obszarze, więc wybierają obszar, ściągają ludzi, którzy przychodzą i właściwie później niewiele się dzieje. W tych projektach [uczestnicy] czują się wykorzystani, że po prostu zmarnowali swój czas, a i tak nic się nie dzieje. To dotyczy, moim zdaniem, głównie projektów naukowych, gdzie się od ludzi coś wyciąga jedynie. Poza tym są też inne projekty, właśnie Unia finansuje dużo takich miękkich projektów, w których [planuje się, natomiast] później nie ma pieniędzy na wdrożenie). Również w przypadku małopolskiego programu konsultacji społecznych efektywność w angażowaniu interesariuszy lokalnych była jedynie częściowo osiągnięta (Cent i in. 2010, Cent i in. w recenzji - praca cytowana za zgodą autorów). W spotkaniach uczestniczyli głównie przedstawiciele samorządów i urzędów lokalnych, ale dużo rzadziej mieszkańcy czy właściciele terenów włączonych do sieci Natura 2000. Status konsultacji społecznych zmienił się istotnie przy tworzeniu planów zadań ochronnych dla obszarów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska (Dz.U. 2010 nr 64 poz. 401) oraz ustawą o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) realizacja spotkań konsultacyjnych stała się obowiązkowym elementem tworzenia planu. Nie dysponuję danymi pozwalającymi wypowiedzieć się na temat jakości całości tego procesu, ale w trzech miejscach, gdzie przeprowadziłam wywiady, działania te były realizowane z zaangażowaniem i dbałością o uwzględnienie różnych zainteresowanych stron, w tym właścicieli ziemi lub ich reprezentantów. Aby przekonać lokalnych aktorów do słuszności wyznaczenia programu Natura 2000 odwoływano się do kilku argumentów. Pierwszym z nich, szczególnie często pojawiającym się wypowiedziach z okresu pierwszych lat wprowadzania programu Natura 2000, była retoryka zobowiązań unijnych. Wskazywano, że program ten jest wdrażany z powodu wymogów Unii Europejskiej, które Polska jako jej nowy członek musi wypełnić, natomiast sposób wyznaczenia realizowany przez organy krajowe jest możliwie najmniej szkodliwy dla rozwoju lokalnego. Jednak w późniejszy latach to podejście było mocno krytykowane przez ekspertów zajmujących się ochroną przyrody - jako budujące negatywne postawy wobec programu i rozmijające się z jego celem, którym jest zachowanie przyrody istotnej nie tylko dla szerszej społeczności europejskiej, ale również dla lokalnych mieszkańców (respondent GDOŚ: [Tym] co zaszkodziło tak naprawdę wyznaczaniu obszarów było to, że na początku popełniono błąd mówiąc, że to jest forma przyrody, przepraszamy, że musimy ją wprowadzić, ale ona jest narzucona... i tak jakby narzekano na to, że jesteśmy w Unii i chcemy dostać te pieniądze i w związku z tym [musimy wyznaczyć Naturę 2000], prawda? Bardzo to zaszkodziło, że nic nie będzie można zrobić, wbić gwoździa i tak dalej). Mimo wszystko wypowiedzi odwołujące się do nakazu unijnego pojawiały się również w programie konsultacyjnym realizowanym w Małopolsce w 2008 roku (uczestnik konsultacji, NGO: Niestety albo się do tej Unii wchodzi i przyjmuje się obowiązki, jakie Unia nałożyła, albo się nie wchodzi. Taki był wybór i został wybrany ten wariant, że wchodzimy - większość społeczeństwa chciała. Sorry, teraz też trzeba wziąć na siebie pewne obowiązki. Respondent RDOŚ: Ochrona siedlisk została nam narzucona przez Unię Europejską. To nie jest wymysł państwa tylko Unii Europejskiej). Pojawiły się również opinie, że w ogóle wyznaczenie tak ambitnego programu ochrony było możliwe tylko dzięki istnieniu zobowiązań unijnych, i nie byłoby możliwe do zrealizowania za pomocą krajowych, w szczególności partycypacyjnych działań (respondent NGO: przykład poszerzenia Parku Białowieskiego pokazuje, że gdyby prowadzić konsultacje tak, jak one powinny być prowadzone, to te ostoje nie powstałyby do dziś. Tyle energii i pieniędzy, które włożono w poszerzenie [Parku Białowieskiego], w pozyskanie zgody tych gmin. Obietnice ogromnych nakładów, setek milionów czy nawet miliardów złotych, które mogli, mieli dostać, jako rekompensatę za tę zgodę. No, a i tak się nie zgodzili... Może te kilka czy kilkanaście gmin w skali kraju, oni chcieli mieć tę Naturę 2000. Może jeszcze kolejnych kilkanaście, które jakby zobaczyły, że inne się zgodziły, i że się ich poważnie traktuje, to też by się zgodziły. Natomiast myślę, że 90% przypadków byłoby takich, że nie, bo nie, i do dzisiaj by tych ostoi nie było. Więc na szczęście Komisja Europejska wymusiła to na nas, bo to był jeden z warunków przystąpienia Polski do UE). Drugi argument wykorzystywany do zdobycia przychylności lokalnych aktorów dotyczył zysków, jakie gminy i ich mieszkańcy będą czerpać z faktu ustanowienia obszarów Natura 2000 (respondent NGO: Ale ja cały czas będę powtarzać, że tak jak mówiłam, jak nie będzie czynnika ekonomicznego, który pokaże tym ludziom cokolwiek, czy dodatkowe pieniądze dla gmin, to ludzie się nie przekonają). Przede wszystkim Natura 2000 jest promowana jako szansa dla rozwoju lokalnej turystyki, w tym również okazja do przyciągnięcia bogatych turystów zagranicznych. Faktycznie, w ramach różnych projektów związanych z Natura 2000 promowano lokalne walory turystyczne, w postaci wydawanych map, przewodników czy stron internetowych. Samorządowcy z gmin objętych programem, w szczególności tych znajdujących się w obrębie istniejących już terenów chronionych, zwracają uwagę na niską skuteczność promocyjną hasła „Natura 2000", a zwiększenia atrakcyjności turystycznej ich gmin upatrują raczej w konkretnych inwestycjach, takich jak wyciągi narciarskie, których realizacja może być utrudniona przez program. Wyjątek stanowią tu tereny, które zostały objęte bardzo dużymi projektami, takimi jak działania realizowane w ramach funduszu LIFE+ na terenie gminy Klucze i pustyni Błędowskiej (tam faktycznie w ramach projektu ochronnego wyasygnowano dużo środków finansowych na przygotowanie terenów pustyni do wykorzystania w celach turystycznych). Retoryka zysków finansowych czerpanych z programu Natura 2000 jest również używana do przekonania indywidualnych właścicieli działek objętych programem. W szczególności wskazuje się na możliwość uzyskania dopłat w ramach programu rolno-środowiskowego, a także na raczej niesprecyzowane możliwości promowania produktów lokalnych czy prowadzenia tradycyjnej gospodarki (respondent NGO: w Bystrej Sidzinie jako eksperta mieliśmy tam człowieka od wypasu owiec. Tam nie mają pasterstwa w tym momencie, natomiast mogą zgodnie z prawem unijnym robić np. oscypka. Kobieta, która była przedstawicielem Ośrodka Doradztwa Rolniczego zafascynowała się tym wystąpieniem i normalnie zaczęła rozmawiać o tym, jak można rozwiązać jakby problem pasterstwa u nich w regionie, i jak można właśnie zachęcić do tego ludzi. I wymyśliła, od razu zaczęła organizować imprezę: „ to spotykamy się wtedy i wtedy, i zrobimy sobie takie spotkanie, i zobaczymy co się da zrobić". Także no takie coś to by było super w sumie, ale z tego, co pamiętam, to raz coś takiego zadziałało. Chociaż na większości spotkań, na których był [ekspert od owiec], on podaje taki przykład, że jeśli pasterstwo istniałoby dalej na prawie wołowskim, tak jak kiedyś, czyli zrzeszają się bacowie i wspólnie wypasają owce na wspólnie dzierżawionych terenach, to gmina może 1,5 miliona rocznie zyskać na tym z dopłat rolno-środowiskowych. Jak jest wójt na Sali, to do wójta się zwraca i mówi: „Panie wójcie czy 1,5 miliona dla Pana gminy to jest dużo?". No i zawsze wójt dopowiada: „tak, to jest dużo dla gminy". No i on mówi: „no właśnie, a tak to nie mamy tego 1,5 miliona, bo nikomu się nie chce tych owiec wypasać. No a owce i ser przynoszą kolejne zyski - mówi - teraz jest tak, że wszystko co produkujemy sprzedajemy na pniu, a jakbyśmy sprzedawali 10 razy więcej, to dalej będziemy wszystko na pniu sprzedawać, bo jest popyt na ser owczy w tym momencie". Czasami to właśnie tak działa, że ludzie odpowiadają „a rzeczywiście, to można zarabiać na takich fajnych rzeczach"). Brak możliwości finansowania ochrony, w tym finansowania zaangażowania aktorów lokalnych, wskazywany jest również jako jedna z głównych barier działania programu (respondent RDOŚ: coraz częściej dochodzę do wniosku, że aby realizować ochronę przyrody z kimś, jeżeli chce się go do tego namówić i poprosić o wspólne działania, to bez pieniędzy nie ma dużego pola do popisu. Mocno mi to uświadomiły właśnie ostatnie działania, potrzebowaliśmy ludzi do wypasu owiec na murawach i na szczęście w projekcie mieliśmy pieniądze na wynagrodzenie dla tych osób. Czyli nie tylko proszę kogoś, żeby poszedł z tymi owcami, wypasał, tam był na murawie, ale mogę powiedzieć, że mam na to pieniądze. I to była jedyna rzecz, która wszystkich tak naprawdę zachęcała. Pierwsze pytanie to było takie: „w porządku, ale za ile?". Trudno się dziwić, no przecież nikt nie będzie szedł z pobudek czystko ideologicznych i ochroniarskich, i fascynacji, jak coś wymaga działań [pracy]). Trzeci argument dotyczył natomiast tego, że program Natura 2000 wcale nie stanowi bariery dla rozwoju lokalnego, a przynajmniej nie w takim zakresie, do jakiego odnoszą się lokalni aktorzy w swoich krytycznych opiniach. Próbowano obalać mity narosłe wokół zasad działania programu, choć największym problemem skuteczności tego podejścia był brak konkretnych wytycznych dotyczących potrzeb ochrony oraz koniecznych ograniczeń, co ma pojawić się dopiero na etapie przygotowywania planów zadań ochronnych (respondent NGO: celem [naszego projektu] było głównie przełamanie bariery psychologicznej w gminach... przełamanie tego oporu, że Natura to jest tylko źle, a nic z tego nie wynika, [pokazać] że w oparciu o Naturę też można jakieś pieniądze zdobyć, że można się jakoś zaprezentować pozytywnie). Można znaleźć opinie samorządowców, którzy wraz z upływem czasu zmieniali opinię o hamowaniu rozwoju przez program Natura 2000, wynikało to jednak raczej z ich własnych doświadczeń i obserwacji w tym zakresie niż z przekonania co do słuszności wyjaśnień organizatorów konsultacji społecznych. Czwarty argument dotyczył immanentnej wartości przyrody objętej ochroną. Na wszystkich spotkaniach konsultacyjnych prace rozpoczynano od omówienia przedmiotu ochrony, jego wyjątkowości oraz istniejących zagrożeń dla właściwego stanu siedlisk i gatunków. Odwoływano się w tym przypadku do dumy z powodu szczególnego bogactwa lokalnej przyrody (respondent NGO: Nasze podejście jest jakby oddolne, bo jeżeli wchodzimy do kogoś i od razu coś mu zakazujemy na jego terenach to wiadomo, że jest od razu opór, ale jeżeli umiejętnie podejdziemy na zasadzie pokazania wartości, że to jest jakaś wartość, że mogą się tym pochwalić na forum, że mają takie gatunki, że jest to cenne, to wtedy jest zupełnie co innego. Było to widać choćby na tym seminarium, gdzie rzeczywiście dzięki takiej inicjatywie oddolnej właśnie pani konserwator [przekonała] ludzi zaangażowanych generalnie w kuraki. Oni [mieszkańcy] poczuli, że mają wspaniałego kuraka na swoich terenach i dlatego będą robić teraz wszystko żeby go zachować). Zdarzało się, że uczestnicy konsultacji (reprezentanci gmin, z którymi przeprowadziła wywiady) dowiadywali się zupełnie nowych rzeczy o lokalnej przyrodzie, które uznawali za ciekawe i cenne, co przekładało się na pozytywny stosunek do celów programu Natura 2000. Obecnie za wcześnie jest na formułowanie wniosków dotyczących skuteczności konsultacji realizowanych w związku z przygotowaniem planów zadań ochronnych. Można natomiast ocenić efekty spotkań dotyczących wyznaczania obszarów. O ile ich efekt dla poprawy opinii o programie różnił się w zależności od lokalizacji spotkań, o tyle konsultacje miały bardzo duże znaczenie dla zwiększenia ogólnie zaufania do instytucji odpowiedzialnych za program Natura 2000 (Cent i in. 2010, Cent i in. w recenzji - praca cytowana za zgodą autorów). Często też bardzo różne osoby (w szczególności z ramienia urzędów gmin oraz samorządów) uczestniczyły w konsultacjach dotyczących wyznaczania obszarów i konsultacjach planów zadań ochronnych, dlatego też nie będzie można ocenić kumulatywnego efektu tych programów. Wyjątek stanowi obszar, na którym znajduje się dużo terenów prywatnych (lasów), gdzie reprezentanci wspólnot leśnych byli zaangażowani we wszystkie dotychczasowe dyskusje, a temat Natury 2000 budzi emocje i konflikty (co potwierdzają zarówno wypowiedzi respondentów lokalnych, jak i osób z RDOŚ i ekspertów przyrodników). Należy zaznaczyć również, że na przestrzeni lat 2004-2012 sposób realizacji partycypacji społecznej dotyczącej programu Natura 2000, a także świadomość wagi tych działań wśród pracowników administracji publicznej oraz organizacji ekologicznych zostały w bardzo dużym stopniu rozwinięte (respondent NGO: Natura to jest dobro publiczne wiec w związku z tym wymaga to właśnie współdziałania wielu uczestników, jak najbardziej właśnie takie też angażowanie się we wspólne działania jest pożądane). Niektóre z prowadzonych w ostatnich latach konsultacji i projektów edukacyjnych wręcz przyjmują za cel rozwijanie samej współpracy pomiędzy aktorami lokalnymi a przyrodnikami (respondent NGO: nasz nowy projekt wynika z wcześniejszego doświadczenia tego, że interesariusze chcieli się tak naprawdę dowiedzieć czegoś o Naturze, a nie sami o niej mówić. Stwierdziliśmy, że jest potrzeba edukacji w zakresie tego, czym jest Natura itd. A z drugiej strony też właśnie edukacja w zakresie partycypacji, że jednak można i trzeba rozmawiać, aby włączyć interesariuszy w partycypacyjny proces tak, żeby on i sami chcieli. Przy pierwszym podejściu oni byli w ogóle zdziwieni, że w ogóle tak można. Dlatego [przekazujemy] wiedzę o tym, że trzeba i że można [partycypować], i jak to ewentualnie można właśnie zrobić). Zmiany te dotyczyły zarówno formalnych mechanizmów konsultacji, jak również świadomości roli aktorów lokalnych i potrzeby prowadzenia dialogu o sposobie funkcjonowania obszarów - zarówno w celu zapewnienia lepszej realizacji ochrony, jak i dla postrzeganej sprawiedliwości działań (respondent RDOŚ: To jest szok, że przyjeżdża jakaś młoda dziewczyna z Krakowa, chce kosić na jego łące, jeszcze pieniądze jakieś unijne za to bierze, nie wiadomo na co te pieniądze pewnie idą - nieraz takie obawy się budzą. Więc to jest dla mnie dużo łatwiejsze, jak już oni mnie znają [z konsultacji], nieraz jest tak, że na spotkaniach jesteśmy na ty z niektórymi ludźmi. To jest fajniejsze, bo tworzy atmosferę współpracy z tymi ludźmi, bo mogę to teraz nazwać współpracą, ponieważ część z tych ludzi zatrudniamy przy wypasie. Więc mamy tę marcheweczkę, możemy dać pieniądze za wypas i ja tych ludzi angażuję też do samej realizacji projektów... Czasem też ja od nich otrzymuję informację np. o historii obszaru, że kiedyś ileś tam lat temu tam jego dziadkowie wypasali, więc on wie co się działo z tym obszarem, jak te murawy tam powstawały. Więc dla mnie to jest przede wszystkim taka informacja historyczna plus czasem informacja przyrodnicza typu „a tu proszę pani widziałem taki gatunek". I to jest fajne, to jest na duży plus w tym wszystkim). W tym kontekście można powiedzieć, że zarządzanie programem Natura 2000, choć nadal nie jest bezkonfliktowe, przekształca się z odgórnie realizowanej ochrony przyrody w tzw. współrządzenie realizowane na poziomie lokalnym, choć jego pełna realizacja będzie wymagała zawężenia współpracy i faktycznego uwzględnienia opinii aktorów lokalnych w procesie podejmowania decyzji. Realizacja współrządzenia obszarami Natura 2000 wydaje się istotna nie tylko dla sprawności realizacji zadań ochronnych, ale przede wszystkim - jeżeli program ten ma stać się elementem lub podstawą, jak jest to przedstawiane w ramach retoryki zysków - zrównoważonego rozwoju lokalnego. Wskazuje się bowiem, że realizacja zrównoważonego rozwoju lokalnego nie może odbywać się bez udziału obywateli (Gorlach i in. 2008), a dyskusje o funkcjonowaniu programu Natura 2000 są de facto dyskusjami o sposobie realizacji rozwoju lokalnego. Działania partycypacyjne wydają się najbardziej właściwym podejściem do rozwiązywania konfliktów lokalnych dotyczących obszarów Natura 2000. Ich brak na wstępnych etapach wyznaczania sieci w Polsce wydaje się jednym z głównych powodów powstania i eskalacji konfliktów, a także przyczyną braku rozwiązania problemów na styku rozwoju lokalnego i realizacji zadań ochronnych. Jest to zgodne z ocenami formułowanymi w stosunku do przebiegu procesu tworzenia sieci w innych krajach, gdzie upatruje się przyczyn konfliktów w sprzeczności pomiędzy zapisami Dyrektywy Siedliskowej o wyznaczaniu obszarów w oparciu wyłącznie o kryteria naukowe (przyrodnicze), a praktyczną potrzebą zaangażowania interesariuszy i kryzysem legitymizacji programu (Pinton 2008). Jako że - kierując się bezpośrednimi wytycznymi prawa unijnego - sieć była tworzona przez ekspertów z zakresu nauk przyrodniczych (naukowców oraz urzędników), społeczne i ekonomiczne aspekty funkcjonowania programu zostały zaniedbane. Evans (2012) wyciąga z tego faktu prosty wniosek, że decyzje eksperckie o kształcie sieci być może pozwolą osiągnąć najlepsze możliwe efekty przyrodnicze, ale nie mogą zapewnić legitymizacji programu. Powołując się na przegląd przypadków z różnych krajów, Suśkevi”cs (2012) argumentuje, że formalne mechanizmy partycypacji nie są koniecznie do zaangażowania interesariuszy oraz realizacji współrządzenia - podaje przy tym przykłady krajów, w których współpraca pomiędzy zarządzającymi programem a stronami konfliktów rozwijała się samoistnie. Uważam, że jest to prawdziwy wniosek, co pokazuje chociażby program konsultacji realizowany w Małopolsce w latach 2008-2009, który powstał jako inicjatywa władz województwa oraz administracji ochrony środowiska. Moim zdaniem jednak wprowadzenie odgórnie wymaganych, formalnych programów partycypacji, takich jak te obecnie realizowane przy wprowadzaniu planów zadań ochronnych, ma bardzo duże znaczenie dla ograniczenia ryzyka wykluczenia niechcianych aktorów z dialogu oraz jest kluczowe dla zapewnienia możliwości partycypacji aktorów lokalnych wszędzie, a nie tylko tam, gdzie akurat aktywni i otwarci na dialog urzędnicy widzą taką potrzebę. 4.6. Problemy z wprowadzaniem programu Natura 2000 w innych krajach. Specyfika krajów Europy Środkowej? Choć wprowadzanie Natury 2000 napotykało trudności i nadal boryka się wieloma problemami natury organizacyjnej, finansowej oraz przyrodniczej oceny efektywności realizowanej ochrony, to jednak problemy i konflikty społeczne na gruncie wyznaczania i funkcjonowania obszarów wydają się być niemniej istotne. W większości krajów, w których program był wyznaczany w pierwszej kolejności (grupa EU-15, czyli kraje tworzące Unię Europejską przed akcesją nowych członków w 2004 roku), pojawiały się doniesienia o konfliktach pomiędzy instytucjami odpowiedzialnymi za Naturę 2000 a lokalnymi społecznościami, właścicielami ziemi, samorządami i organizacjami pozarządowymi, wynikające przede wszystkim z odgórnego (top-down) sposobu wyznaczania obszarów (Wurzel 2008). Równocześnie rządy wielu krajów wchodziły na drogę konfliktu prawnego z KE, z powodu opóźnień w wyznaczaniu sieci Natura 2000 i ogólnego niezadowolenia z nowego programu ochrony przyrody, rodzącego wiele praktycznych trudności w procesie implementacji. Tak jak już opisałam wcześniej, Dyrektywa Siedliskowa nie posiada zapisów, na podstawie których wymuszone jest zaangażowanie interesariuszy w tworzenie i zarządzanie siecią. W praktycznie wszystkich krajach „starej" Unii, takich jak np. Finlandia, Niemcy, Holandia, czy Francja, obszary Natura 2000 były wyznaczanie w sposób „odgórny" (top-down), na podstawie decyzji opartych wyłącznie na wiedzy przyrodniczej (Alphandéry i Fortier 2001, Eben 2006, Paavola 2004, Pinton 2001). Pierwsze kontakty i dialog pomiędzy interesariuszami programu a wyznaczającymi go urzędami publicznymi pojawiały się często w postaci nieformalnych kontaktów i komunikacji, jako sposób radzenia sobie z problemami we wprowadzaniu programu (Suskevi'cs 2012), a dopiero potem były uzupełniane o oficjalne programy partycypacyjne, które pomogły w załagodzeniu konfliktów (Bogaert i Leroy 2008, Cliquet i in. 2010, Pinton 2008, van der Windt 2008). Partycypacja społeczna była często stosowana, ale rzadko od początku implementacji programu (Apostolopoulou i Pantis 2011, Beunen i de Vries 2011, Keulartz 2009, McCauley 2008, O'Riordan i in. 2002). Głównym efektem konfliktów był kryzys legitymizacji programu w obrębie państw (Engelen i in. 2008, Young i in. 2005), ale przejawiał się on na arenie międzynarodowej w Unii Europejskiej w postaci zorganizowanego oporu krajów wobec konieczności wprowadzania Dyrektywy Siedliskowej. Konflikt w wymiarze międzynarodowym istniał pomiędzy rządami krajów członkowskich a KE i Europejskim Sądem Sprawiedliwości weryfikującymi przestrzeganie prawa europejskiego (Hiedanpaa 2002, 2004). Z jednej strony ocenia się, że w trakcie wprowadzania Natura 2000 została przez poszczególne państwa „ulepszona" w kierunku bardziej partycypacyjnej dla społeczności lokalnych sieci obszarów chronionych (Engelen i in. 2008, Oikonomou i in. 2010). Z drugiej jednak strony krytykuje się pustą retorykę partycypacji w organizowanych z przymusu - lub wyłącznie w celu zwiększenia popularności programu - konsultacjach społecznych (Rauschmayer i in. 2009). Po akcesji dziesięciu nowych krajów do Unii Europejskiej w 2004 roku, a następnie kolejnych dwóch w 2007 roku, okazało się, że z problemów unijnej piętnastki z wprowadzaniem Natury 2000 właściwie nie wyciągnięto wniosków i implementacja programu w nowych państwa członkowskich napotykała właściwie te same problemy, będąc źródłem licznych konfliktów społecznych. Pokazuje to ewidentnie przeprowadzona przeze mnie analiza, w której wyróżnione problemy odpowiadają tym opisanym powyżej z przykładów zagranicznych. Czytając o problemach z Naturą 2000 krajów wstępujących do Unii Europejskiej w 2004 roku, bardzo często można znaleźć opinie, że rozwiązanie problemów społecznych z nowymi terenami chronionymi w przypadku krajów Europy Środkowej i Wschodniej, jest obecnie trudniejsze niż miało to miejsce w krajach starej unii (Grodzińska-Jurczak i Cent 2011, Young i in. 2007). Wynika to z określonych specyficznych uwarunkowań tego regionu oraz jego historii politycznej i historii ochrony przyrody (Lawrence 2008), w szczególności widocznego nadal wpływu dziedzictwa postkomunistycznego w postaci scentralizowanych, nieefektywnych instytucji publicznych w zakresie ochrony środowiska (Bruszt 2008, Kluvankova-Oravska i in. 2009, Scrieciu i Stringer 2008), oraz braku tradycji i doświadczenia partycypacji społeczeństwa i organizacji pozarządowych w realizacji programów publicznych (Bell i in. 2011, Gliński 2006, Tickle i Clark 2000). Dodatkowo, wskazuje się, że akcesja do Unii Europejskiej spowodowała jednoczesne zaostrzenie rygorów ochrony środowiska (w tym poprzez konieczność wyznaczenia sieci Natura 2000) oraz pojawienie się większej presji na środowisko wynikającej ze znaczącego wzrostu dostępnych środków finansowych na realizację inwestycji infrastrukturalnych (Grodzińska-Jurczak i Cent 2011, Sikor 2003). Czynniki utrudniające rozwiązywanie problemów związanych z programem i przyczyniające się do powstawania konfliktów na jego obszarach to przede wszystkim: • brak tradycji partycypacji społecznej w implementacji polityk publicznych, a w szczególności partycypacji społeczności lokalnych (mieszkańców, właścicieli ziemi, samorządów) w programach ochrony przyrody, • przywiązanie do tradycyjnej, bardzo restrykcyjnie pojmowanej koncepcji ochrony przyrody, • duża presja inwestycyjna oraz fundusze na jej realizację pojawiające się w tym samym momencie, w którym wyznaczano obszary Natura 2000, • niskie zainteresowanie społeczne problemami ekologicznymi, • niskie zaufanie społeczne do instytucji państwowych w ogóle, w tym tych realizujących zadania związane z ochroną przyrody. Zmiany, jakie pojawiły się w sposobie realizacji polityki publicznej w krajach członkowskich pod wpływem ich udziału w Unii Europejskiej są określane mianem „europeanizacji". W zakresie polityki ochrony przyrody dotyczą one przede wszystkim zwiększenia roli organizacji pozarządowych w podejmowaniu decyzji, rozwoju partycypacji społecznej z udziałem innych interesariuszy, zwiększenia transparentności pracy urzędów publicznych oraz przeniesienia nadrzędnej instancji rozwiązywania sporów z państwa narodowego na poziom Unii Europejskiej (Bórzel i Buzogany, 2010a, Sasse i in. 2006). W przypadku krajów Europy Środkowej i Wschodniej wskazuje się na rolę procesu „europeanizacji" dla instytucjonalizacji raczej rzadko praktykowanej wcześniej partycypacji społecznej - sama poprawna transpozycja prawa Unii Europejskiej nie jest bowiem gwarantem zmian w sposobie realizacji polityki środowiskowej (Tews 2009, Wagenet i Pfeffer, 2007). Wielu autorów zwraca uwagę na to, że takiej instytucjonalizacji „nowoczesnych" praktyk realizacji polityk publicznych, jak właśnie partycypacja społeczna, współrządzenie czy korzystanie z ekspertyzy organizacji pozarządowych, nadal brakuje w postkomunistycznej części Europy (Banas 2010, Rodela i Udovć 2008, Suśkevi“cs i Kulvik 2011, Svajda 2008, Szabo i in. 2008). Obserwacje pochodzące z przeprowadzonych przeze mnie badań oraz przegląd literatury na temat problemów wprowadzania Natury 2000 w Europie nie pozwalają na zgodzenie się ze stwierdzeniem o wciąż widocznym - a tym bardziej przeważającym - wpływie doświadczenia komunizmu na sposób realizacji polityk publicznych w zakresie ochrony przyrody w przypadku analizowanego programu. Specyficzne uwarunkowania regionu nie stanowią w moim przekonaniu wyjaśnienia (ani tym bardziej usprawiedliwienia) m.in. dla braku przełożenia doświadczeń z licznych dobrych i złych praktyk krajów Zachodnich w zakresie wprowadzania Natury 2000. Argument dziedzictwa postkomunistycznego i braku tradycji partycypacji społecznej to jest, moim zdaniem, wymówka realizujących program, która zdejmuje z nich odpowiedzialność za problemy i konflikty w początkowych etapach wyznaczania Natury 2000, a dla naukowców - argument dla konieczności opisu i publikacji kolejnej historii porażki we wprowadzaniu tego programu, sprawiający, że jest ona ciekawa dla redaktorów międzynarodowych czasopism, czytelników i instytucji finansujących projekty71. Do tego stwierdzenia skłania mnie przede wszystkim porównanie dynamiki wprowadzania Natury 2000 w krajach tworzących Wspólnotę Europejską do 2004 roku i w Polsce. W obu sytuacjach zabrakło partycypacji w początkowych latach wyznaczania obszarów. Również pierwsze z tworzonych programów konsultacyjnych często nie przynosiły zamierzonych efektów - bądź też w ogóle były zaplanowane nie w celu zaangażowania interesariuszy w proces podejmowania decyzji o programie, ale miały zmienić negatywne nastawienie stron konfliktu. Okazuje się więc, że istnienie tradycji partycypacji społecznej 71 / Stwierdzenie to formułuję na podstawie własnych doświadczeń, kiedy przed dojściem do tego wniosku w swoich pracach, podpierając się ugruntowanymi w literaturze opiniami o roli doświadczeń z okresu komunizmu, wskazywałam na istotność własnych badań (Bell i in. 2008, Bell i in. 2011, Grodzińska-Jurczak i Cent 2011). w ochronie przyrody albo nie zadziałało w tym przypadku, albo jest wyolbrzymiane przy porównywaniu jakości działań pomiędzy krajami o długiej i krótkiej historii demokratycznych rządów (Hiedanpaa i Bromley 2011, Rauschmayer i in. 2009). Jedyna istotna różnica w tym zakresie jest widoczna przy porównaniu aktorów konfliktów. Podczas gdy w krajach EU-15 byli to przede wszystkim właściciele ziemi i rolnicy (Alphandery i Portier 2001, Hiedanpaa 2002), w Polsce — przedstawiciele samorządów lokalnych. Można znaleźć wskazania w literaturze, że ten brak udziału istotnych aktorów lokalnych, oraz reprezentacja ich interesów w konfliktach środowiskowych przez instytucje publiczne, jest cechą charakterystyczną dla krajów postkomunistycznych (Kluvankova- Oravska i in. 2009). Równie dobrze można jednak ten brak udziału właścicieli i rolników uzasadnić niedostatecznym poinformowaniem o samym programie Natura 2000. Tezę tę będzie można zweryfikować po zakończeniu prac nad planami zadań ochronnych, kiedy będzie można ocenić, na ile te grupy były zaangażowane w dyskusje. Jeżeli nie będą uczestniczyć w przygotowywaniu planów, będzie to faktycznie wskazywać na obecność kulturowych bądź strukturalnych - innych niż brak informacji - czynników ograniczających możliwość ich partycypacji. Nie twierdzę natomiast, że region Europy Środkowej i Wschodniej jest homogenny z resztą Europy pod względem warunków realizacji programu Natura 2000. Główne różnice, na które chcę zwrócić uwagę, to te natury przyrodniczej oraz gospodarczej, a nie politycznej i historycznej. Z przyrodniczego punktu widzenia, Europa Środkowa i Wschodnia jest regionem tradycyjnie uważanym za mniej przekształcony i bardziej bogaty w bioróżnorodność niż Europa Zachodnia. Dla realizacji programu Natura 2000 znaczenie ma fakt istnienia ekosystemów seminaturalnych - bogatych w bioróżnorodność terenów powstałych w wyniku tradycyjnej, nieintensywnej działalności rolniczej. Dlatego też rolnictwo w tej części Europy częściej uważa się za szansę na dobre funkcjonowanie programu Natura 2000 niż za zagrożenie dla jego stanu (np. wynikające z wpływu intensywnego nawożenia wielohektarowych upraw monokulturowych). Również w tym regionie częściej występują gatunki zwierząt określane potocznie jako „konfliktowe" - czyli przede wszystkim duże drapieżniki, takie jak wilk72, niedźwiedź, ryś - i one również są chronione programem Natura 2000. Wśród czynników gospodarczych, dysproporcje w zamożności poszczególnych krajów Europy zawsze będą powodowały praktyczne różnice przy wprowadzaniu jednolitych programów, wymagających ponoszenia krajowych nakładów na ich implementację. Pomimo rozwijającego się intensywnie dyskursu zysków z zachowywania bioróżnorodności i usług ekosystemów, dysproporcja w poziomie rozwoju gospodarczego będzie, moim zdaniem, zawsze argumentem używanym w dyskusjach o obowiązkach krajów członkowskich w zakresie ochrony środowiska. 72 Populacje wilków, które rodzą konflikty społeczne, są również obecne w krajach Skandynawskich. W Europie wilk występuje również w Hiszpanii oraz Portugalii, jest tam jednak gatunkiem w dużo większym stopniu akceptowanym społecznie. Wskazywane są natomiast dwie istotne różnice w warunkach wyznaczania obszarów Natura 2000 przez kraje EU-15, w porównaniu do państw przystępujących do Unii Europejskiej w 2004 roku. Pierwszą jest presja czasu i siła nacisku KE na szybkie wyznaczenie sieci. Kraje EU-15 miały - do pewnego stopnia - możliwość wycofania pierwszych, odgórnie podjętych decyzji o lokalizacji sieci, a następnie skorygowania swojego wyboru z wykorzystaniem działań konsultacyjnych na poziomie lokalnym (Bogaert i Leroy 2008, Cliquet i in. 2010, Pinton 2008). W przypadku krajów Europy . Środkowej i Wschodniej nie było takiej możliwości i kształt pierwszych zgłoszonych do KE obszarów, pomimo protestów i czasem nawet niezadowolenia wyznaczających obszary z tych decyzji, pozostał niezmieniony do dzisiaj. Druga różnica to udział w tworzeniu Dyrektywy Siedliskowej i ustalaniu zasad funkcjonowania Natury 2000. Kraje przystępujące do Unii Europejskiej w 2004 roku nie miały wpływu na kształt Dyrektywy Siedliskowej, a jedynie mogą wykorzystywać jej elastyczność w krajowej implementacji. Fakt ten przekłada się na postrzeganie programu jako obcego, narzuconego przez Unię Europejską oraz chroniącego interesy krajów Europy Zachodniej, co powoduje na poziomie lokalnym problemy z uznaniem zasadności jego celów. Wpisuje się to również w szerszy problem aktywności nowych krajów członkowskich w tworzeniu polityki ekologicznej w Unii Europejskiej, określany jako przyjmowanie jednej z opozycyjnych postaw bierności lub aktywności w stosunku do prawa unijnego (law-taking, law-making) (Tews 2009). W przypadku implementacji Dyrektywy Siedliskowej, w której zapisach nowe kraje członkowskie w zasadzie nie mogą wprowadzać zmian, aktywna postawa przejawiać się będzie w innowacyjnym wykorzystywaniu elastyczności tej Dyrektywy, a nie wyłącznie kopiowaniu praktyk zachodnich, a także w tworzeniu własnych dobrych praktyk dostosowanych do specyfiki regionu. Reasumując, można wyciągnąć dwa wnioski z porównania analizy implementacji Natury 2000 w Polsce i innych krajach europejskich. Po pierwsze, Natura 2000 jest programem generującym konflikty i problemy, czego nie da się uniknąć w procesie jego implementacji - niezależnie od dostępnych środków, tradycji i doświadczeń z prowadzeniem partycypacji społecznej. Po drugie, program ten był w zakresie angażowania interesariuszy błędnie wprowadzany właściwie we wszystkich krajach - zarówno tych z doświadczeniem realizacji konsultacji społecznych, jak i tych bez takiego doświadczenia. Informacje o porażkach w obu przypadkach nie były (i nadal nie jest w stosunku do krajów wstępujących do Unii Europejskiej) odpowiednio wykorzystane w celu wyciągnięcia wniosków przez nowe państwa członkowskie. Implementacja programu Natura 2000 pokazuje więc, że istnieje być może pewien systematyczny błąd w implementacji Dyrektywy Siedliskowej, powodujący te same problemy w różnych krajach, których w zasadzie można było uniknąć. Ten błąd, moim zdaniem, ma większy wpływ na powstawanie konfliktów w przypadku Polski niż specyfika komunistycznego dziedzictwa. 4.7. Podsumowanie - konflikty w implementacji programu Natura 2000 jako przykład konfliktów w urzeczywistnianiu zrównoważonego rozwoju Przeprowadzona analiza implementacji programu Natura 2000 oraz problemów pojawiających się wśród różnych grup aktorów, w szczególności tych na poziomie lokalnym, pozwala potwierdzić postawioną w pracy doktorskiej tezę o konfliktogennej naturze zrównoważonego rozwoju, która wynika z dysonansu hierarchii wartości, które są realizowane w preferowanej wizji rozwoju. Dokonana analiza dokumentów zastanych oraz danych pochodzących z przeprowadzonych przeze mnie badań jakościowych pokazała, że ten dysonans wartości jest przyczyną konfliktów zarówno w przypadku realizowanych (bądź wstrzymywanych przez program) inwestycji, jak również w sytuacji, kiedy dyskutuje się jedynie potencjalną możliwość zablokowania ewentualnych, jeszcze nie planowanych konkretnie przedsięwzięć. Źródłem konfliktów jest więc nie tylko obserwowana zmiana planów w realizacji przedsięwzięć rozwojowych, ale - ogólniej - niezgoda dotycząca hierarchii celów rozwoju przy podejmowaniu decyzji o inwestycjach na terenach Natury 2000. Konflikty są więc praktycznym przejawem sprzeczności w wizjach rozwoju podzielanych przez różne grupy interesariuszy. W ten sposób udzielono odpowiedzi na pierwsze w tej części pracy pytanie badawcze - pytanie dotyczące problemów w implementacji programu Natura 2000, które są przejawem antynomii zrównoważonego rozwoju (pytanie badawcze 3, tabela 2.2, rozdział 2). Efektem tej rozbieżności w hierarchii celów jest deficyt legitymizacji w rozumieniu weberowskim, czyli dotyczący zarówno braku zgody na realizację celów programu, jak i braku prawomocności instytucji go realizujących (Ministerstwo Środowiska) i wprowadzających (Unia Europejska). Trudno natomiast odnieść się do kwestii funkcjonalności konfliktów na przykładzie implementacji programu Natura 2000. Pozytywne efekty konfliktów przytaczane w pracach przeglądowych o Naturze 2000 obejmują takie zjawiska, jak zwrócenie uwagi na znaczenie aktorów lokalnych i poznanie ich potrzeb przez decydentów wyższego szczebla, a ostatecznie zyskanie szacunku do oponentów (Suśkevi”cs 2012). Przykład sporu o Dolinę Rospudy przywoływany jest co prawda przez respondentów moich badań jako przypadek, który „nauczył" kilka kluczowych grup aktorów (np. inwestorów, Ministerstwo Środowiska), jak poprawnie i efektywnie realizować działania na terenach Natura 2000, ale można również oczekiwać, że ta wiedza powinna być zdobywana w „normalny", bezkonfliktowy sposób, poprzez rzetelne i bieżące dokształcanie urzędników oraz udostępnianie aktualnych informacji o odpowiednich procedurach. Co więcej, właściwie całą wiedzę, nabytą w drodze otwartych sporów, można było zdobyć przyglądając się zdarzeniom towarzyszącym tworzeniu sieci Natura 2000 w krajach, które tego dokonały przed akcesją Polski do Unii Europejskiej. Praktycznie każdy z nich borykał się z podobnymi problemami, rozwiązując je tak, jak ostatecznie uczyniono to w Polsce - poprzez budowanie dialogu i współpracy oponentów. Na podstawie przeprowadzonych przeze mnie badań, przychylam się do przeciwnego stwierdzenia, że eskalacja konfliktów na wczesnych etapach wprowadzania programu Natura 2000 była szkodliwa dla jego dalszego funkcjonowania. Ta dysfunkcyjność wynikała z dwóch powodów. Pierwszym było utworzenie negatywnego wizerunku programu Natura 2000, który następnie na poziomie lokalnym, w gminach na terenie których wyznaczono program, ugruntowany został przez bezpośrednie doświadczenia interesariuszy. Drugi powód związany jest z wystąpieniem deficytu legitymizacji innego typu niż ten dotyczący braku akceptacji dla celów modelu rozwoju wprowadzanego przez program Natura 2000, który opisuję poniżej. Okazuje się, że nie tylko cele programu czy realnie występujące ograniczenia dla inwestycji są przyczyną konfliktów na obszarach Natura 2000. Jak pokazałam w analizie odbioru programu przez samorządy oraz analizie procesów konsultacyjnych, znaczenie mają nie tylko konkretnie decyzje o obszarach, ale również sposób, w jaki dochodzi się do tych decyzji. Nieustosunkowanie się do uwag samorządów oraz zupełne pominięcie mieszkańców i właścicieli podczas wprowadzania obszarów Natura 2000 w pierwszych latach spowodowało deficyt legitymizacji dla procesu podejmowania decyzji o programie, w efekcie skutkujący (podobnie jak deficyt legitymizacji dla celów sieci Natura 2000) brakiem zaufania do odpowiedzialnych jednostek administracji. W tej sytuacji pojawienie się sporu o Dolinę Rospudy uzasadniło przekonania samorządowców i mieszkańców gmin naturowych o tym, że bez rozpoczęcia protestów i otwartego konfliktu z Ministerstwem Środowiska i organizacjami ekologicznymi ich głos nie zostanie uwzględniony w debacie. Dlatego też, w przeciwieństwie do autorów badających konflikty ekologiczne, w tym te zlokalizowane na obszarach Natury 2000, którzy używają w analizie kategorii „wpływów" i „konfliktów” (Young i in. 2010), nie potwierdzam, że u podstaw konfliktów muszą istnieć realnie występujące, niepożądane wpływy pomiędzy środowiskiem i społeczeństwem. Przykład implementacji Natury 2000 pokazuje, że konflikty mogą wynikać z braku lub niewystarczającego zastosowania demokratycznych procedur podejmowania decyzji w kwestiach uważanych za istotne dla interesariuszy (w szczególności samorządy lokalne i mieszkańców), niezależnie od realnego istnienia ograniczeń rozwoju wprowadzanych przez program w danej gminie. Nie oznacza to, że nie istnieją konflikty spowodowane realną kolizją przedsięwzięć i przedmiotu ochrony - one również występują, rzadko jednak samodzielnie, czego przykładem jest konflikt wokół Doliny Rospudy. Powyższe konkluzje dotyczące konfliktów wokół programu Natura 2000 są spójne z wnioskami pochodzącymi z przedstawionej w poprzednim rozdziale analizy zapisów o zrównoważonym rozwoju w dokumentach strategicznych i dyrektywach unijnych. Określiłam konieczność rozróżnienia pomiędzy substancjalnymi (normatywnymi) i proceduralnymi aspektami konfliktów. Analiza implementacji programu Natura 2000 pokazała, w jaki sposób te dwa aspekty odzwierciedlone są w dwóch rodzajach deficytów legitymizacji będących przyczyną konfliktów - związanego w brakiem akceptacji dla celów programu oraz brakiem akceptacji dla sposobu podejmowania decyzji. Wyróżnienie tych dwóch aspektów deficytów legitymizacji, wraz z uznaniem występowania realnych konfliktów, stanowi odpowiedź na kolejne z postawionych pytań badawczych, tzn. pytanie dotyczące przyczyn badanych konfliktów (pytanie badawcze 4, tabela 2.2, rozdział 2). W analizowanych konfliktach pojawia się również kwestia nierównego podziału zasobów. Problem ten uwidacznia się bezpośrednio w wypowiedziach mieszkańców i samorządowców, którzy czują się pokrzywdzeni z powodu utrudnienia im „nadgonienia" poziomu zamożności w regionach i krajach lepiej rozwiniętych. Postrzegana nierówność jest jedną z przyczyn braku akceptacji dla założeń programu realizowanego w ich miejscu zamieszkania. Ciekawsze jest jednak spojrzenie na dostęp do różnych zasobów jako narzędzie wyjaśniające przebieg i wynik sporu. Na przykładzie udziału organizacji pozarządowych w konflikcie wokół Doliny Rospudy pokazałam, że wiedza w zakresie przyrodniczym i prawnym okazały się ważniejsze dla kształtu ostatecznego rozwiązania sporu niż poparcie społeczności lokalnych w mediach czy formalna władza rządu i Ministerstwa Środowiska nad organizacją procesu podejmowania decyzji. W odniesieniu do innych, mniejszych konfliktów lokalnych, do których odnosili się w swoich wypowiedziach respondenci przeprowadzonych przeze mnie badań, można powiedzieć, że informacja o fakcie, terminie i dokładnym miejscu wyznaczania obszaru były kluczowymi zasobami. W wielu przypadkach bowiem właściciele dowiadywali się post factum o tym, że ich ziemia została objęta programem, a samorządy do niedawna nie były w stanie zweryfikować przebiegu granic obszarów na terenie ich gmin. Choć nie było to zamierzone działanie administracji odpowiedzialnej za implementację Natury 2000, efektem braku informacji był bardzo ograniczony udział tych dwóch grup w tworzeniu tej sieci obszarów chronionych w Polsce. Z tego też powodu realizowane obecnie programy partycypacji społecznej są tak istotne - ich efektem potencjalnie będzie nie tylko zyskanie akceptacji społeczności lokalnych dla programu, ale, moim zdaniem, przede wszystkim „podzielenie się władzą i decyzyjnością" w aspekcie sposobu realizacji ochrony i rozwoju w tych miejscach, między innymi właśnie dzięki udostępnieniu wiedzy o zasadach funkcjonowania Natury 2000. Ta część analizy dostarcza odpowiedzi na kolejne z postawionych pytań badawczych, czyli pytanie dotyczące mechanizmu podejmowania decyzji w sytuacji konieczności dokonywania kompromisu pomiędzy ochroną przyrody a rozwojem (pytanie badawcze 5, tabela 2.2, rozdział 2). Reasumując analizę przeprowadzoną w tym rozdziale, można wyróżnić następujące typy konfliktów związanych z funkcjonowaniem obszarów Natura 2000: 1. Konflikty realne, powstałe w oparciu o wpływy przyrodnicze: • związane z działalnością prywatną, • związane z działalnością sektora publicznego. 2. Konflikty wynikające z deficytu legitymizacji programu: • związane z brakiem akceptacji celów samego programu, • związane z brakiem akceptacji procesu podejmowania decyzji o obszarach Natura 2000. Kategorie te uwzględniają rodzaje konfliktów i deficytów legitymizacji wyróżniane we wcześniejszych badaniach (Suśkevivcs 2012, Young 2010), grupując je według cech wymagających różnych działań zaradczych oraz różnych sposobów pomiaru (jeżeli chcemy zbierać informacje ilościowe umożliwiające porównanie istniejących konfliktów pomiędzy różnymi obszarami lub gminami objętymi programem). Przyczyny deficytów legitymizacji zidentyfikowane przez Suśkevi“cs (2012) są reprezentowane przez kategorię konfliktów związanych z brakiem akceptacji dla procesu podejmowania decyzji. Dodatkowo moja propozycja wyodrębnia deficyty legitymizacji oparte o brak akceptacji celów programu. Ta kategoria zawiera rodzaje konfliktów wskazanych przez Young (2010) jako konflikty o wartości, konflikty związane z brakiem dostępu do informacji oraz konflikty strukturalne (dotyczących regulacji dostępu do zasobów). Wyróżnione przez nią konflikty interesów (dotyczących sposobu wykorzystania zasobów i przestrzeni) są spójne z utworzoną przeze mnie kategorią konfliktów realnych. Dodatkowo wymieniła ona konflikty interpersonalne (dotyczące specyficznych relacji pomiędzy jednostkami, wynikających z ich indywidualnych doświadczeń), które mogą okazać się istotne dla rozważania pojedynczej sytuacji konkretnego konfliktu, ale nie są - w mojej ocenie - istotne dla szukania prawidłowości i uwarunkowań powstawania konfliktów w wielu sytuacjach i lokalizacjach. Najbliżej oceny tego rodzaju konfliktów jest w moich analizach odniesienie do braku zaufania jako efektu deficytu legitymizacji, nie rozpatruję go jednak w kategorii przyczyn sporów. Na podstawie badań jakościowych trudno jest określić, który z wyróżnionych rodzajów konfliktów jest dominujący w przypadku implementacji sieci Natura 2000. Mogę jednak postawić hipotezę, że w większości przypadków mamy jednak do czynienia z konfliktami wynikającymi z deficytu legitymizacji, a przy zapewnieniu legitymizacji dla celów programu i procesu podejmowania decyzji konflikty realne staną się mniej intensywne. Podobny wniosek w swoich badaniach postawił Artur Bołtromiuk (2012), pisząc o braku instytucjonalizacji programu Natura 2000. Cele programu oraz zasady przez nie wprowadzane nie są bowiem podzielane przez lokalne społeczności. Moje badania potwierdzają tę obserwację, jak również i dostarczają dodatkowego wyjaśnienia, dlaczego tak się dzieje, pokazując dysonans podstawowych wartości i celów rozwoju w dokumentach strategicznych i dyrektywach. Brak instytucjonalizacji Natury 2000 na poziomie lokalnym, poczucie niesprawiedliwości i brak zaufania do zarządzających obszarami, wynikające z deficytu legitymizacji, charakteryzują odbiór programu na poziomie lokalnym, co stanowi odpowiedź na ostatnie ze stawianych w tej części pracy pytań badawczych (pytanie badawcze 6, tabela 2.2, rozdział 2). Nie jest to jednak odpowiedź pełna, ponieważ w przeprowadzonych przeze mnie badaniach celowo dobierałam respondentów z obszarów, gdzie zdiagnozowano konflikt, choć w doborze próby założyłam, aby natężenie konfliktów różniło się pomiędzy badanymi lokalizacjami. Wyniki badań sondażowych dotyczących znajomości programu Natura 2000 oraz opinii społeczeństwa w całym kraju skłaniają do innych wniosków, pokazując generalnie niską wiedzę o programie i raczej pozytywny stosunek do jego implementacji w Polsce. Różnica pomiędzy moją diagnozą, wnioskami z wcześniejszych badań (Bołtromiuk 2012) a badaniami ogólnopolskimi wynika ze specyfiki respondentów badań jakościowych - osób, których opinia o Naturze 2000 nie jest oparta jedynie o przekazy medialne, ale przede wszystkim o ich osobiste doświadczenia, często niestety negatywne. Aby w pełni udzielić odpowiedzi na pytanie o odbiór lokalny programu Natura 2000 oraz stosunek mieszkańców tych obszarów do wyzwań rozwojowych, należy kontynuować badanie konfliktów. Konieczna jest zarówno realizacja ilościowego pomiaru zjawisk opisywanych przeze mnie na podstawie badań jakościowych, jak i ponowna jakościowa diagnoza konfliktów już po utworzeniu planów zadań ochronnych, w których pokłada się - moim zdaniem w sposób przesadzony - ogromne nadzieje co do możliwości rozwiązania istniejących sporów. Wyniki pomiaru konfliktów powinny stać się również przedmiotem debaty z ich uczestnikami w celu obalenia niewłaściwych przekonań o stanowisku innych stron, umożliwiając im lepsze poznanie swoich motywacji oraz zwiększając transparentność procesu decyzji. Rozdział 5 Pomiar zrównoważonego rozwoju i konfliktów związanych z jego realizacją W poprzednich rozdziałach omówiłam wewnętrzne sprzeczności w projektowaniu realizacji zrównoważonego rozwoju na gruncie polityk publicznych, a następnie zanalizowałam ich przejawy i przyczyny powstawania na przykładzie implementacji programu Natura 2000. Po wykonaniu takiej jakościowej oceny, kolejnym naturalnym krokiem jest weryfikacja postawionych wniosków w sposób ilościowy, umożliwiający ich generalizację. Dlatego też ten rozdział pracy jest poświęcony zagadnieniu pomiaru zrównoważonego rozwoju w celu identyfikacji konfliktów i synergii pomiędzy jego wymiarami. Propozycji pomiaru zrównoważonego rozwoju jest bardzo wiele (Parris i Kates 2003). Niniejsza praca nie ma aspiracji do przedstawiania systematycznego czy wyczerpującego opisu prób kwantyfikowania postępu w realizacji zrównoważonego rozwoju. Różnorodność propozycji i brak zgodności co do najlepszej koncepcji pomiaru świadczą przede wszystkim o trudności tego zadania. W ostatnich latach dużo dyskusji na temat podstaw pomiaru zrównoważonego rozwoju prowadzono na forum organizacji międzynarodowych (UNECE/OECD/Eurosat 2008), eksperckim (Stiglitz, Sen i Fitoussi 2009) i naukowym (Parris i Kates 2003). Przy wyborze wskaźników potrzebnych do realizacji celu pracy doktorskiej korzystam z propozycji powstałych na gruncie wszystkich tych forów. W tej pracy głównym przedmiotem zainteresowania jest pomiar konfliktów związanych z implementacją programu Natura 2000, stanowiących przykład trudności w realizacji polityki zrównoważonego rozwoju. Chociaż zaproponowane wskaźniki odnoszą się konkretnie do tego programu, to logika stojąca u podstaw ich konstrukcji może być wykorzystana potencjalnie do przygotowania pomiaru efektów programów realizujących cele innych wymiarów rozwoju. Na samym początku należy zaznaczyć, że istniejące wskaźniki zrównoważonego rozwoju nie są skonstruowane w celu pomiaru konfliktów pojawiających się w trakcie jego realizacji. Ich celem jest zazwyczaj pomiar postępu w realizacji celów polityki zrównoważonego rozwoju, którego brak lub wolniejsze osiągane świadczy o problemach, natomiast niekoniecznie pozwala na diagnozę ich przyczyn. Wskaźniki zrównoważonego rozwoju obliczane przez Eurostat mają na celu „monitorowanie Strategii Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej", której celem jest natomiast „realizacja wyzwań zrównoważonego rozwoju" szczegółowo opisanych w tym dokumencie. W Polsce, w sytuacji braku obowiązującej strategii zrównoważonego rozwoju, proponowane wskaźniki mają na celu po prostu pomiar jego realizacji w kraju, opierający się w dużej mierze i spójny z koncepcją zaproponowaną przez Eurostat (GUS 2011). W tej pracy nie interesuje mnie skuteczność programu Natura 2000, czy też nawet wkład programu w osiąganie celów zrównoważonego rozwoju w wymiarze przyrodniczym. Dlatego też pomiaru konfliktów dotyczących Natury 2000 nie mogę oprzeć wyłącznie na istniejących zestawach wskaźników, podejmuję się natomiast ich analizy i selekcji pod kątem użyteczności dla postawionego celu pracy doktorskiej. Należy również odnieść się do użyteczności pomiaru postępu i proponowanego pomiaru konfliktów w realizacji polityki zrównoważonego rozwoju. Pomiar postępu pozwala na ocenę stopnia realizacji zamierzonych celów - jest więc narzędziem oceny sukcesu (lub jego braku) działań publicznych. Pomiar konfliktów ma natomiast na celu diagnozę problemów i wskazanie czynników, które bardzo często, ale niekoniecznie73, utrudniają realizację celów polityk publicznych. O ile od pomiaru postępu w realizacji celów polityk publicznych oczekujemy systematycznego odzwierciedlania obszarów, których dotyczą, w ich strukturze, o tyle pomiar konfliktów może być wybiórczy i skupiać się tylko na tych aspektach, które potencjalnie są źródłem problemów. Celem niniejszej pracy nie jest podważenie przydatności monitorowania poziomu realizacji zamierzeń politycznych. Chcę natomiast zwrócić uwagę na deficyty takiego pomiaru oraz potrzebę - szczególnie w przypadku programu Natura 2000 - stworzenia lepszych możliwości diagnozy problemów i konfliktów związanych z praktyczną stroną realizowanych działań. Dodatkowo, pomiar pozwalający na identyfikację konfliktów może również diagnozować synergie - pozytywne sprzężenia - umożliwiające lepsze wykorzystanie ich potencjału. 5.1. Dwa podejścia do pomiaru zrównoważonego rozwoju Można wyróżnić dwa podejścia w pomiarze zrównoważonego rozwoju (UNECE/OECD/Eurostat 2008). Pierwsze z nich dotyczy pomiaru „równoważenia" (sustainability) wymiarów w obecnej trajektorii (najczęściej) globalnego rozwoju, w oparciu o przyjęte teoretyczne podstawy. Celem pomiaru jest ocena stanu i zmian zachodzących w wyróżnionych wymiarach w sposób umożliwiający porównanie tych zmian i wzajemne bilansowanie. Przykładem jest zaprezentowana poniżej analiza Hipotetycznie, cele polityk publicznych mogą być postawione w taki sposób, że możliwe jest ich osiągnięcie niezależnie od oporu społecznego i pojawiających się konfliktów. W odniesieniu do programu Natura 2000 można powiedzieć, że cel wyznaczenia sieci w Europie, stawiany w Planach działań na rzecz środowiska Unii Europejskiej, jest możliwy do realizacji pomimo oporu społecznego, protestów, czy też konfliktów, i faktycznie w niektórych krajach w taki sposób obszary te były wyznaczane, w tym do pewnego stopnia również w Polsce, co pokazałam w rozdziale czwartym. Cel ten jest mierzony przez wskaźnik wystarczającego wyznaczenia Sieci Natura 2000 (sufficiency index) w poszczególnych krajach. Natomiast osiągnięcie kolejnych celów związanych z funkcjonowaniem obszarów, reprezentowanych przez wskaźnik właściwego stanu ochrony, według ekspertów nie może być już w prosty sposób osiągnięty bez udziału i akceptacji ze strony społeczności lokalnych, z powodów przedstawionych w rozdziale trzecim. przeprowadzona przez Mirshojaeian i Kaneko (2012), w której autorzy w luźny sposób wykorzystali wskaźniki zrównoważonego rozwoju udostępniane w bazach statystyki międzynarodowej. Takie podejście pozwala na odniesienie obserwowanego stanu i zachodzących zmian do przyjętej hierarchii wartości, w której określamy np. pierwszeństwo celów środowiskowych nad gospodarczymi, bądź celów społecznych nad środowiskowymi. To podejście do pomiaru pozwala na równoważenie zmian w wymiarach, dlatego powinno również, potencjalnie, umożliwiać diagnozę synergii i konfliktów. Założenia te nie są jednak wykorzystywane w dostępnych systemach pomiaru zrównoważonego rozwoju w statystyce publicznej. Drugie podejście dotyczy pomiaru realizacji polityki zrównoważonego rozwoju w ramach polityk publicznych. Celem takiego pomiaru jest ocena realizacji konkretnych celów działań publicznych. Koncepcje wskaźników związane z realizacją polityki zrównoważonego rozwoju rzadko opierają się o przejrzystą i pełną konceptualizację problemu, częściej są wynikiem międzysektorowych i innych konsultacji zapewniających, że wszystkie istotne perspektywy zostaną uwzględnione (UNECE/OECD/Eurostat 2008). Plusem tego podejścia jest to, że faktycznie jest ono stosowane do oceny działań i jest do tej oceny dostosowane. Wskaźniki wykorzystywane w tym podejściu powinny charakteryzować się możliwością jasnej, zrozumiałej interpretacji wartości i ich zmian w czasie, w celu łatwego komunikowania wiedzy o sukcesie (bądź porażce) realizacji celów zrównoważonego rozwoju decydentom i społeczeństwu. Minusem tego podejścia jest jego podatność na wpływy i mody polityczne, czego przykładem mogą być wskaźniki zrównoważonego rozwoju Eurostatu, niezależne od wskaźników podawanych dla oceny realizacji głównej strategii rozwoju Wspólnoty Europa 2020. Natomiast brak realizacji polityki zrównoważonego rozwoju, tak jak ma to miejsce w Polsce, oznacza, że wskaźniki proponowane przez GUS nie są ugruntowane w żadnej przyjętej politycznie wizji zrównoważonego rozwoju. Nawet jeżeli są one oparte o solidne podstawy naukowe, mogą okazać się mało wartościowe w ocenie sukcesu polityki publicznej w tym zakresie. Najprawdopodobniej jednak w ogóle nie są wykorzystywane w procesie planowania strategicznego. Kolejnym istotnym ograniczeniem podejścia do pomiaru zrównoważonego rozwoju opartego o założenia jego realizacji w ramach polityk publicznych jest to, że jakość koncepcji pomiaru jest w dużej mierze zależna od jakości programów publicznych. Przyjęcie kiepskiej strategii zrównoważonego rozwoju może oznaczać, że planowany w oparciu o nią pomiar będzie nietrafny i bezużyteczny. Z tego względu brak odniesienia systemu wskaźników zrównoważonego rozwoju GUS do nieaktualnej już Strategii Zrównoważonego Rozwoju Polski jest raczej zaletą niż wadą tej propozycji. Ostatecznie należy również zwrócić uwagę na fakt, że wskaźniki oparte o cele polityk publicznych są zagrożone brakiem ciągłości koncepcji pomiaru w sytuacji zmiany celów politycznych74, co może utrudniać ocenę zjawiska w perspektywie kilku dekad. 5.2. Konflikty i synergie w pomiarze zrównoważonego rozwoju Zależności pomiędzy działaniami gospodarczymi, rozwojem społecznym, środowiskiem i jego degradacją interesują naukowców i ekspertów wielu dziedzin. Modelowaniem tych relacji zajmuje się ekologia, a od strony nauk społecznych np. ekonomia środowiska i wiele innych dyscyplin zainteresowanych różnymi aspektami zrównoważonego rozwoju (Moffatt 1996). Natomiast w pomiarze związanym z realizacją polityk publicznych stosunkowo niewiele analiz jest poświęconych diagnozie relacji - konfliktów bądź synergii - w realizacji celów polityki zrównoważonego rozwoju. To raczej na etapie tworzenia programów i polityk publicznych czynione są pewne założenia co do tych relacji (gdzie pojawia się konflikt, gdzie synergia), odzwierciedlane następnie w doborze wskaźników, ale niekoniecznie w sposób umożliwiający weryfikację tych założeń. Dodatkowo pojawia się problem silnej zależności wyników od regionu oraz potrzeba analizy danych kontekstowych w celu zrozumienia uzyskanych wyników. Przykładem takich badań jest analiza przeprowadzona na podstawie danych zebranych w postaci wskaźników zrównoważonego rozwoju ONZ75 - analiza pokazująca, że zależności pomiędzy wymiarami są silnie związane z kontekstem regionalnym i charakterystykami krajów lub regionów nią objętych (Mirshojaeian i Kaneko 2012). Analiza na poziomie globalnym, obejmująca przypadki ze wszystkich krajów, pozwoliła zidentyfikować pozytywny wpływ wymiaru środowiska na wymiar społeczny, pozytywny lub negatywny wpływ wymiaru ekonomicznego na wymiar społeczny (w zależności od obecności kontrolnej zmiennej wymiaru instytucyjnego) oraz pozytywny wpływ wymiaru społecznego na wymiar instytucjonalny (rys. 5.1). Ta sama analiza przeprowadzona dla krajów rozwijających się (nie należących do grupy OECD) dodatkowo pokazała pozytywny wpływ wymiaru instytucjonalnego na wymiar ekonomiczny. Natomiast analiza dokonana w obrębie krajów OECD pokazała jedynie negatywny wpływ wymiaru ekonomicznego na wymiar ekologiczny oraz pozytywny wpływ wymiaru ekologicznego na wymiar społeczny. 74 Przykładowo, od połowy lat dziewięćdziesiątych w Wielkiej Brytanii zmieniano wskaźniki pomiaru zrównoważonego rozwoju co najmniej kilkukrotnie, co sprawia, że ich analiza z perspektywy dwudziestoletniej nastręcza pewne problemy, a na pewno wymaga dodatkowego namysłu koncepcyjnego, co potencjalnie prowadzi do różnych wyników (Moffatt 1996). 75 Analizowane były następujące wymiary: społeczny, ekonomiczny, ekologiczny i instytucjonalny, wyróżnione na podstawie analizy czynnikowej zmiennych dostępnych w bazach danych ONZ. Zmienne tworzące wymiary odbiegały nieco od doboru wskaźników do konstrukcji indeksów zrównoważonego rozwoju. Do analizy relacji pomiędzy wymiarami wykorzystano model przyczynowości Grangera, pozwalający na wprowadzanie zmiennych pośredniczących. Analizę przeprowadzono przy założeniu „słabej" wersji zrównoważenia, na danych z lat 2000- 2007. Rysunek 5.1. Relacje wpływu pomiędzy wymiarami zrównoważonego rozwoju w skali globalnej Kraje-globalnie Kraje- rozwijające się EKON. - wymiar ekonomiczny, EKOL. - wymiar środowiskowy, INST. - wymiar instytucjonalny, SPOŁ. - wymiar społeczny Źródło: opracowanie własne na podstawie (Mirshojaeian i Kaneko 2012). Wyniki w ciekawy sposób potwierdzają doświadczenia i badania o charakterze jakościowym, dotyczące relacji pomiędzy różnymi wymiarami rozwoju. Konflikty, rozumiane jako brak możliwości realizacji rozwoju na kilku wymiarach jednocześnie, pojawiają się pomiędzy wymiarem ekonomicznym i społecznym w krajach rozwijających się. To potwierdzają doświadczenia z wdrażania projektów rozwojowych - wsparcie gospodarek w tych regionach nie przekłada się w prosty sposób na poprawę zdrowia, dostępu do edukacji i równych praw kobiet. Wzmacniając jednak instytucje społeczne, procesy demokratyczne i przejrzystość decyzji politycznych, można zarówno przyspieszyć przemiany gospodarcze, jak i ich pozytywny wpływ na rozwój wymiaru społecznego. W krajach rozwiniętych natomiast dalszy wzrost gospodarczy okazuje się zagrożeniem dla środowiska, które jest jednak istotne dla rozwoju społecznego. Co ciekawe, w skali globalnej oraz dla krajów rozwijających się analiza nie potwierdza założenia często zakładanego w politykach publicznych o wpływie rozwoju gospodarczego na degradację środowiska. Przy czym ograniczeniem sformułowania wniosku o braku takiego związku jest w tym przypadku okres, z którego pochodzą dane. Środowisko w krajach rozwiniętych uważa się bowiem za wysoce zmodyfikowane (lub wręcz wyeksploatowane) przez człowieka co najmniej od połowy dwudziestego wieku. Stąd obserwowane obecnie zmiany w wymiarze środowiskowym niekoniecznie muszą być duże. Autorzy artykułu porównują tę sytuację do krzywej Kuznetza (Dasgupta i in. 2002), obrazującej teorię, według której wraz z rozwojem kraju lub regionu najpierw następuje wzrost nierówności społecznych, a po przekroczeniu pewnego poziomu rozwoju nierówności te zmniejszają się. Wykorzystując tę obserwację, można sformułować hipotezę o większym wykorzystaniu zasobów środowiskowych i większej presji na jakość i czystość środowiska we wczesnych fazach rozwoju nowoczesnego społeczeństwa (w szczególności w fazie industrializacji), a następnie przywiązywanie większej wagi do dbałości o pozostałe zasoby na swoim terenie, równolegle zwiększając import zasobów naturalnych z innych regionów świata. Ciekawe są też spostrzeżenia w badaniach rozwoju społecznego i jakości życia, mierzonej jako aspekt lub treść społecznego wymiaru zrównoważonego rozwoju. Jakość życia można ujmować jako efekt rozwoju społecznego - pewne założenie przyjęte przy doborze wskaźników, bądź jako subiektywną ocenę sytuacji, „psychologiczne znaczenie" osiągniętego poziomu rozwoju (Panek 2012, UNDP 2013). Poczynając od klasycznych już prac Amartyi Sena (2002), określa się, że celem rozwoju społecznego jest tworzenie możliwości dla ludzi do realizacji życia zgodnego z ich wartościami. Subiektywna ocena jakości życia jest tutaj istotnym wskaźnikiem efektów (sukcesu) stwarzanych możliwości, ale na pewno nie doskonałym z uwagi chociażby na kulturowe i psychologiczne ograniczenia takiej oceny w badaniach empirycznych (sondażowych) (McCIoskey 2012), w tym w szczególności rolę porównania własnej pozycji materialnej z pozycją innych członków społeczności, w której dana osoba funkcjonuje (Panek 2012). Niemniej jednak okazuje się, że rozwój mierzony sukcesem gospodarczym nie zmierza w prosty, liniowy sposób ani do subiektywnie ocenianego szczęścia, ani do poprawy stanu zdrowia (zazwyczaj mierzonego za pomocą wskaźników średniej lub prognozowanej długości życia oraz wskaźnikami zdrowia w okresie niemowlęcym i dziecięcym). Takie obserwacje doprowadziły do zmiany sposobu myślenia również o pomiarze zrównoważonego rozwoju (czy też rozwoju po prostu). Warto przedstawić tutaj kilka czołowych propozycji. Warunki życia jako obiektywny aspekt rozwoju społecznego są przedmiotem zainteresowania np. Human Development Index (HDI), który w ich ocenie wykorzystuje zarówno tradycyjnie stosowany PKB, ale i inne zmienne pozwalające na ujęcie również pozostałych determinant rozwoju. Rośnie również zainteresowane pomiarem rozwoju pomijającym wykorzystanie wskaźnika PKB, a chyba najlepszym przykładem rosnącego znaczenia takich podejść jest inicjatywa Unii Europejskiej „Beyond GDP". Zdecydowanie prekursorska propozycja pomiaru jakości życia pochodzi jednak z Butanu, gdzie od lat siedemdziesiątych realizuje się projekt pomiaru „szczęścia narodowego brutto" ( National Happyiness) (Ura i in. 2012a, Ura i in. 2012b) - łączący pomiar obiektywnych i subiektywnych wskaźników jakości życia dla celów ewaluacji polityki publicznej kraju. Ciekawymi propozycjami są również Happy Planet Index oraz OECD Better Life Index, które również włączają aspekty subiektywnego pomiaru jakości życia. Międzynarodowe porównania wskaźników rozwoju ekonomicznego i subiektywnie postrzeganego szczęścia potwierdzają ograniczoną rolę bogactwa, a także wiedzy, dla osiągnięcia osobistego szczęścia (Zagórski i in. 2010). Nawiązując do przedmiotu pracy doktorskiej, czyli programu Natura 2000, sporadyczne wypowiedzi o podobnej argumentacji można znaleźć wśród ekspertów przekonujących, że nawet jeżeli obszary chronione utrudniają realizację niektórych inwestycji czy powodują spadek wartości ziemi, nie oznacza to jednak, że zmniejszają jakość życia społeczności lokalnych. Wręcz przeciwnie, mieszkańcy obszarów Natura 2000 - według ekspertów, z którymi przeprowadzałam wywiady - korzystają z lepszego środowiska, co również jest źródłem zysków, choć nie ujmowanych w wymierny sposób (źródło: wywiad ekspercki). Warto przeanalizować, w jakim stopniu dostępne dane pozwalają na weryfikację tych spostrzeżeń. 5.3. Pomiar konfliktów i synergii zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000 Zaskakująco niewiele badań było do tej pory poświęconych ocenie wpływu wyznaczenia obszarów Natura 2000 na rozwój lokalny. Właściwie w publikacjach zagranicznych można znaleźć przede wszystkim analizy kosztów i zysków generowanych przez fakt wyznaczenia obszarów Natura 2000 (Watzold i in. 2009), w których jednak nie udało się pokazać znaczącego wpływu tych terenów chronionych na lokalną gospodarkę. Szczególnie interesującą pozycją są natomiast badania przeprowadzone w Polsce przez zespół pod kierunkiem Artura Bołtromiuka, których założeniem była ocena rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000 w regionie Zielonych Płuc Polski76 (Bołtromiuk 2012). Celem badania była ocena społeczno-gospodarczych uwarunkowań zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000, a także diagnoza znaczenia (pozytywnego lub negatywnego) wyznaczenia obszarów Natura 2000 dla tego rozwoju (Bołtromiuk 2011a). Celem badania była także identyfikacja konfliktów występujących w sferze wykorzystywania i zarządzania zasobami przyrodniczymi tych obszarów. Dane zastane - pochodzące głównie GUS, ARiMR, MŚ, NSP, PSR, Ministerstwa Finansów - użyto do oceny poziomu zrównoważonego rozwoju na poziomie gminy (NTS5) oraz identyfikacji kształtujących go czynników, w tym w szczególności roli programu Natura 2000. Na podstawie oceny eksperckiej skonstruowano zestaw komponentów zrównoważonego rozwoju ocenianych w badaniach (tabela 5.1), mierzonych za pomocą łącznie 49 wskaźników (tabela 5.2). Do ustalenia komponentu środowiskowego posłużył, jako inspiracja, model presja-stan-reakcja (porównaj rysunek 3.2, rozdział 3). Wybrane wskaźniki wykorzystano do obliczenia wskaźników syntetycznych, na podstawie których oceniano relacje pomiędzy komponentami rozwoju. Nazwa północno-wschodniego regionu Polski - określanego również ekoregionem - obejmująca województwa warmińsko-mazurskie, podlaskie, część województwa pomorskiego, kujawsko-pomorskiego oraz mazowieckiego. mm t * ¦i 4ii Źródło: Bołtromiuk 2011a. Komponent gospodarczy Komponent społeczny Komponent środowiskowy 1 Aktywność ekonomiczna 1. Demografia 1. Presja na środowisko 2. 1 Sektor rolniczy 2. Edukacja 2. Atrakcyjność środowiska 3. ¦ Sektor pozarolniczy 3. Aktywność społeczna 3. Ochrona środowiska ¦ 4. Finanse gmin 4. Warunki życia Należy zaznaczyć, że w tych badaniach zrównoważony rozwój był analizowany z dwóch perspektyw. Po pierwsze, w konsekwencji przyjęcia definicji tej idei jako realizacji rozwoju równocześnie we wszystkich trzech wymiarach - „jednoczesnej maksymalizacji celów systemów biologicznych, systemów ekonomicznych i systemów społecznych" - przeprowadzono analizę czynnikową wszystkich wskaźników, pokazującą ogólne determinanty rozwoju. Po drugie, w celu diagnozy konfliktów w realizacji celów zrównoważonego rozwoju na terenach Natura 2000 obliczono syntetyczne wskaźniki dla wyróżnionych trzech komponentów zrównoważonego rozwoju, analizując następnie ich „równoważenie". Komponent gospodarczy lillii zmiennych) Subkomponent: Aktywność ekonomiczna • Bezrobocie rejestrowane na 100 osób w wieku produkcyjnym • Pracujący wyłącznie lub głównie w rolnictwie indywidualnym na 100 ha użytków • Pracujący poza rolnictwem na Zrównoważony rozwój Komponent społeczny (19 zmiennych) Subkomponent: Demografia • Odsetek ludności w wieku produkcyjnym • Wskaźnik obciążenia demograficznego (osoby) • Wskaźnik feminizacji (%) • Współczynnik atrakcyjności 100 osób pracujących w rolnictwie migracyjnej (osoby) • Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku produkcyjnym (%) • Przyrost naturalny na 1000 osób (średnia) Komponent środowiskowy (13 zmiennych) : Subkomponent: Presja na środowisko • Zmieszane odpady komunalne na 100 mieszkańców (t) • Obsada zwierząt gospodarskich na 100 ha użytków rolnych • Odsetek ludności obsługiwanej przez komunalne oczyszczalnie ścieków • Odsetek mieszkań wyposażonych w centralne ogrzewanie Subkomponent: Sektor rolniczy • Odsetek gospodarstw indywidualnych powyżej 1 ha produkujących głównie na rynek • Odsetek gospodarstw kierowanych przez osobę z wykształceniem rolniczym średnim i wyższym • Średni obszar gospodarstwa indywidualnego powyżej 1 ha użytku rolnego (ha) • Odsetek indywidualnych gospodarstw rolnych prowadzących działalność pozarolniczą • Liczba gospodarstw rolnych wspieranych z działań PROW na 100 gospodarstw rolnych powyżej 1 ha Subkomponent: Edukacja • Współczynnik skolaryzacji w wieku 18-24 lata (osoby) • Odsetek ludności dorosłej z wykształceniem średnim, policealnym i wyższym • Wynik na sprawdzianie kończącym szkołę podstawową (punkty) Subkomponent: Atrakcyjność środowiska • Udział gruntów leśnych w powierzchni ogółem • Udział trwałych użytków zielonych w ogóle użytków rolnych • Atrakcyjność rzeźby terenu (arbitralne punkty) • Liczba korzystających z noclegów na 1000 mieszkańców Subkomponent: Sektor pozarolniczy • Odsetek pracujących w sekcjach usługowych • Odsetek bezrolnych gospodarstw domowych • Liczba pozarolniczych podmiotów w REGON na 1000 ludności w wieku produkcyjnym • Stosunek liczby podmiotów prywatnych do publicznych świadczących usługi publiczne Subkomponent: Aktywność społeczna • Frekwencja w wyborach samorządowych (%) • Odsetek radnych ze średnim i wyższym wykształceniem • Liczba organizacji pozarządowych na 1000 mieszkańców • Liczba imprez kulturalnych na 1000 mieszkańców • Średnie wydatki budżetu gminy na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego na 1 mieszkańca (zł) • Wartość dotacji z działania 3. programu SAPARD na 1 mieszkańca (zł) Subkomponent: Ochrona środowiska • Liczba decyzji realizacji programu rolno-środowiskego na 100 gospodarstw rolnych powyżej 1 ha • Udział powierzchni parków narodowych i krajobrazowych, rezerwatów przyrody w powierzchni ogółem • Średnie nakłady na ochronę środowiska na 100 mieszkańców (zł) • Średnie wydatki budżetu gminy na ochronę środowiska na 1 mieszkańca (zł) • Udział obszarów Natury 2000 w ogóle powierzchni Subkomponent: Finanse gmin • Średnie dochody własne budżetu gminy na 1 mieszkańca (zł) Subkomponent: Warunki życia • Odsetek mieszkań w budynkach wybudowanych w latach 1989- Średnie dochody budżetu gminy 2002 w ogólnej liczbie mieszkań z udziału w PIT i CIT na 1 mieszkańca (zł) • Średnia wysokość środków na dofinansowanie zadań gminy z innych źródeł na 1 mieszkańca (zł) • Średni udział wydatków majątkowych inwestycyjnych zamieszkanych • Średnie wydatki budżetu gminy na pomoc społeczną na 1 mieszkańca (zł) • Odsetek ludności utrzymującej się z niezarobkowych źródeł utrzymania • Powierzchnia użytkowa mieszkań w ogóle wydatków budżetu gminy na 1 osobę (m ) (zł) • Odsetek mieszkań wyposażonych w wodociąg Źródło: Bołtromiuk 2011a. Autorzy badań wskazali na dwa wyzwania w zakresie pomiaru konfliktów w realizacji zrównoważonego rozwoju, na które napotkali przy konstrukcji wskaźników. Pierwszym był problem jednowymiarowości komponentów, pomiędzy którymi poszukiwali relacji i wpływów. Ten problem można rozwiązać odpowiednim doborem wskaźników i ich ewentualną drugą selekcją po przeprowadzeniu np. analizy czynnikowej. Drugi problem dotyczył doboru wskaźników do pomiaru wymiaru środowiskowego. Wyzwaniem okazała się wysoka kontekstualizacja środowiska naturalnego, sprawiająca że ocena wartości wskaźników w kategoriach «pozytywny-negatywny» mogła się różnić w zależności od lokalizacji konkretnego obszaru77. Rozwiązaniem jest dobór bardzo ogólnych wskaźników, które jednak nie będą reprezentować wszystkich aspektów wymiaru ani pozwalać na identyfikację niektórych istotnych problemów. O ile analiza wskaźników w projekcie Bołtromiuka była jednym z pierwszych etapów, a w kolejnych częściach badania jej wyniki były wyjaśniane przez dodatkowe informacje dostarczane w badaniach sondażowych, jakościowych oraz analizie innych danych zastanych, o tyle sposób postępowania przyjęty w mojej pracy doktorskiej jest inny. Po jakościowej analizie konfliktów związanych z funkcjonowaniem obszarów Natura 2000 wyróżniłam kategorie konfliktów, których diagnozę uważam za ciekawą i niezbędną - to na nich właśnie skupię się w proponowanej koncepcji wskaźników. O ile propozycja zespołu Bołtromiuka jest na pewno cenną inicjatywą, wartą dalszej 77 Dobrym przykładem jest zalesianie, które w przypadkach pewnych siedlisk leśnych jest zjawiskiem pożądanym, a w ochronie siedlisk w postaci łąk, muraw jest zjawiskiem niepożądanym i działania ochrony czynnej mają właśnie zapobiegać samorzutnemu zarastaniu i zalesianiu tego terenu. realizacji, np. w ramach raportów GUS lub działalności Ministerstwa Środowiska, w wersji rozszerzonej na wszystkie gminy w Polsce (jako świetny pomysł na monitoring rozwoju obszarów chronionych), o tyle przedstawia ona jednak bardzo ogólny poziom diagnozy konfliktów, który - moim zdaniem - wymaga uzupełnienia. Ponadto, celem badań realizowanych w regionie Zielonych Płuc Polski była funkcja poznawcza, natomiast moim zamiarem jest przygotowanie propozycji pomiaru użytecznej dla zarządzających obszarami Natura 2000. Pomiar ogólnych relacji pomiędzy komponentami rozwoju przedstawiam w kolejnej części rozdziału wyłącznie w wybranym zakresie, potrzebnym do zarysowania kontekstu dla szczegółowej koncepcji wskaźników. 5.4. Analiza roli obszarów Natura 2000 w realizacji celów zrównoważonego rozwoju na podstawie dostępnych wskaźników Chcąc analizować rolę wyznaczenia obszarów Natura 2000 w realizacji celów zrównoważonego rozwoju, należy dysponować przede wszystkim danymi o lokalizacji i powierzchni tych obszarów w podziale na gminy. Obecnie dane o obszarach Natura 2000 nie są jeszcze udostępniane w tej formie przez GUS, ale istnieje możliwość ich otrzymania z Ministerstwa Środowiska. Korzystając z zasobów internetowych, możemy uzyskać dane o powierzchni poszczególnych obszarów, ale bez informacji o tym, jaka część obszaru jest zlokalizowana w danej gminie, powiecie lub województwie, jeżeli obszar wyznaczony jest w obrębie więcej niż jednej jednostki administracyjnej. Kolejna kwestia to posiadanie danych na poziomie odpowiednim do analizy wybranego problemu. Przykładowo, szereg danych o obszarach Natura 2000 jest zbieranych i udostępnianych na poziomie europejskim, pozwalając na porównania pomiędzy krajami. Sprawdzanie jednak na podstawie tych informacji czy wyznaczenie obszarów Natura 2000 ma wpływ na rozwój poszczególnych krajów członkowskich byłoby błędem, z uwagi na zbyt duży poziom ogólności takiej analizy. Znaczenie ma tutaj również założony, obligatoryjny do osiągnięcia poziom wskaźników, takich jak pokrycie powierzchni kraju obszarami Natura 2000. Nieuzasadnione byłoby np. korelowanie rozwoju z odsetkiem powierzchni kraju w obszarach chronionych, ponieważ ten zależy od oceny przyrodniczej jakości tych terenów - występowania gatunków i siedlisk wymienionych w dyrektywie - stąd jest poniekąd narzucony przez Komisję Europejską. Ponadto, ponieważ program funkcjonuje od niespełna dwóch dekad, a kraje Unii Europejskiej wyznaczały go według różnych harmonogramów, to porównywanie sukcesu poszczególnych państw członkowskich w zapewnianiu wystarczającego stopnia wyznaczenia obszarów, bądź właściwego stanu ochrony, nie jest w tej chwili dobrym wskaźnikiem. Trochę więcej, choć z podobnym zastrzeżeniem, możemy dowiedzieć się z porównania absorpcji środków unijnych, dla realizacji działań rolniczych wspierających aktywną ochronę obszarów oraz absorbcji środków w ramach programu LIFE+ na cele związane z zarządzaniem obszarami (COM(2010) 516). Porównania międzynarodowe ze względu na wskaźniki antropopresji78 istotnej dla obszarów Natura 2000 wyznaczonych w poszczególnych krajach byłyby natomiast zagrożone błędnym wnioskowaniem i korelacją pozorną, ze względu na analizę danych zagregowanych (Robinson 2009). Istnieją bowiem badania przyrodnicze, które pokazują, że czynniki te różnicują się ze względu na regiony inne niż te wyróżnione przez granice państw (Henie i in. 2010). Co więcej, niekoniecznie odpowiadają one nawet regionom biogeograficznym, według których różnicuje się występowanie siedlisk i gatunków chronionych przez program Natura 2000. Analiza potencjalnych konfliktów w zarządzaniu obszarami Natura 2000 - opierająca się na wskaźnikach antropopresji - w skali europejskiej wymaga zastosowania zaawansowanego modelowania i analiz przestrzennych. Badania takie wykonuje się również raczej dla poszczególnych gatunków niż dla obszarów chronionych jako całości. Z punktu widzenia zarządzania obszarami Natura 2000 wyniki takich badań są niezwykle cenne, trudno jednak spodziewać się ich dostępności dla każdego z chronionych w programie gatunków i siedlisk. Informują nas one również oczywiście jedynie o konfliktach realnych, które - jak pokazałam w poprzednim rozdziale-stanowią jedynie część problemów funkcjonowania programu. Szczególnie ciekawa możliwość analizy wpływu wyznaczenia obszarów Natura 2000 w Polsce na poziom rozwoju lokalnego pojawiła się niedawno wraz z publikacją wyników pomiaru Local Human Development Index (LHDI) dla powiatów (UNDP 2013). Lokalny Wskaźnik Rozwoju Społecznego był pierwszym tego typu badaniem zrealizowanym w Europie, które miało pokazać jak poszczególne jednostki administracyjne kraju (w tym przypadku powiaty i województwa) pozycjonują się względem szeregu cech określających różne aspekty rozwoju. Ranking LHDI bierze pod uwagę następujące wskaźniki cząstkowe: • zdrowie - wskaźnik ten uwzględnia następujące dane: oczekiwana dalsza długość trwania życia noworodka, zagregowany współczynnik zgonów na nowotwory i choroby serca, • wiedzę - wskaźnik budowany w oparciu o informacje na temat: odsetka dzieci w edukacji przedszkolnej (przedział wiekowy 3-4 lata), średniej z wyników egzaminu gimnazjalnego (tylko dla części matematyczno-przyrodniczej), • zamożność mieszkańców-to po prostu średni poziom zamożności mieszkańców. 78 Obecnie Eurostat udostępnia bądź przygotowuje do udostępnienia dane dotyczące takich zjawisk, jak zmiany w zasobach leśnych, sposoby użytkowania ziemi, sposoby użytkowania ziemi rolnej, zanieczyszczenie wody związkami azotowymi w efekcie działalności rolniczej. Dodatkowym atutem LHDI jest uwzględnienie nakładów publicznych na te poszczególne wymiary (LHDIpi - Local Human Development Index - Policy Input) - w celu pokazania, jak działania publiczne przyczyniają się do rozwoju regionu (lub stagnacji). Wskaźnik wydatków publicznych jest pewną nowością w podejściu do rozwoju społecznego i sami autorzy opracowania zalecają ostrożność ze względu na niekompletność danych uwzględnionych w jego budowie79. Dane służące do wyznaczenia wartości wskaźników dla poszczególnych regionów pochodziły z zasobów statystyki publicznej (głównie danych Głównego Urzędu Statystycznego, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Zdrowia, Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Ministerstwa Edukacji Narodowej, Narodowego Funduszu Zdrowia, Centralnej Komisji Egzaminacyjnej oraz Państwowej Komisji Wyborczej). Po agregacji danych o powierzchni obszarów Natura 2000 na poziomie powiatów, można porównać kilka ciekawych aspektów, przede wszystkim to, (1) czy obszary Natura 2000 wpływają na pozycję powiatu w rankingu, (2) czy dla powiatów z obszarami Natura 2000 nastąpiła istotna zmiana w porównaniu do powiatów bez takich obszarów pomiędzy rokiem 2007 a 2010, (3) czy w obrębie powiatów z obszarami Natura 2000 widoczna jest różnica w zależności od udziału powierzchni powiatu objętej tymi nowymi obszarami chronionymi oraz (4) czy są różnice w wydatkach inwestycyjnych powiatów z oraz bez obszarów Natura 2000. W analizie ważne jest porównanie osobno miast na prawach powiatów i powiatów ziemskich z dwóch powodów. Po pierwsze, powiaty ziemskie i grodzkie istotnie różnią się pod względem pozycji w rankingu, co wynika z samej konstrukcji wskaźnika niejako promującej lepiej rozwinięte obszary, w tym powiaty miejskie. Po drugie, specyfika obszarów Natura 2000 w dużych miastach i innych terenach jest również zupełnie inna, mając bardzo różne znaczenie dla realizacji rozwoju gospodarczego i społecznego. W sytuacji idealnej należałoby wyróżnić w analizie w ogóle gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie, ale powiat jako jednostka analizy nie pozwala na to. Niemniej jednak pewne wnioski z analizy wszystkich powiatów w Polsce są ciekawe i dają się porównać z wynikami badań Bołtromiuka zrealizowanych na poziomie gmin, w wybranym, specyficznym regionie kraju. 79LHDIP| został skonstruowany w oparciu o dane na temat wydatków publicznych, łącznie ze środkami europejskimi z budżetu lokalnego samorządu terytorialnego, nasycenia liczbą lekarzy czy pielęgniarek, wydatków na edukację oraz stosunku liczby nauczycieli do uczniów w danym powiecie. Tabela 5.3. Średnia pozycja powiatów w rankingu LHDI w poszczególnych latach w podziale na powiaty ziemskie i miasta na prawach powiatu oraz z uwzględnieniem powiatów z obszarami Natury 2000 i bez takich terenów Pozycja powiatu w rankingu LHDI w poszczególnych latach Pozycja LHDI 2010 Pozycja LHDI 2009 Pozycja LHDI 2008 Pozycja LHDI 2007 i Powiat naturowy Średnia 53,36 51,55 51,69 52 N 42 42 42 42 Miasta na prawach Powiat bez N2000 Średnia 64,87 71,7 69,22 71,13 powiatu N 23 23 23 23 Ogółem Średnia 57,43 58,68 57,89 58,77 N 65 65 65 65 Powiat naturowy Średnia 219,83* 219,51* 219,84* 219,44* N 303 303 303 303 Powiaty ziemskie Powiat bez N2000 Średnia N 151,82* 11 153,18* 11 148,64* 11 154,55* 11 Ogółem Średnia 217,44 217,18 217,35 217,17 N 314 314 314 314 Powiat naturowy Średnia 199,56 199,06 199,37 199,06 N 345 345 345 345 Ogółem Powiat bez N2000 Średnia N 93 34 98,06 34 94,91 34 98,12 34 Ogółem Średnia 190 190 190 190 N 379 379 379 379 Różnice pomiędzy powiatami naturowymi i bez obszarów Natury 2000 istotne statystycznie na poziomie p<0,05. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z: UNDP 2013, Ministerstwo Środowiska. Jak widać z danych przedstawionych w tabeli 5.3, ogólnie pozycja powiatów ziemskich w rankingu LHDI była dużo niższa niż miast na prawach powiatu - o średnio 160 miejsc. Pozycje obu tych rodzajów powiatów były stosunkowo stabilne w okresie objętym analizą - miejsce w rankingu było w gruncie rzeczy takie samo. Przynależność powiatów do terenów sieci Natura 2000 wpływała natomiast na pozycję w rankingu Lokalnego Rozwoju Społecznego w dość ciekawy sposób. W przypadku miast na prawach powiatu, powiaty z terenami Natury 2000 w swoim obrębie zajmowały nieznacznie lepszą pozycję w rankingu - o około 10-20 miejsc, niż powiaty bez tych obszarów. Różnica ta była większa we wcześniejszych latach objętych pomiarem, ale w roku 2010 zmniejszyła się do różnicy jedynie 10 pozycji. Wprawdzie takie różnice nie są istotne statystycznie, ale można sformułować wymagającą dalszego potwierdzenia hipotezę o tym że, powiatom grodzkim łatwiej jest się rozwijać bez obszarów Natura 2000. Ponadto można postawić hipotezę, że powiaty grodzkie lepiej wykorzystują szanse rozwojowe, jakie niesie ze sobą sieć Natura 2000, niż powiaty ziemskie. Interesujące jest to, że odwrotna zależność, jeżeli chodzi o posiadanie w obrębie powiatu obszarów Natury 2000, występuje w przypadku powiatów ziemskich. Powiaty z terenami naturowymi zajmowały pozycje o przeciętnie 68 miejsc w rankingu niżej niż powiaty bez obszarów chronionych. Różnice te były podobne we wszystkich latach i istotne statystycznie. Pozycja powiatów w rankingu LHDI okazała się być stosunkowo stabilna w czasie. Bez względu na to, czy powiat miał obszar naturowy w swoim obrębie czy nie, czy był to powiat ziemski czy miasto na prawach powiatu, to ich pozycja w rankingu była podobna w poszczególnych latach80. Aby dodatkowo potwierdzić powyższe wnioski, została przeprowadzona regresja liniowa pozycji w rankingu LHDI z 2010 roku na procent powierzchni powiatu pokryty obszarami Natury 2000. Wyniki pokazały, że taka korelacja nie występuje, tzn. udział obszarów naturowych w obrębie powiatu nie wpływa na pozycję w rankingu Lokalnego Rozwoju Społecznego. Kolejnych ciekawych informacji dostarcza zestawienie danych o wydatkach publicznych w powiatach posiadających obszary Natury 2000 bądź też nie (tabela 5.4). Powiaty nie uczestniczące w sieci Natura 2000 posiadały większe wydatki na cele publiczne, bez względu na to, czy był to powiat ziemski czy grodzki. Tabela 5.4. Średnia pozycja powiatów w rankingu wydatków lokalnych w podziale na powiaty ziemskie i miasta na prawach powiatu oraz z uwzględnieniem powiatów z obszarami Natury 2000 i bez takich terenów Pozycja w rankingu wydatków N Średnia lokalnych LEIPt Miasta na prawach Powiat naturowy 42 28,38* powiatu Powiat bez N2000 Powiat 23 20,88* 303 23,57 Ziemski naturowy Powiat bez N2000 11 20,59 * Różnice pomiędzy powiatami naturowymi i bez obszarów Natury 2000 istotne na poziomie p<0,05. Źródło: opracowanie własne, na podstawie danych z: raport UNDP 2013, Ministerstwo Środowiska. Wyniki te warto porównać z wnioskami z badań przeprowadzonych w gminach w regionie Zielonych Płuc Polski. Bardzo podobnie do wyników porównania LHDI w powiatach, autorom udało się pokazać niewielki związek pomiędzy komponentem przyrodniczym, w tych badaniach reprezentowanych 80 Test Friedmana dla wielu prób zależnych wykonany na danych dotyczących pozycji w rankingach LHDI z poszczególnych lat dał wyniki nieistotne statystycznie. przez zbiór wskaźników, a rozwojem społecznym i gospodarczym, które natomiast były ze sobą silnie skorelowane (Stanny 2011). Niski bądź wysoki poziom indeksu reprezentującego komponent środowiskowy istniał niezależnie od poziomu rozwoju społecznego i gospodarczego. Na tej podstawie autorzy formułują wniosek, że środowisko przyrodnicze może być zarówno barierą, jak i bodźcem w kształtowaniu rozwoju lokalnego. Analiza przestrzennego rozkładu wartości indeksów reprezentujących trzy komponenty zrównoważonego rozwoju ujawniła wzór rozwoju opisanego w teorii polaryzacji i koncepcji centrum-peryferia. Zidentyfikowano regionalne bieguny rozwoju - gminy skupione wokół dużych miast - które, zdaniem autorów, absorbują z otoczenia czynniki pozytywnie wpływające na rozwój społeczny i gospodarczy, powodując koncentrację kapitału rzeczowego i ludzkiego. Analiza rozkładu przestrzennego LHDI w powiatach potwierdza tę obserwację na poziomie powiatów (dla powiatów posiadających obszary Natura 2000), wskazując na koncentrację powiatów o wysokiej pozycji w rankingu wokół polskich obszarów metropolitalnych (mapa 5.1). Mapa 5.1. Średnia pozycja powiatów w zależności od przynależności do terenów Natury 2000 w rankingu LHDI w 2010 roku Średnia (Pozycja w rankingu LHDI w 2010) ¦ 400 ¦ 300 . 200 . 100 .o Źródło: opracowanie własne, na podstawie danych z: raport UNDP 2013, Ministerstwo Środowiska. Wskaźnik wydatków inwestycyjnych na realizację celów rozwoju społecznego podawany w ramach wyników badania LHDI nie pokazuje istotnych różnic pomiędzy powiatami ziemskimi z oraz bez Natury 2000. Badania struktury dochodów gmin objętych siecią Natura 200081 pokazują podobne tendencje (Pięcek 2011). Gminy objęte siecią Natura 2000, tak samo jak inne gminy w kraju, znacząco zwiększyły swoje dochody w latach 2001-2008, mając jednak nieznacznie inną dynamikę tych zmian. Gminy naturowe cechują się większym ogólnym wzrostem dochodów niż średnia gmin w całym kraju, w tym dochodów własnych, dochodów z podatku rolnego i leśnego. Zanotowały natomiast mniejszy wzrost z podatków od osób prawnych. Badania te należałoby powtórzyć, szczególnie w kontekście dyskusji o subwencji ekologicznej, która opiera się o założenie większych obowiązków i mniejszych dochodów gmin objętych obszarami chronionymi. Autorzy analizy podkreślają, że wyniki porównywane w okresie zaledwie dekady nie są wystarczającym dowodem na brak wpływu wprowadzenia nowej formy ochrony przyrody na finanse gmin. Należy do tego dodać jeszcze fakt, że w okresie, dla którego przeprowadzane były analizy sieć Natura 2000 nadal była tworzona, a także nie funkcjonowały jeszcze plany zarządzania obszarami, które potencjalnie będą dopiero wprowadzały istotne dla lokalnej gospodarki ograniczenia działalności. Miarodajna analiza roli Natury 2000 dla budżetów gmin powinna dotyczyć przynajmniej okresu kilku lat faktycznej realizacji zadań ochronnych, a więc najwcześniej najbliższych 5-10 lat. Korzystanie z danych o powierzchni obszarów Natura 2000 w gminach w Polsce pozwala również na użycie całego spektrum danych zbieranych na poziomie lokalnym, dostępnych w GUS bądź publikowanych w postaci wskaźników wybranych aspektów rozwoju w ramach różnych projektów i organizacji. Zaprezentowana w następnej części rozdziału koncepcja pomiaru wykorzystuje między innymi dostępność tych danych. 5.5. Koncepcja wskaźników do pomiaru konfliktów w realizacji programu Natura 2000 Analiza zróżnicowania LHDI pomiędzy powiatami objętymi i nieobjętymi siecią Natura 2000 oraz przytoczone wnioski z badań przeprowadzonych na poziomie gmin w regionie Zielonych Płuc Polski, a także porównania sytuacji finansowej gmin w skali kraju, dają pewne podstawy do wskazania na jedynie kilka przyczyn powstawania konfliktów pomiędzy rozwojem społecznym, gospodarczym a ochroną przyrody realizowaną przez program Natura 2000. A jednak, jak pokazałam w poprzednim rozdziale, takie konflikty występują i według oceny ekspertów nie mogą być bagatelizowane. Oznacza to, że dla skutecznego zarządzania tymi konfliktami należy korzystać z informacji, które nie ograniczają się do wskaźników zrównoważonego rozwoju. Owszem, systematyczny pomiar realizowany w sposób pozwalający na porównania pomiędzy gminami jest potrzebny, musi jednak 81 W cytowanych badaniach rozpatrywano stanu sieci Natura 2000 w Polsce w 2008 roku, a więc jeszcze nie finalną strukturę i pokrycie gmin obszarami. różnić się od koncepcji pomiaru, którego celem jest monitorowanie stanu rozwoju. Wskaźniki, których celem będzie diagnoza występowania konfliktów nie są w żaden sposób dobrą miarą rozwoju lokalnego. Podobnie też wskaźniki zrównoważonego rozwoju okazują się być niewrażliwe na problemy lokalne prowadzące do konfliktów pomiędzy społecznościami lokalnymi a zarządzającymi obszarami Natura 2000. Prezentowana koncepcja pomiaru konfliktów opiera się na wyróżnionych w poprzednim rozdziale kategoriach konfliktów oraz ich roli dla funkcjonowania programu Natura 2000. Możliwości pomiaru poszczególnych kategorii konfliktów są podsumowane w tabeli 5.5. Kategorie konfliktów związanych z funkcjonowaniem obszarów Natura 2000 1. Konflikty realne, powstałe w oparciu o wpływy przyrodnicze: • związane z działalnością prywatną, • związane z działalnością sektora publicznego. 2. Konflikty wynikające z deficytu legitymizacji programu: • związane z brakiem akceptacji celów samego programu - na podstawie dysonansu wartości, pokazanego w rozdziale trzecim pracy, • związane z brakiem akceptacji procesu podejmowania decyzji o obszarach Natura 2000. Źródło: opracowanie własne. W pomiarze pierwszej kategorii konfliktów, o charakterze realnym, w dużej mierze warto skorzystać z propozycji realizowanej w badaniach na terenie Zielonych Płuc Polski. Również wszelkie inne inicjatywy pomiaru rozwoju na poziomie lokalnym, które są realizowane w regularnych odstępach czasu, mogą stanowić bardzo dobre źródło danych. LHDI potencjalnie jest użytecznym narzędziem do określania znaczenia obszarów Natura 2000, jeżeli będzie mierzony również w kolejnych latach, oraz jeżeli stworzy się możliwość obliczenia wartości wskaźników na poziomie gminy. Porównanie wyników badania na poziomie powiatów z wynikami badań gmin objętych siecią Natura 2000 jest w dużym stopniu spójne, ukazuje jednak, że występuje istotna utrata informacji o uwarunkowaniach rozwoju lokalnego, z którą mamy do czynienia wykonując analizę na poziomie powiatu. Tabela 5.5. Możliwości pomiaru kategorii konfliktów wokół obszarów Natura 2000, wyróżnionych w badaniach jakościowych Konflikty realne powstałe w oparciu o wpływy przyrodnicze Związane z działalnością prywatną Związane z działalnością sektora publicznego mm Potencjalna możliwość konfliktu • Dane dotyczące struktury własności i form zagospodarowania terenu na obszarach Natura 2000 • Rolnictwo, turystyka • Istotne antropopresje diagnozowane w SDF oraz PZO Odzwierciedlenie konfliktów w procedurach administracyjnych • Liczba raportów ocen oddziaływana na środowisko sporządzanych w danym obszarze • Odsetek raportów o negatywnej ocenie dla realizacji inwestycji Znaczenie obszarów Natura 2000 dla działalności prywatnej • Wykorzystanie pakietów rolno-środowiskowych dla obszarów Natura 2000 Pomiar konfliktów w realizacji celów zrównoważonego rozwoju, według propozycji Bołtromiuka, lub na podstawie uproszczonej wersji wskaźników z wykorzystaniem danych Banku Danych Lokalnych GUS • Pomiar absorpcji środków unijnych • Dochody i wydatki gmin • Raporty ocen oddziaływania na środowisko dla inwestycji publicznych Konflikty wynikające z deficytu legitymizacji programu Związane z brakiem akceptacji celów samego programu oraz dysonansem hierarchii wartości związanych z rozwojem Związane z brakiem akceptacji procesu podejmowania decyzji o obszarach Natura 2000 MM Badania sondażowe pomiar na poziomie ogólnopolskim Dokumenty urzędowe uchwały rad gmin opiniujące plany zadań ochronnych (jeżeli ta forma konsultacji zostanie utrzymana) Wskaźniki dobrego rządzenia (good governance) • ocena gmin i obywateli • ocena zarządzania obszarami Źródło: opracowanie własne. Aby skupić się na czynnikach istotnych dla konfliktów realnych pomiędzy ochroną przyrody na obszarach Natura 2000 a rozwojem społecznym i gospodarczym, na pewno warto jest mierzyć te charakterystyki gmin, na gruncie których powstają obserwowane konflikty. Analizując przykłady konfliktów oraz wyrażane przez lokalnych interesariuszy obawy o ograniczenie rozwoju w gminie przez obszary Natura 2000, należy wskazać do pomiaru przede wszystkim takie charakterystyki gmin i obszarów Natura 2000, jak: struktura własności terenów objętych siecią, zagospodarowanie tych terenów (kwalifikacja działek jako rolnych i budowlanych), faktycznie realizowana działalność rolna oraz jej charakter, turystyka istniejąca na tych obszarach. Z opisów obszarów w standardowych formularzach danych oraz planach zadań ochronnych można również uzyskać informacje o potencjalnych antropopresjach, które są zagrożeniem dla stanu ochrony. Są to działania, które - jako szkodliwe dla środowiska - na podstawie prawa ochrony przyrody mogą być ograniczane na tych obszarach, co jest potencjalnych źródłem konfliktu pomiędzy mieszkańcami a instytucjami odpowiedzialnymi za program Natura 2000. Dodatkowo warto również wziąć po uwagę wykorzystanie możliwości dofinansowania działalności rolniczej korzystnej dla przedmiotu ochrony, w postaci pakietów programów rolno-środowiskowych dla obszarów Natura 2000. Pomiar realnych konfliktów nie powinien ograniczać się tylko do badania długofalowych efektów wprowadzenia obszarów Natura 2000. Warto poszukać również wskaźników, które informowałyby o obecnie pojawiających się konfliktach oraz dających możliwość analizy dynamiki ich zmian w czasie. Wskaźnikiem realnych utrudnień rozwoju mogą być np. sporządzane oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć podejmowanych w gminach objętych siecią Natura 2000. Należałoby przy tym wyróżnić inwestycje realizowane ze środków publicznych i prywatnych, jak również inwestycje zlokalizowane w jednej gminie oraz takie o skali ponadlokalnej (zlokalizowane w więcej niż jednej gminie - przede wszystkim wszystkie inwestycje liniowe, takie jak drogi i linie kolejowe, inwestycje w dolinach rzecznych). Liczba przygotowywanych raportów reprezentowałaby aktywność inwestycyjną o potencjalnym wpływie na te obszary, natomiast odsetek raportów negatywnie ustosunkowujących się do możliwości realizacji inwestycji - realnie występujący konflikt. Dane o raportach można pozyskać z ewidencji prowadzonej przez regionalne dyrekcje ochrony środowiska, ale ich systematyczna analiza wymagałaby systematycznego podsumowywania danych o raportach i zbierania ich na poziomie centralnym. Obecnie raporty oraz zapytania o potrzebę ich przygotowania są po prostu zbierane w archiwach RDOŚ. Oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji publicznych, a także pomiar dochodów i wydatków gmin (szczególnie nakładów na ochronę środowiska), mogą być wykorzystane do opisu konfliktów i synergii między obszarami Natura 2000 a substancjalnymi aspektami rozwoju lokalnego. Na podstawie ocen oddziaływania na środowisko można weryfikować, czy faktycznie istnienie obszarów uniemożliwia realizację inwestycji - negatywna ocena w raporcie i brak zgody będą świadczyły o zaistnieniu takiej sytuacji, podczas gdy udzielona zgoda na realizację inwestycji bądź (na etapie wcześniejszym niż przygotowanie raportu) informacja o braku konieczności sporządzenia raportu będą informować o braku substancjalnych konfliktów. Dodatkowo sposób przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w szczególności udokumentowanie partycypacji społecznej w tym postępowaniu, pozwoli na ocenę aspektu proceduralnego, tzn. jakości zarządzania obszarem. Istotna jest również informacja o absorpcji środków unijnych, świadcząca, po pierwsze, o realizacji zadań związanych z ochroną przyrody (na podstawie informacji o realizowanych projektach środowiskowych), po drugie - wskazująca na aktywność samorządu, która, jak zostało to pokazane w poprzednim rozdziale, jest jednym z kluczowych czynników traktowania programu Natura 2000 jako szansy lub bariery rozwoju gminy. Wskaźniki dotyczące konfliktów na gruncie deficytu legitymizacji są trudniejsze do skonstruowania w oparciu o dane dostępne na poziomie gmin. Konflikty wynikające z różnic w hierarchii wartości, przejawiającej się w braku akceptacji programu Natura 2000, właściwie można diagnozować prawie wyłącznie na podstawie przeprowadzonych badań sondażowych, jeżeli chcielibyśmy wyniki porównywać w skali całego kraju. Realizacja takich badań na poziomie gmin jest raczej nierealna, a poza tym jest właściwie mało użyteczna ze względu na nakłady. Można powiedzieć, że realizowane na poziomie ogólnopolskim badania sondażowe, monitorujące ogólną świadomość ekologiczną społeczeństwa, powinny być wystarczającym przybliżeniem zjawiska na potrzeby decydentów (InER 2008). Takie badania są obecnie realizowane przez m.in. Ministerstwo Środowiska. Warto natomiast zastanowić się, czy istniejące i zbierane w przyszłości dokumenty urzędowe mogą być wykorzystane w celu pokazania nastawienia samorządów lokalnych, w sposób umożliwiający ich porównanie. Bardzo ciekawe i bogate wyniki w zakresie identyfikacji konfliktów zostały przedstawione w poprzednim rozdziale - na podstawie analizy uchwał rad gmin prezentujących opinię o proponowanych obszarach Natura 2000. Dokumenty w postaci uchwał rad gmin będą mogły być wykorzystane do diagnozy konfliktów, jeżeli ta forma opiniowania, stosowana w konsultacjach granic obszarów, zostanie również utrzymana przy sporządzaniu planów zadań ochronnych. Opinia rad gmin będzie w tym przypadku zbierana raz na 10 lat, co nie pozwala na dynamiczną analizę jej zmian, ale mimo to będzie cennym i stosunkowo łatwo dostępnym materiałem. Do diagnozy konfliktów na gruncie braku legitymizacji procesu podejmowania decyzji o obszarach można wykorzystać wskaźniki dobrego rządzenia (good governance). Dobre rządzenie w tym ujęciu oznacza nowoczesne podejście do zarządzania publicznego, charakteryzujące się stwarzaniem dobrych warunków instytucjonalnych dla skutecznej realizacji celów publicznych, szerokie stosowanie instrumentów ekonomicznych, a nie tylko administracyjnych, decentralizację uprawnień decyzyjnych, wykorzystanie partnerstwa publiczno-prywatnego i współpracy z organizacjami pozarządowymi do realizacji celów publicznych, transparentność działań i aktywne informowanie opinii publicznej o działaniach sektora publicznego oraz monitorowanie działań rządu w sposób umożliwiający egzekwowanie podjętych przez rząd zobowiązań (ECORYS 2008). Na podstawie analizy konfliktów, jako szczególnie ważne należy wskazać wskaźniki opisujące aktywność samorządów oraz aktywność obywatelską społeczności lokalnych. Pewne znaczenie może mieć również infrastruktura komunikacyjna, taka jak dostęp do Internetu (z uwagi na charakter narzędzi komunikacji wykorzystywanych przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska do umożliwiania obywatelom udziału w przygotowywaniu planów zarządzania dla obszarów). Wskaźniki dobrego rządzenia mogą być również inspiracją do oceny jakości zarządzania obszarami, która jest niezwykle istotnym czynnikiem powstawania i rozwiązywania konfliktów. W szczególności będą pomocne wskaźniki pozwalające na ocenę sukcesu partycypacji mieszkańców i lokalnych przedsiębiorców w podejmowaniu decyzji o zarządzaniu obszarami. Reasumując, proponuję trzy warianty wskaźników - w zależności od ich przeznaczenia oraz możliwości uzyskania danych na potrzebnym poziomie szczegółowości (tabele 5.6, 5.7, 5.8). Pierwsza propozycja przeznaczona jest dla instytucji zainteresowanych porównaniem efektów i potencjalnych problemów wprowadzania programu Natura 2000 w gminach. Propozycja ta może być również wykorzystana na potrzeby prac badawczych (naukowych) oraz dla potrzeb centralnych instytucji takich jak Ministerstwo Środowiska lub Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska. W przypadku tych wskaźników istotne jest, aby bez ponoszenia kosztów dodatkowych badań, można było systemowo zbierać informacje na poziomie gmin potrzebne do obliczenia wskaźników. Wyjątek stanowią badania ogólnopolskie dotyczące wiedzy i opinii o programie Natura 2000, które powinny być realizowane w ramach badań postaw ekologicznych i opinii o ochronie różnorodności biologicznej prowadzonych obecnie przez Ministerstwo Środowiska. Część pozostałych danych, które nie są dostępne w zasobach Głównego Urzędu Statystycznego, może natomiast pochodzić ze sprawozdań - dokumentacji opracowywanej przy okazji sporządzania planów zadań ochronnych (tabela 5.7). Druga propozycja to wskaźniki konfliktów, które docelowo powinny być wykorzystywane przez zarządzających obszarami do usprawnienia planowania ich działań. Wskaźniki te podawane są nie dla pojedynczej gminy, ale dla obszaru. Przypominam, że w wielu przypadkach zachodzi sytuacja, w której jeden obszar znajduje się w obrębie więcej niż jednej gminy - wtedy uwzględniane są zbiorczo informacje o wszystkich tych gminach. Ponadto często w jednej gminie znajduje się więcej niż jeden obszar - wtedy informacje o tej gminie powinny być uwzględniane kilkukrotnie, w pomiarach dokonywanych osobno dla każdego obszaru na jej terenie. Ta propozycja wskaźników w większym stopniu może opierać się na danych pozyskiwanych w drodze badań własnych. Idealnie by było, aby te informacje były zawarte już w formularzach planów zadań ochronnych lub w aktualizowanych standardowych formularzach danych opisujących dany obszar. Wykorzystując informacje o wartościach tych wskaźników, zarządzający obszarami powinni antycypować konieczność przeprowadzenia dodatkowych działań kierowanych do uczestników potencjalnych konfliktów. Trzecia propozycja wskaźników służy do oceny jakości zarządzania obszarami Natura 2000. Pomiar ponownie jest realizowany dla obszaru, a nie dla gminy. W tym przypadku również mogą zostać w większym stopniu wykorzystane dane pozyskiwane przez samych zarządzających obszarami bądź przez podmioty przygotowujące PZO (jako element planu lub jako dodatkowa informacja wymagana do sprawozdania z realizacji tego zadania). Celem oceny jakości zarządzania obszarami jest dostarczenie informacji o tym, czy podmioty odpowiedzialne za opracowanie planów zadań ochronnych oraz za dalsze zarządzanie obszarami wykonują te zadania w taki sposób, aby minimalizować potencjalne konflikty, w szczególności te wynikające z deficytu legitymizacji dotyczącego procesu podejmowania decyzji o obszarze. Może się natomiast okazać, że nawet w sytuacji bardzo dobrego wywiązywania się z zadań związanych z zarządzaniem obszarami, będziemy mieć do czynienia z konfliktami o charakterze realnym, a czasem również z konfliktami wynikającymi z deficytu legitymizacji, spowodowanego brakiem akceptacji dla celów programu. Ocena jakości zarządzania na obszarach Natura 2000, a następnie podjęcie działań na rzecz usprawnienia tych zadań, powinna natomiast pomóc minimalizować konflikty powstające w wyniku braku akceptacji dla procesu podejmowania decyzji o obszarach Natura 2000. Warianty wskaźników odpowiadają różnemu znaczeniu wyróżnionych rodzajów konfliktów dla użytkowników tych wskaźników. Pewnym problemem jest wskazanie osobnych wskaźników konfliktów realnych związanych z działalnością publiczną i działalnością prywatną, ponieważ większość wskaźników nie dotyczy potwierdzenia zaistnienia danego konfliktu, ale dotyczy ryzyka powstania takich konfliktów w przyszłości. Czynniki wpływające na to ryzyko są w zasadzie takie same w przypadku działalności prywatnej i publicznej, która stoi w sprzeczności z zasadami gospodarowania na obszarach Natura 2000. Dlatego też wskaźniki prezentuję bez podziału na rodzaje konfliktów, wpływ wskaźnika jest natomiast omówiony w dalszej części rozdziału. Wskaźniki informujące o potencjalnym konflikcie lub ryzyku wystąpienia konfliktów wymagają weryfikacji w badaniach empirycznych. Wskaźniki, które będą informować o faktycznie występujących konfliktach są wyróżnione w tabelach poprzez zastosowanie pogrubionej czcionki. Tabela 5.6. Propozycja wskaźników do wykorzystania przez decydentów na poziomie centralnym. Poziom pomiaru: gmina Źródła danvch Efekt wDłvwu Nazwa wskaźnika Definicja . , \ dla wskaźnika wskaźnika Właściwy stan ochrony na obszarze / obszarach znajdujących się w gminie Wskaźnik właściwego stanu ochrony - ocena stanu elementów chronionych na obszarze Natura 2000 dokonywana na podstawie przyjętej metodologii opracowanej przez Ministerstwo Środowiska. Przyjmuje trzy wartości - właściwy, niezadowalający i zły Ministerstwo Środowiska, Główny Inspektorat Ochrony Środowiska (monitoring gatunków i siedlisk Natura 2000) Niezadowalająca lub zła wartość wskaźnika może wskazywać na ryzyko wystąpienia konfliktu realnego Udział terenów prywatnych w obszarze Natura 2000 na terenie gminy Udział terenów prywatnych w obszarze Natura 2000 na terenie gminy (w procentach) Plan zadań ochronnych Większy udział takich terenów w obszarze gminy może wskazywać na wyższe ryzyko wystąpienia konfliktów realnych Udział trwałych użytków zielonych w obszarze Natura 2000 na terenach prywatnych w gminie Udział trwałych użytków zielonych (łąki i pastwiska) w terenach prywatnych objętych obszarem Natura 2000 na terenie gminy (w procentach) Plan zadań ochronnych* lub informacje od zarządzających obszarami (*obecnie plany zadań ochronnych nie uwzględniają zbierania takich informacji) Większy udział będzie świadczyć o większym potencjale zarobkowym właścicieli gruntów poprzez dopłaty rolno- środowiskowe (Pakiet 4 i 5), co może się przyczynić do zmniejszenia ryzyka wystąpienia konfliktów Zagrożenia ze strony turystyki dla terenu ochrony Wymienienie turystyki jako czynnika antropopresji - zagrożenie dla przedmiotu ochrony Plan zadań ochronnych -jeżeli nie istnieje to Standardowy formularz danych Wymienienie któregokolwiek z zagrożeń będzie świadczyć o potencjalnym występowaniu konfliktu realnego Zagrożenia ze strony rolnictwa dla terenu ochrony Wymienienie rolnictwa jako czynnika antropopresji -zagrożenie dla przedmiotu ochrony Plan zadań ochronnych -jeżeli nie istnieje, to Standardowy formularz danych Zagrożenia ze strony obecnie prowadzonej działalności gospodarczej dla terenu ochrony Wymienienie działalności gospodarczej (innej niż rolnicza) jako czynnika antropopresji - zagrożenie dla przedmiotu ochrony Plan zadań ochronnych -jeżeli nie istnieje, to Standardowy formularz danych Liczba raportów ocen oddziaływania na środowisko na obszarach Natura 2000 Liczba raportów ocen oddziaływania na środowisko na obszarach Natura 2000 przygotowana dla inwestycji na terenie danej gminy RDOŚ Większa liczba raportów będzie świadczyć o obciążeniu administracyjnym realizacji inwestycji, co może być przyczyną potencjalnego konfliktu realnego ~~ — a ¦ss ¦3® \ \ A' fł.!•> »1» SB Definicja N (VAV,V/' \VX\ v ¦v» >x8SS8 \V2 s Liczba raportów ocen oddziaływania na środowisko na obszarach Natura 2000 w danej gminie z negatywną oceną inwestycji Liczba raportów ocen oddziaływania na środowisko na obszarach Natura 2000 w danej gminie z negatywną oceną inwestycji - niepozwalających na jej realizację RDOŚ Większy odsetek tak negatywnie ocenionych raportów, będzie świadczyć o konflikcie realnym i jego natężeniu Kwota dotacji przyznanych w ramach pakietów rolno- środowiskowych dla obszarów Natura 2000 w danej gminie Kwota dotacji przyznanych w ramach pakietów rolno- środowiskowych (Pakiet 4 i 5) dla obszarów Natura 2000 w danej gminie ARiMR Im większa kwota dotacji tym ryzyko wystąpienia konfliktów realnych będzie mniejsze Absorpcja środków unijnych na ochronę środowiska Informacja o działaniach ochronnych prowadzonych na terenie gminy, realizowanych z wykorzystaniem środków unijnych (Life+, Szwajcarsko-Polsko Program Współpracy, Fundusze Norweskie i EOG), bez względu na udział tych środków w budżecie działań ochronnych Informacje od zarządzających obszarami Im więcej takich działań -finansowanych ze środków unijnych - tym mniejsze jest ryzyko wystąpienia konfliktów oraz potencjalnie będą one mniej nasilone Absorpcja środków krajowych na ochronę środowiska Informacja o działaniach ochronnych prowadzonych na terenie gminy, realizowanych z wykorzystaniem środków krajowych (WFOŚ, NFOŚ) Informacje od zarządzających obszarami Im więcej takich działań -finansowanych ze środków krajowych - tym mniejsze jest ryzyko wystąpienia konfliktów oraz potencjalnie będą one mniej nasilone Dochody własne gmin Dochody własne gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca GUS Porównanie tych danych z informacjami z innych gmin, przed i po wprowadzeniu obszarów Natura 2000, będzie świadczyć o potencjale istnienia konfliktu realnego, jeśli dochody te będą zmniejszać się dla gmin objętych obszarami Natura 2000 Środki z budżetu Unii Europejskiej w dochodach gminy Relacja udziału środków z budżetu Unii Europejskiej do dochodów gminy GUS Im większy udział, tym mniejsze jest ryzyko wystąpienia konfliktów oraz potencjalnie będą one mniej nasilone Nazwa wskaźnika Definh*. Źródła danych Efekt wpływu dla wskaźnika wskaźnika r ______________ Liczba miejsc noclegowych Liczba miejsc noclegowych w gminie na 1000 mieszkańców z podziałem na: • agroturystykę • kwatery prywatne • ogółem GUS Wzrost liczby takich miejsc w czasie może świadczyć o synergicznym wpływie Natury 2000 na zwiększanie potencjału turystycznego gminy Akceptacja programu Natura 2000 (ogółem w Polsce) Wiedza i opinia o Naturze 2000 na podstawie badań ogólnopolskich „Badanie świadomości i zachowań ekologicznych Polaków", realizowanych przez Ministerstwo Środowiska Poziom pomiaru - ogólnopolski Ministerstwo Środowiska Postawy i zachowania proekologiczne w ogólnej populacji będą świadczyły o mniejszym ryzyku wystąpienia konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Akceptacja konkretnych obszarów Natura 2000 Uwagi zgłaszane do Planów zadań ochronnych przez osoby prywatne i podmioty gospodarcze z terenów gminy GDOŚ Rodzaj i liczba takich uwag będą świadczyć 0 występujących konfliktach wynikających z deficytu legitymizacji (uwagi należy poddać analizie - zakodować na negatywne, pozytywne 1 obojętne wobec propozycji zadań ochronnych) Akceptacja gminy dla wyznaczonego na jej terenie obszaru Natura 2000 Zdanie wyrażone w uchwale lub opinii gmin dotyczące planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 na jej terenie GDOŚ Rodzaj i liczba takich uwag będą świadczyć 0 występujących konfliktach wynikających z deficytu legitymizacji (uwagi należy poddać analizie - zakodować na negatywne, pozytywne 1 obojętne wobec propozycji zadań ochronnych) Funkcjonowanie lokalnej grupy działania na obszarze w danej gminie Czy podczas powstawania Planów zadań ochronnych zawiązana została i funkcjonowała lokalna grupa działania? Dokument PZO, informacje od zarządzających obszarami Powstanie i funkcjonowanie takiej grupy będzie sprzyjało zmniejszeniu konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Nazwa wskaźnika Definicja Źródła danych dla wskaźnika Efekt wpływu wskaźnika Aktywność aktorów na platformie internetowej do konsultacji PZO Liczba komentarzy do obszaru znajdującego się na terenie danej gminy pozostawionych na platformie informacyjno- komunikacyjnej dotyczącej planów zadań ochronnych Natura 2000 GDOŚ Im więcej aktywnych aktorów jest na tej platformie, tym bardziej będzie to sprzyjało zmniejszeniu konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Liczba organizacji pozarządowych w gminie Liczba organizacji pozarządowych zarejestrowanych w gminie Baza ngo.pl Im więcej organizacji, tym bardziej będzie to sprzyjało zmniejszeniu konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni, uzgodnionego z obszarem Natura 2000 Istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni, uzgodnionego z obszarem Natura 2000 Plan zadań ochronnych* lub informacje od zarządzających obszarami (*obecnie plany zadań ochronnych nie uwzględniajg zbierania takich informacji) Istnienie takiego uzgodnionego planu będzie świadczyło o potencjalnym braku konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji (wskaźnik opcjonalny) Udostępnianie informacji o podejmowanych przez gminę uchwałach na stronach internetowych Czy informacje o podejmowanych uchwałach są udostępnione na stronach internetowych? Do samodzielnego zebrania na terenie gmin Udostępnianie takich informacji będzie zmniejszało ryzyko konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji (wskaźnik opcjonalny) Strategia rozwoju gminy Czy gmina posiada aktualną strategię rozwoju? Do samodzielnego zebrania na terenie gmin Posiadanie strategii będzie zmniejszało ryzyko konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji (wskaźnik opcjonalny) Procedura regulująca konsultacje społeczne aktów prawa lokalnego Czy gmina posiada procedurę regulującą konsultacje społeczne aktów prawa lokalnego? Do samodzielnego zebrania na terenie gmin Posiadanie takiej procedury będzie zmniejszało ryzyko konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Źródło: opracowanie własne. Badania naukowe oraz diagnoza konfliktów na potrzeby działań instytucji centralnych, powinny umożliwić dokonanie oceny i porównanie gmin, na terenach których znajdują się obszary Natura 2000 (tabela 5.6). W ocenie powinna być uwzględniona informacja o jakości przedmiotu ochrony i ewentualnej konieczności intensyfikacji działań ochronnych lub ograniczenia antropopresji. Bardzo dobrym wskaźnikiem dla tego zjawiska jest wskaźnik właściwego stanu ochrony, obecnie przygotowywany dla siedlisk i gatunków chronionych w sieci Natura 2000. Niezadowalający bądź zły stan przedmiotu ochrony może świadczyć o konieczności zaostrzenia ochrony, ograniczania antropopresji (w tym może się znaleźć np. konieczność ograniczenia działań gospodarczych lub turystyki) lub podjęcia działań ochrony czynnej, które zwiększają ryzyko powstania konfliktu. To ryzyko będzie również większe w przypadku gmin, w których obszary Natura 2000 są w większym stopniu wyznaczone na terenach prywatnych. Natomiast udział trwałych użytków zielonych wśród terenów prywatnych w obrębie Natury 2000 będzie wskazywał na możliwość ograniczania ryzyka wystąpienia konfliktów, ponieważ właściciele tych terenów mają szansę na uzyskanie stosunkowo wysokich dopłat z programów rolno-środowiskowych. Taki sam efekt pokazuje również wskaźnik kwoty dotacji z programów rolno-środowiskowych rzeczywiście pozyskanych przez właścicieli trwałych użytków zielonych w gminie. Na faktycznie występujące konflikty będzie natomiast wskazywać informacja o zidentyfikowanych antropopresjach negatywnych dla przedmiotu ochrony, które opisane są w standardowych formularzach danych dla obszarów Natura 2000, a powinny być uszczegóławiane i aktualizowane w planach zadań ochronnych. Wskaźnik antropopresji informuje bowiem o tym, że na terenie gminy są podejmowane przez społeczność, przedsiębiorstwa i/lub instytucje publiczne działania, które są zagrożeniem dla przedmiotu ochrony i powinny być ograniczane bądź kontrolowane (monitorowane). Jeżeli na przykład okazuje się, że natężenie ruchu turystycznego jest zagrożeniem dla przedmiotu ochrony, to nie można w tym samym czasie wskazywać na rozwój turystyki jako szansę rozwoju gminy objętej tym obszarem. Rozwój turystyki w tym wypadku (zwiększenie liczby miejsc noclegowych) będzie bowiem powodował konflikt z realizacją zadań ochronnych. Wskaźnik liczby miejsc noclegowych, generalnie, informuje nas o synergii rozwoju, a nie konflikcie z obszarem Natura 2000, przy zastrzeżeniu że ruch turystyczny nie jest określony jako negatywny czynnik presji na przedmiot ochrony. Konflikty realne również są odzwierciedlone w udziale negatywnych ocen oddziaływania na środowisko dla inwestycji realizowanych na obszarze gminy, potencjalnie wpływających na obszar Natura 2000. Liczba negatywnych ocen będzie równa liczbie konfliktów. Liczba inwestycji, która jest poddawana takim ocenom, niezależnie od wyników tej oceny, będzie natomiast informowała o obciążeniu administracji procesami podejmowania decyzji, świadcząc o potencjale konfliktów na gruncie braku legitymizacji dla procesu podejmowania decyzji (w tym przypadku z powodu długiego okresu trwania i kosztowności przedsięwzięć oceny wpływu środowiskowego). Ryzyko konfliktów - zarówno realnych, jak i wynikających z deficytu legitymizacji - będzie natomiast minimalizowane przez fakt realizacji projektów dotyczących ochrony przyrody w gminie, finansowanych ze środków krajowych i europejskich. Proponuję tutaj dwa wskaźniki prezentujące kwotę dotacji, osobno europejskich i polskich, ponieważ wskazane europejskie źródła finansowania będą zazwyczaj źródłem wyższych dotacji, co również dobrze odzwierciedla ich większą rolę w zmniejszaniu ryzyka konfliktów. Bardzo często bowiem działania ochronne podejmowane w ramach projektów finansowanych z funduszy europejskich i unijnych wymagają podjęcia działań skierowanych do mieszkańców - edukacyjnych, informacyjnych lub partycypacyjnych. Dochody własne gmin, a także relacja dochodów gmin do środków z Unii Europejskiej w ich budżetach będą informować o zamożności i „zaradności gminy - umiejętności zdobywania funduszy przez jej władze. Jak wynika z przeprowadzonych badań, aktywna postawa samorządu wobec pozyskiwania projektów i funduszy zewnętrznych jest jednym z kluczowych czynników wpływających na akceptację programu Natura 2000. Poziom tej akceptacji warto również uwzględnić w sposób bezpośredni wśród wskaźników. Po pierwsze, można w tym celu wykorzystać badania świadomości ekologicznej prowadzone przez Ministerstwo Środowiska. Co prawda wyniki dotyczą populacji generalnej, a nie danej gminy, ale stanowią cenny kontekst do analizy problemów w gminach. Na poziomie gminy natomiast można zanalizować uwagi zgłaszane do planów zadań ochronnych (lub do wyznaczanych obszarów w sytuacji, jeśli plan zadań ochronnych nie został opracowany) przez osoby prywatne, podmioty gospodarcze oraz samorządy. Zakodowanie tych uwag jako negatywnych, pozytywnych bądź neutralnych pozwoli na ocenę poziomu akceptacji danego obszaru w wybranej grupie. Jako że w badaniach jakościowych pokazałam znaczenie współpracy różnych interesariuszy dla minimalizacji konfliktów, proponuję również odpowiednie wskaźniki dotyczące lokalnej współpracy - zawiązania i funkcjonowania lokalnej grupy działania oraz aktywności interesariuszy na platformie internetowej Ministerstwa Środowiska przeznaczonej do celów konsultacji planów zadań ochronnych. Dodatkowo o zmniejszeniu ryzyka konfliktu będzie świadczyła liczba organizacji pozarządowych zarejestrowanych w danej gminie, ponieważ potencjalnie są one dobrym reprezentantem interesów i głosu lokalnych społeczności w dyskusjach nad zarządzaniem obszarem. Istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, udostępnianie przez gminę informacji o uchwałach na stronie internetowej, a także posiadanie przez gminę obowiązującej strategii rozwoju oraz procedur konsultacji aktów prawa lokalnego to czynniki, które będą sprawiać, że dialog społeczny o zarządzaniu obszarem Natura 2000 będzie łatwiejszy w realizacji, tym samym zmniejszając ryzyko konfliktów, szczególnie tych związanych z deficytem legitymizacji. Nazwa wskaźnika Definicja Źródła danych Efekt wpływu dla wskaźnika wskaźnika Problemy własnościowe obszarów objętych ochroną Odsetek ziemi rolnej w obrębie obszaru Natura 2000 ogółem o nieuregulowanym statusie własnościowym lub nierozdysponowane w trwały sposób grunty Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Do samodzielnego zebrania na terenie gmin Im większy odsetek takich gruntów, tym potencjalnie większe ryzyko konfliktu Udział terenów zabudowanych w powierzchni obszaru ogółem Odsetek terenów zabudowanych w powierzchni obszaru Natura 2000 ogółem Do samodzielnego zebrania na terenie gmin lub w oparciu o CORINA land cover data Im większy odsetek takich terenów, tym potencjalnie większe ryzyko konfliktu realnego Udział terenów prywatnych w obszarze Natura 2000 Udział terenów prywatnych w obszarze Natura 2000 (w procentach) Plan zadań ochronnych Większy udział takich terenów w obszarze gminy może wskazywać na wyższe ryzyko wystąpienia konfliktów realnych Udział trwałych użytków zielonych w obszarze Natura 2000 Udział trwałych użytków zielonych (łąki i pastwiska) w terenach prywatnych objętych obszarem Natura 2000 (w procentach) Plan zadań ochronnych* lub informacje od zarządzających obszarami (*obecnie plany zadań ochronnych nie uwzględniają zbierania takich informacji) Większy udział będzie świadczyć o większym potencjale zarobkowym właścicieli gruntów poprzez dopłaty rolno- środowiskowe (Pakiet 4 i 5), co może się przyczynić do zmniejszenia ryzyka wystąpienia konfliktów Kwota dotacji przyznanych w ramach pakietów rolno- środowiskowych dla obszarów Natura 2000 Kwota dotacji przyznanych w ramach pakietów rolno- środowiskowych (Pakiet 4 i 5) dla obszarów Natura 2000 ARiMR Im większa kwota dotacji, tym ryzyko wystąpienia konfliktów realnych będzie mniejsze Właściwy stan ochrony na obszarze Wskaźnik właściwego stanu ochrony - ocena stanu elementów chronionych na obszarze Natura 2000 dokonywana na podstawie przyjętej metodologii opracowanej przez Ministerstwo Środowiska. Przyjmuje trzy wartości - właściwy, niezadowalający i zły Ministerstwo Środowiska, Główny Inspektorat Ochrony Środowiska (monitoring gatunków i siedlisk Natura 2000) Niezadowalająca lub zła wartość wskaźnika może wskazywać na ryzyko wystąpienia konfliktu realnego , , .. § 3 . . Źródła danych Efekt wpływu Nazwa wskaźnika Defin.qa dla wskaźnika wskaźnika Liczba organizacji pozarządowych w gminie/gminach obszaru Natura 2000 Liczba organizacji pozarządowych zarejestrowanych w gminie/gminach, na terenie której/których znajduje się obszar Baza ngo.pl Im więcej organizacji, tym bardziej będzie to sprzyjało zmniejszeniu konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Liczba ekologicznych organizacji pozarządowych zainteresowanych obszarem Liczba ekologicznych organizacji pozarządowych zainteresowanych obszarem Informacje od zarządzających obszarami Im więcej organizacji tym bardziej będzie to sprzyjało zmniejszeniu konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Udostępnianie informacji o podejmowanych uchwałach gminy/gmin, na terenie których znajduje się obszar Czy informacje o podejmowanych uchwałach przez gminę/gminy z obszaru Natura 2000 są udostępnione na stronach internetowych? Do samodzielnego zebrania na terenie gmin Udostępnianie takich informacji będzie zmniejszało ryzyko konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Strategia rozwoju gminy /gmin, na terenie których znajduje się obszar Czy gmina/gminy obszaru Natura 2000 posiada/posiadają aktualną strategię rozwoju? Do samodzielnego zebrania na terenie gmin Posiadanie strategii będzie zmniejszało ryzyko konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Procedura regulująca konsultacje społeczne aktów prawa lokalnego Czy gmina/gminy z obszaru Natura 2000 posiada/posiadają procedurę regulującą konsultacje społeczne aktów prawa lokalnego? Do samodzielnego zebrania na terenie gmin Posiadanie takiej procedury będzie zmniejszało ryzyko konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni, uzgodnionego z obszarem Natura 2000 Czy gmina/gminy, na terenie których znajduje się obszar, posiadają miejscowy plan zagospodarowania przestrzeni uzgodniony z obszarem Natura 2000 Plan zadań ochronnych* lub informacje do zebrania przez zarządzających obszarami (*obecnie plany zadań ochronnych nie uwzględniajg zbierania takich informacji) Istnienie takiego uzgodnionego planu będzie świadczyło o potencjalnym braku konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji Odbiór społeczny obszaru Natura 2000 Analiza artykułów prasy lokalnej pod kątem odbioru obszaru Natura 2000 Informacje do zebrania przez zarządzających obszarami Pozytywny odbiór będzie świadczył o potencjalnie mniejszych konfliktach wynikających z deficytu legitymizacji Liczba przedsiębiorstw prywatnych działających w gminie/gminach, na terenie której/których znajduje się obszar Natura 2000 Liczba przedsiębiorstw prywatnych prowadzących realną działalność na terenie obszaru Natura 2000, z wyszczególnieniem: • działających w branży turystycznej (sekcja 1 PKD) Informacje do zebrania przez zarządzających obszarami Wpływ tego wskaźnika może się różnić w zależności od przypadku gminy, dlatego powinien być rozpatrywany odrębnie przez osoby zarządzające obszarami Zagrożenia ze strony turystyki dla terenu ochrony Zagrożenia ze strony rolnictwa dla terenu ochrony Zagrożenia ze strony obecnie prowadzonej działalności gospodarczej dla terenu ochrony Akceptacja konkretnych obszarów Natura 2000 Wymienienie turystyki jako czynnika antropopresji - zagrożenie dla przedmiotu ochrony Wymienienie rolnictwa jako czynnika antropopresji - zagrożenie dla przedmiotu ochrony Wymienienie działalności gospodarczej (innej niż rolnicza) jako czynnika antropopresji - zagrożenie dla przedmiotu ochrony Uwagi zgłaszane do Planów zadań ochronnych przez osoby prywatne i podmioty gospodarcze z terenów gmin w których znajduje się obszar Plan zadań ochronnych -jeżeli nie istnieje, to Standardowy formularz danych Plan zadań ochronnych -jeżeli nie istnieje, to Standardowy formularz danych Plan zadań ochronnych -jeżeli nie istnieje, to Standardowy formularz danych GDOS Wymienienie któregokolwiek z zagrożeń będzie świadczyć o potencjalnym występowaniu konfliktu realnego Rodzaj i liczba takich uwag świadczyć będą o występujących konfliktach wynikających z deficytu legitymizacji (uwagi należy poddać analizie - zakodować na negatywne, pozytywne i obojętne wobec propozycji zadań ochronnych)__________ Akceptacja gminy dla wyznaczonego na jej terenie obszaru Natura 2000 Zdanie wyrażone w uchwale lub opinii rad gmin, na terenie których znajduje się obszar, dotyczących planu zadań ochronnych dla danego obszaru Natura 2000 GDOS Rodzaj i liczba takich uwag będą świadczyć 0 występujących konfliktach wynikających z deficytu legitymizacji (uwagi należy poddać analizie - zakodować na negatywne, pozytywne 1 obojętne wobec propozycji zadań ochronnych) Źródło: opracowanie własne. Zarządzający obszarami również powinni pozyskiwać dane o ryzyku i zaistnieniu konfliktów wokół obszarów Natura 2000, za które są odpowiedzialni. Dlatego też druga propozycja wskaźników (tabela 5.7) jest kierowana właśnie do nich, ma na celu pomóc w systematyczny sposób zebrać informacje o konfliktach. Informacje te powinny być gromadzone i prezentowane dla obszaru Natura 2000, niezależnie od tego, czy leży on w obrębie jednej czy kilku gmin. Zarządzający obszarami kierują się w swoich działaniach głównie informacją o stanie przedmiotu ochrony. Informacje, którymi powinni dodatkowo dysponować to przede wszystkim dane o strukturze własności terenów objętych Naturą 2000 - z wyszczególnieniem obecności terenów prywatnych oraz terenów o nieuregulowanym statusie własnościowym. W obu tych przypadkach wysokie wartości wskaźników będą świadczyć o potencjale konfliktów w realizacji zadań ochronnych. Istotne są również dane dotyczące sposobów zagospodarowania terenów - dotyczące udziału trwałych użytków rolnych oraz terenów zabudowanych. Podczas gdy tereny zabudowane będą sprzyjały powstawaniu konfliktów, to trwałe użytki rolne stwarzają szansę na ich minimalizację, poprzez zwiększenie dochodów lokalnych rolników dzięki dotacjom z pakietów programów rolno-środowiskowych związanych z Naturą 2000. Liczba przedsiębiorstw prywatnych działających na terenie danego obszaru ma natomiast ambiwalentny wpływ na ryzyko konfliktu i powinna być oceniana w określonym kontekście lokalnym. Jest to jednak jedna z tych informacji, które obowiązkowo powinny być zbierane i uwzględniane przez zarządzających obszarami. Istotne są również dla nich wskaźniki potencjału aktywności społeczności lokalnej - liczba lokalnie zarejestrowanych organizacji pozarządowych oraz ekologicznych organizacji pozarządowych (niekoniecznie rejestrowanych w gminach danego obszaru Natura 2000) angażujących się ochronę terenu, praktyki samorządów lokalnych w zakresie udostępniania informacji w Internecie oraz konsultowania aktów prawa lokalnego z mieszkańcami. Ważne jest także to, czy gmina posiada dokument strategii rozwoju oraz plan zagospodarowania przestrzennego, które w procesie zarządzania obszarem Natura 2000 powinny zostać z nim uzgodnione (plan zagospodarowania przestrzennego w sposób obligatoryjny, a strategia rozwoju gminy - fakultatywnie, w zależności od zainteresowania zarządzających obszarem i władz gminy). Społeczny odbiór obszaru Natura 2000 może być natomiast monitorowany, podobnie jak w pierwszej z opisanych propozycji wskaźników, na podstawie uwag zgłoszonych w procesie konsultacji społecznych przez różne podmioty. Zalecane jest również prowadzenie monitoringu prasy lokalnej. Nazwa wskaźnika Definicja Źródła danych dla wskaźnika c Efekt wpływu wskaźnika Wskaźniki stopnia trudności zarządzania obszarem Powierzchnia obszaru Natura 2000 Powierzchnia obszaru Natura 2000 (w ha) GDOŚ Im większy obszar, tym trudniejszy w zarządzaniu i większe ryzyko pojawiania się konfliktów Udział powierzchni obszaru Natura 2000 objęty innymi formami ochrony przyrody Udział powierzchni obszaru objęty innymi formami ochrony przyrody (w procentach) GDOŚ Im większy udział procentowy w obszarze terenów objętych innymi formami ochrony, tym łatwiejsze zarządzanie tym obszarem Udział terenów prywatnych w obszarze Natura 2000 Udział terenów prywatnych w obszarze Natura 2000 (w procentach) Informacje do zebrania przez zarządzających obszarami Im większy obszar, tym trudniejszy w zarządzaniu i większe ryzyko pojawiania się konfliktów Liczba ekologicznych organizacji pozarządowych zainteresowanych obszarem Natura 2000 Liczba ekologicznych organizacji pozarządowych zainteresowanych obszarem Informacje od zarządzających obszarami Im więcej organizacji, tym łatwiejsze jest zarządzanie obszarem Konieczność wykonywania działań w ramach ochrony czynnej na obszarze Natura 2000 Czy wykazana jest konieczność podejmowania działań w ramach ochrony czynnej na obszarze Natura 2000? Dokument PZO Istnienie takiej konieczności świadczy o trudniejszym zarządzaniu obszarem Wskaźniki wykorzystania szans Dokonanie oceny kwalifikowalności trwałych użytków zielonych na terenach prywatnych w obszarze Natura 2000, do finansowania w ramach programu rolno- środowiskowego (pakiety 4 i 5) Udział prywatnych trwałych użytków zielonych w obszarze, który został oceniony pod względem kwalifikowania się do aplikowania o dotacje (w procentach) Informacje do zebrania przez zarządzających obszarami Im większy udział procentowy w obszarze, tym lepiej są wykorzystane szanse zaangażowania rolników w ochronę czynną oraz, potencjalnie, większa jest akceptacja programu Udział obszarów kwalifikujących się do dofinansowania (bądź ogółem trwałych użytków zielonych), dla których złożono poprawne wnioski Udział obszarów kwalifikujących się do dofinansowania (bądź ogółem trwałych użytków zielonych), dla których złożono poprawne wnioski (w procentach) Informacje do zebrania przez zarządzających obszarami, ARiMR Im większy udział, tym lepiej realizowane jest zarządzanie obszarem . , , ^ _ . . Źródła danych Efekt wpływu Nazwa wskaźnika Definicja ., , , .. . . .. dla wskaźnika wskaźnika Akceptacja obszaru Natura 2000 Uwagi zgłaszane do Planów zadań ochronnych przez osoby prywatne i podmioty gospodarze z terenów obszaru GDOŚ Rodzaj i liczba takich uwag będą świadczyć o występujących konfliktach (uwagi należy poddać analizie) Akceptacja gminy dla wyznaczonego na jej terenie obszaru Natura 2000 Zdanie wyrażone w uchwale lub opinii gmin dotyczące planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 na jej terenie GDOŚ Negatywna opinia będzie świadczyć o potencjalnie występujących konfliktach (opinie należy poddać analizie) Przygotowanie PZO Czy dla obszaru został przygotowany Plan zadań ochronnych? GDOŚ Istnienie planu świadczy o dobrym zarządzaniu, a jego brak o potencjalnych problemach i możliwych konfliktach Kwota środków zewnętrznych pozyskanych na działania przyrodnicze dotyczące obszaru Natura 2000 Kwota środków zewnętrznych (Life+, Szwajcarsko-Polski Program Współpracy, Fundusze Norweskie i EOG, NFOŚ, WFOŚ) pozyskanych na działania przyrodnicze dotyczące obszaru Natura 2000. Informacje od zarządzających obszarami Im większa kwota, tym lepsze zarządzanie obszarem Ilość środków zewnętrznych pozyskanych na inne działania niż przyrodnicze związane z obszarem Natura 2000 Kwota środków zewnętrznych (bez wyszczególnienia) pozyskanych na inne działania niż przyrodnicze związane z obszarem Natura 2000 (np. na rozwój turystyki). Informacje od zarządzających obszarami Im większa kwota, tym lepsze zarządzanie obszarem Ilość środków zewnętrznych uzyskanych na promocję, edukację i informację o obszarze Natura 2000 Kwota środków zewnętrznych (bez wyszczególnienia) pozyskanych na promocję, edukację i informację o obszarze Natura 2000 Informacje od zarządzających obszarami Im większa kwota, tym lepsze zarządzanie obszarem Wskaźniki zaangażowania interesariuszy Aktywność aktorów na platformie internetowej do konsultacji PZO Liczba komentarzy do obszaru pozostawiona na platformie informacyjno- komunikacyjnej funkcjonującej stronie GDOŚ, przeznaczonej do konsultacji planów zadań ochronnych Natura 2000 GDOŚ Im więcej aktorów aktywnych jest na tej platformie, tym bardziej będzie to sprzyjało zmniejszeniu konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji 'mm?—“ vIvXvavÍVV'v; Nazwa wskaźnika — ---¦ ,rr ..... . -.... fe tt AVr\Vv% f\\\ fV, wSX v5fc "i \YA] V^%s/vv Udział aktorów w bezpośrednich spotkaniach konsultacyjnych dotyczących PZO Definicja _________________________________________________________________________________________________________ Liczba osób uczestniczących w bezpośrednich spotkaniach konsultacyjnych dotyczących Planu zadań ochronnych Dokument PZO, informacje od zarządzających obszarami Im więcej osób uczestniczących w spotkaniach, tym lepsze jest zarządzanie obszarem Liczba zorganizowanych spotkań konsultacyjnych dotyczących PZO Liczba zorganizowanych spotkań konsultacyjnych dotyczących Planu zadań ochronnych Dokument PZO, informacje od zarządzających obszarami Im więcej spotkań, tym lepsze jest zarządzanie obszarem Funkcjonowanie lokalnej grupy działania na obszarze Natura 2000 Czy podczas powstawania Planu zadań ochronnych zawiązana została i funkcjonowała lokalna grupa działania?______ Dokument PZO, informacje od zarządzających obszarami Powstanie i funkcjonowanie takiej grupy będzie świadczyło o lepszym zarządzaniu obszarem Zaangażowanie innych niż ekologiczne • • organizacji pozarządowych w realizację działań związanych z obszarem Natura 2000 Liczba innych niż ekologiczne organizacji pozarządowych zarejestrowanych na terenie gminy/gmin, w której/których znajduje się obszar biorących udział w pracach nad Planem zadań ochronnych i/lub prowadzących działania dotyczące obszaru Natura 2000 Dokument PZO, informacje od zarządzających obszarami Im więcej takich organizacji tym lepsze zarządzanie obszarem Źródło: opracowanie własne. Jakość realizowanego zarządzania powinna być oceniana na poziomie obszaru, podobnie jak w proponowanym pomiarze na użytek zarządzających, a nie na poziomie gminy (tabela 5.5.3). Ocena taka powinna składać się z kilku elementów. Po pierwsze, należy określić poziom trudności zarządzania danym obszarem - na podstawie analizy powierzchni obszaru (w większości przypadków mniejsze obszary będą łatwiejsze w zarządzaniu, przy uwzględnieniu oczywiście tego, jakie tereny są nimi objęte), pokrycia z innymi formami ochrony przyrody (np. obszary w obrębie parków narodowych są już objęte zarządzaniem parku, które jedynie musi zostać dostosowane do specyficznych aspektów związanych z programem Natura 2000), udziału terenów prywatnych (w większości przypadków będzie to oznaczać utrudnienie zarządzania, poprzez zwiększanie ryzyka konfliktów bądź wprowadzenie obowiązków związanych z zachęcaniem właścicieli do aplikowania o dotacje rolno-środowiskowe). Na trudność w zarządzaniu obszarem wpływa dodatkowo charakterystyka koniecznych działań ochronnych - działania ochrony czynnej, w szczególności dla obszarów z dużym udziałem terenów prywatnych, będą oznaczały konieczność podejmowania dodatkowych zadań przez zarządzających. W zarządzaniu pomaga natomiast, potencjalnie, obecność i zainteresowanie ekologicznych organizacji pozarządowych, które mogą wpisać teren obszaru do swoich projektów i działań. W przypadku obszarów, dla których określony zostanie niski poziom trudności w zarządzaniu niskie wartości wskaźników z kolejnych kategorii - wykorzystania szans i zaangażowania interesariuszy - niekoniecznie będą świadczyły o źle realizowanych zadaniach zarządzających. Jeżeli obszar, którego zarządzanie oceniamy jest wielkości np. mniej niż hektara, znajduje się wyłącznie na gruncie własności skarbu państwa, w ramach już istniejących terenów chronionych i nie jest terenem wykorzystywanym do rekreacji wymienionej wśród antropopresji, to osiągnięcie pozytywnych wartości wskaźników opisywanych w następnej kolejności nie jest istotne dla realizacji dobrego zarządzania na tym terenie. Po drugie, warto wykonać ocenę wykorzystania szans przez zarządzających, na którą składają się: wskazanie możliwości aplikowania o dopłaty rolno-środowiskowe przez właścicieli ziemi objętej obszarami (tutaj zarządzający powinni pomóc w zorganizowaniu bądź przygotowaniu dla właścicieli niezbędnych ekspertyz) oraz faktyczny sukces aplikacji. Następnie warto sprawdzić, czy na obszarze są realizowane projekty finansowane ze środków zewnętrznych (nie pochodzących od instytucji zarządzającej) - niezależnie od tego, czy są one prowadzone przez zarządzających czy przez inne instytucje, np. organizacje pozarządowe lub instytucje naukowe. Warto rozdzielić tutaj fundusze pozyskane na działania przyrodnicze, promocję, edukację i informację o obszarze oraz inne działania związane z obszarem (np. rozbudowujące infrastrukturę turystyczną), ponieważ będą one miały różne znaczenie dla wartości wskaźników dotyczących aspektu zaangażowania interesariuszy. W praktyce stosowania tych wskaźników może się jednak okazać, że istnieje trudność z osobną oceną wysokości środków pozyskiwanych na różne typy działań, jeżeli różne rodzaje działań są realizowane w ramach tego samego projektu. Bezpośrednią miarą wykorzystania szans przez zarządzających jest również akceptacja dla obszaru wśród dwóch grup interesariuszy wyróżnionych we wcześniej prezentowanych koncepcjach wskaźników, a także fakt przygotowania planu zadań ochronnych. Po trzecie, należy wykonać ocenę tego, w jakim stopniu zarządzającym udało się zaangażować interesariuszy w podejmowanie decyzji o obszarze. Składają się na nią: aktywność aktorów na platformie internetowej przeznaczonej do konsultacji planów zadań ochronnych, organizacja (liczba) bezpośrednich spotkań konsultacyjnych i udział aktorów w tych spotkaniach, funkcjonowanie lokalnej grupy działania oraz zaangażowanie innych niż ekologiczne organizacji pozarządowych w działania związane z obszarem. Na podstawie badań jakościowych opisanych w poprzednim rozdziale należy potwierdzić, że zaangażowanie większej liczby aktorów, w szczególności reprezentujących różne grupy użytkowników obszaru, będzie przekładało się na minimalizację konfliktów i sprawniejszą realizację zadań ochronnych. 5.6. Podsumowanie możliwości pomiaru antynomii zrównoważonego rozwoju Pomiar zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym - w gminach i powiatach objętych siecią Natura 2000- dostarcza informacji o tendencjach i uwarunkowaniach rozwoju tych terenów, ale jego poziom ogólności nie daje podstaw do sformułowania wniosków dotyczących potencjalnych i istniejących konfliktów na obszarach chronionych. Dlatego też analiza dostępnych wskaźników jedynie częściowo potwierdza tezę doktoratu o konfliktogennej naturze zrównoważonego rozwoju. Głównym zjawiskiem, które można opisać na podstawie analizy wskaźników, jest zróżnicowanie poziomu rozwoju gmin i powiatów pomiędzy centrum (regionami skupionymi wokół metropolii) a peryferiami. Obszary Natura 2000 są natomiast rozmieszczone zarówno w regionach oddalonych od „centrów rozwoju", jak i w okolicach bądź w obrębie metropolii. Na podstawie analizy dostępnych danych należy powiedzieć, że na rozwój gmin i powiatów w większym stopniu wpływa ich odległość od „centrów rozwoju", a w mniejszym - obecność obszarów chronionej przyrody. Te obserwacje mogą jednak ulec zmianie w czasie, wraz z realizacją zadań ochronnych i zarządzania obszarami Natura 2000. Dlatego też, odpowiadając na postawione w rozdziale drugim pytanie badawcze - jak mierzyć społeczne i gospodarcze konsekwencje programu Natura 2000? (pytanie badawcze 7, tabela 2.2, rozdział) - sugeruję kontynuację pomiaru rozwoju gmin i powiatów na terenach objętych siecią Natura 2000, z wykorzystaniem wskaźników lokalnego rozwoju społecznego (LHDI) i wskaźników zrównoważonego rozwoju. Wykonany przegląd i analiza dostępnych wskaźników pozwala również sformułować odpowiedź na ostatnie z postawionych pytań badawczych - w jakim stopniu istniejące metodologie pomiaru zrównoważonego rozwoju pozwalają na diagnozę konfliktów wokół obszarów Natura 2000 oraz, w jaki sposób mogą być wykorzystane do poprawy zarządzania tymi terenami? (pytanie badawcze 8, tabela 2.2, rozdział 2). W odpowiedzi na to pytanie badawcze należy podkreślić, że istniejące, ogólne wskaźniki zrównoważonego rozwoju nie dostarczają informacji o potencjalnych konfliktach w realizacji rozwoju na obszarach Natura 2000, która mogłaby zostać zastosowana przez zarządzających obszarami w celu usprawnienia ich działań. W bardzo niewielkim stopniu pozwalają one identyfikować istniejące i potencjalne przyszłe konflikty - problemy dla realizacji zadań ochronnych. Jeżeli zatem jesteśmy zainteresowani nie tylko pomiarem sukcesu w realizacji celów polityk rozwoju zrównoważonego, ale także konkretną identyfikacją antynomii tej idei, należy inaczej zaplanować pomiar. Dlatego też równolegle z kontynuacją pomiaru lokalnego rozwoju społecznego i zrównoważonego rozwoju w gminach objętych siecią Natura 2000 powinien być realizowany pomiar z wykorzystaniem zaproponowanej przeze mnie listy wskaźników, których przeznaczeniem jest dostarczenie informacji o konfliktach. O ile pomiar konfliktów jest zagadnieniem ciekawym z teoretycznego i naukowego punktu widzenia, o tyle zaproponowana przeze mnie koncepcja jest przeznaczona również dla praktyków i instytucji publicznych zarządzających obszarami Natura 2000. Biorąc pod uwagę fakt, że koncepcja wskaźników została przygotowana po zakończeniu realizacji badań empirycznych na potrzeby przygotowania pracy doktorskiej, dodatkowo należałoby ją przetestować w praktyce oraz przedyskutować osiągnięte wyniki z docelowymi grupami użytkowników. Jest to zadanie wykraczające poza możliwości pojedynczej rozprawy doktorskiej i stanowi wskazówkę do realizacji przyszłych badań. Badania takie mogą wpisywać się w działalność naukową zorientowaną na wprowadzanie zasad dobrego rządzenia oraz realizacji polityki publicznej w oparciu o dane (evidence based policy). Należy przy tym zaznaczyć, że zarządzanie publiczne w zakresie ochrony przyrody jest bardzo ciekawym przedmiotem analizy dla badaczy społecznych zainteresowanych takimi zagadnieniami, jak warunki, efektywność i rozwój partycypacji publicznej (Cent i in. w recenzji - praca cytowana za zgodą autorów, Matczak 2011), szersze zmiany kultury i organizacji zarządzania publicznego (Paavola i in. 2009, Kluvankova- Oravska 2010), wpływ akcesji do Unii Europejskiej na sposób realizacji zarządzania publicznego (Bórzel i Buzogany 2010a, 2010b), czy procesy uczenia się organizacji (Young i in. 2007, 2013). Dynamiczne zmiany zachodzące w ostatnich dwóch dekadach w instytucjach ochrony przyrody w Polsce - zarówno tych formalnych (organizacjach), jak i nieformalnych - stwarzają możliwość weryfikacji ciekawych hipotez dotyczących funkcjonowania społeczeństwa. Badania nad aplikacją wskaźników do pomiaru konfliktów mogą być również przedmiotem praktycznej współpracy naukowców z administracją publiczną i innymi jednostkami82. Zaproponowana przeze mnie diagnoza konfliktów oraz ewaluacja jakości zarządzania obszarami Natura 2000 (która dotychczas nie została w Polsce w żadnej formie zrealizowana) pomoże również w lepszej ocenie efektywności ochrony siedlisk i gatunków - w identyfikacji przyczyn sukcesu lub niepowodzenia). Potencjalnie umożliwi także lepsze prognozowanie przyszłego stanu przyrody w sieci Natura 2000, który zależy nie tylko od ogólnych czynników antropopresji, ale również, jak pokazuje historia wprowadzania programu w Polsce, od działań organizacji pozarządowych, polityków oraz, w szczególności, lokalnych interesariuszy, których w najbliższym czasie trzeba będzie zaangażować w realizację konkretnych zadań w zakresie ochrony czynnej. 82 Przykładem może być współpraca autorki z Fundacją Wspierania Inicjatyw Ekologicznych, polegająca na prowadzeniu pomiaru spadku konfliktów jako efektu pogłębionych działań partycypacyjnych przy sporządzaniu planów zadań ochronnych dla 10 obszarów Natura 2000 w Polsce. Projekt „Misja Natura" jest finansowany w ramach unijnego mechanizmu finansowego LIFE+. Zakończenie W pracy doktorskiej zaprezentowałam wyniki badań własnych opisujące konflikty wokół programu Natura 2000 z trzech perspektyw. Po pierwsze, przedstawiłam, w jaki sposób konflikty te mogą być uwarunkowane przez przyjętą w politykach publicznych wizję zrównoważonego rozwoju. Analiza tego poziomu, określanego w pracy mianem normatywnego, pokazała, że program Natura 2000 wprowadza praktyczne zasady realizacji tego rozwoju, ale przyjmuje inną hierarchię wartości niż ta promowana w dokumentach strategicznych (analizowanych w rozdziale trzecim). Po drugie, zaprezentowałam mechanizm powstawania tych konfliktów z punktu widzenia chronologii implementacji programu Natura 2000, a także głównych aktorów konfliktów, czyli organizacji pozarządowych, samorządów lokalnych, społeczności lokalnych i właścicieli ziemi objętej nowymi obszarami chronionymi. Analiza ta pozwoliła na kategoryzację konfliktów, która służy zarówno do opisu relacji człowiek-środowisko z perspektywy realizacji polityki zrównoważonego rozwoju, jak i pozwala, potencjalnie, na lepszą diagnozę i rozwiązywanie tych konfliktów. Jest to pierwsza taka kategoryzacja w przypadku konfliktów wokół Natury 2000, bowiem wcześniejsze badania w Polsce miały charakter wybiórczy i skupiały się na konkretnej grupie interesariuszy lub konkretnym konflikcie. Badania zagraniczne natomiast koncentrowały się na diagnozie wyłączne konfliktów o charakterze realnym, analizie ad hoc problemu legitymizacji, bądź też opisywały procesy społeczne i polityczne stojące u podstaw konkretnych, pojedynczych konfliktów, bez usystematyzowania wiedzy o nich. Po trzecie, oceniłam możliwości systematycznego pomiaru tych konfliktów. Pokazałam, że wykorzystując wskaźniki zrównoważonego rozwoju oraz wskaźniki lokalnego rozwoju nie można dokonać pełnej diagnozy konfliktów związanych z funkcjonowaniem obszarów Natura 2000, a przynajmniej nie w krótkiej perspektywie czasowej (kilku lat). Dlatego też zaproponowałam trzy zestawy wskaźników, za pomocą których można dokonać: 1) porównania gmin pod względem zagrożenia konfliktami związanymi z obszarami Natura 2000, 2) opisu danego obszaru, dla którego planuje się działania, który uwzględnia kluczowe charakterystyki wpływające na możliwość pojawienia się konfliktów i ich intensywność, 3) oceny jakości zarządzania pod kątem rozwiązywania problemu deficytu legitymizacji, z uwzględnieniem specyficznych warunków jego realizacji w danym obszarze. Wskaźniki te wymagają oczywiście dalszej weryfikacji, reprezentują jednak wszystkie kluczowe aspekty konfliktów wokół obszarów Natura 2000 wynikające z przeprowadzonych przeze mnie badań jakościowych. Zrealizowane badania jakościowe, analiza dokumentów strategicznych i dokumentów urzędowych, potwierdzają tezę o konfliktogennej naturze zrównoważonego rozwoju, a także to, że zmieniające się relacje człowieka z przyrodą są przyczyną konfliktów dotyczących rozwoju, czy też konfliktów nazywanych ekologicznymi (które dotyczą relacji człowieka ze środowiskiem). W dyskursie normatywnym, prowadzonym na poziomie politycznym w Polsce i Unii Europejskiej, z jednej strony uznaje się za konieczne chronić środowisko przed nadmiernym wpływem człowieka, wprowadzając tym samym odpowiednie prawa i mechanizmy, które mają zapewnić tę ochronę. Z drugiej strony natomiast, deklaruje się, że nadrzędnym celem działań publicznych jest poprawa dobrobytu i jakości życia obywateli. Rzadko jednak w samych dokumentach strategicznych zauważa się, że te dwa cele stoją ze sobą w sprzeczności. Brak otwartej refleksji na temat tych sprzeczności powoduje dysonans pomiędzy wartościami deklarowanymi jako nadrzędne (jakość życia i dobrobyt) a praktycznymi kryteriami podejmowania decyzji (nadrzędność celów ochrony środowiska nad realizacją inwestycji i działań rozwojowych, mających negatywny wpływ na naturę). Ten dysonans może być postrzegany przez społeczeństwo jako brak realizacji sprawiedliwego i demokratycznego rządzenia w państwie, przyczyniając się do powstania konfliktów wynikających z deficytu legitymizacji, w które uwikłane są społeczności lokalne i instytucje realizujące programy publiczne. Problem ten został wyjaśniony na przykładzie analizy konfliktów dotyczących funkcjonowania obszarów Natura 2000. Odpowiadając na pierwsze dwa z postawionych pytań badawczych (pytanie badawcze 1 i 2, tabela 2.2, rozdział 2), o charakter koncepcji zrównoważonego rozwoju „obiecywany" w zapisach głównych dokumentów strategicznych oraz w zapisach dyrektyw tworzących program Natura 2000, pokazałam, że istotnie różnią się one w przyjmowanej hierarchii ważności celów rozwoju oraz dopuszczalnej granicy dokonywania bilansowania zysków i strat pomiędzy celami rozwoju. O ile więc ogólne dokumenty strategiczne skłaniają do przyjęcia wąskiej, słabej wersji zrównoważonego rozwoju, na obszarach Natura 2000 realizuje się jego wręcz przeciwną wizję. Biorąc pod uwagę, że obszary te stanowią blisko jedną piątą powierzchni kraju, mamy do czynienia z istotnym w praktyce dysonansem wartości. Odpowiadając na kolejne cztery pytania badawcze (pytania badawcze 3, 4, 5 i 6, tabela 2.2, rozdział 2) dotyczące konfliktów w funkcjonowaniu programu Natura 2000, pokazałam, w jaki sposób wprowadzenie tych obszarów może powodować zarówno konflikty realne - w których mamy do czynienia z faktycznym ograniczeniem rozwoju przez ten program, jak również konflikty na gruncie deficytu legitymizacji - wynikające z braku akceptacji celów programu i wprowadzanego przez nie modelu rozwoju oraz konflikty wynikające ze sposobu podejmowania decyzji o funkcjonowaniu tych terenów. Tym samym stwierdzam, że relacje «człowiek-przyroda» należy rozpatrywać zarówno w ujęciu „obiektywnych" wpływów pomiędzy tymi dwoma „światami", jak również w ujęciu procesów społecznych - tego, w jaki sposób społeczności w życiu politycznym i codziennym definiują pożądane relacje ze środowiskiem, następnie wprowadzają je w życie np. poprzez polityki publiczne, jak i również codzienne działania. Przykład programu Natura 2000 uczy nas, w jaki sposób polityka ochrony środowiska może mieć istotne społeczne efekty, potencjalnie prowadząc wręcz do istotnych zmian w życiu społeczności lokalnej oraz do dyskusji o podstawowych zasadach realizacji polityk publicznych w demokratycznym państwie. Po dokonaniu tej diagnozy, jakościowej w swojej naturze, kolejnym, naturalnym dla socjologa krokiem jest zastanowienie się nad możliwością takiego pomiaru zjawiska, który umożliwi generalizację wniosków oraz weryfikację jakościowo zdiagnozowanych relacji wpływu. Aby to zrealizować, udzieliłam odpowiedzi na ostatnie dwa pytania badacze (pytanie badawcze 7 i 8, tabela 2.2, rozdział 2) dotyczące możliwości pomiaru konsekwencji i konfliktów społecznych powodowanych przez wprowadzenie programu Natura 2000. To zadanie okazało się trudne do realizacji, ponieważ - jak dowiodły realizowane wcześniej badania oraz, co potwierdziłam za pomocą analizy wskaźników lokalnego rozwoju społecznego - standardowo układane wskaźniki zrównoważonego rozwoju, nawet jeśli zostały dostosowane do specyfiki obszarów Natura 2000, nie pozwalają na identyfikację konfliktów społecznych. Tym samym nie informują nas one dobrze o konfliktach społecznych dotyczących tego programu. Dlatego też, w oparciu o wyniki badań jakościowych zaproponowałam własną koncepcję pomiaru w postaci trzech list wskaźników dotyczących konfliktów i jakości zarządzania tymi obszarami. Wskaźniki te wymagają weryfikacji poprzez praktyczną aplikację, a ten etap badań wykracza poza zaplanowany zakres i możliwości projektu promotorskiego. Badania doktorskie przynależą bowiem do badań podstawowych, podczas gdy analiza wskaźników miałaby przede wszystkich charakter badań stosowanych. Niemniej warto w przyszłości dokonać pomiaru wartości tych wskaźników, jak i przedyskutować ich przydatność z docelowymi użytkownikami. Stanowi to ciekawy punkt wyjścia do kolejnych badań o charakterze aplikacyjnym, które częściowo już realizuję w ramach współpracy z Fundacją Inicjatyw Ekologicznych i mam nadzieję w najbliższych latach przedstawić przykład zastosowania i ulepszoną wersję tej propozycji. Aplikacja założeń krytycznego realizmu oraz koncepcji zrównoważonego rozwoju do socjologicznej analizy relacji «człowiek-środowisko» Należy również w krytyczny sposób odnieść się do przydatności zastosowania przyjętych ram teoretycznych oraz zastosowania koncepcji zrównoważonego rozwoju jako kategorii analizy relacji człowieka ze środowiskiem. Wybór krytycznego realizmu w ramach tradycji socjologii środowiska uważam za trafny. Pozwolił on na uwzględnienie w analizach zarówno obiektywnych wpływów pomiędzy światem społecznym i „naturalnym", jak i społecznych mechanizmów (w szczególności polityk publicznych), za pomocą których te relacje są regulowane w działaniach lokalnych. Perspektywa krytycznego realizmu pozwoliła na analityczne rozróżnienie pomiędzy konfliktami realnymi a konfliktami powstałymi w skutek deficytu legitymizacji, które to rozróżnienie okazało się kluczowe dla formułowanych wniosków. Gdyby przyjęto natomiast jedną z perspektyw konstruktywistycznych, rozróżnienie to uległoby zatarciu. Krytyczny realizm pozwala mi również na sformułowanie własnego stanowiska wobec uzyskanych wyników, w którym mogę wprost określić moją opinię o pożądanych i niepożądanych sposobach realizacji zrównoważonego rozwoju na obszarach Natura 2000, a także sformułować rekomendacje dla zarządzających programem. Natomiast, gdyby przyjąć perspektywę konstruktywizmu, należałoby ocenę praktycznych przesłanek formułowanych na podstawie badań pozostawić do decyzji samych zaangażowanych aktorów. Osobiście nie zgadzam się ze stanowiskiem, że opinie wszystkich aktorów mają takie samo znaczenie i są tak samo „prawdziwe" - ponieważ sformułowane są w procesach społecznych. Uważam, że społeczne mechanizmy konstrukcji wiedzy o środowisku i konstrukcji relacji człowieka ze środowiskiem nie usprawiedliwiają sztucznej obojętności wobec zmian i degradacji przyrody. Stosowany w taki sposób radykalny konstruktywizm to „dogadzanie sobie socjologiczną pirotechniką, podczas gdy lasy tropikalne płoną" (Burnigham i Cooper 1999, cyt. za: Irwin 2006). Uważam, że wyniki moich badań nie mogą być interpretowane na rzecz ograniczenia możliwości ochrony obszarów Natura 2000. Powinny natomiast posłużyć do takiej realizacji tej ochrony, która pozwoli na jej realizację w sposób bardziej sprawiedliwy i demokratyczny. Zastosowanie koncepcji zrównoważonego rozwoju okazało się bardzo przydatne do analizy normatywnych przyczyn konfliktów, a także w uwzględnieniu tych przyczyn w jakościowym wyjaśnianiu mechanizmów konfliktów, na przykładzie problemów w implementacji programu Natura 2000. Analiza modeli zrównoważonego rozwoju pozwoliła na identyfikację niegodności pomiędzy dominującym modelem oraz tym faktycznie stosowanym na obszarach Natura 2000. Ta niezgodność odpowiada bezpośrednio jednej z czterech wyróżnionych przyczyn konfliktów (konflikty wynikające z deficytu legitymizacji - związane z brakiem akceptacji celów programu Natura 2000 i dysonansem w hierarchii celów rozwoju), a także pośrednio wiąże się z pozostałymi typami konfliktów. Ograniczeniem zastosowania tej koncepcji jest natomiast zbytnie skupienie się na domenie działania instytucji publicznych i funkcjonowaniu polityk publicznych, w mniejszym zakresie skłaniając do analizy działań codziennych. Tak przeprowadzona analiza dostarczyła więc przede wszystkim cennej wiedzy o tym, jakie są mechanizmy powstawania konfliktów związanych z realizacją przez państwo programów ochrony przyrody. Omija więc te relacje, które nie są inicjowane oficjalnymi programami. Praktyczne implikacje przeprowadzonych badań W odniesieniu do praktycznych pytań inspirujących tematykę pracy doktorskiej można sformułować kilka ciekawych wniosków. Pierwszą intrygującą mnie kwestią był dysonans pomiędzy charakterystyką programu jako nowoczesnej formy ochrony przyrody umożliwiającej łączenie jej zadań z działaniami gospodarczymi a pojawiającymi się konfliktami o wyznaczanie obszarów, niekiedy o bardzo dużej intensywności. Problem ten wyjaśniony jest poprzez zidentyfikowany dysonans pomiędzy modelami rozwoju realizowanymi w strategiach rozwoju oraz w programie Natura 2000. Okazuje się również, że nie tylko realnie istniejące sprzeczności pomiędzy działaniami gospodarczymi a ochroną przyrody są źródłem konfliktów. Owszem, one też mają miejsce i są dowodem na przesadzoną retorykę dotyczącą wspomagania rozwoju lokalnego dzięki programowi Natura 2000. Realne konflikty to jednak nie wszystko. Równie istotną lub nawet większą rolę odgrywają lęki i obawy o możliwe, przyszłe ograniczenia, które wynikają przede wszystkim z braku legitymizacji dla celów programu oraz sposobów podejmowania decyzji o jego funkcjonowaniu, a w konsekwencji z braku zaufania do organów państwa odpowiedzialnych za jego działanie. W przypadku występowania konfliktów o realnym podłożu problemem jest to, że często bardzo trudno obecnie jest przewidzieć, jakie działania i inwestycje faktycznie będą ograniczone przez obszary Natura 2000. Pewne wyobrażenie i wiedzę na ten temat mają eksperci przyrodniczy i pracownicy RDOŚ, ale nie jest ona przekazywana do samorządów i właścicieli ziemi czy przedsiębiorców w sposób dla nich zrozumiały. Lokalni interesariusze bardzo liczą w tym zakresie na plany zadań ochronnych, które niebawem zaczną funkcjonować. Oczekują, że w planach tych zostaną uwzględnione informacje o dopuszczalnych i niedopuszczalnych działaniach na obszarach Natura 2000, które ułatwią im planowanie własnej działalności. Zdecydowanie należy powiedzieć, że takie informacje powinny być przygotowywane i udostępniane. Elastyczne zasady funkcjonowania programu oraz potrzeba określenia czynników wpływających na konkretne gatunki i siedliska utrudniają jednak zrobienie takiej listy. W moim przekonaniu prawdopodobne jest to, że plany zadań ochronnych zawiodą nadzieje lokalnych aktorów na uzyskanie konkretnej, prostej do zastosowania informacji o nakazach i zakazach dla obszarów. Jeżeli ich przygotowanie, podobnie jak miało to miejsce przy wyznaczaniu granic obszarów, będzie się odbywać bez odpowiedniej partycypacji samorządów, właścicieli i przedsiębiorców, to z pewnością możemy spodziewać się wzrostu niezadowolenia, poczucia bezsilności i, w efekcie, dalszych konfliktów wokół sieci Natura 2000. Drugą inspirującą dla mnie obserwacją było pojawianie się konfliktów i niechęć lokalnych interesariuszy do programu, który - zgodnie z obietnicami - ma stworzyć nowe źródła dochodów dla społeczności lokalnych i gmin. W tym miejscu należy powiedzieć, że na podstawie wykonanych przeze mnie analiz jakościowych i ilościowych nie można potwierdzić ani pozytywnego, ani też negatywnego wpływu programu Natura 2000 na sytuację finansową i gospodarczą lokalnych społeczności83. Mowa o nowych możliwościach finansowych i możliwościach rozwoju, np. turystyki, jest na razie tylko g g j Analizy te są obarczone pewnymi ograniczeniami, omówionymi w stosownych rozdziałach, oraz powinny być powtarzane cyklicznie, aby można było ocenić efekty funkcjonowania Natury 2000 w dłuższej perspektywie czasowej - co najmniej 10 lat od momentu wprowadzenia w życie planów zadań ochronnych. „pustą retoryką" aktorów dbających o jakość działań ochronnych na obszarach Natura 2000, stosowaną z powodu braku innych argumentów na zdobycie zaufania i wsparcia lokalnych społeczności. Jedynym faktycznie działającym mechanizmem finansowania są programy rolno- środowiskowe. Ich analizy wskazują jednak na bardzo chaotyczne i rozproszone wykorzystanie dopłat, wysokie bariery wejścia do programu dla drobnych gospodarstw rolnych (a więc potencjalnie tych, które najbardziej potrzebują dodatkowego wsparcia), a przede wszystkim wątpliwe efekty przyrodnicze finansowanych działań. Jednocześnie brakuje dowodów pośrednich lub bezpośrednich obciążeń finansowych gmin z tytułu wyznaczenia obszarów Natura 2000. Przedstawiciele samorządów odnoszą się często do nowych obowiązków i zadań, które są na nich nałożone przez program. Owszem, może pojawić się konieczność częstszego przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć realizowanych w gminach, ale są one obciążeniem dla finansów gmin wyłącznie w przypadku inwestycji publicznych. Gminy powinny również wykonać szereg zadań dostosowujących planowanie przestrzenne oraz strategie rozwoju do programu Natura 2000, ale nie są to jednak obciążenia, których skutki będą odczuwalne latami. Gmina jako organ administracji państwa nie odpowiada za obszary Natura 2000. To zadanie spoczywa na instytucjach zarządzających obszarami, głównie na regionalnych dyrekcjach ochrony środowiska oraz parkach narodowych. Gmina powinna uczestniczyć w procesie tworzenia planów zarządzania dla obszarów, ale nie jest to jej prawnym obowiązkiem. Ten udział, który wymaga tylko poświęcenia pewnej ilości czasu i uwagi, jest w interesie samorządu lokalnego, a obecnie ciężar wysiłku zachęcenia gmin do włączenia się w ten proces spoczywa na przygotowujących plany zadań ochronnych. Należy również zaznaczyć, że czynnikiem w obrębie środowiskowego komponentu zrównoważonego rozwoju, który pozwala gminie stymulować rozwój społeczny i gospodarczy, wcale nie jest fakt wyznaczania obszarów Natura 2000, ale fakt istnienia na terenie gminy wartościowych zasobów przyrodniczych. Natura 2000 nie sprawia, przynajmniej w perspektywie kilku dekad, że na terenie gminy pojawia się przyroda „stymulująca" rozwój. Te zasoby już były w gminach - tam, gdzie było to możliwe i łatwe do zrobienia zostały już wykorzystane w celu rozwoju turystyki czy innego obszaru aktywności. Pytanie, które należy postawić dotyczy tego, czy program Natura 2000 umożliwi lepsze wykorzystanie zasobów przyrodniczych dla celów rozwoju w gminach, czy też nie jest on wystarczającym do tego celu instrumentem. Moim zdaniem, nie można przesadzać ze znaczeniem Natury 2000 dla promocji lokalnej turystyki czy innych działań. Samorządy i lokalni interesariusze wydają się świadomi tego ograniczenia, podczas gdy retoryka organizacji pozarządowych i instytucji ochrony przyrody cały czas opiera się na błędnym założeniu, że to nie wpływ przyrody, ale programu jej ochrony jest najważniejszy dla lokalnego rozwoju. Wnioski dotyczące strat i zysków związanych z programem Natura 2000 warto odnieść do toczącej się obecnie debaty o subwencjach ekologicznych dla gmin objętych obszarami chronionej przyrody. Subwencję ekologiczną wpierają zarówno samorządy, partia polityczna znajdująca się w koalicji rządzącej (PSL), jak i administracja państwowa odpowiedzialna za ochronę przyrody, a ekologiczne organizacje pozarządowe również są jej przychylne. Podstawowy dylemat, który moim zdaniem pozostaje do rozstrzygnięcia, to cel, jaki taka subwencja miałaby spełniać według jej zwolenników. Według samorządów subwencja ma wyrównywać potencjalne straty i obciążenia wynikające z wytyczenia na ich terenach obszarów chronionych. W sytuacji, kiedy nie tylko trudno jest je oszacować, ale w ogóle udowodnić, staje się jasne, że subwencja jest mechanizmem kompensowania braku zaufania i deficytu legitymizacji ochrony przyrody, w szczególności jej nowych form, czyli programu Natura 2000. Ekolodzy i praktycy ochrony przyrody popierają subwencję, ponieważ jest dla nich potencjalną szansą na zmianę negatywnego nastawienia samorządów, lepsze relacje ze społecznościami lokalnymi oraz łatwiejsze zarządzanie obszarami w przyszłości. Zatem uzupełnia ona lukę wynikającą z braku działań na rzecz zwiększania wiedzy i akceptacji społecznej dla obszarów Natura 2000 oraz może pomóc w rozwiązaniu konfliktów na gruncie deficytu legitymizacji. W związku z takimi celami subwencji ekologicznej, w gestii decydentów politycznych pozostaje rozważenie, czy faktycznie koszty jej finansowania są adekwatne do realizowanych przez nią celów. W mojej opinii, na podstawie przeprowadzonej analizy, warto rozmawiać o subwencji ekologicznej w sposób szczery, bez ukrywania jej prawdziwych celów pod pozorem kompensacji (nieistniejących) strat i nakładów. Jeżeli gminy sformułują i faktycznie przyjmą nowe obowiązki związane z realizacją innego niż do tej pory modelu zrównoważonego rozwoju oraz zdeklarują się na zamknięcie sustainability gap w celu zapewnienia lepszej ochrony ulokowanego na ich terenach dziedzictwa przyrodniczego, to wtedy, moim zdaniem, subwencja jest uzasadnionym instrumentem. Co istotne, według mnie przyjęty model dystrybucji środków musi gwarantować, aby były one przeznaczane na realizację rozwoju, który nie zwiększa presji na środowisko. Subwencja powinna również być alokowana na poprawę jakości zarządzania publicznego. Trudną kwestią do rozstrzygnięcia jest sposób jej dystrybucji - jest to problem, na który nie mam jednoznacznej odpowiedzi. Z jednej strony, dystrybucja środków w trybie realizacji projektów zgłaszanych do NFOŚ pozwoli na zapewnienie dobrych standardów ich wykorzystania. Z drugiej jednak strony, taki tryb może wykluczyć w jeszcze większym stopniu gminy, które już obecnie charakteryzują się niską aktywnością samorządów i obywateli, w efekcie powodując eskalację niezadowolenia i rodząc konflikty związane z Naturą 2000. To te gminy powinny przede wszystkim dostać wsparcie, a mechanizm subwencji nie powinien powodować dalszej polaryzacji poziomu rozwoju pomiędzy aktywnymi, radzącymi sobie z nową rzeczywistością gminami, a tymi, w których problemem jest aktywne wykorzystanie programu Natura 2000 jako szansy, a nie bariery rozwoju. Mechanizm subwencji powinien wspierać dyfuzję przywilejów od centrów rozwoju do peryferii, co w opisanym modelu subwencji w Portugalii, wg. badaczy tego systemu, sprawdza się za pomocą prostej redystrybucji części dochodów jednostek lokalnych według kryterium pokrycia obszarami chronionymi. W Polsce wymaga to jednak zdecydowanie większego namysłu. Negatywny stosunek społeczeństwa do programu Natura 2000 wynika, moim zdaniem, z dwóch powodów. Po pierwsze, z błędów popełnionych w pierwszych latach wyznaczania obszarów Natura 2000, których efektem był między innymi konflikt o budowę drogi przez Dolinę Rospudy, ale również innych lokalnych problemów. Przede wszystkim chodzi o brak udziału interesariuszy oraz bałagan w prawie i procedurach, który spowodował umocnienie się opinii, że Natura 2000 jest narzuconą przez Unię Europejską, nie zważającą na potrzeby społeczne, restrykcyjną formą ochrony przyrody, oddającą władzę nad lokalnym rozwojem ekologicznym organizacjom pozarządowym. Po drugie, problemem jest niski poziom wiedzy o programie, jego celach i sposobie funkcjonowania. Najwięcej wiedzą o nim osoby, które spotkały się faktycznie z jakimiś ograniczeniami dotyczącymi ich własnych planów, stąd też ich nastawienie do Natury 2000 jest negatywne. Z tego też powodu wszelkie działania edukacyjne realizowane przez GDOŚ oraz szereg organizacji pozarządowych mają niezwykle istotne znaczenie dla zmiany dominującego wizerunku programu. Zmiana tego wizerunku być może ułatwiłaby również prowadzenie merytorycznej rozmowy o takich rozwiązaniach, jak subwencje ekologiczne, które obecnie są podparte argumentami wynikającymi z poczucia krzywdy i negatywnego odbioru programu. Przeprowadzone badania pozwalają sformułować kilka bardzo praktycznych wniosków dla instytucji publicznych zarządzających obszarami Natura 2000. Po pierwsze, należy wykorzystać wiedzę i doświadczenia związane z konfliktami wokół programu do lepszego planowania udziału interesariuszy w zarządzaniu obszarami. Po drugie, należy usprawnić proces gromadzenia danych o rozwoju lokalnym gmin objętych siecią, a także upubliczniać te dane do użytku interesariuszy, naukowców i społeczeństwa. Obecnie prowadzony proces przygotowywania planów zadań ochronnych jest dobrą okazją do zebrania danych pozwalających na uszczegółowienie analiz wpływu ochrony przyrody na rozwój lokalny. Dane te powinny być przechowywane nie tylko w postaci dokumentów w formacie pdf, tak jak ma to miejsce obecnie w przypadku standardowych formularzy danych, ale przyjąć postać bazy danych, która umożliwi przeglądanie i generowanie porównań. Proces aktualizacji standardowych formularzy danych, według wymagań Komisji Europejskiej, również należy wykorzystać jako okazję do uzupełnienia statystyki publicznej o informacje o obszarach Natura 2000. Dane te powinny być dostępne zarówno w podziale na obszary, jak i w podziale na gminy. Po trzecie, należy rozpocząć proces ewaluacji jakości zarządzania obszarami Natura 2000, ponieważ jest ona jednym z głównych czynników niepowodzenia lub sukcesu w sferze współpracy lokalnych interesariuszy na rzecz realizacji celów programu Natura 2000, a także „impulsem" wywołującym pojawianie się konfliktów na tym gruncie, ale jednocześnie umożliwiającym ich rozwiązywanie. Warto również kontynuować badania poświęcone konfliktom w realizacji zrównoważonego rozwoju na obszarach Natura 2000. Jak już wspomniałam wcześniej, należy kontynuować prace nad trafnymi sposobami pomiaru tych zagadnień, których wnioski mogą być wykorzystane przez decydentów do usprawnienia zarządzania rozwojem i ochroną na tych terenach. Dodatkowo, ciekawe byłoby zbadanie, w jaki sposób cele rozwoju (w tym zrównoważonego rozwoju) są formułowane w procesie politycznym na różnych poziomach (od lokalnego do unijnego) i sprawdzenie czy zidentyfikowane przeze mnie dysonanse wartości są skutkiem ubocznym, czy też może zamierzonym działaniem politycznym. Interesujące byłoby tutaj przyjrzenie się temus, jakie są instrumenty i mechanizmy informowania obywateli o przyjętych politycznie celach rozwoju oraz w jakim zakresie cele te są rozpoznawane i znajdują poparcie w społeczeństwie, ponieważ takiej wiedzy do tej pory socjologia nie dostarczyła. Bibliografia Pozycje naukowe Adam F., Makarovic M., Roncevic B., Tomśić M. 2005. The Challenges of Sustained Development The Role of Socio-Cultural Factors In East-Central Europe. Budapest, New York: CEU Press. Adams W.H. 2004. Against extinction. The story of conservation. Londyn: Earthscan. Adamski T. 2008. Pomiędzy zaufaniem a kontrolą - rola wiedzy lokalnej w pilotażowym programie LEADER w Polsce. W: Podedworna H., Ruszkowski P. (red.) Społeczne aspekty zrównoważonego rozwoju wsi w Polsce. Warszawa: Scholar. S. 87-101. Adamski T., Dzwonkowska K., Gorlach K., Pilichowski A., Starosta P. 2007. Wiedza w rozwoju zrównoważonym wsi. Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego. Afeltowicz Ł, Pietrowicz K. 2008. Koniec socjologii, jaką znamy, czyli o maszynach społecznych i inżynierii socjologicznej. Studia Socjologiczne 3(190): 123-145. Allenby B. 2012. Why Rio+20 Was a Success (Yes, Really). Environmental Quality Management 22(2): 13-18. Alphandery P., Fortier A. 2001. Can territorial policy be based on science alone: The system for creating the natura 2000 network in France. Sociologia Ruralis 41: 311-328. Apostolopoulou E., Pantis J.D. 2011. Development plans versus conservation: explanation of emergent conflicts and state political handling. Environment and Planning A, 42(4): 982-1000. Apostolopoulou E., Bormpoudakis D., Paloniemi R., Cent J., Touloumis K., Grodzińska-Jurczak M., Pietrzyk-Kaszyńska A., Pantis J.D. The interplay between governance rescaling and neoliberalization trends: The case of nature conservation in four EU countries. Journal for Political Geography. W recenzji - praca cytowana za zgodq autorów. Arnstein S.R. 1969. A Ladder of Citizen Participation. JAIP 35: 216-224. Banas P.A. 2010. International Ideal and Local Practice - Access to Environmental ln-formation and Local Government in Poland. Environmental Policy and Governance 20: 44-56. Barbier E.B. 1987. The concept of sustainable economic development. Environmental Conservation 14(2): 101-10. Beck U. 2004. Społeczeństwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesności. Warszawa: Wydatnictwo Naukowe SCHOLAR. Beck U., Giddens A., Lash S. 2009. Modernizacja refleksyjna. Polityka, tradycja i estetyka w porządku społecznym nowoczesności. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN. Bell D. 1977. Are There "Social Limits" to Growth? W: Wilson K.D. (red.) Prospects for Growth. Nowy York: Praeger. Bell M.M. 1998. An Invitation to Environmental Sociology. Kanada, Thousand Oaks: Pine Forge Press. Bell S., Marzano M., Cent J., Kobierska H., Podjed D., Vandzinskaite D., Reinert H., Armaitiene A., Grodzińska-Jurczak M., Murśić R. 2008. What counts? Volunteers and their organizations in the recording and monitoring of biodiversity. Biodiversity and Conservation: 17:11-27. Bell S., Reinert H., Cent J., Grodzlńska-Jurczak M., Kobierska H., Podjed D., Vandzlnskaite D. 2011. Volunteers on the political anvil: Citizenship and volunteer biodiversity monitoring in three post- Communist countries. Environment and Planning C: Government and Policy 29(1): 170-185. Belsky J.N. 2002. Beyond the Natural Resource and Environmental Sociology Divide: Insights from a Transdisciplinary Perspective. Society & Natural Resources 15(3): 269-280. Benton D. 1991. Biology and Social Science: Why the Return of the Represses Should Be Given a (Cautious) Welcome. Soiology 25:1-29. Berkes F., Folke C. (red.) 2000. Linking Social and ecological systems. Cambridge University Press. Beunen R., de Vries J.R. 2011. The governance of Natura 2000 sites: the importance of initial choices in the organisation of planning processes. Journal of Environmental Planning and Management 54: 1041-1059. Beymer-Farris B.A., Basset T.J., Bryceson I. 2012. Premises and pitfalls in adaptive management in resilience thinking: the lens of political ecology. W: Plieninger T. (red.) Resilience and the Cultural Landscape: Understanding and Managing Change in Human Shaped Environments. Cambridge University Press. S. 283-300. Biermann F., Abbott F.K., Andresen S., Backstrand K., Bernstein S., Betsill M.M., Bulkeley H., Cashore B., Clapp J., Folke C., Gupta A., Gupta J., Haas P.M., Jordan A., Kanie N., Kluvankova-Oravska T., Lebel L., Liverman D., Meadowcroft J., Mitchell R.B., Newell P., OberthurS., Olsson L., Pattberg P., Sanchez- Rodriguez R., Schroeder H., Underdal A., Camargo Vieira S., Vogel S., Young O.R., Brock A., Zondervan R. 2012. Navigating the Anthropocene: Improving Earth System Governance. Science 335:1306-1307. Biermann F. 2009. Earth System Governance and the Social Sciences. W: Gross M., Heinrichs H. (red.) Environmental Sociology European Perspectives and Interdisciplinary Challenges. Springer. S. 59-87. Blicharska M., Isaksson K., Richardson T., Chia-Jung W. 2011. Context dependency and stakeholder involvement in EIA: the decisive role of practitioners. Journal of Environmental Planning and Management 54(3): 337-354. Bogaert D., Leroy P. 2008. Endangered Legitimacy. W: Keulartz J., Leistra G. (red.) Legitimacy In European Nature Conservation Policy. Netherlands: Springer. S. 185-204. Bołtromiuk A. 2008. Polacy w zwierciadle ekologicznym. Raport z badań nad świadomością ekologiczną Polaków w 2008 r. Instytut na rzecz Ekorozwoju (http://www.ine- isd.org.pl/theme/UploadFiles/File/publikacje/raporty/polacywzwierciadleekologicznym.pdf). Bołtromiuk A. (red.) 2011a. Uwarukowania zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000. Warszawa: Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN. Bołtromiuk A. 2011b. Realizacja funkcji turystycznej na obszarach sieci Natura 2000. W: Bołtromiuk A. (red.) Uwarunkowania zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000. Warszawa: Wydawnictwo IRWiR PAN. S. 269-292. Bołtromiuk A. 2012. Natura 2000 - możliwości i dylematy rozwoju obszarów wiejskich objętych europejską siecią ekologiczną. Problemy Ekorozwoju 7(1): 117-128. Borys T. 2005. Wąskie i szerokie interpretacje zrównoważonego rozwoju oraz konsekwencje wyboru. W: Papuziński A. (red.) Zrównoważony rozwój. Od utopii do praw człowieka. Bydgoszcz: Wydawnictwo Branta. S. 64-75. Borys T. 2011. Zrównoważony rozwój - jak rozpoznać ład zintegrowany. Problemy Ekorozwoju 6(2): 75-81. Borys T., Czaja S. 2009. Badania nad rozwojem zrównoważonym w polskich ośrodkach naukowych. W: Kietczewski D. (red.) Od koncepcji ekorozwoju do ekonomii zrównoważonego rozwoju. Białystok: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Białymstoku. S. 51-75. Borzel T., Buzogany A. 2010a. Environmental organizations and the Europeanisation of public policy in Central and Eastern Europe: the case of biodiversity governance. Environmental Politics 19: 708- 735. Borzel T. Buzogany A. 2010b. Governing EU Accession in Transition Countries: The Role of Non-State Actors. Acta Politica 45(1-2): 158-182. Brand U. 2012. Green Economy - the Next Oxymoron? No Lessons Learned from Failures of Implementing Sustainable Development. GAIA 21(1): 28-35. Brewster B.H. i Bell M.M. 2009. The Environmental Goffman: Toward an Environmental Sociology of Everyday Life. Society & Natural Resources 23(1): 45-57. Bruszt L. 2008. Multi-level Governance — the Eastern Versions: Emerging Patterns of Regional Developmental Governance in the New Member States. Regional & Federal Studies 18(5): 607-627. Burdge R.J. 1999. We Have a Journal (Society & Natural Resources), We Have a Meeting (ISSRM), Why Not a Professional Society? The International Association for Society and Resource Management (IASRM). Society & Natural Resources 12(3): 261-264. Burger T. 2004. Ochrona środowiska w procesie integracji europejskiej - stanowisko polskich organizacji ekologicznych. W: Radziejowski J. (red.) Materiały z konferencji „Ochrona środowiska - Integracja Europejska - Obywatele". S. 85-90. Burger T. 2005. Świadomość ekologiczna społeczeństwa polskiego. Warszawa: Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa. Burger T. 2008. Polacy w zwierciadle ekologicznym. Warszawa: Instytut Ekorozwoju. Burnigham K., Cooper G. 1999. Being constructive: social constructionism and the environment. Sociology 33(2): 297-316. Buscher B., Sullivan S., Neves K., Igoe J., Brockington D. 2012. Towards a synthesized critique of neoliberal biodiversity conservation. Capitalism, Nature, Socialism 23: 4-29. Buttel F.H. 1996. Environmental and Natural Resource Sociology: Theoretical Issues and Opportunities for Synthesis. Rural Sociology 61: 56-76. Buttel F.H. 2002. Environmental Sociology and the Sociology of Natural Resources: Institutional Histories and Intellectual Legacies. Society & Natural Resources 15: 205-211. Buttel F.H., Dickens P., Dunlap R.E., Gijswijt A. 2002. Sociological Theory and the Environment: An Overview and Introduction. W: Dunlap R.E., Buttel F.H., Dickens P., Gijswijt A. (red.) Sociological Theory and the Environment. Classical Fundations Contemporary Insights. Rowman & Littlefield Publishers. S. 3-34. Carroll W.K. 2013. Discipline, field, nexus: Re-Visioning sociology. Canadian Review of Sociology 50(1): 1-26. Carson R. 2002. Silent spring. Mariner Books. Castree N. 2008. Neoliberalising nature: the logics of deregulation and reregulation. Environment and Planning A 40:131-152. Castree N., Braun B. 1998. The construction of nature and the nature of construction: analytical and political tools for building survivable futures. W: Braun B., Castree N. (red.) Remaking Reality. S. 3-42. Castree N., Braun B. 2001. Social nature. Theory, practice and politics. Oxford i New York: Blackwell. Catton W.R., Dunlap R.E. 1978. Environmental sociology: a new paradigm. The American Sociologist 41-49. Catton W.R., Dunlap R.E. 1980. A new ecological paradigm for post-exuberant sociology. American Behavioral Scientist 24(1): 15-47. Cent J., Kobierska H., Grodzińska-Jurczak M., Bell S. 2007. Rola organizacji pozarządowych (NGO) w realizacji programu Natura 2000 w Polsce, Człowiek i Środowisko 31(3-4): 107-128. Cent J., Grodzińska-Jurczak M., Nowak N. 2010. Ocena efektów małopolskiego programu konsultacji społecznych wokół obszarów Natura 2000. Chrońmy Przyrodę Ojczystą 66(4): 251-260. Cent J., Mertens C, Niedziałkowski K. 2013. Roles and impacts of non-governmental organizations in Natura 2000 implementation in Hungary and Poland. Environmental Conservation 40 (w druku). Cent J., Grodzińska-Jurczak M., Pietrzyk-Kaszyńska A. Emerging multilevel environmental governance - a case of public participation in Poland. Journal for Nature Conservation. IV recenzji - praca cytowana za zgodą autorów. Ciechanowicz-McLean J. 2009. Prawo i polityka ochrony środowiska. Warszawa: Wolters Kluwer Polska. Chmielewski T.J., Krogulec, J. 2008. Creation of a bottom-up nature conservation Policy in Poland: The Case of The West Polesie Biosphere Reserve. W: Keulartz J., Leistra G. (red.) Legitimacy In European Nature Conservation Policy. Nether-lands: Springer. S. 137-148. Clark W.C. 2007. Sustainability Science: A room of its own. Proceedings of the National Academy of Science 104:1737-1738. Clémençon R. 2012a. From Rio 1992 to Rio 2012 and Beyond: Revisiting the Role of Trade rules and Financial Transfers for Sustainable Development. Journal of Environment and Development 21(1): 5- 14. Clémençon R. 2012b. Welcome to the Anthropocene Rio+20 and the Meaning of Sustainable Development. The Journal of Environment Development 21 (3): 311-338. Cliquet A., Kervarec F., Bogaert D., Maes F., Queffelec B. 2010. Legitimacy issues in public participation in coastal decision making processes: Case studies from Belgium and France. Ocean & Coastal Management 53: 760-768. Coher M. 2012. Sustainability social science at the applied science and engineering universities. Sustainability: Science, Practice & Policy 9(1): 1-3. Conway G.R. 1987. The properties of agroecosystems. Agricultural Systems 24: 95-117. Costanza R., d'Arge R., de Groot R., FarberS., Grasso M., Hannon B., Limburg K., O'Neil R.V., Prauelo J., Raskin R.G., Sutton P., van den Belt M. 1997. The value of the world's ecosystem services and natural capital. Nature 387: 253-260. COWI, Scott Wilson, ECA. 2004. Evaluation of Approaches to Integrating Sustainability into Community Policies, final report to the European Commission Secretariat General (http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=18tsource=web8icd=l&cad=rja&ved=0CD QQFjAA&url=http%3A%2F%2Fvenus.unive.it%2Fmatdid.php%3Futente%3Dcgiupponi%26base%3DCIi mate%2BChange%2Band%2BNatural%2BResources%2BManagement%252FReading%252FEC_report _Sust%2526Policy_evaluation_en.pdf%26cmd%3Dfile&ei=daBUdiwE4GYhQeU- oCI Dw&usg=AFQjCN H8wLhJ DckQlw8dk4a LQ_R4y6oRAA&sig2=- 9RWEKXO7Bg0ylgBmVU6Pw&bvm=bv.45921128,d.ZG4). Culhane P.J. 2001. Research on Society & Natural A Content Analysis of the First Decade. Society and Natural Resources 14(5): 365-384. Czarnecki A. 2011. Perspektywy rozwoju obszarów wiejskich objętych siecią Natura 2000 w opinii lokalnych przedsiębiorców. W: Bołtromiuk A. (red.) Uwarunkowania zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000. Warszawa: Wydawnictwo IRWiR PAN. S. 241-268. Daćko M. 2011. Koncepcja zrównoważonego rozwoju w naukach ekonomicznych - inspiracje, ewolucja, perspektywy. W: Bołtromiuk A., Kłodziński M. (red.) Natura 2000 jako czynnik zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich regionu Zielonych Płuc Polski. Warszawa: IRWiR PAN. S. 19-48. Dasgupta S., Laplante B., Wang H., Wheeler D. 2002. Confronting the environmental Kuznets curve. Journal of Economic Perspectives 16:147-168. De Snoo G.R., Herzon I., Staats H., Burton R.J.F., Schindler S., van Dijk J., Lokhorst A.M., Bullock J.M., Lobley M., Wrbka T., Schwarz G., Musters C.J.M. 2012. Toward effective nature conservation on farmland: making farmers matter. Conservation Letters 6: 66-72. Dhondt N. 2003. Integration of environmental protection into other EC policies: legal theory and practice. Groningen: Europa Law Publishing. Dickens P. 1992. Society and Nature: towards a green social theory. Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf. Dickens P. 2003. Changing our environment, changing ourselves: Critical realism and transdisciplinary research. Interdisciplinary Science Reviews 28(2): 95-105. Dietz T., Ostrom E., Stern P.C. 2003. The Struggle to Govern the Commons. Science 302(5652): 1907- 1912. DryzekJ.S. 1997. The politics of the Earth: environmental discourses. Oxford University Press. Dudley N. (red.) 2008. Guidelines for Applying Protected Area Management Categories. Gland, Szwajcaria: IUCN (http://data.iucn.org/dbtw-wpd/edocs/PAPS-016.pdf). Dullinger S., Esslb F, Rabitschc W., Erbe K.H., Gingriche S., Haberle H., Hulbera K., Jarosikf V., Krausmanne F., Kijhnh I., Perglf J., Pysekd P., Hulmei P.E. 2013. Europe's other debt crisis caused by the long legacy of future extinctions. PNAS (www.pnas.org/cgi/doi/10.1073/pnas.1216303110). Dunlap R.E. 1997. The evolution of environmental sociology: a brief history and assessment of the American experience. W: Redclift M.R. i Woodgate G. (red.) The international handbook of environmental sociology. Cheltenham I Northampton: Edward Elgar Publishing. S. 21-39. Dunlap R.E. 2002. Paradigms, Theories, and Environmental Sociology. W: Dunlap R.E., Buttel F.H., Dickens P., Gijswijt A. (red.) Sociological Theory and the Environment. Classical Fundations Contemporary Insights. Rowman & Littlefield Publishers. S. 329-350. Dunlap R.E., Catton W.R. 1979. Environmental Sociology. Annual Review of Sociology 5: 243-273. Dunlap R.E., Liere K.D. Van, Mertig A.G., Jones R.E. 2000. New trends in measuring environmental attitudes: measuring endorsement of the new ecological paradigm: a revised NEP scale. Journal of social issues 56(3): 425-442. Durkheim E. 2011. Zasady metody socjologicznej. Warszawa: PWN. Dyduch-Falniowska A., Kaźmierczakowa R., Makomaska-Juchniewicz M., Perzanowska-Sucharska J., Zając K. 1999. Ostoje przyrody w Polsce. Kraków: Instytut Ochrony Przyrody PAN. Eben M. 2006. Public participation during site selections for Natura 2000 in Germany: the Bavarian case. W: Stoll-Kleemann S, Welp M (red.). Stakeholder Dialogues in Natural Resources Management: Theory and Practice. Berlin: Springer. S. 261-278. ECORYS 2008. Badanie dotyczące stworzenia system wskaźników dla oceny realizacji zasady good governance w Polsce (http://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/ggov_042.pdf). Elkington J. 1999. Cannibals with forks - the triple bottom line of 21st century. Oxford: Capstone Publishing. Elliot J.A. 2006. An Introduction to Sustainable Development. London, New York: Routledge. Engelen E., Keulartz J., Leistra G. 2008. European Nature Conservation Policy Mak-ing. W: Keulartz J., Leistra G. (red.) Legitimacy In European Nature Conservation Policy. Netherlands: Springer. S. 3-24. Etzioni A. 1970. The Wrong Top Priority. Science 168: 921. Evans D. 2012. Building the European Union's Natura 2000 network. Nature Conservation 1: 11-26. Ewers R.M., Rodrigues A.S.L. 2006. Speaking different languages on biodiversity. Nature 443: 506. Fischer J., Dybali R., Fazey I., Gross C., Dovers S., Ehrlich P.R., Brulle R.J., Christensen C., Borden R.J. 2012. Human behavior and sustainability. Frontiers in Ecology and the Environment. doi:10.1890/110079. Fischer J., Manning A.D„ Steffen W., Rose D.B., Danieli K., Felton A., Garnett S., Gilna B., Heinsohn R., Lindenmayer D.B., MacDonald B., Mills F., Newell B., Reid J., Robin L., Sherren K., Wade A. 2007. Mind the sustainability gap. Trends in Ecology and Evolution 22: 621-24. Flash Eurobarometer Series 219. Attitudes of Europeans towards the issue of biodiversity (http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_219_en.pdf). Foster J.B. 1999. Foundations for Environmental Sociology. American Journal of Sociology 105(2): 366-405. Frysztacki K. 2006 Sprawy środowiska naturalnego przez pryzmat społeczeństwa i socjologii. Diametros 9:143-147. Funtowicz S.O., Ravetz J.R. 1991. A New Scientific Methodology for Global Environmental Issues. W: Costanza R. (red.) Ecological Economics: The Science and Management of Sustainability. New York: Columbia University Press. S. 137-152. Gawor L. 2006. Idea zrównoważonego rozwoju jako projekt nowej ogólnoludzkiej cywilizacji. W: Galewicz W. (red.) Świadomość środowiska. Kraków: TAiWPN Universitas. S. 99-120. German Advisory Council on the Environment 2012. Respecting environmental limits - A challenge for the 7th Environmental Action Programme (http://ec.europa.eu/environment/newprg/pdf/Position%20Papers%20received/SRU%20-%) Giddens A. 1999. Trzecia Droga. Odnowa socjaldemokracji. Warszawa: Książka i Wiedza. Giddens A. 2008. Konsekwencje nowoczesności. Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego. Gliński P. 1994. Environmentalism among Polish youth: A maturing social movement? Communist and Post-Communist Studies 27(2): 145-159. Gliński P. 1996. Polscy zieloni. Ruch społeczny w okresie przemian. Warszawa: Wydawnictwo IFiS PAN. Gliński P. 1988. Świadomość ekologiczna społeczeństwa polskiego - dotychczasowe wyniki badań. Kultura i Społeczeństwo 3. Gliński P. 2006. The Third Sector in Poland. Dilemmas of Development. W: Gawin D. i Gliński P. (red.) Civil Society in the Making. Warszawa: IFIS Publishers. S. 265-288. Gliński P., Siciński A., Wyka A. 1990. Społeczne aspekty ochrony i kształtowania środowiska w Polsce. Warszawa: Wydawnictwo SGGW-AR. S. 90. Goldblatt D. 1996. Social theory and the environment. Westview Press. Gorlach K. 2004. Socjologia obszarów wiejskich. Problemy i perspektywy. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR. Gorlach K., Adamski T., Klekotko M. 2008. Współrządzenie i rozwój zrównoważony społeczności lokalnych: przypadki w społeczności wiejskiej. Przegląd socjologiczny LVII: 135-158. Gorton M., Hubbard C., Hubbard L. 2009. The Folly of European Union Policy Transfer: Why the Common Agricultural Policy (CAP) Does Not Fit Central and Eastern Europe. Regional Studies 43(10): 1305-1317. Grodzińska-Jurczak M. 2008. Rethinking of nature conservation policy in Poland: the need of human dimensions approach. Human Dimensions of Wildlife 13: 380-381. Grodzińska-Jurczak M., Cent J. 2010. Udział społeczeństwa szansą dla realizacji programu Natura 2000 w Polsce. Chrońmy Przyrodę Ojczystą 66(5): 341-352. Grodzińska-Jurczak M., Cent J. 2011. Expansion of nature conservation areas - problems with Natura 2000 implementation in Poland. Environmental Management 47:11-27. Grodzińska-Jurczak M., Strzelecka M., Kamal S., Gutowska J. (2012) Effectiveness of Nature Conservation - a case of Natura 2000 sites in Poland. W: Sladonja B. (red.) Protected Area Management. InTech, Rijeka. S. 183-202. Gross M., Heinrichs H. 2010. Environmental Sociology. European Perspectives and Interdisciplinary Challenges. Springer. Grzędzicka E. 2010. Is the „Agri-Environmental Programme" a Chance For Nature Conservation of Polish Countryside? Teka Kom. Ochr. Kszt. Śród. Przyr. OL PAN 7:103-108. GUS Główny Urząd Statystyczny 2011. Wskaźniki zrównoważonego rozwoju Polski (http://www.stat.gov.pI/cps/rde/xbcr/gus/oz_wskazniki_zrownowazonego_rozwoju_Polski_us_kat.p df). Haila Y. 2000. Beyond Nature-Culture Dualism. Biology and Philosophy 15:155-175. Haila Y. 2012. Genealogy of nature conservation: a political perspective. Nature Conservation 1: 27- 52. Hall T.E., Steelman T.A. 2007. The Development of a Discipline: A 20-Year Evaluation of Society & Natural Resources. Society & Natural Resources 20(10): 865-881. Hanningan J.A. 1995. Environmnetal Sociology. A Social Constructionist Perspective. Londyn: Routledge. Hardin G. 1994. The tragedy of the commons. Trends in Ecology & Evolution 9 (5): 199. Heberlein T. 1988. Improving interdisciplinary research: Integrating the social and natural sciences. Society & Natural Resources 1(1): 5-16. Heberlein T. 2012. Navigating environmental attitudes. Oxford University Press. Henie K., Kunin W., Schweiger O., Schmeller D., Grobelnik V., Matsinos Y., Pantis J., Penev L., Potts S., Ring J., Simila Y., Tzanopoulos J., van den Hove S., Baguette M., Clober J., Excoffier L., Grodzińska- Jurczak M., Lengyel Sz., Marty P., Moilanen A., Porcher E., Steinicke H., Storch D., Steffan-Dewenter I., Sykes M.T., Zobel M., Settele J. 2010. Securing the Conservation of biodiversity across Administrative Levels and spatial, temporal, and Ecological Scales - research needs and approaches of the SCALES Project. GAIA - Ecological Perspectives for Science and Society 19(3): 187-193. Hiedanpaa J., Bromley D.W. 2011. The Harmonization Game: Reasons and Rules in European Biodiversity Policy. Environmental Policy and Governance 21: 99-111. Hiedanpaa J. 2002. European-wide conservation versus local well-being: the reception of the Natura 2000 reserve Network in Karvia, SW Finland. Landscape and Urban Planning 61:113-123. Hiedanpaa J. 2004. Making Environmental Policies Reasonable. A Study of the Consequences of Social Diversity for Regional Forest Policy of SW Finland. Academic dissertation. Acta Universitatis Tamperensis 1030. Tampere University Press, Tampere. Hoedl E. 2011. Europe 2020 Strategy and European Recovery. Problemy Ekorozwoju 6(2): 11-18. Holling C.S. 1986. The resilience of terrestrial ecosystems; local surprise and global change. W: Clark W.C., Munn R.E. (red.) Sustainable Development of the Biosphere. Cambridge University Press. S. 292-317. HPI (Happy Planet Index) 2012. Happy Planet Index 2012 Report. A Global Index of Sustainable Wellbeing (http://dnwssx4l7gl7s.cloudfront.net/nefoundation/default/page/-/files/happy-planet- index-report.pdf). Hyden D. 2002. Operationalizing Governance for Sustainable Development. W: Jreisat J.E. (red.) Governance and developing countries. Netherlands: Brill. S. 13-32. ICSU 2010. Earth System Science for Global Sustainability: The Grand Challenges. International Council for Science. Paryż. S. 24. URL: http://www.icsu.org/publications/reports-and-reviews/grand- challenges/GrandChallenges_Oct2010.pdf Inglehart R. 2006. Pojawienie się wartości postmaterialistycznych. W: Sztompka P., Kucia M. (red.) Socjologia. Lektury. Kraków: Znak. S. 334-348. Irwin A. 2006. Sociology and the environment. Cambridge: Polity Press. Iwińska K. (red.) 2010. Konsultacje społeczne wokół inwestycji infrastrukturalnych. Warszawa: Collegium Civitas Press. Jackson T. 2009. Prosperity without Growth - Economics for a Finite Planet. Londyn: Earthscan. Jędrzejewski W., Ławreszuk D. 2009. Ochrona łączności ekologicznej Polski. Białowieża: Zakład Badania Ssaków Polskiej Akademii Nauk. Jordan A. 2005. Environmental Policy in the European Union, 2nd edition. Londyn: Earthscan. Juraszek L. 2008. Partycypacja lokalna w gminie Istebna i możliwości jej wykorzystania w zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich. W: Podedworna H., Ruszkowski P. (red.) Społeczne aspekty zrównoważonego rozwoju wsi w Polsce. Warszawa: Scholar. S. 53-66. Kafel K. 2007. W gąszczu definicji zrównoważonego rozwoju. W: Kalinowska A., Lenart W. (red.) Wybrane zagadnienia z ekologii i ochrony środowiska. Teoria i praktyka zrównoważonego rozwoju. Wybór wykładów z lat 2004-2007. Warszawa: Uniwersyteckie Centrum Badań nad Środowiskiem. S. 13-18. Kamieniecki K. 2007. Zrównoważony rozwój w pracach europejskiego komitetu ekonomiczno społecznego (EKES). Wykłady Uniwersyteckiego Centrum Badań Nad Środowiskiem Przyrodniczym (http://www.ekoedu.uw.edu.pl/index.php?p=5). Kates R., Clark W., Corell R., Hall J., Jaeger C., Lowe I., McCarthy J., Schellnhuber H-J., Bolin B., Dickson N., Faucheux S., Gallopin G., Grubler A., Huntley B., Jager J., Jodha N., Kasperson R., Mabogunje A., Matson P., Mooney H. 2001. Sustainability science. Science 292(5517): 641-642. Keitsch M.M. 2010. Sustainability and Science - Challenges for Theory and Practice. Sustainable Development 18: 241-244 Kettunen M., Bassi S., Gantioler S., Ten Brink P. 2009. Finansing Natura 2000. Cost estimate and benefits of Natura 2000. Institute of European Environmental Policy. Keulartz J. 2009. European Nature Conservation and Restoration Policy-Problems and Perspectives. Restoration Ecology 17: 446-450. Kiełczewski D. (red.) 2009. Od koncepcji ekorozwoju do ekonomii zrównoważonego rozwoju. Białystok: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Białymstoku. Kistowski M. 2009. Koncepcja ekorozwoju profesora Stefana Kozłowskiego. W: Kiełczewski D. (red.) Od koncepcji ekorozwoju do ekonomii zrównoważonego rozwoju. Białystok: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Białymstoku. S. 20-30. Kistowski M. 2003. Regionalny model zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska Polski a strategie rozwoju województw. Gdańsk-Poznań: Uniwersytet Gdański, Bogucki Wydawnictwo Naukowe. Klausnera S.Z. 1971. On Man in His Environment. San Francisco: Jossey-Bass. Klekotko M. 2008. Społeczeństwo obywatelskie a rozwój zrównoważony wsi. Podejście poznawcze. W: Podedworna H., Ruszkowski P. (red.) Społeczne aspekty zrównoważonego rozwoju wsi w Polsce. Warszawa: Scholar. S. 21-36. Kluvankova-Oravska T. (red.) 2010. From Government to Governance? New Governance for Water and Biodiversity in an Enlarged Europe. Praga: Alfa Nakladatelstvi. Kluvankova-Oravska T., Chobotova V., Banaszak I. 2009. From Government to Governance for Biodiversity: The Perspective of Central and Eastern European Transition Countries. Environmental Planning and Governance 19:186-196. Kłodziński M. 2011. Rozwój pozarolniczej przedsiębiorczości wiejskiej. W: Bołtromiuk A. (red.) Uwarunkowania zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000. Warszawa: Wydawnictwo IRWiR PAN. S. 213-240. Kolbuszewski J. 1992. Ochrona przyrody a kultura. Wrocław: Towarzystwo Przyjaciół Polonistyki Wrocławskiej. Komiyama H., Takeuchi K. 2006. Sustainability science: building a new discipline. Sustainability Science 1:1-6. Kozłowski S. 1997. W drodze do ekorozwoju. Warszawa: PWN Kozłowski S. 2002. Ekorozwój - wyzwanie XXI wieku, Warszawa: PWN. Kozłowski S. 2005. Przyszłość ekorozwoju, Lublin: Wydawnictwo KUL. Kronenberg J., Bergier T. (red.) 2010. Wyzwania zrównoważonego rozwoju w Polsce. Kraków: Fundacja Sędzimira. Królikowska K. 2007. Konflikty społeczne w polskich parkach narodowych. Wrocław: Oficyna Wydawnicza" Impuls". Kuhn T. 2011. Struktura rewolucji naukowych. Wydawnictwo Aletheia. Lafferty W.M. (red.) 2004a. Governance for Sustainable Development The Challenge of Adapting Form to Function. Cheltenhan, UK, Northampton, MA, USA: Edward Elgar. Lafferty W.M. 2004b. From environmental protection to sustainable development: the challenge of decoupling through sectoral integration. W: Lafferty W.M. (red.) Governance for Sustainable Development The Challenge of Adapting Form to Function. Cheltenhan, UK, Northampton, MA, USA: Edward Elgar. S. 191-220. Latour B. 2009. Polityka natury. Warszawa: Wydawnictwo Krytyki Politycznej. Lawrence A. 2008. Experiences with participatory conservation in post-socialist Europe. International Journal of Biodiversity Science and Management 4:179-186. Leemans R. 2012. Global-change research to understand, handle and solve problems of a Planet under Pressure. Current Opinion in Environmental Sustainability 4(1): 1-2. Lenart W. (red.) 2000 Rola konsultacji i negocjacji społecznych w procedurze uzgadniania inwestycji zmieniających środowisko. Gdańsk: EKO-KONSULT, Biblioteka Problemów Ocen Środowiskowych. Leopold A. 2004. Zapiski z piaszczystej krainy. Bystra: Pracownia na rzecz Wszystkich Istot. Lis A. 2011. Negotiating the European Union Emission Trading Scheme: re-constructing a calculative space for carbon. Polish Sociological Review 2(174): 217-234. Lisicka H. (red.) 2010. Udział społeczeństwa w zintegrowanej ochronie środowiska. Wrocław: Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska. Lisowska A. 2010. Postawy prośrodowiskowe Europejczyków w świetle badań społecznych. W: Lisicka H. (red.) Udział społeczeństwa w zintegrowanej ochronie środowiska. Wrocław: Instytut Nauk Prawnych PAN, Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska. S. 43-58. Littig B., Grießler E. 2005. Social sustainability: a catchword between political pragmatism and social theory. International Journal of Sustainable Development 8(1-2): 65-79. Lomborg B. 2006. Sceptical environmentalist: measuring the real state of the world. Cambridge University Press. Macnaghten P., Urry J. 2005. Alternatywne przyrody. Nowe myślenie o przyrodzie i społeczeństwie. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR. Makomaska-Juchiewicz M., Tworek S. 2003. Ekologiczna sieć Natura 2000. Problem czy szansa. Kraków: Instytut Ochrony Przyrody PAN. Marcysiak T. 2008 Świadomość ekologiczna rolników z regionu kujawsko-pomorskiego. W: Podedworna H, Ruszkowski P. (red.) Społeczne aspekty zrównoważonego rozwoju wsi w Polsce. Warszawa: Scholar. S. 143-161. Martell L. 1994. Ecology and Society: an introduction. Cambridge: Polity Press. Matczak P. 2000. Problemy ekologiczne jako problemy społeczne. Wydawnictwo Naukowe UAM. S. 175 Matczak P. 2004. Lokalne protesty na tle ochrony środowiska. W: Matczak P., Buczkowski P. (red) Konflikty nieunikniony. Wspólnoty i władze lokalne wobec konfliktów spowodowanych rozwojem. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej. S. 59-66. Matczak P. 2011. Formy partycypacji w procesie politycznym w zakresie środowiska. W: Olech A. (red.) Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej. Warszawa: Instytut Spraw Publicznych. S. 130-155. Mazza L., Bennett G., De Nocker L., Gantioler S., Losarcos L., Margerison C., Kaphengst T., McConville A., Rayment M., Ten Brink P., Tucker G., van Diggelen R. 2011. Green Infrastructure Implementation and Efficiency. Final report for the European Commission, DG Environment on Contract ENV.B.2/SER/2010/0059. Institute for European Environmental Policy, Brussels and London. McCauley D. 2008. Sustainable Development and the 'Governance Challenge': The French Experience with Natura 2000. European Environment 18:152-167. McCloskey D.N. 2012. Happyism: The Creepy New Economics of Pleasure. The New Republic (June 28, 2012): 16-23. Meadows D.H., Meadows D.L., Randers J., Behrens III W.W. 1972. Limits to the growth. Universe Books. Meadows D.H., Meadows D.L., Randers J., Behrens III W.W. 1973. Granice wzrostu. Warszawa: PWE. Meadows D.H., Randers J., Meadows D.L. 2004. Limits to the growth: The 30-year update. Chelsea Green Publishing. Meine C, Soule M., Noss R.F. 2006. "A mission-driven discipline": the growth of conservation biology. Conservation Biology 20: 631-651. Michnowski L. 2008. Odnowiona Strategia Trwałego Rozwoju Unii Europejskiej: co z niej wynika dla Polski? Problemy Ekorozwoju 3(2): 89-128. Micińska M. 2011. Udział społeczeństwa w ochronie środowiska. Instrumenty administracyjno- prawne. Toruń: Wydawnictwo Adam Marszałek. Middleton IM., O'Keefe P. 2001. Redefining Sustainable Development. London, Sterling, Virginia: Pluto Press. Miles M.B., Huberman A.M. 2000. Analiza danych jakościowych. Białystok „Trans Humana" Wydawnictwo Uniwersytetu Białostockiego. Millenium Ecosystem Assessment 2005. Ecosystems and Human Well-being Island Press (www.MAweb.org). Ministerstwo Środowiska 2012. Badanie świadomości i zachowań ekologicznych mieszkańców Polski Raport TNS Polska dla Ministerstwa Środowiska (http://mos.gov.pl/g2/big/2012_ll/037acl5934792054904ccafce588677c.pdf). Mirshojaeian H.H., Kaneko S. 2012. Causality between pillars of sustainable development: Global stylized facts or regional phenomena? Ecological Indicators 14:197-201. Moffatt I. 1996. Sustainable Development. Princiles, Analysis and Policies. London, New York: Parthenon Publishing. Mol A.P.J. 1997. Ecological Modernisation: Industrial Transformations and Environmental Reform. W: Redclift M., Woodgate G. (red.) The International Handbook of Environmental Sociology. Londyn: Edward Elgar. S. 138-149. Moldan B., Dahl A.L. 2007. Challenges of Sustainability Indicators. W: Hak T., Moldan B., Dahl A.L. (red.) Sustainability Indicators: A Scientific Assessment. Waszyngton: Inland Press. S. 1-26. Murphy R. 1995. Sociology as If Nature Did Not Matter: An Ecological Critique. The British Journal of Sociology 46(4): 688-707. Newton T. 2007. Nature and sociology. Routledge. Niedziałkowski K., Paavola J., Jędrzejewska B. 2012. Participation and Protected Areas Governance: the Impact of Changing Influence of Local Authorities on the Conservation of the Białowieża Primeval Forest, Poland. Ecology and society 17. Niedziałkowski K., Paavola J., Jędrzejewska B. 2013. Governance of biodiversity in Poland before and after the accession to the EU: the tale of two roads. Environmental Conservation 40 (w druku). Nisbet R. 1979. The Rape of Progress. Public Opinion 2: 2-6, 55. Nyhus P.J., Wesley F.R., Lacy C.R., Miller P.S. 2002. A Role for Natural Resource Social Science in Biodiversity Risk Assessment. Society & Natural Resources 15(10): 923-932. O'Riordan T. 1995. Environmental Science for Environmental Management. Londyn: Longman. O'Riordan T. 2012. On social sustainability in a world of limits facing prolonged austerity. Sustainability: Science, Practice & Policy 8(1): 1-2. O'Riordan T., Fairbrass J., Welp M., Stoll-Kleemann S. 2002. The politics of bio-diveristy in Europe. W: O'Riordan T., Stoll-Kleemann S. Biodiversity, Sustainability and Human Communities. Protecting beyond the Protected. United Kingdom: Cambridge University Press. S. 115-141. O'Riordan T., Stoll-Kleemann S. 2002 Deliberative democracy and participatory biodiversity. W: O'Riordan T., Stoll-Kleemann S. Biodiversity, Sustainability and Human Communities. Protecting beyond the Protected. United Kingdom: Cambridge University Press. S. 87-114. Oikonomou V., Dimitrakopoulos P.G., Troumbis A.Y. 2010. Incorporating Ecosystem Function Concept in Environmental Planning and Decision Making by Means of Multi-Criteria Evaluation: The Case- Study of Kalloni, Lesbos, Greece. Environmental Management DOI 10.1007/s00267-010-9575-2. Olędzka-Koprowska E. 2000. Przyczyny konfliktów ekologicznych w społeczności lokalnej. W: Lenart W. (red.) Rola konsultacji i negocjacji społecznych w procedurze uzgadniania inwestycji zmieniających środowisko. Gdańsk: EKO-KONSULT, Biblioteka Problemów Ocen Środowiskowych. S. 88-98. Olko J., Hędrzak M., Cent J., Subel A. 2011. Cooperation in the Polish National Parks And Their Neighbourhood In A View Of Different Stakeholders - A Long Way Ahead? Innovation: The European Journal of Social Science Research24(3): 335-352. Ostrom E. 1990. Governing the commons. The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press. Paavola J. 2004. Protected Areas Governance and Justice: Theory and the European Union's Habitats Directive. Journal of Integrative Environmental Sciences 1(1): 59-77. Paavola J. 2007. Institutions and environmental governance: A reconceptualization. Ecological Economics, 63, (1): 93-103. Paavola J., Adger N. 2005. Institutional ecological economics. Ecological Economics 53(3): 353-368. Paavola J., Gouldson A., Kluvankova-Oravska T. 2009. Interplay of actors, scales, frameworks and regimes in the governance of biodiversity. Evironmental Policy and Governance 19:148-158. Palerm J. 2006. The Habitats Directive as an instrument to achieve sustainability? An analysis through the case of the Rotterdam Mainport Development Project. European Environment 16(3): 127-138. Panek T. 2012. Poziom i jakość życia. W: Panek T. (red.) Statystyka społeczna. Warszawa: PWE. Papadakis E. 2002. Social Theory and the Environment: A System- Theoretical Perspective. W: Dunlap R.E., Buttel F.H., Dickens P., Gijswijt A. (red.) Sociological Theory and the Environment. Classical Fundations Contemporary Insights. Rowman & Littlefield Publishers. S. 119-143. Papuziński A. (red.) 2005. Zrównoważony rozwój. Od utopii do praw człowieka. Bydgoszcz: Oficyna Wydawnicza Branta. Papuziński A. 2006. Świadomość ekologiczna w świetle teorii i praktyki (Zarys politologicznego modelu świadomości ekologicznej). Problemy Ekorozwoju 1(1): 33-40. Papuziński A. 2011. Realizacja zrównoważonego rozwoju. Problemy ekorozwoju 6(1): 107-116. Parris M.P., Kates R.W. 2003. Characterizing and Measuring Sustainable Development. Annual Review of Environmental Resources 28:13.1-13.28. Pawlikowski J.G. 2010. Kultura a natura i inne manifesty ekologiczne. Wydawnictwo Stowarzyszenie Obywatele Obywatelom. Pawłowski L. 2010. Czy rozwój współczesnego świata jest zrównoważony? Problemy Ekorozwoju 2: 9- 12. Perepeczko B. 2011. Świadomość ekologiczna mieszkańców i ich postawy proekologiczne. W: Bołtromiuk A. (red.) Uwarunkowania zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000. Warszawa: Wydawnictwo IRWiR PAN. S. 187-212. Pietrzyk-Kaszyńska A., Cent J., Grodzińska-Jurczak M. Drivers behind decision making in biodiversity governance - the example of Poland. Praca w przygotowaniu - cytowana za zgodq autorów. Pietrzyk-Kaszyńska A., Cent J., Grodzińska-Jurczak M., Szymańska M. 2012. Factors influencing perception of protected areas - The case of Natura 2000 in Polish Carpathian communities, Journal for Nature Conservation 20: 284-292. Pięcek B. 2011. Sytuacja finansowa gmin objętych siecią Natura 2000 na tle regionu Zielone Płuca Polski i kraju. W: Bołtromiuk A. (red.) Uwarunkowania zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000. Warszawa: IRWiR PAN. S. 61-92. Pinton F. 2001. Conservation of Biodiversity as a European Directive: The Challenge for France. Sociologia Ruralis 41(3): 329-342. Pinton F. 2008. Between European injunction and local consultation: analyzing the territorialization process for a public nature conservation initiative in France. W: Keulartz J. ,Leistra G. (red.) Legitimacy in European Nature Conservation Policy. Case Studies in Multilevel Governance. Netherlands: Springer. S. 209-226. Poskrobko B., Poskrobko T. 2012. Zarządzanie środowiskiem w Polsce. Warszawa: Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne. Rands M.R.W. Adams W.M., Bennun L., Butchart S.H.M., Clements A., Coomes D., Entwistle A., Hodge I., Kapos V., Scharlemann J.P.W., Sutherland W.J., Vira B. 2010. Biodiversity Conservation: Challenges Beyond 2010. Science 329 (5997): 1298-1303. Rauschmayer F., Behrens V. 2008. Legitimacy of Species Management. W: Keulartz J., Leistra G. (red.) Legitimacy in European Conservation Policy: Case Studies in Multilevel Governance. Springer. S. 55- 74. Rauschmayer F., van den Hove S., Koetz T. 2009. Participation in EU biodiversity governance: how far beyond rhetoric? Environment and Planning C: Government and Policy 27(1): 42-58. Redclift M. 1997. Sustainable development: needs, values, rights. W: Owen L. i Unwin T. (red.) Environmental Management: Readings and Case Studies. Londyn: Blackwell. S. 438-50. Redclift M.R. i Woodgate G. (red.) 1997. The international handbook of environmental sociology. Cheltenham I Northampton: Edward Elgar Publishing. Redclift M., Benton T. (red.) 1994. Social Theory and the Global Environment. Londyn i Nowy York: Routledge. Reed M. S. 2008. Stakeholder participation for environmental management. Biological Conservation 141: 2417-2431. Rhodes R.A.W. 1990 Policy networks. Journal of Theoretical Politics 2: 293-317. Ring I. 2008. Compensating Municipalities for Protected Areas Fiscal Transfers for Biodiversity Conservation in Saxony, Germany. GAIA 17/S1:143-151. Santos R., Ring I., Antunes P., Clemente P. 2010. Fiscal transfers for biodiversity conservation: the Portuguese Local Finances Law. Land Use Policy 29(2): 261-273. Roberts J.T., Grimes E. 2002. World-System Theory and the Environment: Towards a New Synthesis. W: Dunlap R.E., Buttel F.H., Dickens P., Gijswijt A. (red.) Sociological Theory and the Environment. Classical Fundations Contemporary Insights. Rowman & Littlefield Publishers. S. 167-198. Robinson WS. 2009. Ecological Correlations and the Behavior of Individuals (reprint from 1950). International Journal of Epidemiology 38:337-341. Rockstrom J., Steffen W., Noone K., Persson A., Chapin S., Lambin E.F., Lenton T.M., Scheffer M., Folke C., Schellnhuber H.J.,Nykvist B., de Wit C.A., Hughes T., van der Leeuw S., Rodhe H., Sorlin S., Snyder P.K., Costanza R., Svedin U., Falkenmark M., Karlberg L., Corell R.W., Fabry V.J., Hansen J., Walker B., Liverman D., Richardson K., Crutzen P., Foley J.A. 2009. A safe operating space for humanity. Nature 461: 472-475. Rodela R., Udovc A. 2008. Participation in nature protection: Does it benefit the local community? A Triglav National Park case study. International Journal of Biodiversity Science and Management 4: 209-218. Rogali H. 2010. Ekonomia zrównoważonego rozwoju. Teoria i praktyka. Poznań: Wydawnictwo Zysk i Spółka. Rosa E.A., Machlis G.E. 2002. It's a Bad Thing to Make One Thing Into Two: Disciplinary Distinctions as Trained Incapacities. Society & Natural Resources 15(3): 251-261. Sabatier P.A. 1998. The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe. Journal of European Public Policy 5: 98-130. Saltelli A., D'Hombres B., Jesinghaus J., Manca A.R., Mascherini M., Nardo M., Saisana M. 2010. Indicators for European Union Policies. Business as Usual? Social Indicators Research 102:197-207. Sasse G., Hughes J., Gordon C. 2006. Sub-National Governance in Central and Eastern Europe: Between Transition and Europeanization. W: Sadurski W. (red.) Spreading Democracy and the Rule of Law? Netherlands: Springer. S. 121-147. Schreurs M.A. 2012. Rio +20: Assessing Progress to Date and Future Challenges. Journal of Environment and Development 21(1): 19-23. Scrieciu S.§., Stringer L.C. 2008. The transformation of post-communist societies in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union: an economic and ecological sustainability perspective. European Environment 18(3): 168-185. Seippel O. 2002. Modernity, Politics, and the Environment: A Theoretical Perspective. W: Dunlap R.E., Buttel F.H., Dickens P., Gijswijt A. (red.) Sociological Theory and the Environment. Classical Fundations Contemporary Insights. Rowman & Littlefield Publishers. S. 197-229. Sen A.K. 2002. Rozwój i wolność. Poznań: Zysk i s-ka. Shiva V. 1991. The Green Revolution in the Punjab. The Ecologist 21(2): 57-60. Sidaway R. 2005. Resolving environmental disputes: from conflict to consensus. Londyn: Earthscan. Sonnenfeld D.A., Mol P.J. 2011. Social theory and the environment in the new world (dis)order. Global Environmental Change 21: 771-775. Spangenberg J.H. 2011. Sustainability science: a review, an analysis and some empirical lessons. Environmental Conservation 38 (3): 275-287. Spash C.L. 2010. The Brave New World of Carbon Trading. New Political Economy (15): 2. Stanny M. 2011. Zróżnicowanie przestrzenne poziomu komponentów zrównoważonego rozwoju na obszarach wiejskich Zielonych Płuc Polski. W: Bołtromiuk A. (red.) Uwarunkowania zrównoważonego rozwoju gmin objętych siecią Natura 2000. Warszawa: IRWiR PAN. S. 41-54. Stedman R.C. 2002. Is It Really Just a Social Construction?: The Contribution of the Physical Environment to Sense of Place. Society & Natural Resources 16(8): 671-685. Stiglitz J.E., Sen A., Fitoussi J-P. 2009. Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress (www.stiglitz-sen-fitoussi.fr). Strong W.A., Hemphill L.A. 2006. Sustainable development. Policy directory. Blackwell. Suśkevivcs M. 2012. Legitimacy Analysis of Multi-Level Governance of Biodiversity: Evidence from 11 Case Studies across the EU. Environmental Policy and Governance 22: 217-237. Suśkevivcs M. Kiilvik M. 2011. The Role of Information, Knowledge, and Acceptance during Landowner Participation in the Natura 2000 Designations: The Cases of Otepaa and Konnumaa, Estonia. W: Jones M., Stenseke M. (red.) The European Land-scape Convention. Springer. S. 275-295. Svajda J. 2008. Participatory conservation in a post-communist context: The Tatra National Park and Biosphere Reserve, Slovakia. International Journal of Biodiversity Science and Management 4: 200- 208. Syngellakis A. 1993. The Concept of Sustainable Development in European Community Law and Policy. The Cambrian Law Review 24: 59-77. Szabo E.A., Lawrence A., lusan C., Canney S. 2008. Participatory protected area management - A case study from Rodna Mountains National Park, Romania. International Journal of Biodiversity Science and Management 4:187-199. Szacki J. 1981. Historia myśli socjologicznej. Warszawa: PWN. Szulecki K. 2010. Konsensus jest możliwy. Do pewnego stopnia. Kultura Liberalna 79(29) (http://kulturaliberalna.pl/2010/07/13/szwed-szulecki-zieminska-kucharczuk-czy-zielone-musi-byc- czerwone/#2). Szymuczyk R. 2006. Boje z Naturą. Dzikie Życie 9(147) (http://pracownia.org.pl/dzikie-zycie-numery- archiwalne,2147,article,2866). Śliwińska M. 2004. Rola, przyczyny i skutki dominacji interesów indywidualnych nad ogólnospołecznymi w konfliktach środowiskowych. W: Matczak P., Buczkowski P. (red.) Konflikty nieunikniony. Wspólnoty i władze lokalne wobec konfliktów spowodowanych rozwojem. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej. S. 81-88. Tews K. 2009. From Law-Taking to Policy-Making. The Environmental Dimension of the EU Accession Process - Challenges, Risks and Chances for the SEE Countries. Environmental Policy and Governance 19:130-139. Tickle A., Clark R. 2000. Nature and Landscape conservation in transition in Central and South- Eastern Europe. European Environment 10: 211-219. Torkler P. (red.) 2007. Financing Natura 2000 Guidance Handbook. ENV.B.2/SER/2006/0055. (http://www.natura.org/nnp_toolkit/financing_guide.pdf). Tscharntke T. 2012. Global food security, biodiversity conservation and the future of agricultural intensification. Biodiversity Conservation 151: 53-59. Turner J.H. 2005. Struktura teorii socjologicznej. Warszawa: PWN. Turner R.K. 1988. Sustainable Environmental Management. Londyn: Belhaven. UNDP United Nations Development Program 2013. Krajowy Raport o Rozwoju Społecznym. Polska 2012. Rozwój regionalny i lokalny. Warszawa: Biuro Projektowe UNDP Polska (http://issuu.com/undp_poland/docs/raport_lhdi). UNECE/OECD/Eurosat. 2008. Measuring Sustainable Development. Report of the Joint UNECE/OECD/Eurostat Working Group on Statistics for Sustainable Development. United Nations, New York, Genewa. Unnerstall H. 2006. 'Sustainable Development' as a Criterion for the Interpretation of Article 6 of the Habitats Directive. European Environment 16: 73-88. Ura K., Alkire S., Zangmo T., Wangdi K. 2012a. A Short Guide to Gross National Happiness Index. Centre for Bhutan Studies (http://www.grossnationalhappiness.com/wp- content/uploads/2012/04/Short-GNH-lndex-edited.pdf). Ura K., Alkire S., Zangmo T., Wangdi K. 2012b. An Extensive Analysis of GNH Index May 2012. Centre for Bhutan Studies (http://www.grossnationalhappiness.com/wp- content/uploads/2012/10/An%20Extensive%20Analysis%20of%20GNH%20lndex.pdf). van der Windt H. 2008. Nature Conservation in Poland and the Netherlands. W: Keulartz J. ,Leistra G. (red.) Legitimacy in European Nature Conservation Policy. Case Studies in Multilevel Governance. Netherlands: Springer. S. 149-158. Vaske J., Shelby L.B., Manfredo MJ. 2006. Bibliometric Reflections on the First Decade of Human Dimensions of Wildlife. Human Dimensions of Wildlife 11(2): 79-87. Vatn A. 2005. Institutions and the environment. Edward Elgar Publishing. Vernon R. 1977. The Green Revolution: Seven Generalizations. International Development Review 19: 16-23. Wackernagel M., Rees W. 1996. Our ecological footprint: reducing human impact on the earth. The New Catalyst bioregional series. Wagenet L., Pfeffer M. 2007. Organizing citizen engagement for democratic envi-ronmental planning. Society and Natural Resources 20: 801-813. Warren W.A. 2005. Hierarchy Theory in Sociology, Ecology, and Resource Management: A Conceptual Model for Natural Resource or Environmental Sociology and Socioecological Systems. Society & Natural Resources 18(5): 447-466. Watzold F., Mewes M., van Apeldoorn R., Varjopuro R., Chmielewski T.J., Veeneklaas F., Kosola M-L. 2009. Cost-effectiveness of managing Natura 2000 sites: an exploratory study for Finland, Germany, the Netherlands and Poland. Biodiveristy and Conservation 19: 2053-2069. Wehling P. 2002. Dynamic Constellations of the Individual, Society, and Nature: Critical Theory and Environmental Sociology. W: Dunlap R.E., Buttel F.H., Dickens P., Gijswijt A. (red.) Sociological Theory and the Environment. Classical Fundations Contemporary Insights. Rowman & Littlefield Publishers. S. 144-166. Wertz J. 2007 Recent changes in nature conservation system in Poland. Chrońmy Przyrodę Ojczystą 65 (1): 5-10. White D.F. 2006. A political sociology of socionatures: Revisionist manoeuvres in environmental sociology. Environmental Politics 15: 59-77. Woodruff D.S. 2012. A Tale of Two Planets: Biodoversity and Environmental Sustainability Before and After Rio +20. Journal of Environment and Development 21(1): 15-18. Wurzel R.W. 2008. European Union Environmental Policy and Natura 2000. W: Keu-lartz J., Leistra G. (red.) Legitimacy In European Nature Conservation Policy. Netherlands: Springer. S. 259-282. WWF 2007. Jakość konsultacji społecznych w Polsce. Krajowa praktyka a uwarunkowania prawne. Warszawa: WWF. Yearley S. 2002. The Social Construction of Environmental Problems: A Theoretical Review and Some Not-Very_herculean Labors. W: Dunlap R.E., Buttel F.H., Dickens P., Gijswijt A. (red.) Sociological Theory and the Environment. Classical Fundations Contemporary Insights. Rowman & Littlefield Publishers. S. 274-285. Young J., Jordan A., Searle K.R., Butler A., Chapman D.S., Simmons P., Watt A. 2013. Does stakeholder involvement really benefit biodiversity conservation? Biological Conservation 158: 359-370. Young J., Marzano M., White R.M., McCracken D.I., Redpath S., Carss D.N., Quine C.P., Watt A.D. 2010. The emergence of biodiversity conflicts from biodiversity impacts: characteristics and management strategies. Biodiversity and Conservation 19(14): 3973-3990. Young J., Richards C, Fischer A., Halada L, Kuli T., Kuźniar A., Tartes U., Uzunov Y., Watt A. 2007. Conflicts between Biodiversity Conservation and Human Activity in the Central and Eastern European Countries. Ambio 36(7): 545-550. Young J., Watt A., Nowicki P., Alard D., Clitherow J., Henie K., Johnson R., Łączko E., McCracken D., Matouch S., Niemela J., Richards C. 2005. Towards sustainable land use: identifying and managing the conflicts between human activities and biodiversity conservation in Europe. Biodiversity Conservation 14:1641-166. Zabłocki G. 2002. Rozwój zrównoważony - idee, efekty, kontrowersje (perspektywa socjologiczna). Toruń: Wydawnictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika. Zagórski K., Kelley J., Evans M.D.R. 2010. Economic Development and Happiness: Evidence from 32 Nations. Polish Sociological Review 1(169): 3-20. Ziemmska J., Szulecki K. 2010. The River that Divided a Nation: Rhetoric, Environmental Activism and the Political Controversy Over the Rospuda River Valley in Poland. ESPRi Working Paper No. 1. (http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1680789). Akty prawne i dokumenty publiczne 2001/42/EC, Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 197/30 (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:15:06:32001L0042:PL:PDF). 85/337/EEC, Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 175/40 (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:15:01:31985L0337:PL:PDF). 92/43/EEC, Council Directives of 21 May 1992. On the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1992:206:0007:0050:EN:PDF). Agenda 21,1992, United Nations Conference on Environment & Development Rio de Janerio, Brazil, 3 to 14 June 1992 (http://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf). COM (2001) 264 final. Strategia zrównoważonego rozwoju Unii Europejskiej, (Communication from the Commission A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for Sustainable Development (Commission's proposal to the Gothenburg European Council)). 2001 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0264:FIN:EN:PDF). COM (2001) 31. Szósty program działań na rzecz środowiska, (Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie szóstego wspólnotowego programu działań „Środowisko 2010: Nasza przyszłość, nasz wybór") (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52001DC0031:EN:HTML) COM (2005) 218 końcowy. Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego. Projekt Deklaracji zasad przewodnich w zakresie zrównoważonego rozwoju (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0218:FIN:PL:PDF). COM (2010) 2020. Strategia Europa 2020, (Komunikat Komisji Europa 2020, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu), 2010. (http://eur-lex.europa.eu/LexUriSe rv/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:PL:PDF). COM (2010) 516 Mid-term review of the LIFE+ Regulation (http://ec.europa.eu/environment/life/about/documents/com2010_516_final.pdf). COM (2012) 710 końcowy. Siódmy program działań na rzecz środowiska. (Dobrze żyć w granicach naszej planety. Wniosek w sprawie ogólnego unijnego programu działań w zakresie środowiska). 2012 (http://ec.europa.eu/environment/newprg/pdf/7EAP_Proposal/pl.pdf). COM (2013) 249 końcowy. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Zielona infrastruktura — zwiększanie kapitału naturalnego Europy (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0249:FIN:PL:PDF). Deklaracja z Rio, (Zasady ogólnych praw i obowiązków, Deklaracja z Rio de Janeiro w sprawie środowiska i rozwoju, Preambuła, Konferencja Narodów Zjednoczonych "Środowisko i Rozwój"), 1992 (http://www.un.org/documents/ga/confl51/aconfl5126-lannexl.htm). Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (wersja ujednolicona), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:020:0007:0025:PL:PDF). Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:15:02:31992L0043:PL:PDF). Dyrektywa Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich, (79/409/EWG) (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:15:01:31979L0409:PL:PDF). Dz.U. 1991 nr 101 poz. 444. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, (http://isap.sejm.gov. pl/Download?id=WDU19911010444&type=3). Dz.U. 2000 nr 109 poz. 1157. Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (http://isap.sejm.gov. pl/Download;jsessionid=E48C8876EC31F7769ADE802451F5E0BE?id=WDU2 0001091157&type=3). Dz.U. 2001 nr 115 poz. 1229. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, (http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20011151229&type=3). Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska,, (http://isap.sejm.gov.pl/Download;jsessionid=983E356BB7E3C885AC8BB59F689D9C16?id=WDU2 0010620627&type=3). Dz.U. 2001 nr 63 poz. 638. Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20010630638&type=3). Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20030800717&type=3). Dz.U. 2004 nr 92 poz. 880. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20040920880&type=3). Dz.U. 2006 nr 227 poz. 1658. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20062271658&type=3). Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (http://isip.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20081991227). Dz.U. 2008 nr 201 poz. 1237. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20082011237&type=3). Dz.U. 2010 nr 34 poz. 186. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru natura 2000, (http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20100340186&type=2). Dz.U. 2010 nr 64 poz. 401. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000, (http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20100640401&type=2). Dz.U. 2010 nr 64 poz. 402. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych sposobów i form składania informacji o kompensacji przyrodniczej, (http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20100640402&type=2). Dz.U. 2010 nr 77 poz. 510. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (http://isip.sejm.gov. pl/Download;jsessionid=379F106293768AC81D2181B2CC294EEB?id=WDU20 100770510&type=2). EC 2001. Assessment of Plans and Projects Significantly Affecting Natura 2000 sites, Methodological Guidance on the Provisions of Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. EC 2006. Nature and biodiversity cases. Ruling of the European court of justice. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities (http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/others/ecj_rulings_en.pdf). EC 2010. 2.2.2010 SEC. Lisbon Strategy Evaluation Document. EC 2011. Guidelines on the Implementation of the Birds and Habitats Directives in Estuaries and Coastal Zones. (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Estuaries-EN.pdf). Eurostat 2011. Zrównoważony rozwój w Unii Europejskiej. Raport monitorujący z 2011 r. w sprawie strategii zrównoważonego rozwoju UE (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/224-PL/PL/224-PL-PL.PDF). li Polityka Ekologiczna Państwa, Ministerstwo Środowiska, 2000 (http://www.mos.gov.pl/artykul/329_polityka_ekologiczna/339_ll_polityka_ekologiczna.html). IUCN 1980. World Conservation Strategy. Living Resources Conservation for Sustainable Development (www.iucn.org/dbtw-wpd/edocs/WCS-004.pdf). Kok W. 2004. Facing the challenge. The Lisbon strategy for growth and employment (http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/fp6-evidence- base/evaluation_studies_and_reports/evaluation_studies_and_reports_2004/the_lisbon_strateg y_for_growth_and_employment__report_from_the_high_level_group.pdf). Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, 1997 (http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/konl.htm). Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzono w Aarhus, w Danii, w dniu 25 czerwca 1998 roku, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 124/4, (http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/EU%20texts/conventioninpolish.pdf). Krajowa strategia rozwoju regionalnego 2010-2020: Regiony, miasta, obszary wiejskie, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2010 (http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/KSRR_13_07_2010.pdf). NIK 2008. Informacja o wynikach kontroli wdrażania ochrony na obszarach Natura 2000. Warszawa. (http://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/kontrole,1664.html). Opracowanie planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (projekt). Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska (luty 2010) (http://www.kp.org.pl/pdf/poradniki/wytyczne_pzo_projekt_z_20100205_ver_wg_siwz_rdos_bia lystok.pdf [Polish General Directorate of Environmental Protection's guidelines for Natura 2000 management plans; accessed 5 April 2012]) Pawlaczyk Paweł, Kepel Andrzej, Jaros Radosław, Dzięciołowski Radosław, Wylęgała Przemysław, Szubert Agnieszka, Sidło Paweł O., 2004, Propozycja optymalnej sieci obszarów Natura 2000 w Polsce - „Shadow List". Szczegółowa analiza wdrożenia Dyrektywy Siedliskowej. Syntetyczne ujęcie wdrożenia Dyrektywy Ptasiej, Warszawa (http://natura2000.gdos.gov.pl/uploads/download/637). Piąty program działań na rzecz środowiska, (decision No 2179/98/EC of the European Parliament and of the Council of 24 September 1998 on the review of the European Community programme of policy and action in relation to the environment and sustainable development 'Towards sustainability'), 1998, L/1998/275/0001 (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1998:275:0001:0013:EN:PDF). Polityka Ekologiczna Państwa na lata 2003-2006 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2007-2010, Ministerstwo Środowiska, 2002 (http://www.mos.gov.pl/g2/big/2009_04/36383dla880bbc0b65d0alc501571e73.pdf). Polityka Ekologiczna Państwa na lata 2007-2010 z perspektywą do 2014, Ministerstwo Środowiska, 2002 (http://publicus.zpdoradca.pl/console/img/20/PEP-2007-10.pdf). Polityka Ekologiczna Państwa w latach 2009-2012 z perspektywą do roku 2016, Ministerstwo Środowiska, 2008 (http://www.mos.gov.pl/g2/big/2009_ll/8183a2c86f4d7e2cdf8c3572bdba0bc6.pdf). SEK (2010) 114. Ocena strategii lizbońskiej (dokument roboczy służb Komisji), 2010. (http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/lisbon_strategy_evaluation_pl.pdf). Sneider D. 1980. The Report of the Brandt Commission: End Nationhood. Executive Intelligence Review 7(9) (http://www.larouchepub.com/eiw/public/1980/eirv07n09-19800304/eirv07n09- 19800304.pdf). Strategia Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko. Perspektywa 2020, Ministerstwo Gospodarki, 2011 (http://www.mg.gov.pl/files/upload/13281/BEIS%20ver%2018%20maja.pdf). Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki - Dynamiczna Polska 2020, Ministerstwo Gospodarki, 2013 (http://www.mg.gov.pl/files/upload/17492/Strategia.pdf). Strategia Lizbońska. Droga do sukcesu zjednoczonej Europy. Departament analiz ekonomicznych i społecznych. Urząd Komitetu Integracji Unii Europejskiej (http://www.slaskie.pl/STRATEGIA/strat_L.pdf). Strategia rozwoju kapitału ludzkiego, Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów- KPRM, 2011 (http://zds.kprm.gov.pl/sites/default/files/srkl_-_wersja_z_15_listopada.pdf). Strategia rozwoju kapitału społecznego, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, 2012, (http://www.nck.pl/files/2012-08- 02/20120709srks_na_komitet_staly_rady_ministrow_1806.pdf). Strategia Rozwoju Kraju 2020-Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo, Monitor Polski, Poz. 882, uchwała Nr 157 Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r. (http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK_2020/Documents/SRK_2020_l 12012_l.pdf). Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP 2012-2020, Ministerstwo Obrony Narodowej (http://www.mon.gov.pl/pliki/File/strategia_obronnosci/SRSBN_RP_projekt.pdf). Strategia rozwoju transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku), Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, 2013 (https://www.transport.gov.pI/files/0/1795904/130122SRTnaRM.pdf). Strategia zrównoważonego rozwoju - wersja odnowiona, (Odnowiona strategia UE dotycząca trwałego rozwoju), 2006, DOC 10117/06 (http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/06/stl0/stl0117.pl06.pdf). Strategia zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa na lata 2012-2020, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Monitor Polski, Poz. 839, uchwała Nr 163 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2012 r., (http://www.minrol.gov.pl/pol/content/download/39850/221066/file/SZRWRiR%20przyjęta%20U chwałą%20Nr%20163%20RM%20z%20dn%2025%20kwietnia%202012r.pdf). Traktat amsterdamski, (Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz niektóre związane z nimi akty), 1997 (eur- lex.europa.eu/pl/treaties/dat/11997D/word/11997D.doc) Traktat nicejski, (Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty), 2000 (http://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/prawo/traktaty/Traktat_z_Nicei.pdf). Traktat o Unii Europejskiej, 1992 (eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/11992M/word/11992M.doc). Traktat o Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, 2010, C 83/45 (http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:020:pl:PDF). WCED 1987. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future (http://www.un-documents.net/our-common-future.pdf). WCED 1991. Nasza Wspólna Przyszłość. Warszawa: Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne. WWF 2005. EU funding for the Environment: A handbook for the 2007-2013 programming period (http://assets.panda.org/downloads/eufundingforenvironmentweb.pdf). W ramach projektu promotorskiego zrealizowane zostały badania jakościowe. W analizach prezentowanych w pracy doktorskiej wykorzystano 25 wywiadów pogłębionych. Wyłączono z analizy wywiady, w których respondenci nie posiadali wiedzy o programie, co okazywało się dopiero w trakcie realizacji wywiadu. Problem wywiadów z osobami, które w zasadzie nie wiedziały nic o Naturze 2000 i nie posiadały opinii na ten temat dotyczył przede wszystkim właścicieli ziemi objętej programem, jak również wywiady z ekspertami oraz pracownikami instytucji publicznych, w których respondenci odmówili wyrażenia własnej opinii o programie. Wywiady pogłębione zrealizowano z następującymi kategoriami respondentów: • Pracownikami Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie (1 wywiad) • Pracownikami innych instytucji publicznych związanych z realizacją programu Natura 2000 (2 wywiady) • Ekspertami - pracownikami instytucji naukowych, którzy w pracy naukowej i aplikacyjnej zajmują się programem Natura 2000 (4 wywiadów) • Ekspertami - osobami pracującymi w ekologicznych organizacjach pozarządowych, które brały udział w wyznaczaniu obszarów Natura 2000 (3 wywiady) • Ekspertami - osobami pracującymi w ekologicznych organizacjach pozarządowych, które biorą udział w zarządzaniu obszarami, bądź realizują projekty dotyczące ochrony i promocji obszarów (3 wywiady) • Respondenci lokalni - przedstawicielami samorządów lokalnych i pracownikami gmin objętych programem Natura 2000 (7 wywiadów) • Respondenci lokalni - mieszkańcy, właściciele terenów objętych programem (5 wywiadów) Badania z respondentami lokalnymi przeprowadzono w gminach, na terenie których znajdują się trzy obszary Natura 2000: Dolina Dolnej Skawy, Pustynia Błędowska, Torfowiska Orawsko-Nowotarskie. Początkowo celem analizy było przeprowadzenie porównywania pomiędzy tymi obszarami. Zamysł ten został jednak zmieniony z dwóch powodów. Po pierwsze, w niewielkim stopniu udało się objąć badaniami mieszkańców i właścicieli terenów objętych siecią. Po drugie, w trakcie analizy bardziej istotne okazało się porównanie stanowiska wobec konfliktów według grup interesariuszy, niż według obszarów - tak, jak jest to prezentowane w rozdziale czwartym pracy. Nie oznacza to, że badane obszary nie różnią istotne ze względu na obecność i przyczyny konfliktów związanych z Naturą 2000. Obszar Doliny Dolnej Skawy jest miejscem wyeksplikowanych i opisywanych w lokalnych mediach konfliktów. Samorządy lokalne gmin zlokalizowanych w tym obszarze w sposób aktywny lobbowały przeciw wyznaczeniu tych terenów. Na tym terenie również realizowane są intensywne działania promujące obszar, turystykę oraz tradycyjną działalność zgodną z zasadami programu Natura 2000, prowadzone przez organizacje pozarządowe. Obszar Pustyni Błędowskiej jest przykładem raczej bezkonfliktowego wprowadzania programu Natura 2000, w którym mieszkańcy i samorządy zostali przekonani przede wszystkim dzięki realizacji duże projektu, w którym zarówno wspierano turystykę, jak i chroniono cenne siedliska. Torfowiska Orawsko-Nowotarskie są natomiast miejscem jednego z najtrudniejszym konfliktów dotyczących funkcjonowania obszarów Natura 2000 w Małopolsce, który nie jest nagłośniony przez prasę (poza sporadycznymi wzmiankami w prasie lokalnej). Obszar ten pokrywa tereny wspólnot leśnych a realizacja ochrony wymaga wprowadzenia ograniczeń w gospodarce leśnej. Zarówno samorządy gmin objętych obszarem, jak i wspólnoty leśne, są bardzo negatywnie nastawione wobec programu Natura 2000, pomimo stosunkowo dużej liczby działań konsultacyjnych przeprowadzonych w tym regionie. Poniżej znajduje się ogólny schemat przewodnika do wywiadów pogłębionych realizowanych w ramach projektu doktorskiego. Pytania zadawane respondentom mogły się różnić w zależności od wiedzy i pozycji respondenta - ich dokładne brzmienie dostosowywane było do konkretnej sytuacji wywiadu. Do osób pracujących w instytucjach publicznych (GDOŚ, RDOŚ) oraz organizacjach pozarządowych kierowane były pytania dotyczące ich pracy zawodowej oraz realizowanych projektów. Do lokalnych aktorów (przedstawicieli samorządów, pracowników urzędów gmin oraz mieszkańców) kierowane były pytania dotyczące ich osobistych doświadczeń z programem Natura 2000 i działań gminy. W każdym wywiadzie zadawane były pytania dotyczące wiedzy o historii wprowadzania programu i udziału respondenta w tym procesie. Długość wywiadów różniła się pomiędzy respondentami, trwały one od 40 minut do 2,5 godziny. Respondenci informowani byli o celu i źródle finansowania projektu, zapewnieni zostali o poufności przekazywanych informacji, które będą prezentowane w sposób uniemożliwiający identyfikację rozmówcy. Doświadczenia respondenta związane z programem Natura 2000 - działania związane z pracą zawodową i / lub realizowanymi projektami • Opis działań podejmowanych przez respondenta • Opis działań podejmowanych razem ze społecznościami lokalnymi • Współpraca z innymi instytucjami publicznymi, gminami i organizacjach pozarządowymi • Komunikacja i wykorzystywanie informacji od gmin • Komunikacja i wykorzystywanie informacji od mieszkańców • Doświadczenia - jakie są najciekawsze problemy pojawiające się w opisywanych działaniach? Doświadczenia respondenta związane z programem Natura 2000 - doświadczenia osobiste i instytucji lokalnych • W jaki sposób Natura 2000 dotyczy respondenta • Natura 2000 jako problem w realizacji działań • Natura 2000 jako szansa w realizacji działań • Komunikacja i wykorzystywanie informacji od instytucji publicznych zajmujących się ochroną środowiska • Komunikacja i wykorzystywanie informacji od organizacji pozarządowych Obszary Natura 2000 a społeczności lokalne • Rola programu Natura 2000 dla społeczności lokalnych • Rola społeczności lokalnych w realizacji działań ochronnych • Możliwość czerpania zysków z programu Natura 2000 przez społeczności lokalne • Ograniczenia rozwoju wprowadzane przez program Natura 2000 dla społeczności lokalnych • Rola społeczności lokalnych w tworzeniu planów zadań ochronnych • Opinia o programach kompensacyjnych dla gmin Kontakty z udziałem społeczności lokalnych dotyczące program Natura 2000 • Przykłady konfliktów • Przyczyny i konsekwencje konfliktów Pytania ogólne dotyczące Natury 2000 • Poziom i źródła wiedzy o Naturze 2000 • Ocena zainteresowania samorządów i mieszkańców ochroną przyrody • Ocena zainteresowania samorządów i mieszkańców programem Natura 2000 • Potrzeby związane z zarządzaniem programem • Rola planowania partycypacyjnego w zarządzaniu programem Natura 2000 • Rola przyrody w rozwoju lokalnym • Rola programów ochrony przyrody w rozwoju lokalnym (np. w zachowaniu jakiś wartości tradycyjnych, kulturowych) Dokumenty otrzymane z Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie Raport z konsultacji społecznych wokół obszarów Natura 2000 w Małopolsce, 2008 rok Raport z konsultacji społecznych wokół obszarów Natura 2000 w Małopolsce, 2009 rok Opinie 640 instytucji publicznych dotyczących wyznaczanych obszarów Natura 2000 w Polsce, w latach 2004-2007 Podsumowanie ocen oddziaływania na środowisko wykonanych dla obszarów Natura 2000 przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Krakowie w 2009 i 2010 roku (przegląd wykonany w ramach projektu SCALES) Dokumenty i opracowania eksperckie oraz opracowania organizacji pozarządowych (wykorzystane jako źródło danych o Naturze 2000 w trakcie analiz, ale niewymienione w tekście i spisie literatury) Antoniewicz P. 2006. Partnerstwo człowieka i przyrody. Dolnośląska Fundacja Ekorozwoju (http://www.iee.org.pl/rozwoj/docs/PARTNERSTWO_CZLOWIEKA_l_PRZ.pdf). Bernacka A., Jermaczek A., Kierus M., Ruszlewicz A. 2004. Uspołecznione planowanie ochrony przyrody na obszarach sieci NATURA 2000. Świebodzin: Klub Przyrodników (http://www.kp.org.pl/content/view/470/577/lang,polish/). Bołtromiuk A., Zagórski M. 2011. Natura 2000 - dobro publiczne problem prywatny. Raport z badań. Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej (http://www.efrwp.pl/theme/site/userfiles/files/Raport_Natura2000.pdf). de Pierola S.C.F., Carbonell X., Garcia J.G.L., Hernandez, F.H. & Zamanillo, M.S. 2009. Natura 2000 i społeczeństwo. Instrumenty komunikacji społecznej w zarządzaniu siecią Natura 2000. Warszawa: EDIT. Grodzińska-Jurczak M., Tarabuła-Fiertak M. (red.) 2010 Jak projektować i prowadzić działania informacyjno-konsultacyjne na obszarach Natura 2000? Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego. Iddle E., Bines T. 2004 Planowanie Ochrony Obszarów Cennych Przyrodniczo. Przewodnik dla praktyków i ich szefów. Świebodzin: Wydawnictwo Klubu Przyrodników. URL: http://www.kp.org.pl/pdf/poradniki/eddieiddle_timbines.pdf IUCN International Union for Conservation of Nature. 2005. Implementation of Natura 2000 in New EU Member States of Central Europe. Assessment Report. Warszawa: IUCN. S. 39-40, 50-52. Jermaczek A., Pawlaczyk P. 2004. Natura 2000 - narzędzie planowania ochrony. WWF. (http://www.kp. org.pl/pdf/poradniki/natura_2000_narzedzie. pdf^ Jermaczek A., Pawlaczyk P. 2004. Natura 2000 u progu - ochrona elementów europejskiego dziedzictwa przyrodniczego w Polsce. Warszawa: Wydawnictwo WWF. Klub Przyrodników 2012. Natura 2000 i inne wymagania europejskiej ochrony przyrody - niezbędnik urzędnika. Świebodzin: Wydawnictwo Klubu Przyrodników. Klub Przyrodników 2012. Natura 2000 i inne wymagania europejskiej ochrony przyrody - niezbędnik przyrodnika. Świebodzin: Wydawnictwo Klubu Przyrodników. Klub Przyrodników 2012. Natura 2000 i inne wymagania europejskiej ochrony przyrody - niezbędnik leśnika. Świebodzin: Wydawnictwo Klubu Przyrodników. Nagy T., Bowman M., Dusik J., Jendrośka J., Stec S., Zwiep van der K., Zlinsky J. 1994. Manual on Public Participation in Environmental Decisionmaking: Current Practice and Future Possibilities in Central and Eastern Europe. Budapest: Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe.[WWW document], (http://archive.rec.org/REC/Publications/PPManual/Default.html). WWF Polska. 2007. Jakość konsultacji społecznych w Polsce. Krajowa praktyka a uwarunkowania prawne, (http://awsassets.wwfpl.panda.org/downloads/jakosc_konsultacji.pdf). WWF Polska. 2008. Decyzje dotyczące środowiska - Warunki dobrych konsultacji społecznych. (http://awsassets.wwfpl.panda.org/downloads/dobre_konsultacje_spoleczne.pdf). Materiały na stronach internetowych: http://www.gdos.gov.pl/ [oficjalna strona internetowa Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, stan na 1 stycznia 2013] http://krakow.rdos.gov.pl [oficjalna strona internetowa Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie, stan na 1 Iutego2013] http://www.kp.org.pl/ [Klub Przyrodników, stan na 1 stycznia 2013] http://www.wwfpl.panda.org [World Wide Fund Polska, stan na 1 stycznia 2013] http://www.otop.org.pl/ [Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, stan na 1 stycznia 2013] http://www.iop.krakow.pl/natura2000/ [Instytut Ochrony Przyrody w Krakowie, Polska Akademia Nauk, stan na 1 stycznia 2013] http://natura2000.gdos.gov.pl/ [oficjalna strona internetowa program Natura 2000 w Polsce, stan na 1 marca 2013] http://www.obszarv.natura2000.pl/ [lista obszarów Natura 2000 w Polsce, stan na 15 grudnia 2013] http://www.poczuinature.pl/ [strona projektu promującego Naturę 2000, stan na 1 listopada 2012 ] http://natura2000.org.pl/ [strona edukacyjna o Naturze 2000, prowadzona przez Instytut na rzecz Ekorozwoju, stan na 1 stycznia 2013] 1. Artykuły prasowe prezentujące skrajnie negatywne bądź pozytywne opinie dotyczące konfliktu wokół Doliny Rospudy „Obwodnica donikąd" Polityka - nr 5 (2690) z dnia 2009-01-31, str. 8; „Via Rospuda" Polityka - nr 10 (2595) z dnia 2007-03-10, str. 42-43; „Natura 2000- następne starcia" Newsweek 25 marca 2007; „Komisarz UE: Sprawa Rospudy była wyjątkowa" Gazeta Wyborcza nr 73, wydanie z dnia 27/03/2009KRAJ, str. 6; „Obwodnica Augustowa chroniąca Dolinę Rospudy będzie. I kolejne protesty też" Gazeta Wyborcza nr 71, wydanie z dnia 25/03/2009KRAJ, str. 3; „Rospuda ocalona" Gazeta Wyborcza nr 70, wydanie z dnia 24/03/2009KRAJ, str. 3; „Sąd nad Rospudą. Ekolodzy górą" Gazeta Wyborcza nr 293, wydanie z dnia 16/12/2008KRAJ, str. 6; „Augustów znów żąda obwodnicy” Gazeta Wyborcza nr 289, wydanie z dnia 11/12/2008KRAJ, str. 6; „Obwodnica Augustowa pod politycznym nadzorem" Gazeta Wyborcza nr 277, wydanie z dnia 27/11/2008KRAJ, str. 8; „Drogowcy idą chyłkiem do Rospudy" Gazeta Wyborcza nr 162, wydanie z dnia 12/07/2008KRAJ, str. 3; „Koniec kłopotów ze środowiskiem?" Gazeta Wyborcza nr 149, wydanie z dnia 27/06/2008GOSPODARKA, str. 34; „Dziwny przetarg na raport o Rospudzie" Gazeta Wyborcza nr 113, wydanie z dnia 15/05/2008KRAJ, str. 8; „Cisza nad Rospudą. Do grudnia" Gazeta Wyborcza nr 30, wydanie z dnia 05/02/2008KRAJ, str. 8; „Ekolodzy nie chcą wiszącego mostu nad Rospudą" Gazeta Wyborcza nr 2, wydanie z dnia 03/01/2008KRAJ, str. 5; „I po co było budować nad Rospudą" Gazeta Wyborcza nr 289, wydanie z dnia 11/12/2007KRAJ, str. 4; „testem dla rządu będzie Rospuda" Gazeta Wyborcza nr 253, wydanie z dnia 29/10/2007KRAJ, str. 9; „Nad doliną Rospudy buldożery grzeją silniki" Gazeta Wyborcza nr 165, wydanie z dnia 17/07/2007KRAJ, str. 5; „Unia ogląda Rospudę i Augustów" Gazeta Wyborcza nr 137, wydanie z dnia 14/06/2007KRAJ, str. 6; „Zieloni: nie jesteśmy przeciwko obwodnicy" Gazeta Wyborcza nr 46, wydanie z dnia 23/02/20070PINIE, str. 21; „Szyszce Rospuda na nic" Gazeta Wyborcza nr 295, wydanie z dnia 19/12/2006KRAJ str. 3; „Drogowcy obstają przy estakadzie nad doliną" Gazeta Wyborcza nr 169, wydanie z dnia 21/07/2006KRAJ, str. 6; „Czytelnicy i UE bronią Rospudy" Gazeta Wyborcza nr 168, wydanie z dnia 20/07/2006JEDVNKA, str. i; „Via Baltica po storczykach" Gazeta Wyborcza nr 166, wydanie z dnia 18/07/2006KRAJ, str. 3; „Ludziom w Polsce dobrze, przyrodzie źle" Gazeta Wyborcza nr 25, wydanie z dnia 30/01/2006ŚWIAT, str. 10; „Via Baltica nielegalna" Gazeta Wyborcza nr 282, wydanie z dnia 05/12/2005KRAJ, str. 5; „Rzeka Rospuda zagrożona" Gazeta Wyborcza nr 202, wydanie z dnia 31/08/2005KRAJ, str. 6; „Którędy pobiegnie Via Baltica?" Gazeta Wyborcza nr 149, wydanie z dnia 29/06/2005KRAJ, str. 6; „Czy Natura 2000 działa wstecz?" WPROST 12 marca 2007 2. Artykuły omawiające inne inwestycje na terenach Natury 2000 „Jak zjeść tę żabę" Polityka - nr 17 (2602) z dnia 2007-04-28, str. 6-12; „Rospuda pod Newbury" Polityka - nr 16 (2601) z dnia 2007-04-21, str. 113-115; „Efekt motyla" Polityka - nr 11 (2696) z dnia 2009-03-14; str. 26-28; „Spór o motyla" Polityka 29 czerwca 2009 http://www.polityka.pl/nauka/ekologia/294049,l,spor-o- motyla.read; „Ofiary natury" Newsweek 31 stycznia 2010; „Ekowojna o Polskę" Newsweek 20 listopada 2010; „Natura 2000? Naturalnie problemy" Gazeta Wyborcza nr 151, wydanie z dnia 01/07/2011Gospodarka, str. 26; „Gopło jak Rospuda" Gazeta Wyborcza nr 109, wydanie z dnia 12/05/2010Z drugiej strony, str. 2; „Działacze Greenpeace walczą o Gopło" Gazeta Wyborcza nr 265, wydanie z dnia 13/11/2008KRAJ, str. 9; „Szyszko, co Naturę przykrawał" Gazeta Wyborcza nr 281, wydanie z dnia 01/12/2007Z DRUGIEJ STRONY, str. 2; „Zielony szlaban dla inwestycji" Gazeta Wyborcza nr 163, wydanie z dnia 14/07/2007GOSPODARKA, str. 28; „Rospuda tu, Rospuda tam" Gazeta Wyborcza nr 150, wydanie z dnia 29/06/2007GOSPODARKA, str. 20; „Przez Naturę 2000 rzeka podtapia gospodarstwa. Ziobryści chcą pomóc" WPROST 7 wrzesień 2012; „Rolnicy nie znają programu Natura 2000" WPROST 25 grudnia 2012. 3. Artykuły prezentujące ogólne, pozytywne opinie o programie Natura 2000 "Natura 2000 nie blokuje inwestycji. 95 proc. decyzji to zgody" Newsweek 8 grudnia 2011; „Natura 2000 - nowy Ekolabel!" Newsweek 9 grudnia 2011; „Co to znaczy bioróżnorodność" Gazeta Wyborcza nr 120, wydanie z dnia 25/05/2011Nauka, str. 21; „Planowanie przestrzenne durnie!" Gazeta Wyborcza nr 25, wydanie z dnia 01/02/2011Nauka, str. 11; „Wreszcie spokój z Naturą 2000" Gazeta Wyborcza nr 255, wydanie z dnia 30/10/2009Gospodarka, str. 24; „Natura już nie blokuje budowy dróg" Gazeta Wyborcza - Kraj nr 165, wydanie z dnia 16/07/2009Gospodarka, str. 20; „Min. Nowicki: Rozwój nie może niszczyć środowiska" Gazeta Wyborcza nr 70, wydanie z dnia 24/03/2009KRAJ, str. 3; „Co hamuje nowe drogi? Ekologia już nie powinna" Gazeta Wyborcza nr 60, wydanie z dnia 12/03/2009GOSPODARKA, str. 22; „Koniec konfliktu z Komisją Europejską o obszary Natura 2000?" Gazeta Wyborcza nr 210, wydanie z dnia 08/09/2008GOSPODARKA, str. 26; „Rząd dogadał się z ekologami, czyli zielone światło dla dróg" Gazeta Wyborcza nr 98, wydanie z dnia 25/04/2008GOSPODARKA, str. 30; „Środowisko? To się ma opłacać" Gazeta Wyborcza nr 267, wydanie z dnia 15/11/2007KRAJ, str. 6; „Ekologiczna autostrada" WPROST Numer: 36/2010 (1439). EUMON (EU-wide monitoring methods and systems of surveillance for species and habitats of Community interest. 6 PR) • Wykorzystano 6 wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z osobami pracującymi w ekologicznych organizacjach pozarządowych oraz wolontariuszami tych organizacji, zrealizowanych w latach 2004-2006 • Wykorzystano dwa wywiady pogłębione przeprowadzone z pracownikami Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie, oraz z pracownikami Instytutu Ochrony Przyrody PAN w Krakowie Natura 2000 w Karpatach (Optymalizacja wykorzystania zasobów sieci Natura 2000 dla zrównoważonego rozwoju w Karpatach. Norweski Mechanizm Finansowania EEA grants) • Wykorzystano notatki z 2 wizyt studyjnych w gminach objętych działaniami projektu • Wykorzystano 3 wywiady pogłębione zrealizowane w Krakowie z osobami reprezentującymi instytucje publiczne zaangażowane w proces wdrażania programu Natura 2000 (Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych) Skuteczność ochrony obszarów sieci Natura 2000 a społeczne aspekty wdrażania programu w Polsce (grant Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego) • Wykorzystano 10 wywiadów pogłębionych przeprowadzonych w 2008 roku z przedstawicielami samorządów lokalnych i urzędów gmin, którzy wzięli udział w konsultacjach społecznych dotyczących proponowanych obszarów Natura 2000 w Małopolsce • Wykorzystano wywiad pogłębiony zrealizowany w 2008 roku z moderatorem spotkań konsultacyjnych dotyczących proponowanych obszarów Natura 2000 w Małopolsce • Wykorzystano 2 wywiady pogłębione przeprowadzone w 2008 roku z ekspertami biorącymi udział w programie konsultacji społecznych dotyczących proponowanych obszarów Natura 2000 w Małopolsce SCALES (Securing the Conservation of biodiversity across Administrative Levels and spatial, temporal, and Ecological Scales. 7 PR) • Wykorzystano 3 zogniskowane wywiady grupowe przeprowadzone z pracownikami instytucji publicznych i organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną przyrody (w tym zainteresowanych programem Natura 2000) na szczeblu lokalnym, wojewódzkim i centralnym w Polsce. Dane pochodzące z powyższych projektów zostały wykorzystane za zgodą kierownika projektu, dr hab. Małgorzaty Grodzińskiej-Jurczak (Instytut Nauk o Środowisku, Uniwersytet Jagielloński, ul. Gronostajowa 7, 30-376 Kraków, m.grodzinska-jurczak@uj.edu.pl).